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政府向社会组织购买公共服务政策研究

——基于深圳市民政系统的实践

刘润华

内容摘要

 

政府向社会组织购买公共服务作为政府履行公共职能的新机制和新方法,对于促进我国服务型政府建设、社会福利制度建设和社会组织发展具有非常重要的意义。近年来,深圳市民政系统在养老服务、社工服务、行业服务等领域进行了大胆有益的探索,形成了国际化和本土化结合,公益金与公共财政资金衔接,政府引导和民间运作并举,监管评估和科学管理并重,注重培育社会组织和专业社会工作人才的政府购买公共服务政策模式。同时,在政策内容、政策执行和政策环境方面也存在一些问题。深圳市应当抓住机遇,进一步健全和完善购买范围和事项、购买方式、监管评估、投标评审、投诉救济等相关政策内容,政府向社会组织购买公共服务工作在全国范围的广泛深入开展积累经验、展示前景

关键词:政府购买公共服务;社会组织;社会福利;深圳市

 

第一章  政府购买公共服务的概念、背景及意义

 

一、基本概念

(一)政府购买公共服务的概念及特征

目前定义“政府购买公共服务”概念的方式主要有六种:一是认为,政府购买公共服务(Purchase of Services)是西方社会福利制度改革的产物,主要是指政府在社会福利的预算中拿出经费,向各类提供公共服务的社会服务机构,直接拨款购买服务或公开招标购买社会服务。二是认为,政府购买公共服务是指“政府将原来由政府直接举办的、为社会发展和人民生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成,并根据社会组织提供服务的数量和质量,按照一定的标准进行评估后支付服务费用”的活动。 三是认为,政府购买公共服务是“政府向营利、非营利组织或其他政府部门签订契约,由政府界定服务的种类及品质,向受托者支付费用以购买全部或部分公共服务。”四是认为,政府购买公共服务是指“政府部门为了履行服务社会公众的职能,通过政府财政向各类社会服务机构的直接购买而实现政府财政效力最大化的行为。政府购买公共服务,是政府遵循市场的基本原则最有效地满足社会公共需求的重要途径。”五是认为,政府购买公共服务指“政府将原来由政府直接举办的、为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成,并根据社会组织提供服务的数量和质量,按照一定的标准进行评估后支付费用,是一种‘政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现’的新型政府提供公共服务方式。”六是认为,政府购买公共服务是“政府向非政府组织、非政府团体、其他组织或者个人签订契约,由政府和相关机构界定社会工作服务的种类或品质,并向特定人群提供社会工作服务的行为。”

上述定义从不同角度揭示了政府购买公共服务的内涵。综合上述定义,我们可以将政府购买公共服务界定为:政府购买公共服务是指将原来由政府直接提供服务的事项交给有资质的社会组织来生产和提供,政府对社会组织提供公共服务实施监管和评估,根据社会组织提供服务的数量和质量,从公共财政资金中支付服务费用的活动。政府购买公共服务包含如下特征和要素:

1、主体要素。政府购买公共服务的主体要素有两个:服务购买方和服务生产方。政府购买公共服务的购买方是政府,包括中央和各级地方政府及其工作部门。在我国,依法享有政府职能的人民团体、事业单位虽然不是狭义上的政府或者政府部门,但其依法享有政府管理和服务职能,其组织架构、工作机制与政府类似,经费由财政负担,也可以成为购买主体。作为购买方,政府有权依法确定购买服务的种类、事项以及服务的生产者,有权确定服务的数量和质量,有权对服务生产者生产服务的过程进行监管和评估;同时,政府也有义务向服务生产者提供约定的资金。

政府购买公共服务的另一个主体要素是服务的生产者——社会组织。社会组织有广义和狭义之分。广义的社会组织是一个与政府组织相对的概念,是指由社会自主成立为满足自身利益(物质利益和精神利益)而从事活动的组织,包括营利性社会组织和非营利性社会组织。狭义的社会组织仅指公民自愿成立依法从事非营利性活动的民间组织,营利性组织不属于狭义社会组织的范围。一般而言,政府购买公共服务的对象指广义的社会组织,无论营利性组织还是非营利性组织均可以成为政府购买公共服务的服务生产者。作为服务生产者,社会组织有权要求政府按照约定的数额和方式提供经费资助,有权根据自己的服务理念和专业方式提供服务;同时也义务按照约定接受政府对服务生产过程和结果的监管和评估。

2、客体要素。政府购买公共服务的客体是公共服务,或者说公共服务产品。根据萨缪尔森的理论,公共物品具有消费上的非竞争性、占有上的非排他性。非竞争性,是指增加一个人的消费的边际成本为零,即增加一个新的消费者不会影响原有的消费者的消费;占有上的非排他性指个体不能将其占为己有而排除其他人的占有,比如国防、灯塔、法治和秩序、交通设施、医疗保健、环境、科研与教育等。由于公共物品具有非竞争性和非排他性的特征,使得由个体提供公共物品困难重重:个体提供使成本支出过大,无法承受或者根本无法提供;即使单个个体独立支持该项公共物品,但因为公共物品带来的利益可以被集体共同分享,极易产生“搭便车”的行为,因此单个个体可能又不愿意提供公共物品。所以理论上分析,提供公共物品属于政府的职能。值得指出的是,公共服务不仅包括直接受公民受益的纯粹意义上的公共服务,也包括对直接相对方构成约束或者带来利益损失的管理性的公共服务。

当然,政府提供公共服务并不意味着政府必须依靠政府的设施和政府雇员来生产这种服务。“提供是指征税和支出的决策,决定适当类型的服务及其供给水平,并安排生产和监督生产。生产是指把投入转换成产出。” 政府购买公共服务就是公共服务提供者和生产者分离的一种形式,其客体仍然是公共服务。

政府购买公共服务本质上看应当属于政府采购的一部分。我国《政府采购法》中对“政府采购”的定义是“各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”从采购内容上理解,政府采购包含三大类:货物、工程和服务。《政府采购法》对“服务”的定义是“除货物和工程以外的其他政府采购对象”。这一定义表明,服务包含着十分广泛的内容,既包括政府购买政府日常消费的劳务服务也包括为了履行政府职能而提供的公共服务,例如社会福利领域中的社会医疗、社会保险项目和岗位等。从各国实际发展来看,政府在服务方面的采购的比例随着经济、社会的进步而呈现总体的递增趋势。

政府购买的服务可以分为公共性服务和消费性服务两种类型。政府购买消费性服务指政府购买的日常公共用品和劳务服务中的,除了低值易耗品和办公用品、公共办公设备等以外的劳务服务,如公用设备的维修、会议接待和招待等政府日常劳务服务的采用。这一部分服务属于政府消费品,这也是通常所理解的政府采购。

政府购买公共性服务和政府购买消费服务,都属于政府采购的范围,但二者具有巨大差异。最根本的差异在于,政府购买公共服务是履行政府公共职能的一种方式,不仅仅是政府和服务提供方二者之间的关系,还直接涉及服务消费者这一第三方当事人,由此导致在服务对象的确定、监管评估的程序、方法以及法律责任承担等方面都具有很大的不同。

3、目的要素。政府购买公共服务是政府提供公共服务的一种方式,是手段而非目的,其目的是提高公共服务的质量和效率,更好地履行政府公共服务职能。因此,是否选择政府购买公共服务的方式以及向谁购买服务是一个利益衡量的结果,只有政府购买公共服务方式提供公共服务的效益大于政府直接生产公共服务时才适宜采用这种方式。

4、关系要素。政府购买公共服务形成了一种政府和社会的新型关系——契约关系。传统的政府和社会关系是简单的管理与被管理或者服务与被服务的关系。一般所说的契约,只存在于公民与公民之间、公民与社会组织之间或者社会组织与社会组织之间,并不适用于政府与社会组织之间。政府购买公共服务塑造了一种新型的契约型政社关系。作为契约,意味着政府和社会组织完全是人格相互独立的主体,二者通过协商来确定相互的权利和义务。但政府购买公共服务的契约又不是一般意义上的民事契约,它是以履行公共服务职能为契约标的,因此又带有行政管理的属性。在契约签定过程中,政府对合作对象的选择必须按照法定的程序进行,契约的履行过程也必须由政府进行必要的监管并接受社会监督,必须接受公共问责机制的约束。

二、背景

(一)国外政府购买公共服务的兴起背景

政府购买公共服务起源于二战以后的西方。二战后,西方国家开始实施“福利国家”的公共政策。此后的近二十年中,各国政府的福利支出日益增长,在20世纪70年代,西方许多国家和地区的福利支出已经占到整个国家财政支出的1/3甚至更多。随着西方国家一系列社会福利政策的实施,各国出现了“社会福利病”,政府财政不堪重负,人们对福利的依赖越来越深,经济发展的动力日渐减弱。同时,官僚主义的政府福利提供模式也受到了各界的批评。在这一背景下,西方国家开始对原来的福利制度进行调整和改革,探索以市场化的机制来应对福利制度的危机。政府不再被视为福利供应的惟一主体,政府在福利提供上扮演重要角色,但并不意味着政府垄断福利的提供。于是,政府购买公共服务应运而生。政府通过契约将原来由政府直接承担的福利转移给社会组织,政府由福利的提供者转变为合同签定者和合同管理者。美国在1974年修订了《社会保障法》,确认了政府购买公共服务的合法性。1987年,一项对美国所有人口超过5000人的市镇和人口超过25000人的县的调查表明:99%的政府实施过合同外包。联邦政府仅1992年在服务方面就签定了440亿美元的合同。在英国,撒切尔夫人出任首相后,保守党政府开始鼓励卫生保健部门和社会照顾管理部门向私营公司和民间非营利组织购买服务,其目的是在政府经营的部门中引入竞争机制,促进社会福利经营的“多元化”。比如,原先英国老人的社区照顾多由政府部门经营。而过去的20年里,英国政府鼓励从事社会服务的志愿者组织承包此项服务,政府依然承担此项服务的财政开支。英国政府还在1989年颁布的《为病人服务》和《公共照顾》白皮书中,确认了这种政府服务转包方式,鼓励社区志愿者服务组织承包政府服务。目前,尽管西方世界各国的政府购买公共服务政策内容不同,但政府购买公共服务作为一种公共服务提供的新机制已经成为西方国家的普遍潮流和趋势。

值得强调的是,西方国家政府购买公共服务政策的实施与大量民间慈善性社会组织广泛存在和提供服务的悠久历史有着直接的关系。这些组织既包括主办慈善活动的宗教机构也包括民间志愿人士举办的志愿机构。在西方,社会组织提供福利的历史要远远早于政府提供福利。在政府提供福利以前,社会组织扮演着社会福利提供主导者的角色。各种宗教机构和社会组织在现代民族国家成立以前就已在开展各类慈善活动。随着工业革命的开始和不断发展,西方国家的社会结构发生了深刻的变化。经济的迅速发展产生了诸如贫困、失业等大量的社会问题,威胁着社会的稳定。面对社会问题的不断加剧, 使得原来个别的、零散的、非正式的救助方式不再适应新的形势, 这在客观上要求助人活动在理念和手法上都有所变化。于是, 慈善助人活动超出了早期地域和宗教的基础, 公共慈善活动逐渐兴起,即由原来的个人自发救助, 发展到了行会、教会、村社等的公共救助, 还出现了许多以募捐济贫为目标的专门性慈善组织, 救助的手法日趋规范。这时,慈善事业出现了体系化、组织化的趋势,提出了对职业化和专业化的需求。1893年,在英格兰由济贫院和英国慈善组织会社建立的两年制“慈善训练”学校,开创了社会工作训练和教育的先河。之后许多的社会工作训练课程和学校相继开展和设立。社会工作开始了职业化与专业化的进程。在西方国家正式推行政府购买公共服务时,西方已经涌现出大量的具有明确服务理念和丰富的服务经验的专业化和职业化的社会组织和社会服务人才队伍。这为政府购买社会组织服务政策的推行奠定了良好的组织和人力资源基础。

此外,20世纪中后期产生的新公共管理理论、治理理论、服务型政府理论为政府购买公共服务政策提供了理论依据,对政府公共服务的产生和发展起到了很大的推动作用。

(二)我国政府购买公共服务的兴起背景

相对于西方国家,我国并没有出现诸如西方的“福利危机”。相反,我国在某种程度上还处于福利国家建设过程当中,在某些地区和某些领域甚至存在福利严重不足问题。此外,我国的民间组织也不象西方国家发达,处于刚刚起步阶段。但是,20世纪末以来,在经济全球化、信息化以及世界范围内的政府管理改革浪潮影响下,在解决中国社会转型过程中所出现的各类复杂社会问题的内在需求驱动下,政府购买公共服务这种在西方国家属于“现代之后”的现象,在中国这样正处于“现代化过程”中的国家也出现了。

首先,社会转型呼唤新的公共服务方式。我国经济领域的迅速发展直接刺激了社会发展,拉动了社会对于公共服务的需求总量,经济的多元化也带动社会的各个方面不断趋向多样化。随着我国经济体制改革的日益深入,集中在教育、环境保护、医疗等社会福利领域的矛盾和问题也持续增加,公共服务不断呈现总量的扩大和具体需求的多样化趋势,使得政府通过直接生产将公共服务递送到多样化服务对象的公共服务提供方式难以为继。1993--2004年,全国预算内财政支出占GDP的比例从13.4%上升到了21%。在增长的支出里面,服务性支出的比重不断上升,经济建设类支出的比重下降。1978---2004年,社会文教和行政管理费占非国防财政预算支出的比例,由21%上升到50%。 在计划经济的单位体制下,由于政企不分,企事业单位实际是政府的延伸,是各种公共服务的主要承担者,市场经济的发展使单位制逐步解体,原来由单位所承担的公共服务也迫切需要有新的载体来承接。

其次,中央宏观上的政策支持和地方政府间制度创新竞争是政府购买公共服务得以推行的现实动力。改革开放以来,中央的政策始终在强调精简机构,转变政府职能,强调“政府该管的事一定要管好,不该由政府管的事要坚决交给企业、社会组织和中介机构,更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”。 一些政策文件甚至为某些领域的政府购买公共服务提出了明确的发展方向,如中共十七大和《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》均明确提出要加强社工人才队伍建设。但是,中央只是提出了政策方向,并没有具体详细的制度设计,这无疑为地方政府的制度创新留下了很大的空间。一些地方政府既是出于落实中央精神的需要,同时也是出于凸现地方特色和优势的考虑,八仙过海,各展神通,开始探索和实践地方政府公共服务提供的新模式;也有一些地方政府由于认知上的原因或者本地急需解决问题的先后顺序考虑,对中央政策的落实并未采取实质性措施。这是我国政府购买公共服务政策推行的一个重要背景,决定了我国各地政府购买公共服务政策实施的不同态度以及政策内容的巨大地区差异。部分省市对政府购买公共服务政策态度非常积极,也有一些省市对这一政策没有任何实质性措施。在推行这一政策的省市中,各地也体现出了较大的政策差异。

再次,西方国家和地区的经验为我国实施政府购买公共服务政策提供了可资参考的样本。西方国家的政府购买公共服务已经推行了数十年,积累了丰富经验,形成了不同的制度模式,这对我国推行这些政策发挥了重大影响。例如,最早在深圳推行的环保领域的政府购买公共服务就是深圳市有关部门学习香港经验后的结果;深圳市养老服务领域的改革也显露出诸多欧美国家的印记;深圳市的社工服务则是在充分研究发达国家和地区几种主要社工制度模式基础上,主要以香港模式为基础并结合本土实际的结果。

三、意义

(一)政府购买公共服务是建设服务型政府的必要手段

    党的十七大提出:行政管理体制改革要着力转变职能,完善公共服务体系,强化社会管理和公共服务。构建服务型政府成为新时期政府改革的一项重要使命。公共服务是服务型政府的核心内容,政府是公共服务的当然承担者,提供良好的公共服务是服务型政府的第一要务。但是,政府作为公共服务的承担者并不必然意味着政府是公共服务的直接提供者。政府提供服务的自利性、低效率、浪费、缺乏动力等弊端已广为世人诟病,因此,必须在公共服务体系中引入政府以外的新的主体和力量,推行公共服务市场化,通过政府购买公共服务实现服务的最佳供给和公共资源的有效配置。一是决策和执行的分离,即政府更多的是“掌舵”,而不是“划桨”。政府应当将由其提供的部分公共服务交由社会组织来承担。二是公共服务的供给者之间多元并存,相互竞争。社会组织提供公共服务并不必然就有效率,必须使生产公共服务的组织之间存在竞争。三是政府不直接提供服务并没有改变公共服务提供的最终责任人角色,其必须通过有效的监督管理手段保证公共服务的数量和质量。可见,政府购买公共服务是服务型政府建设的必要手段,甚至从某种意义上说,服务型政府的构建主要是通过政府购买公共服务这一形式实现的。这就要求各级政府不应将服务型政府仅仅停留在口号上,而要通过政府购买公共服务这一形式着力加以推进。对政府购买公共服务政策的态度和实施情况及效果是衡量各级政府和部门是否将服务型政府这一理念和制度落到实处的一个重要标志。

(二)政府购买公共服务是建设普惠型社会福利制度的必然要求

2007年3月十届全国人大五次会议上,温家宝总理所作政府工作报告的三个“共享”获得了最热烈的掌声,即:“更加重视社会发展和改善民生,让全体人民共享改革发展的成果”、 “让一亿多中小学生得以共享优质教育资源”、“要让城乡百姓特别是困难群众都能享受到公共财政的阳光”。这意味着我国的福利制度建设将由补缺型福利向普惠制福利转型。长期以来,我国的社会福利主要是“补缺型福利”,即福利设置均是保障公民的基本生活和工作条件,如就业、医疗、退休等社会保险以及社会救助等项目,其基本功能只是提供维持基本生活的物质保障。“弥补型福利”制度已经起到并且继续起着重要的作用。但是,这种福利制度模式的缺陷也是显而易见的,其覆盖的人群非常有限,解决的只是一少部分人的社会问题;福利水平层次较低,仅仅停留在基本物质生活层面,精神性的、多样化的服务内容无法体现出来,各项专业化社会工作体系难以建立,多样化的社会服务体系也难以形成。我国经过30多年的改革开放,经济有了长足发展,提供了建立普惠型社会福利制度的基础和条件。深圳作为中国经济最发达的城市之一,更是如此。因此,应该把建立普惠型社会福利制度纳入国民经济和社会发展规划,要立足国情和各地经济社会发展水平和地方财力,循序渐进,并采取切实有效的制度措施逐步推进,促进社会福利制度从低层次的“给付体系”向高层次的“社会服务体系”的转变,以此实现公共服务均等化。而政府购买公共服务就是建设普惠型福利制度的一个重要政策工具。因为,社会福利的传送不应该也不可能再采取以往的科层官僚模式进行,必须建立专业化和职业化的社会工作体系,发挥专业社工的作用,政府通过社会工作这一中介将社会福利传递到公民手中,是建立普惠型福利制度的应有之义。

(三)政府购买公共服务是培育社会组织发展的重要途径

    2006年10月,中共中央第十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,提出“健全社会组织,增强服务社会功能,坚持培育发展和管理监督并重,完善培育扶持和依法管理社会组织的政策,发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。”社会组织发展被中央的宏观政策框架。与西方国家自然演化出强大的社会自治力量相反,我国的改革是政府推动下的改革,民间组织发展的动力更多地来源政府。由于计划经济体制造成的社会资源不足,以及社会对国家的长期依附造成社会自治经验不足,导致民间组织无法自发生成。这使社会组织的发展过程中国家权力的有限介入成为必然。我国民间组织一方面需要尽快脱离政府的羽翼逐步走向自立,同时国家对民间组织也需要进行积极培育和扶持。而政府购买公共服务则是政府扶持和培育民间组织的一种重要途径。特殊的国情决定了我国的政府购买公共服务在政策定位上的差异。西方国家政府实施政府购买公共服务的主要目的并非培育和扶持民间组织,而是充分发挥民间力量完成公共服务职能。在我国,政府购买公共服务政策除了具有履行公共服务职能的政策目的外,培育扶持民间组织也应列为其重要的目标。这不仅是民间组织发展的需要,同时也是政府购买公共服务政策得以顺利实施的保证。因为,具备品种齐全、结构合理、素质优良的民间组织是促进政府购买公共服务、构建新型政社关系的前提和基础。政府要通过政府购买公共服务方式的有效运用,为地方提供高效和优质的公共服务,就必须积极培育和组织各类社会组织成为公共服务的多层次、高质量的生产者。在现在公共治理框架下,政府应通过积极稳妥地方式发展社会组织,逐步把一些传统意义上的社会管理职能下方给社会组织承担。特别是在社会福利领域或社区服务层面,政府不方便或没有足够的精力和财力做的,由贴近市民、自发组织的社区和民间组织来承担,其效率更高,同时有助于形成良好的社会风尚,增强社会的凝聚力,有利于培养和提高社会自我管理能力和有机整合程度。

 

第二章  深圳市民政部门向社会组织购买公共服务的实践探索

 

深圳是中国改革开放的前沿阵地,经济发达,毗邻香港,具有制度创新的良好基础和先天优势。早在90年代中期,深圳即已从城市环境卫生领域开始政府向社会组织购买公共服务的尝试并取得了成功。此后,政府购买公共服务逐步向其他各个领域推广,内容扩展至教育、医疗、养老、纠纷调解、社区服务等大部分公共服务领域。在本章中,我们主要就深圳市民政领域中的政府向社会组织购买公共服务政策进行梳理分析,试图管中窥豹,以发现政府购买公共服务政策中的一些普遍性问题。政府购买公共服务与社会福利制度具有天然的联系,而民政工作又是社会福利提供的最具基础性和综合性部门,因此,一个国家、一个地区的政府购买公共服务情况会集中反映在民政工作中。所以,从民政系统入手来考察政府向社会组织购买公共服务政策既是必要的也是可行的。

一、基本概况

近年来,深圳市民政部门在向社会组织购买养老服务、社会工作、行业服务等方面进行了大胆而有益的探索。政府向社会组织购买公共服务已经成为政府不断满足公民日益增长的公共服务需求、提高公共服务质量和效益的一个重要途径。

(一)养老服务

深圳市民政部门购买养老服务经历了一个渐进演变过程,先后出现了补贴制和服务券制两种形式。补贴制是深圳市2006年10月在全市全面推开社区居家养老工作中所采用的政府购买公共服务方式。其主要内容是对具有深圳户籍的高龄老人、特殊群体老人,实行货币化居家养老服务补助,补助额度每人每月200元至500元不等。符合条件的老年人或其亲友,可到户籍所在地的社区工作站申请居家养老服务补助。2007年底,深圳市民政部门又制定出台了《深圳市社区居家养老服务实施方案》,在完善补贴制养老政策基础上在全市推广服务券养老方式

1、服务券发放和回收。服务券的发放标准与补贴制一致,60岁及以上享受低保且生活不能自理的老人,按人均500元/月的标准给予补助;60岁以上非低保对象但生活不能自理老人,按人均300元/月的标准给予补助;60岁以上分散供养的“三无”老人、低保老人、重点优抚老人按人均300元/月的标准给予补助;80岁以上老人按人均200元/月的标准给予补助。服务券由市民政局统一印制,下发给各区民政局。各区民政局负责本区服务券的发放和管理,各街道办事处负责本辖区服务券的兑换、结算和回收工作。经审核符合条件的补助对象,由各区民政局发放《深圳市社区居家养老服务补助核准通知书》、《深圳市社区居家养老服务记录本》及与补助同等面值的服务券。服务券按季度发放,补助对象需当季用完服务券,本季度内没有用完服务券的,下季度按上季度实际使用额度给予补助。补助对象凭服务券向经区民政局或街道办事处确认的服务机构购买居家养老服务,服务券不能跨季度使用,超出服务券票面金额的由补助对象个人用现金支付。生活不能自理的补助对象自请保姆的,需由本人或其近亲属每季度携带雇佣双方身份证、有效期内的雇佣合同、发放工资证明等相关用工证明(验原件,留复印件)和居家养老服务券,向户籍所在社区工作站进行审核,然后到辖区街道办事处将服务券兑换成现金,该现金只能用于支付保姆工资。服务券使用完毕或因故终止,应由街道办事处统一回收保存,进行造册登记并履行有关签名手续。

2、管理监督。社区工作站每季度统计本辖区服务券的实际使用额,并将检查情况报街道办事处, 经街道办事处核查无误汇总,报区民政局作为继续拨付补助资金、服务券的依据。为了保证服务的真实性和了解服务的质量,社区工作站每季度派员、电话或上门回访补助对象,并抽查补助对象的服务协议、服务记录本、雇佣合同等相关证明材料,以查看服务券是否当季用完、是否有弄虚作假情况(每季度的回访或抽查补助对象人数不少于本辖区补助总人数的5%以上)。市、区民政局对社区居家养老服务补助的申请、管理使用情况、服务机构的质量进行定期或不定期的检查与监督。

3、服务机构及其确认。服务机构主要包括各类社会福利机构、经卫生部门批准的医疗机构和社区健康服务中心、经民政部门登记的社区民间组织、经工商部门批准注册的可以提供居家养老服务项目的单位等。区民政局或街道办事处与经确认提供居家养老服务的服务机构签订委托服务协议,约定服务内容和服务收费标准等项目。接受委托的服务机构应与接受服务对象签订服务协议,按照与区民政局、街道办事处协议约定的项目进行服务,接受服务对象在补助的金额范围内使用服务券结算居家养老服务费用,并定期向服务对象所属辖区街道办事处申请兑换服务券。

(二)社会工作服务

2007年10月,深圳市委市政府出台了《关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》(简称社会工作“1+7”文件),标志着深圳市政府向社会组织购买社工服务开始启动。

1、政策体系。社会工作文件出台后,市社工主管部门根据文件要求,先后组织制定了《政府采购社工服务合同》、《社工机构行为规范指引》、《政府购买社工岗位需求规定》的文件,明确了购买社工的具体操作措施。此外,市社工协会还制定了《社会工作者登记注册管理办法》、《督导、见习督导、督导助理工作职责规定》等文件,政府购买社工服务的政策体系基本形成。

2、管理体制。为建立健全社会工作领导体制,深圳市委市政府成立市委白天副书记任组长,由市委组织部、市民政局、市财政局、市人事局和各区等三十多个成员单位组成的市社会工作领导小组。按照“组织部门牵头抓总,民政部门具体负责,各有关部门积极配合”的工作体系,成员单位负责人与联络人各一名,根据领导小组的要求积极参与配合社会工作人才队伍建设试点工作。

市社会工作领导小组设办公室在市民政局,由市民政局刘润华局长任主任,具体负责全市社会工作发展事宜。2008年4月30日,市编办印发深编[2008]33号文批复市民政局增设社工处,承担推动全市社会工作发展的各项具体职能。各区也参照市的做法,建立健全了领导和工作机构,其中罗湖与龙岗两区已分别设立社工科,其他各区也在积极筹划设立社工科或“社工办”过程中。

3、购买方式。2007—2009年度,政府购买社工服务以岗位购买为主,开发设置社工岗位成为推进社会工作的重要内容。截止2009年5月底,深圳市社工岗位总数已增加到800多名,其中市级部门188名,各区630名,扩展至民政、残联、司法、教育、社区、妇女儿童、青少年、劳务工、医院、禁毒、信访、计划生育、人民调解等领域。此外,市民政局还用直属事业单位编制招聘了10名社工。在相关投入上,2008年深圳市区两级政府购买社工服务岗位经费支出合计为5000多万元(含统一聘请香港督导、宣传培训等费用,下同),2009年将社工岗位购买经费从6万元/人/年提升到6.6万元,加上新增社工岗位200多名,全面支出总额预计为7000多万元。

在积极开发社工岗位的同时,深圳市还积极探索项目购买方式。当前,深圳市已利用福彩公益金设计实施了妇联阳光家庭综合项目服务、市福利中心家庭儿童寄养服务、市教育局青少年心理危机干预服务等几个项目。2009年,从福彩公益金拿出1970万元面向社会组织征集公益性服务项目,支持与鼓励社会机构申报与实施项目。

4、购买机制。深圳市把培育发展社工机构作为社会工作的重中之重,制定各项优惠政策,加快机构的培育与发展。截止2009年6月底,全市共有注册社工机构32家。各机构在内部管理、专业服务、自身文化建设、社工招聘培训、对外交流合作、筹建服务平台等方面积极开展工作。为促进机构质量的提升,深圳在政府购买社工服务领域积极引入投招标方式,预先公布岗位设置及服务需求等内容,机构进行竞标,经评审委员会独立评定确定中标机构。

5、督导制度。深圳充分发挥毗邻香港的地缘优势,学习和借鉴香港经验,建立督导制度。2007年,启动试点的第一年,在本土督导人才缺乏的情况下,深圳购买了31名香港督导服务,到2009年8月,增加到48名。为了培育本土督导,深圳先后制定《深圳市社工督导人员工作职责规定》和《2009年度社工督导人员上岗指引》,建立了高级督导、中级督导、初级督导、见习督导和督导助理三类五级督导体系,既让资历较浅的社工有机会学习并投身督导工作,又让他们有一定晋升空间。为了尽快培养本土督导人才,市社会工作者协会加强督导人才培训,见习督导的培训费用达到年人均约2万元,培养方式包括主题讲座、小组工作培训和到香港实习等。此外,还根据见习督导和督导助理的个性特点,制定“个人成长计划”,有针对性地培养本土督导人才。

2008年3月,深圳开始设置督导助理,2009年4月,首批见习督导正式上岗。迄今,共有23名督导助理和20名见习督导。见习督导任期届满后,表现优秀者将晋升为初级督导,称职者将得到续聘,表现一般者将被降为督导助理,甚至取消督导资格,从而形成优胜劣汰的竞争机制。

此外,深圳正在积极探索以服务项目的方式推进社会工作,并筹划推行项目督导制,为服务项目提供策划、专业运营等顾问式督导。

(三)行业协会服务

随着我国机构改革、职能转变的逐步深入,政府将从越来越多的经济管理领域退出来,必然要求由行业协会组织来承接部分转移出来的职能。由于我国民间组织的发展相对较晚,行业协会组织发育不全、能力不足,缺乏足够的财力、物力和人力,对政府和社会缺乏有效的回应,总体上还难以担当起历史赋予它的使命。因此,行业协会的发展离不开政府的支持和必要的扶持,而政府购买行业协会服务既是政府职能社会化的体现又是政府扶持行业协会发展的一种重要形式。《深圳市民间组织发展“十一五”规划》中指出:要“积极培育行业协会和公益性民间组织,推动各类民间组织在服务市场经济、参与社会管理、维护社会公共利益、解决各种纠纷、化解社会矛盾中发挥积极作用。”近年来,深圳市民政部门作为行业协会的登记管理部门,在通过政府购买公共服务形式扶持行业协会方面作了一些探索。例如深圳市在产业发展专项基金中单列行业协会发展专项经费,用于资助行业协会商会承接政府委托或转移的行业管理职能和公共服务、开展促进行业协会商会规范发展等事项。为加强行业协会发展专项经费的管理,深圳市民政局在深入研究调查分析的基础上,制定了《深圳市行业协会商会发展专项经费管理暂行办法》。该专项经费在今年启动,争取到的首期额度为2000万元的年度专项经费。

(四)其他服务

除了上述领域中的政府向社会组织购买公共服务外,深圳市在特殊群体服务等领域也进行了有益尝试。2007年,从公益金中拿出50万元,支持社会组织开展以“关注城信自律、关怀服务对象、关切民生福利、关心社区公益、关爱弱势群体”为内容的“五关行动”。共资助16个项目,如书城培训中心举办的三角梅讲座、市零售业协会举办的“慈善公益我行动,走进百姓家”等活动,都在社会产生了较大影响,得到了广泛肯定。

2008年,深圳市政府同意在年度公益金计划安排中新设立“向社会组织和企业购买服务机动专项经费”,经费额度为1978万元。市民政局制定了政府统筹指导,社会广泛参与,组织规范运作,评估监管到位的运行机制。在补助方式体现以差额、全额和部分补助等三种方式向社会组织提供资金资助。目前该项工作在有序推进。实施公益金向社会组织购买服务,推动公益金使用管理社会化。民政局出台了“关于征集公益项目创益的通知”,已在民政局主页发布。待管理办法出台后,召开新闻发布会,向社会推广此项工作。

二、主要特点

政府购买公共服务作为政府提供公共服务的新理念、新机制、新方法,近年来已被各级地方政府广泛应用。但是,由于各地的经济、社会发展水平不同,需要解决的突出问题不同,政府购买主导部门不同,地缘条件不同,因而各地形成了各具特色的政策模式。深圳市民政局经过多年的探索,也形成了自身的一些特色,形成了国际化和本土化结合,公益金与公共财政资金衔接,政府引导和民间运作并举,监管评估和科学管理并重,注重培育社会组织和专业社会工作人才的政府购买公共服务政策模式。

(一)国际化和本土化结合

西方国家和地区政府向社会组织购买服务政策的形成是社会组织自下而上争取和政府自上而下推动相互作用的结果,其一般模式是:在政府向社会组织购买服务之前,社会组织的数量已经具有很大规模,积累了丰富经验,具有良好的社会声誉,在社会福利的提供中发挥主力军的作用。社会组织的志愿慈善行动远远早于政府向社会组织购买服务政策的形成和实施。由于长时期的计划经济体制造成社会资源不足,以及社会对国家的长期依赖造成社会自治经验不足,导致我国的社会组织发展严重落后,社会组织的数量相对较少,公益慈善类的社会组织更是凤毛麟角,社会组织的影响力也非常有限。这种状况决定了,我国与西方国家和地区主要由社会组织推动政府向社会组织购买服务政策形成和发展不同,其政策形成和发展的动力更多来源于政府,政府自上而下推动占据主导性地位,社会组织对政策形成所发挥的作用微乎其微。这是我国各地政府推行政府购买公共服务政策模式的共同特征,深圳也不例外。但深圳的政府推动与其他省市相比,又有其自身的特殊之处,主要表现在其非常注重国际化和本土化的结合。

深圳民政局在推行政府向社会组织购买公共服务时将视野置于世界范围,善于吸取世界上的先进经验和做法。例如,深圳在养老服务领域中的服务券模式和社会工作模式均是在对发达国家和地区最新做法进行充分研究基础上加以吸收借鉴而形成的。深圳社工制度所体现出的政社分开与合作,专业化和职业化的社工岗位,合同化管理,注重服务质量的弹性经费支持模式,均是当前国际上政府购买社工服务的通行做法。

当然,学习西方先进经验并不等于照搬照抄,还应充分考虑自身特点,大胆进行本土化的制度创新。深圳的社工制度在一些规律性、普遍性的事项上基本上引进了世界发达国家和地区特别是香港地区的经验,同时也根据深圳市的情况作出了本土性的改造和调整。例如,深圳市社工制度在政府与民间的分工合作、政府资金支持、社会服务的非营利性、专业化职业化这些普遍规律和趋势方面坚持与国际接轨的同时,在购买对象选择、购买方式、资金来源上则采用了不同做法。在购买对象上,由于社会组织基础薄弱,深圳扶持成立了一批社工组织;在购买方式方面,考虑到深圳许多基础性、制度性和技术性条件仍然不具备实施西方所普遍推行的项目购买,在起步阶段,深圳市采用了以岗位购买为主、项目购买为辅的方式;在资金支持方面,深圳市则注重发挥公益金的导向功能。可以说,国际化和本土化的辨证统一,是深圳市政府向社会组织购买公共服务政策的一大特色。

(二)公益金与公共财政资金对接

在政府向社会组织购买公共服务行为模式中,服务生产者是社会组织,政府仍然是公共服务的安排者和提供者。政府的首要任务是确立公共服务内容并负责落实购买公共服务的资金。在目前财政体系下,财政预算资金向民间机构拨付尚存一定障碍,相关的资金管理经验也是一片空白。在这种情况下,深圳独辟蹊径,将福利彩票公益金作为向社会组织购买公共服务的“种子基金”,建立公益金和公共财政资金的对接机制。公益金被用以探索购买的服务领域、投入方式和价格标准等,待项目运作成熟之后,再从公益金项目转为财政预算项目。深圳市政府向社会组织购买养老服务的服务券模式和政府购买社工服务等均是“种子基金”培育和孵化的结果。目前,深圳民政局与财政部门已达成共识,将部分运作成熟的社工服务项目列入2010年的财政预算。建立公益金与财政资金对接机制是符合当前国情的政府购买服务资金提供模式,其优势在于:一是积极稳妥,减少改革成本。二是便于快速启动试点,加快通过政府购买服务转变政府职能的进程。三是有助于积累政府购买公共服务经验,为将来庞大的购买公共服务资金安排奠定基础。

(三)政府引导与民间运作并举

如前所述,在政府向民间组织购买公共服务方面,中国与西方国家不同的是,西方国家和地区早在政府向社会组织购买服务之前,已经有大量的从事公共服务的社会组织。这些组织由民间自发组建,没有任何政府背景,具有明确的服务理念和提供服务的丰富经验。因而,政府在推行政府购买公共服务时,在选择购买对象方面具有很大的空间,通过引进竞争机制提升政府购买公共服务效能是水到渠成之事。由于历史发展与现实体制等诸多方面原因,我国的民间组织发展明显滞后,民间自发成立的社会组织的数量非常有限,从事公共服务的公益性社会组织更是少之又少。在这种情况下,许多地方政府为了实施政府购买公共服务工作,就组建具有非政府性质的机构来提供公共服务。如上海市阳光社区青少年服务中心、上海市自强社会服务总社、以及各个区成立的社区工作站和民间组织服务中心等。这些组织在名义上具有民间组织的属性,但实质上具有浓厚的行政色彩。一些学者将这种类型的组织称之为GONGO(govment-NGO),即政府的NGO,将这种形式的政府购买服务称为“形式性购买”。

就深圳情况而言,决策者对民间化运作的意义具有非常深刻的认识,深知“从政府主导到民间运作是一个极大的跨越,滞后的体制、惯性的思维、传统的工作方式,以及错综复杂的利益关系等等,都可能使我们的工作异化,甚至走向反面”。因此在“政府主动站到前台设计制度,开展试点,培育社会组织”的同时,“时刻警惕行政化运作倾向,只是审慎和有限地从宏观层面介入,在制度完善之后,逐步从台前退到幕后,让民间力量担当主角。”因而,深圳市的政府购买公共服务始终坚持了民间化运作的方向和思路,即供服务的社会组织由民间自主设立、自主管理、自主运营,政府不干预其内部事务,社会组织通过公平竞争获得政府资助向社会提供服务,自觉接受政府主管部门的监督和评估。主要体现在:

1.运作主体民间化。早在2006年,深圳市就推行了行业协会民间化的改革。2004年12月,深圳市颁布实施了《深圳市行业协会民间化工作实施方案》,就行业协会民间化的目标、任务、步骤、措施作了明确规定,标志着深圳市行业协会民间化进程全面启动。经过一年左右的改革,全市行业协会在人、财物方面与政府、企事业单位完全脱钩,201人在69个行业协会兼职的政府干部全部退出协会,基本实现了组织机构民间化。2005年出台的《深圳市行业协会暂行办法》将行业协会的民间组织的性质和地位以地方立法的形式加以明确。2004年10月份以后,深圳市新设立的协会已完全是“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自理会务”的民间体制。可以说,深圳市行业协会的民间化程度在全国居于领先地位。

在政府购买社工服务方面,深圳“1+7”文件将民间运作作为最基本的制度要求,在具体实施中,民间运作体现在政府购买社工服务的全部过程之中。2007年初社工制度启动之初市民政局原计划为深圳首家社工机构——鹏星社工服务社无偿提供办公场所,为了清晰界定政府与社工机构之间的关系,后改为以较低的价格出租,并把时间限定为一年。一年后,鹏星社工服务社如约从该办公场所搬出。目前政府购买服务的32家社工机构,都是自主设立、自主管理的人财物完全独立的民间组织。政府和社工机构的关系是平等的合同伙伴关系,双方按照购买协议享有权利履行义务,政府根据购买协议实施契约化管理,尊重社工组织的专业理念和价值观,社工组织根据协议提供服务,接受政府监管。

2.运作方式市场化。民间化运作本身并不是政府购买公共服务的根本目的,其最终目的在于引入竞争机制,实现公共服务的市场化。政府购买公共服务意味着决策和执行的分离,即政府更多的是“掌舵”(决策),而不是“划桨”(执行)。政府的决策和执行分开,并不意味着有私营部门承担原先政府部门承担的公共服务生产就一定有效率,其中的关键要素是供给公共服务的组织之间存在竞争,用竞争机制来代替垄断。决策和执行的分离,就是要谋求政府权威的功能优势与市场交换的功能优势有机结合互补。为了保证能让最优秀的承包商竞争成功,公开招标是政府公共服务外包的必要程序,使用竞标的方式可以在非完美市场结构中获得竞争性收益。运作方式的市场化集中体现在社工服务购买上。2007年7月11日,深圳首次以市场化运作的方式购买社工服务,市民政局安排其直属的11个试点单位与3家社工机构面对面洽谈,并授权各试点单位自行选定服务机构。从2009年5月开始,深圳将购买社工服务纳入政府采购中心的招投标系统,实行阳光操作。公共服务的各项招标投标活动都认真贯彻《中华人民共和国招标投标法》的规定,政府对招标说明书作尽可能的广泛宣传,通过媒体将招标信息向社会及时发布。从竞标消息发布之日到正式竞标,留出充分的时间供投标机构进行准备。创造公开、公平、公正的竞争环境,杜绝“暗箱操作”提高透明度,竞标过程和招标结果完全向社会公开,自觉接受社会监督。除了公开招标这一公共服务市场化运作模式以外,服务券则是另一种不同的模式。通过发放和回收服务券,公共服务的消费者可以在多元的供给者之间进行选择,通过用脚投票的方式激励服务提供者提高服务质量和水平。持有服务券的老人可以从多元服务提供者(共113家)中选择并购买其服务,服务提供者用服务券向政府兑换现金。服务券制使公民获得了获取公共服务的主动权,有助于公民获得个性化和多样化的服务。

(四)评估监督和科学管理并重

政府购买公共服务是通过合同来确定的,而不是通过传统的官僚制等级体系和公务员制加以保障。但是,合同的签定并不是工作的结束。政府购买公共服务是典型的委托——代理模式,作为代理人的服务提供者具有天然的趋利性,他们很有可能通过降低服务质量或者提高服务价格等形式追求自身利益的最大化,这便与政府购买公共服务所追求的公共服务效益最大化目标背道而驰。也就是说,在公共服务领域,不仅存在政府失灵问题,同时也存在社会组织失灵的可能性。政府购买合同又与一般的民事合同不同,它是以公共服务作为合同履行标的,这就决定了政府购买合同不能主要通过事后救济的方式来追究不履行合同或者履行合同瑕疵等责任问题。与一般民事合同不同,政府购买合同对于合同履行过程的监管也是一个重要环节。因此,政府对于合同履行过程的监管和合同履行结果的评估显得尤为重要。深圳市非常重视对政府购买公共服务的监管和评估,这集中体现在购买社工服务领域。

1、监管办法。市民政局社工处与民管局民非处积极沟通合作,加强对机构的监管。社工处作为业务主管单位,主要负责对机构制度建设、服务质量、社工管理以及财务使用情况等的监管;民非处作为 登记注册部门,主要负责机构的年审等工作。社工主管部门要求社工机构每月报送相关工作情况,以掌握机构动态。具体报送内容包括:机构当月服务数据、社工流动情况、工作动态及遇到的困难与问题、意见及建议等。社工主管部门定期对机构进行评估,以加强对机构的监管。一是社工机构综合评估,每年两次,包括年度中期评估与年末评估。二是机构财务状况审计,并对各机构财务报表进行比较与分析。

市民政局还充分发挥社会工作者协会的作用,促进机构自律与行业内部监管。社工协会制定了相关制度文件,包括《社会工作者守则(草案)》、《社工者登记和注册管理办法(草案)》、《深圳市社会工作者章程》等;定期召开社工机构负责人会议,探讨工作动态及问题;派专人定期走访社工,了解机构管理与社工工作情况。

2、评估办法。为了规范社工机构的管理和服务标准,推动机构健康发展,参与公平竞投标,市民政局制定了评估办法。评估办法规定,所有政府购买其公共服务的社工机构都必须接受评估。社工机构综合评估采用多主体评估方式,评估主体包括深圳市社会工作协会、市区各级主管部门、具体使用社工服务的用人单位、香港督导、机构社工六个,并设立了社工机构自评的环节。详细内容见表一:

表一:深圳市社工机构评估结构表

评估主体

评估内容

建议使用的评估方法

机构应准备的材料

社工机构

社工机构根据自身实际按要求情况自评

自评

 

社工协会

社协在认真调研的基础上按各项要求内容个机构综合评分

1. 翻阅材料

2. 查阅机构相关记录

3. 现场考察

4. 随机访问

1、准备相应的自评材料

2.准备相关记录以备抽查

主管部门

主管部门在认真调研基础上按各项要求内容机构评分

1.翻阅材料

2.查阅机构相关记录

3.现场考察

4、随机访问

 

用人单位

用人单位在认真调研的基础上按各项要求内容给机构评分

1.翻阅资料

2.查阅机构相关记录

3.结合自身体会

与上同

香港督导

香港督导在认真调研机场按各项要求内容给机构评分

1.翻阅资料

2.查阅机构相关记录

3.访问(如社工及服务对象)

与上同

社工

社工根据自身实际情况按各项要求内容对本机构匿名评分

1.结合自身体会,填写调查问卷

 

评估共涉及七个方面的内容,分别是:基础设施管理、人力资源管理、业务管理(提供服务方面)、内部管理、财务管理、对外管理和服物量及服务成效;其中,“人力资源管理”分三部分1、2、3,内容没有重叠,且分别由不同的评估主体进行评估;“对外管理”也分两部分1和2,内容没有重叠,分别由不同的评估主体进行评估。各评估主体的评分乘以相应权重后相加即为机构最终得分,具体分数计算中还考虑到了对跨区服务机构分数的特殊计算,最终按照评估得分分为机构排序,得出评估结果。评估结果的使用主要包括两个方面:一是对社会公开,使社会了解各机构情况,实现社会监督;二是作为下一年采购社工岗位评标的重要依据,在2009年度社工服务采购中,各机构2008年度评估得分占到评标权重的70%。

(五)注重社会组织的能力建设

社会组织是政府职能转移的承接载体。2008年9月,深圳市委市政府颁发《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》(简称《意见》),与“1+7”文件配套改革,为政府购买公共服务政策的实施奠定了更加坚实的基础。

1.创新登记管理体制。目前,我国对社会组织实行登记管理机关和业务主管单位双重管理体制。这种体制在加强监管的同时,也严重制约了社会组织的发展。为此,深圳本着积极稳妥、循序渐进的原则,选择相关领域先行先试。《意见》规定,工商经济类、社会福利类和公益慈善类社会组织直接由登记管理机关登记(法律、行政法规规定须由有关部门在登记前进行前置审批的社会组织除外),同时,对社区社会组织实行登记和备案双轨制。登记管理体制的创新,为培育和发展社会组织提供宽松的环境。

2、降低登记门槛。一是降低了社区社会组织的准入门槛,会员由50个以上降低到20个以上,注册资金由原规定的不低于3万元降低到1万元,社区民办非企业单位开办资金降低到2万元以上。二是简化了登记手续,社区社会组织的成立不需要经过筹备阶段,直接办理登记手续,也不需要提交由会计师事务所出具的验资报告,只要求提供由银行出具的存款证明。三是缩短了社区社会组织登记时限,由60天缩短到30天,加快了社会组织发展。盐田区民政部门还特别增开绿色通道,基本上保证一个星期内快速审批。

3、为社会组织让渡空间。与经济领域相比,我国社会领域改革相对滞后,政府几乎仍然包办社会管理和公共服务,压缩了社会组织的发展空间。《意见》提出,凡是市场和社会组织能够有效提供服务的领域,原则上不设立新的事业单位,也不新增事业编制。在这一政策的推动下,可以预见,随着公共服务增量的不断增加,以及公共服务存量逐步向社会组织转移,政府让渡的空间将越来越大,社会组织的舞台也将越来越宽广。

4、规范社会组织管理。为了确保社会组织的健康发展,深圳采取一系列措施加强对社会组织的监管:一是依托登记管理机关实行党建工作归口分级管理,实现社会组织党建全覆盖;二是建立跨部门、跨层级的交流、协调和联动机制,形成管理合力;三是完善以章程为核心的法人治理结构,提高社会组织的自我治理能力;四是建立信息披露、重大事项报告、公众投诉处理制度,健全社会评估机制和诚信制度,从而形成社会监督机制;五是强化标准化建设、资质审查和跟踪指导,以保障社会组织能够提供优质的公共服务。

(六)重视社会工作专业人才培育发展

现代社会是一个高度分化的社会,随着人们对社会认识的不断加深,助人服务的活动也日渐成为一个专业的领域和方法——社会工作。所以,政府购买公共服务的实施必然与社会工作者队伍的建设和培养紧密联系在一起。离开了专业化的社会工作制度,政府购买公共服务政策的实施效果必将大打折扣和残缺不全。深圳的决策者对社会工作专业化和职业化的价值和意义有着非常清醒的认识,其政府购买公共服务政策中专业化追求的特征非常突出。

1.确立社工的专业地位。社会工作人才有广义和狭义之分。广义上包括各种社会服务的从业人员,没有特别的专业要求;狭义上特指受过社会工作专业教育和培训,并通过考试获得社工资格的专业人士。“1+7”文件高度重视社工的专业化:一是认同社会工作的伦理、价值观、专业体系和专业特色,把社工纳入专业技术人才序列,制订专业等级标准,确定社工的专业地位;二是制订社工成长计划,设立社工实习基地,加强对社工专业技能培训,引入香港督导服务,确保社工的专业水平不断提高;三是鼓励传统社会服务人员通过学习和考试取得社会工作的专业资格,打通传统队伍转换成为专业队伍的路径。

2.明确社工的职业资格。建设社会工作人才队伍离不开对这个专业群体的职业认同。一个得不到职业尊重的专业,不可能吸引大批优秀人才,如果只是强调专业化而忽略职业化,这支队伍的建设将成为空中楼阁。虽然有不少社工经常参与志愿服务,但业余的公益活动难以成为公共服务的主要提供方式。“1+7”文件凸显社工的职业地位:一是在广泛开发设置社工岗位的基础上,明确这些岗位的从业人员必须具备的专业资格,保障了社工的就业空间;二是制定政府指导下的社工薪酬制度,保障了社工的职业薪酬待遇;三是建立社工登记注册管理制度,实行长效的规范管理,保障社工的职业地位深圳市在将原来具有浓厚官方色彩的社工协会推行人、财、物三脱钩的民间化改革基础上,学习香港的经验,授权社工协会制定《社会工作者注册管理办法》,规范了社工注册、登记管理的机构、程序、争议处理等。

3、制定社工优惠政策

“1+7”文件明确要求建立社会工作人才酬薪保障机制、职业晋升机制、社会保障制度、合理流动机制、表彰奖励机制等社会工作人才激励机制,通过制定《深圳市社会工作人才专业技术职位设置及薪酬待遇方案(试行)》详细具体地规定了社工职位设置的原则、职位名位等级及设置范围、职位结构比例、聘用条件及晋升条件、薪酬待遇等内容,推动人才队伍的职业化和专业化。在“1+7”文件指导下,深圳社工主管部门积极落实并协调相关部门进一步制定优惠政策,大力吸引社会工作优秀人才。一是严格落实“1+7”文件设置的社工薪酬标准,保障社工的福利待遇;二是积极协调人事部门将社会工作纳入深圳市紧缺人才专业目录,为社工机构申请到立户权,解决了社工的户口问题;三是建立督导人才培养与晋升机制,为社工提供了良好的职业发展规划。

综上所述,深圳市经过多年的探索,已经形成了自身独特的政府购买公共服务政策模式,即“政府主导、国际化和本土化结合,政府出资、公益金和公共财政资金对接,民间运作、引入竞争机制,专业追求、注重人才队伍建设,监管评估、实行合同管理,完善政策环境、加强配套制度建设”。

三、主要成效

(一)推动了政府职能的转变

长期以来,公共服务主要由政府直接提供,不仅要投入大量的人力、物力、财力,还导致政府职能“越位”与“缺位”并存。深圳市着眼于公共服务体制与机制的创新,将部分公共服务交由社会组织提供,政府则全力投入到公共服务的规划、资金安排和监管中去,促进了政府职能的转变。通过政府购买服务,政府与社会组织之间建立起了相互合作的“伙伴关系”,实现了公共治理主体的多元化,充分发挥了社会组织在公共治理的作用,加快了服务型政府和行政民主化建设的步伐。

(二)提高了公共服务的效率和质量水平

深圳市通过政府购买公共服务,改善了特定对象获得政府提供的公共服务的效率与水平,是一个帕累托改进的过程。例如,与传统的机构养老相比,补贴制和服务券制的政府购买养老服务方式,摒弃了传统的养服务机构、养服务人员的做法,实行“养事不养机构”、“养事不养人”,把有限的资金直接用在老人身上,最大限度地降低管理和运行成本;同时,将社区居家养老服务补助直接落实到符合条件的老人,让老年人自己选择服务机构和服务项目,既能最大限度地满足老年人的多样化服务需求,又能充分发挥养老服务市场竞争的优势,提高服务效率和质量。2007年居家养老人数是机构养老人数的28倍。截止2008年12月,全市有17754人享受居家养老服务,占户籍老人数的14%,人均月补助额253元,基本囊括了全市最困难的户籍老人。深圳市从2007年启动购买社工服务试点以来,不仅使每年的福利支出增加7000万元,而且扩展了社会福利的内涵,社会福利不仅包括提供物质层面的救助,而且包括精神层面的帮助,福利提供不单单是普通的助人行为,而且是一种专业化、职业化的活动截至2009年8月底,深圳已成立36家社工机构,市、区两级政府共购买了734个社工服务岗位,完成个案建档14725个,开启个案工作6061个,结案1625个,开启小组工作1443个,完成930个,开展社区活动5368次,形成全市上下合力推进社会工作的态势。

(三)促进了社会组织的发展

通过政府购买服务,除了具有推动政府职能转变、增加福利供给的功效以外,还培育、发展了深圳市的社会组织。首先,通过政府购买公共服务,深圳市社会组织的数量得到明显增长。截至到2009年8月底,深圳市已经购买了36家社工机构的专业性服务,这些机构多数都是在2007年深圳市实行社工制度之后建立的,与政府的培育扶持有着密不可分的关系。“居家养老”项目也促成100多家居家养老机构的成立。可以说,政府购买服务对深圳市社会组织的发展壮大发挥了巨大作用。其次,政府购买公共服务改善了社会组织结构布局。目前,深圳市社会服务类的社会组织占民办非企业单位总数的16%,较前几年的情况有了很大的改善。再次,政府购买服务也提升了深圳市社会组织的层次和水平。

(四)建设了专业化的社工人才队伍

深圳市政府购买社工服务政策的实施,焕发了深圳社会服务从业者学习社工知识和参加社工资格考试的热情,从启动至今不足三年的时间里,造就了一支数量可观、素质优良、充满活力的社工专业人才队伍。目前,深圳已有2134人考取了社工师和助理社工师资格(见表二),平均万人有2.5个社工。其中,社工有734人在社会组织工作,占34.4%%;有215人在政府机构工作,占10.1%%;合计949人,占44.5%(见表三)

 

     表二:深圳市社工师资格考试结果统计表 (单位:人)

类  别

考试人数

合格人数

助理社工师

4938

1896

社工师

1721

238

合计

6659

2134

资料来源:根据2008和2009年全国社会工作师职业水平考试结果整理。

 

表三:深圳社工任职机构种类分布情况表  (单位:人)

机  构

人  数

比  例 %

政府机构

215

10.1

非政府机构

734

34.4

其他/不详

1185

55.5

合  计

2134

100

资料来源:根据2008和2009年全国社会工作师职业水平考试结果,以及对深圳15个市属试点单位和各区的调查情况整理而成。

 

据统计,香港现有注册社工14460人,平均万人有20.7个社工。其中,社工有8478人在非政府机构任职,占58.6%;有1888人在政府机构任职,占13.3%;合计10366人,占71.7%(见表四)。

表四:香港社工任职机构种类分布情况表   (单位:人)

机  构

人  数

比  例 %

政府机构

1888

13.1

非政府机构

8478

58.6

其他/不详

4094

28.3

合  计

14460

100

资料来源:香港社工注册局网站,截至2009年4月1日止。

 

与香港相比,深圳不仅社工素质悬殊,社工数量也只有香港的14.76%,万人社工数更是不足香港的八分之一。然而,如果考虑到香港社会工作已有八十多年历史,内地开展社会工作职业水平考试才进入第二年,深圳正式启动社会工作试点也不足三年等因素,深圳的进步可以说是相当不错的。


第四章  政府向社会组织购买公共服务政策存在问题分析

 

政府购买公共服务作为一种政府履行公共服务职能的创新型机制和方法,其实施效果是显著的。就深圳市的情况而言,政府购买公共服务推动了服务型政府的建设,增加了社会福利供给,提高了市民生活质量和水平,促进了社会组织的发展,为公民社会的成长创造优良的政策环境和支持。同时,深圳市政府购买公共服务政策模式也为其他省市和地区推行这一政策提供了有益的经验和借鉴。当然,作为一种新兴的实践,深圳市的政府购买公共服务在政策内容、政策执行、政策环境等环节也存在一些问题。对于这些问题进行客观及时地反思和总结,有助于使政府购买公共服务政策更加完善,有助于其效用得到更加充分的发挥。

一、政策内容方面

(一)政府向社会组织购买公共服务的事项范围缺乏明确界定

在政府购买公共服务中,政府购买的是公共产品,但并非所有的公共产品都适合通过政府购买来完成。这就需要明确政府购买公共服务的范围。西方国家和地区一般都根据公共服务的性质对公共服务进行分类,对公共服务的范围和领域加以规范。例如,香港政府将公共服务分为三种类型:核心服务、辅助服务和商业服务。明确除了政府的核心服务职能外,辅助服务和商业服务均可以通过政府购买的方式由社会组织来提供。明确提出“应当通过承包方式鼓励更大程度地使用私营部门”。在我国大陆,从中央到地方政府均没有建立起关于政府向社会组织购买服务的完整系统的政策框架,更没有对政府购买的范围的明确规定。这使政府购买公共服务具有很大的随意性,是否实施完全由各政府及其工作部门自由裁量,多数政府部门出于部门利益考虑,仍然将行业管理协调职能、社会事务管理和服务职能、技术服务和市场监督职能等可以通过政府购买服务完成的事项牢牢掌控在自己手中。一些业务主管部门把一些专业评比、活动组织交由其指导下的社会组织来做,但并没有相应的专项经费支持,后者为了维持与业务主管单位的关系,只能花费大量人力、物力免费为政府服务。应当说,现有的法律和政策体系中缺乏对政府购买公共服务事项范围的明确界定,是造成上述现象的主要原因之一。未来的政策制定中,应当明确规定政府向社会组织购买服务的事项范围,并将其纳入政府部门工作绩效考核的指标体系,增强政府购买公共服务的约束力和执行力。

(二)政府购买其公共服务的社会组织资质标准缺乏统一规范

社会组织的资质评定不同于社会组织资格认定。社会组织资格认定只是解决了社会组织是否合法的问题。社会组织资质评定则是一个反映社会组织的服务条件、服务能力、服务水平的一套制度系统。合法性是社会组织接受政府资助提供公共服务的法律前提,但一个合法存在的社会组织并不一定必然具有较高的服务能力和水平。在政府购买公共服务中,社会组织是公共服务的传递者、输送器,社会组织的社会服务资质对政策实施效果具有非常重大的影响。因此,建立一个统一、完善社会组织的资质评定标准系统是至关重要的,这不仅能够保证提供公共服务的社会组织具有优良品质,也有利于促进社会组织间的公平竞争。目前,深圳市民政系统的各项政府购买公共服务政策文件中,都没有这一重要的制度内容。在调研中,我们发现如何评定社会组织的资质问题是用人单位和社会组织都关心的问题,如老龄办的工作人员认为目前在评定社会组织资质方面存在评定标准缺乏,评定过程不透明,不公开等问题。

(三)政府向社会组织购买公共服务的财政预算制度尚未建立

从某种程度上说,政府购买公共服务的资金来源是一个国家政府购买公共服务政策是否成熟的重要标志之一。据了解,在西方国家和地区,尽管各国政府购买公共服务的政府模式有别,但列入财政预算、由公共财政资金支出是其共同特征。之所以如此,原因在于:只有公共财政负担购买服务经费才能保证这一政策的稳定性、可持续性,才能保证其具备一定的资金规模,从而使政府购买公共服务政策得到顺利实施,其政策目标得以实现。以香港为例,香港政府在2006-2007年度的社会福利经常性开支占政府经常性开支预算的17.3%,达到343亿港元,其中,除社会保障资金245亿港元外,剩下的98亿港元经费中用于购买服务的资金有67亿港元,由此可见香港政府在购买服务方面的财政支持力度之大。与香港相比,深圳市在购买公共服务的资金支持稳定性、可持续性以及资金规模上的差距是显而易见的。深圳市目前设置了行业协会的专项扶持资金、社区社会组织专项资金,由于缺乏政策支持,无法以政府财政预算的形式制度化。有些购买服务项目虽然具有政策依据,但未能很好执行。如《深圳市财政支持社会工作发展的实施方案(试行)》第四条第(一)项规定:“市区两级财政调整财政支出结构,逐步加大对社会工作服务的财政资金投入,将社会工作发展资金列入年度预算”。政府购买养老服务的文件也有类似规定。但到目前,深圳市政府购买社工服务和居家养老的购买服务的资金主要来源于福利彩票公益金,还未列入政府每年的财政预算。另外,公益金和财政资金的衔接尚停留在理论层面,在制度上缺乏有效支撑,包括公益金项目转化为财政预算项目的条件是什么、认定主体是谁、认定程序怎样等一系列问题都缺乏明确的制度规范。

(四)政府向社会组织购买公共服务的合同文本不够规范和完善

正如盖布勒所言:“起草合同和监督合同需要高超的技能。”合同文本是否规范、监管评估制度是否健全是政府购买服务政策水平的两个重要标志性。目前的政府向社会组织购买服务合同文本方面存在很多问题。一是有些购买项目由于没有协议样本而没有签定协议。据老龄办的工作人员反映,老龄办通过购买服务方式提供活动的不多,主要是向市老年协会和市老年体育协会购买一些服务。其他单一项目多以委托的方式开展。二是合同文本的单一性,缺乏分门别类的细致划分。由于服务的对象不同,拟定一个包罗万象的合同示范文本是不现实的,政府应当根据服务的类别分别制定。据了解,香港社会福利署制定的社会福利购买服务协议文本有150多种,分别针对老人照顾、儿童服务、残疾人照顾、社区矫正等不同的服务项目。与香港相比,深圳在这方面的缺陷非常明显,往往用单一化的合同文本适用不同领域的服务类型。以一个合同文本去规范多样化的服务项目,其实施效果是非常值得怀疑的。服务种类不同,服务对象有异,服务基本要求就必然不同,甚至差之千里(如社区矫正和老人照顾)。在合同文本中,服务要求没有具体化,就难于以合同去约束服务生产者,也无法依据规范的标准去评估服务的质量和水平。三是合同文本内容比较粗糙。例如,根据深圳市民政局社工处《第一次社工评估报告》和《深圳市2008-2009年度社工服务中期评估报告》,有些个别用人单位的服务协议指标内容非常少,且与社工的专业性关联不是非常大。如“福利中心康复医院”,只要求为个案建档;再如“提供义务辅导功课**小时”,此项内容与社工专业性相去甚远。另外,服务协议指标的内容,有些过于含糊不清(如“生命故事”),有些范围要求过大,具体内容指代不明(如“为特困家庭提供生活援助”),协议水平的单位也需要重新定义(如小组活动和个案辅导的单位有的用“次”有的用“个”),社工理解起来有一定困难,容易产生歧义,实践中难以具体操作。还有个别协议内容不切实际,完成情况较差。如“带独老外出活动”要求每周一次,太过频繁,与对象实际需要不符。

(五)政府向社会组织购买公共服务的监管评估体制机制有待大力完善

政府以传统方式提供服务与以购买服务的方式提供服务的最大区别在于,政府由原先服务生产者和提供者合一的身份变为服务购买者,对服务质量的监管和评估成为其主要职责。从某种意义上讲,监管和评估是政府购买公共服务政策最为重要的环节,也是这一政策实施成败的关键。尽管现有政策中有关监管和评估制度的内容有所体现,但总体而言还不够完善。首先,对监管和评估缺乏足够的认识。从社工主管部门的人员编制设置情况可以清楚看到这一点。目前,作为社工主管部门的市民政局社工处,只有5个编制。其中行政编制3名,专业类聘任制公务员2名,处级领导职数2名,而这5名编制人员却要承担承担推动全市社会工作发展的十一项具体职能如果加上各区的人员编制,其总数不会超过30人。这些微不足道的编制来应对复杂庞大的社工服务监管和评估任务是不可想象的。据了解,香港社会福利署的社工管理人员达到1000多人。当然,由于深港社会福利规模具有很大差异,人员编制也不具有可比性。但人员编制的严重不足使政府无法很好履行监管评估职责也是显而易见的。其次,有些政府购买公共服务政策中缺乏监管评估的详细内容。如“居家养老”的购买服务政策中对政策适用范围、方式、主管部门、机构等内容规定的非常详细具体,但对监管评估的内容却是一笔带过。再次,缺乏经费监管的明确思路,经费和财务监管制度不完善。社会组织利用公共资金提供服务,对经费使用加强管理是非常必要的。但采用何种管理方式?是采用对工作经费详细支出严格加以规范的过程管理模式,还是以赋予社会组织自主支配拨付资金但的监管和评估的目标管理模式。这是一个非常重要的问题。我们看到,香港社工制度发展的过程实质上就是一个政府资助及资金管理模式不断调整的过程。遗憾的是,从大陆各地现有政策中看不出政府购买服务经费资助及使用管理的明确思路,基本上停留在粗放管理阶段。复次,评估指标和具体标准粗糙空泛。比较而言,社工服务政策中关于监管评估的内容比较丰富,实践中的效果也比较明显,社工机构对此反映良好,认为评估制度能较公平地反映了社工机构的服务。但是,这些规定内容与发达国家和地区的相关制度比较起来,仍然显得比较粗糙和空泛。例如,香港的《十六项服务质素标准评估模式参考指引》中规定了对社工机构评估的19项服务质素标准,并且每项服务质素标准都有相应的指标,评估步骤和评估方面。其评估工作将透过每项评估步骤中订明的方法,包括“审阅文件”、“与职员面谈”、“与服务使用者面谈”以及“观察”,以确定服务单位是否切实执行各项服务质素标准及相关准则。

(六)尚未建立起政府向社会组织购买公共服务的信息公开制度

信息公开制度在现代公共行政中的意义重大。它是有效保障公民的知情权、为公众参与公共政策提供相关信息的制度工具;是防止权力异化和腐败的一剂良方;是确保公共组织公信力的重要保障。西方国家的实践证明,社会组织在具有克服市场失灵、政府失灵功能的同时,也存在滥用免税权、滥用公共资金、贪污等社会组织失灵问题。信息公开则是治理社会组织失灵问题的重要政策工具。2008年实施的《信息公开条例》虽然对政府公开信息的原则、范围、程序、方式、法律后果作出了具体明确的规定,但《信息公开条例》基本上是在传统行政管理服务关系基础上制定出来的。政府购买公共服务是个新事务,具有其自身的特殊性,《信息公开条例》不能有效解决政府购买服务过程中的信息公开问题。同时,生产公共服务的社会组织虽然履行公共服务职能,但由于其不是政府也不是依照法律授权履行公共职能,其在适用《信息公开条例》上具有法律上的障碍。在深圳市政府购买公共服务的相关政策文件中,信息公开的内容有所体现。如《深圳市社会工作人才专业技术职位设置及薪酬待遇方案(试行)》第13条规定,“建设诚信数据库和诚信记录公共查阅平台,并建立与之配套的信息披露机制、失信惩罚制度”。但由于仅仅是很宏观、原则的规定,缺乏实质性制度内容,因而这一制度难以真正运转起来。建立一套完善的社会组织信息公开制度乃是当务之急。

(七)缺乏政府向社会组织购买公共服务救济制度

有权利必有救济,没有救济的权利等于没有权利。政策设计中,应当充分重视权利救济制度,对救济提起的主体、救济方式、救济程序等作出详细规定,防止出现争议发生后救济无力、救济无门的现象。深圳市政府购买公共服务的政策中,救济制度缺乏是一个突出的现象。例如,“1+7”文件以及其他相关法律法规和政策文件中未规定政府、服务提供方、服务对象三者间的纠纷如何解决。如果现实中出现服务对象对服务提供方的服务不满意,或者发生服务提供者侵犯服务对象权益的现象,该如何解决呢?责任由谁承担,服务者本人,服务机构,还是购买服务的政府?谁来受理这样的案件?服务购买方还是法院?如果法院受理这样的争议,这类案件是作为民事案件处理还是作为行政案件处理?服务对象是将服务单位作为被告还是将政府作为被告?还是将两者作为共同被告提起诉讼?从现有的法律规定及具体的政策内容来看,上述内容均未涉及。当然,由于政策推行时间较短,这样的案例还没有发生。但是,现在没有发生,并不等于以后不会发生。一旦此类案件发生,由于法律和政策规定的空白,将会出现无据可循的尴尬局面。

(八)政策内容重实体轻程序

“宜粗不宜细”长期是我国立法工作和政策设计的一项重要指导原则。这在深圳市政府向社会组织购买公共服务中得到充分体现。很多政策内容比较宏观抽象,实体性内容多程序性内容少。例如,深圳市当下进行的大部制改革,将深圳市政府工作部门由原来的46个,减少为31个,共减少15个。其中,深圳市政府组成部门新调整为7委10局,取消、调整、转移行政审批事项和284项政府职责将转移给社会组织。这无疑为政府向社会组织购买服务政策的大力推行带来前所未有的机遇。但是,关于政府职能如何转移、向谁转移、具体步骤、方式、方法、时间等细节性问题没有具体规定。这是我国当前的许多立法和政策的一个通病,包括上述的公共财政支持等各项制度都存在这一问题。我们认为,政府在制定政府购买公共服务政策时应当突破原有的思维方式,力求全面、细致。所谓“全面”,是指应当将有关政策的基本内容囊括进去,尽量避免规则漏洞。所谓“细致”,是指政策内容应当注重细节,力求程序化、精细化。“细节决定成败”这种说法虽显武断,但它至少告诉我们细节的作用。由于细化的程序性规则缺失,政策执行的随意、不规范就是情理之中的事情。我们认为,政府向社会组织购买公共服务政策一方面要明确政策指导思想、基本原则和目标等宏观性内容,同时也要为每一项政策内容画出达到目标的具体路线图,即要对政策实施的具体步骤、方式、方法、时间、空间等程序性规则加以明确,从而使政府购买公共服务有章可循,政策目标能够真正得到实现。

二、政策执行方面

(一)部分政策内容执行不力

关于“三个一批”的政策内容没有得到很好执行。《深圳市发挥民间组织在社会工作中作用的实施方案(试行)》规定了“三个一批”的扶持培育社会组织的办法,即“结合我市事业单位分类改革,将一批可以承接政府购买公共服务的事业单位通过改造转化依法登记为社会公益性民间组织;选择一批现有的民间组织,按照承担社会服务工作的要求规范整合,使之成为符合条件的社会公益性民间组织;鼓励支持符合条件的组织和个人,创办一批社会公益性民间组织。”应当说,这一政策内容的规定是非常合理的。既强调政府购买公共服务的“增量改革”,又强调现有资源的充分利用和“存量转换”。我国事业单位是目前提供公共服务的一支主要力量,但由于其采用了一种行政科层制的运作模式,其服务的效率、能力和水平一直受到来自社会各界的质疑。一次向深圳市人大的汇报会上, 市政府一名官员透露,全市事业单位管理和养人的费用高达100 多亿元, 在这 100 多亿元中本应主要投入在科教文卫上, 但实际上 70%以上都用在了人头费上, 仅有 30%经费在养事。毫无疑问,政府购买公共服务为我国的事业单位改革提供了一条很好的思路。将事业单位改造为民间组织,加强对其工作人员的公共服务专业化培训,通过政府购买公共服务的方式维持事业单位的运转,对于提升事业单位的整体素质,促进政府向有限政府、服务型政府的转型,具有非常重要的意义。但现实情况是,增量改革的力度远远大于存量改革,事业单位的改革总是雷声大雨点小,长期处于启而不动的状态。

另外,政策实施过程中对草根民间组织不够重视。文件中虽将草根民间组织作为“三个一批”之一,但其显然没有达到这个比例。在目前获得政府购买合同的30余家机构中,只有公益慈善网一家是在“1+7”文件出台以前(2003)成立的公益性组织,其余均成立于“1+7”文件出台以后,至今不足3年历史。这些后成立组织大多响应政府的号召而成立,虽然招聘的人员许多是社工专业的毕业生,但机构和人员都提供公共服务的实际经验,其所提出的服务“理念”尚停留在“口号”阶段,是否名副其实尚待通过实践检验。

与这些新成立的组织相比,已经存在的草根民间组织具有新组织所无法比拟的优势。作为公民自发形成的民间组织,其根基往往都在社区等社会底层,贴近服务对象,了解服务对象需求。草根民间组织经过长期的服务提供,已经形成了自身的服务理念,具有良好的社会声誉,形成了真正具有“民间化”的运行机制,具有固定的民间资金来源,积累了丰富的服务经验。因此,在政府购买公共服务对象的选择上,更应该注重对现有草根民间组织的利用,对新成立组织应该从服务理念、服务历史、社会信誉、运行机制、资金来源等方面严格审查其服务资质。对现有草根民间组织资源的忽视,是巨大的资源浪费,也很容易造成对新成立组织的拔苗助长问题。尽管目前草根民间组织相对较少,但政府应当充分利用好这部分资源。 

(二)执行效果尚需不断提高

总体上讲,深圳市的政府购买公共服务政策实施取得了很大的成绩,效果非常显著。但在个别政策项目,或者某个项目政策的某些方面也有不尽如人意之处。

第一,在养老服务方面,服务券的实施效果有待提高。有些服务对象认为,服务券的发放不如补贴实惠;还有的服务对象认为,要去指定的服务机构享受服务比较麻烦,加之有些社区服务机构数量有限,服务机构由各街道来选择,服务对象没有自主选择权。自雇保姆的老人,其服务券转换为现今手续较繁琐,并且只能用于支付保姆的工资,限制较大。

对服务券制的养老服务模式有不同看法的原因主要有三个:一是对养老服务不理解。有些人把服务券理解成生活补贴。政府对符合条件老人补贴养老服务资金,主要目的是资助他们享受居家养老服务,真正提高老年人的生活质量,而不是资助他们生活,作为生活补贴之用。二是在服务机构的选择上,服务对象没有自主选择权,虽然政策制定之初是计划一个社区能有几个服务机构,这样能保障相互间的竞争。但在实践中,出于种种原因,有些街道选择的服务机构数量有限,难以形成竞争,服务对象的选择权无法得到充分实现。三是由于服务机构会扣取家政人员拿回消费券的20%——30%作为管理费,加上服务券需要时间进行结算,家政人员当月的工资要到次月才能发放,出现 “拖欠工资”的情况,许多家政人员不愿在养老服务机构提供服务。

第二,购买方式有待改进。目前,深圳市采取岗位购买为主的方式购买社工服务。岗位购买对于加快社工制度建立、培育社工组织建立和发展方面具有重大意义。但也存在诸多弊端。一是岗位购买缺乏灵活性。由于服务对象和服务需求的多变性和复杂性,要求社工的岗位也必须随之变化。岗位购买难以针对服务需求的变化作出快速反映,导致有的用人单位对岗位购买的方式并不十分满意。二是相应岗位的社工,被分派到用人单位后,往往会因为种种原因,出现被“挪作他用”的现象。课题组通过对南油社区、竹子林社区的几名社工的走访了解到,部分社工因为社区的条件有限,经费不足,社区工作站不够重视社工的本职工作等问题,很难开展相应的工作。有的社工表示,目前处于无工作经费,无工作场所,无基本的设施,无法开展工作的状态,既不知向谁负责,也没人管,平时在社区工作站都是被工作人员“挪作他用”。三是岗位购买导致社会组织的中介化倾向,不利于社会组织的自身建设和管理,不利于社会组织专业团队力量的充分发挥。鉴于岗位购买的诸多先天缺陷,在未来的政策完善中,岗位购买的数量应当逐渐减少,大力增加项目购买的比重,形成项目购买为主、岗位购买为辅的购买模式。

(三)政策实施过程中的协调机制有待建立和完善

一是政府各部门间缺乏沟通协调,导致产生重复购买问题。在西方国家和地区,同一性质和种类的购买公共服务一般由同一部门来集中行使。例如,香港的社会福利项目都由社会福利署来统一安排。在我国大陆地区,则存在着同一性质和种类的公共服务购买政出多门问题。如就社会福利购买而言,就涉及民政、妇联、残联三个完全相互独立的部门。政出多门,且有效的沟通协调机制尚未建立,难免造成重复申报和资金浪费的现象。二是在社工服务方面,由于社工、社工机构与用人单位及政府间缺乏沟通机制,导致社工难以开展专业服务的现象。根据民政局社工处的社工评估报告,社工与用人单位缺乏专业上的交流和工作上的协作,影响到用人单位对社工职业的功能认同度。部分用人单位将社工派到基层街道或者工作站,而往往对社工的具体工作内容不甚了解,对其工作不支持。部分用人单位的社工完成工作情况中,出现了“行政工作占用所有工作时间的10%-15%”的现象。在调研中,课题组也了解到部分用人单位将派到基层街道或者工作站的社工作为文秘使用,相应社会工作难以开展。

三、政策环境方面

(一)社会组织的发展水平有待大幅提高

社会组织是政府购买公共服务的载体,是公共服务的直接提供者,社会组织发展现状也在一定程度上制约了政府购买公共服务政策的实施。

第一,社会组织的总体数量偏少。截至到2009年6月,深圳市依法登记注册的社会组织3572家,其中社会团体1452家,民办非企业单位2120家,每万人拥有社会组织数量为3.9个。这一数量规模远高于全国每万人拥有2.7个社会组织的整体水平,但与西方国家相比仍非常滞后。例如目前发达国家每万人拥有社会组织的数量一般超过50个,如德国120个,美国52个;发展中国家一般超过10个,如阿根廷25个,新加坡14.5个,巴西13个,印度10.2个。深圳市目前万人拥有的社会组织数量不仅低于发达国家,而且低于发展中国家,总体数量偏少(见表七)。

 表七:世界各国民间组织发展规模比较图表

国别

每万人拥有社会组织数量

德国

120

美国

52

阿根廷

25

新加坡

14.5

印度

10.2

中国

2.7

 

第二,社会组织结构布局有待优化。深圳市行业协会等互益性社会组织的发展和管理一直走在全国前列,行业协会总体上资金实力雄厚,运作规范,活跃度高;与之相比,深圳市市各类公益性社会组织的发展则明显滞后,在公益慈善、社会福利、公共服务等领域的公益性组织数量少,规模小。目前在全市登记的民办非企业单位中,教育类占71%,社会服务类占16%,科学研究占4%,文化类占4%,体育类占2%,其他类占3%。此外,政府推动的组织比例远远大于民间自发设立的组织比例。调查统计显示,仅有17.9%的社会组织由个人发起,远低于政府发起和企业发起的比例。因而,我市社会组织在发源上民间性不足,蕴藏于民间的巨大力量在社会领域尚未发挥。  第三,社会组织发展能力不足。据调查,深圳市接受政府购买服务的社工组织,其资金来源于政府的比例多数超过93%,有的甚至100%。离开了政府的支持,绝大部分社工组织其根本无法生存,其发展能力非常有限。在行业组织方面,88.7%的行业协会按照会长、副会长、理事单位等区别交纳会费,经费方面完全能够满足日常开支的协会仅占5.7%;50.9%的协会收支基本平衡,而35.9%的协会基本处于入不敷出的状态。调查同时显示,仅有7.6%的协会自己购买了办公场所,41.5%的协会办公场所由某一协会成员提供,37.7%的协会办公场所系租赁,5.7%的协会没有固定的办公场所。一些政府推动的社会组织由于政府的大包大揽导致科层体制严重,官僚风气重,失去了社会组织应有的“社会”特性。

第四,社会组织的内部治理机制有待于进一步完善。社会组织内部治理机制不完善主要表现在:一是部分社会组织规章制度不完善,组织机构不健全。一些社会组织自身的民主决策、内部议事、财务管理、章程履行等制度不完善,“以人治会”的现象较突出,个人权力过分集中,缺乏有效的自律机制。二是部分社会组织违反非营利组织会计制度。例如凭证帐簿不完整,会计核算不规范,未按规定设置帐簿,没有根据合法、有效的凭证进行核算,费用支出不规范等问题,个别社会组织甚至超越业务范围或违背宗旨收取费用。如有的社会组织在开展活动时,借助主管部门的行政权力,以“为会员服务”为由收取不合理费用。有的社会组织借评比、达标、表彰等活动之机,向参与的企业或组织收取费用。有的社会组织违规变相开展营利性经营活动,通过签订合同,约定收费返还比例,将服务性收费委托给营利性机构办理,获取非法收入。

(二)社会组织登记管理体制改革有待深化

《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》明确提出了对工商经济、社会福利和公益慈善类社会组织实行直接登记。目前,除了行业协会等工商经济类社会组织及社工类社会组织已经基本实现直接登记外,其余各类组织的登记流程、意见征询、各部门责任等具体问题还有待完善和深化。

此外,社区社会组织的备案管理还没有启动。受基层管理力量不足、各单位责任不清等因素的制约,深圳市社区社会组织的备案工作尽管早就提上日程,但迟迟未能落实,严重阻碍了我市社区社会组织的良性发展,导致目前深圳市社区社会组织的数量少,能力弱,种类单一,民间性不足。

    (三)社会观念方面的问题

    在政府购买服务政策运行中,我们发现由于一些落后社会观念的影响,阻碍了政策的实施。

第一,政府万能的思维惯性。在计划经济时期,政府权力高度集中,渗透到社会生活的各个领域、各个环节,并由此导致“社会力量萎缩”、“政府职能膨胀”、“政府职能结构不合理”、“经济利益干扰政府行政”等弊端的产生。现今,政府万能的思维仍然影响着政府职能的实施。虽然早在1988年,中央政府就提出了转变政府职能的要求,但在实践中却进展缓慢,效果不尽人意,有些政府职能部门不愿意还权于社会,对政府购买公共服务的积极性不是很高,这在行业管理和服务领域体现的最为突出。例如国家经贸委发布的《培育和发展我国工商领域协会的若干意见》中明确了行业协会的十七项职能,其中大部分要依赖政府部门的职能转移。通过政府购买的方式实现职能转移无疑是实现职能转移的有效方式,但目前的情况是,本应赋予或转移到行业协会的管理职能被政府职能部门牢牢抓在自己手中。

第二,宗教伦理基础缺失。根据深圳市民政局社工处的《深圳市民间社工机构财务报表分析》,目前各社工机构收入来源较为单一,主要为政府购买公共服务或资助经费,具体包括政府购买公共服务经费、政府资助社工专训补贴经费、政府资助督导助理补贴经费等;其中政府购买公共服务经费占大部分机构收入的90%以上,为其最基本的收入来源。其他收入方面,市级机构中除慈善网和希望两家有7%的其他收入外,其他机构几乎毫无其他收入,拓展资源的能力十分有限。目前已经发生的几起社工机构欠薪的案例,正向我们敲响警钟,离开政府的经费支持,社会组织难以生存。

这种现状与西方国家和地区形成了强大的反差。例如,香港的社会服务联会的280家机构为超过九成的香港市民社会福利服务。在这280家机构中,有141家(50%)接受社会福利署的资助,但有近一半的机构没有获得政府的社会福利资助,其资金主要来自民间。在获得政府资助的机构中,政府资金比例一般在80%左右,另有20%其他收入。可见,民间资金在香港社会福利提供中占有相当大的比例。

为何我国大陆地区社会捐助的资金如此有限呢?这与大陆与西方国家和地区相比缺乏宗教伦理有着直接关系。马克斯·韦伯在《新教伦理与资本主义精神》一书中阐述了西方新教伦理与资本主义精神间的特殊关系。他认为,新教伦理促成了资本主义精神的产生。新教伦理为信徒追求财富提供了神圣理由,但也同时限定了勤奋、节俭、诚实、信用、行为谨慎等追求财富的方式以及财富回馈社会的目的性要求。在新教伦理看来,通过道义的方式实现富有是证明自己是上帝选民的体现,用财富回馈社会更是荣耀上帝的最佳方式。韦伯的理论不仅解释了西方国家和地区经济繁荣的原因,也揭示了其社会捐赠事业发达的奥秘。

传统的中国也曾经是一个乐善好施的国度,民间慈善事业也异常繁荣。我国历史上由地方乡绅举办的诸如社仓、义仓、育婴堂之类的慈善机构不胜枚举。但十年的文革(实质上是革文化的命)浩劫摧毁了传统文化的根基,“天理”、“神灵”、道义的约束日趋减弱,再加上物质主义的市场经济洗礼,实用主义、功利主义、享乐主义文化甚嚣尘上。在这种文化背景下,慈善的伦理依据无处可寻,除非象汶川大地震这样的惨痛事件能触动人们的内心深处的良知和慈善意识外,平时状态下则很难将慈善事业作为其生命中的一部分。这便导致了中国当前出现的社会福利事业一元化、福利资金民间捐助少的独特现象。由此看来,中国福利事业的发展,政府购买公共服务政策的推行,似乎关涉到文化重建这样更加宏大的主题。

第三,政府购买公共服务的理论准备不足。理论指导实践,不同的理论导致不同的实践。目前,现有关于政府购买公共服务的理论研究主要集中在对政府购买公共服务的定性研究,合法性与合理性的论证。尚未出现关于政府购买公共服务具体操作方面的论著,也没有这方面的外文翻译文献,缺乏对国外政府购买公共服务的具体操作的考察。政府购买公共服务作为一项公共政策,关键在于实践中的操作,而目前,对于政府购买公共服务的定价、购买过程、服务协议内容、服务评估及监督等具体环节的实践性研究匮乏,难以指导政府购买公共服务的实践。理论研究上的粗放式,导致制定的相关政策的粗放式,只能形成政府购买公共服务的大体框架,难以指导具体操作,以至于政策实践中出现重重问题。

第四、对政府购买公共服务的认识不足。当前,政府购买公共服务是一个经常出现于政府文件及新闻报端的新概念,但就整体而言,对政府购买公共服务的认识仍不足,主要表现在政府和社会两个层面。

首先,有些政府工作人员认识不足。有的把政府购买公共服务视为是政府举办的慈善事业,有的对政策的理念并没有深入思考,仅仅被动执行而已。例如,部分社工用人单位对社工的内涵缺乏深入理解,将其视为普通办事员,要求其从事用社工没有任何关联的行政事务,甚至有的用人单位将社工作为文秘使用。

其次,在社会层面,公众对政府购买公共服务认识不足,一些民众对相关政策不理解。例如网上有些对服务券养老服务模式的有异议。有的人认为,服务券只能去养老机构消费,不如发放补贴实惠。出现种种抱怨的原因之一就是公众对老年服务政策的不理解,政府对符合条件老人补贴养老服务资金,主要目的是资助他们享受居家养老服务,真正提高老年人的生活质量,而不是资助他们生活,作为生活补贴之用。又如,社工服务对广大民众来说,仍然是一个新名词。虽然,深圳市对社工服务的宣传力度很大,但公众对之了解甚少,以至于在社工开展服务时出现不配合的情况。在对社工的访谈中,有的社工就反映了这一问题,由于服务对象对社工服务不理解,给他们开展服务造成一些阻力。

第四章  其他国家和地区政府向社会组织购买公共服务的情况及启示

 

政府购买公共服务在我国大陆地区刚刚兴起,但在其他国家和地区却有着数十年的历史,因此,我国政府购买公共服务的政策制定和完善非常有必要学习和借鉴其他国家和地区的经验。其他国家和地区的政府购买公共服务政策以美国、法国和香港地区最具典型性和代表性,本章主要就上述三个国家和地区的政府购买公共服务政策做一简介,并总结其借鉴意义。

一、美国模式

美国的政府购买公共服务起源于20世纪60年代。为缓解巨大的财政压力和满足社会服务需求,许多地方政府开始在社会福利、青少年犯罪矫正等领域向社会组织购买服务。美国在1974年修订了《社会保障法》,确认了政府购买公共服务的合法性,极大地推动政府购买服务的实施。此后,美国政府购买服务的数量和规模呈现逐年扩大的趋势。1987年,一项对美国所有人口超过5000人的市镇和人口超过25000人的县的调查表明:99%的政府实施过合同外包。联邦政府仅1992年在服务方面就签定了440亿美元的合同。在2000年,美国联邦、州和地方的公共开支的45%都采取了政府购买的形式。目前,美国已有100多万非营利组织,在国民生产总值中至少占6%,雇佣的员工大约站总劳动力的7%,是最大的安置劳动力的领域。每年非营利社会组织要花费3400亿美元资金,其来源包括政府、基金会、慈善组织和个人捐助等,其中政府资助的比例超过60%,其中很大一部分是通过购买服务实现的。

按照美国国会预算管理办公室的规定,除根本性的政府职能外,政府均可以购买社会组织的服务。在实践中,由于对根本性政府职能进行很宽泛的解释,使购买的范围也日趋扩大,政府购买的服务类别由最初的商品生产和商业服务以及一些普通的社会和行政服务,发展到一些传统上由国家垄断的核心职能,如立法听证会的准备、公共秩序维护和监狱管理等。在决定某一公共职能是否政府购买时,政府通常要考虑是否有市场竞争存在、产品和服务过程是否易于监督、成本是否易于核算、质量是否易于评估等。如果满足上述条件,则选择政府购买服务方式。

在购买对象的选择方面,价格并不是选择合作伙伴的惟一标准。政府通常依据社会组织与社区的联系纽带是否紧密、与政府合作历史、组织的使命和能力等多项指标进行综合考量。一般采用公开招标的方式,选取同等条件下投标价最低的组织。当市场供给者有限而无法进行公开招标时,政府也可以采取一些替代的方式,如询价、谈判等。

项目管理是美国政府购买服务政策的重要内容之一。政府通常在事前、事中和事后都进行参与,确保政府目标的有效实现。事前,政府需要甄别合作者的服务能力和水平,比较政府购买和政府直接提供的优劣,设定合作目标。事中管理,主要指过程管理,政府投入人力和物力对服务过程进行监督、控制和纠正,防止风险发生。由于过程控制巨大的成本压力,政府还依赖服务接受者的实时信息反馈,从而政策透明和广泛的信息反馈渠道成为了政府购买服务的必要辅助手段。事后管理,主要是指绩效评估。评估通常由政府评估、服务受众反馈、专家评估和组织自评几个方面组成。评估的结果将决定是否采取惩罚或者奖励措施,是否继续履行合同,以及合同条款的变更等。

在社会组织管理方面,美国对于社会组织的管理比较宽松,实行备案制,即社会组织成立无须具备特殊条件,只需要到政府管理部门备案即可。但在对社会组织的监管方面,相对较为严格。联邦法律规定任何人都有权向社会组织要求查看他们的原始申请文件及前三年的税表。同时,人民也可以写信给国税局,了解某非营利组织的财务情况和内部结构。近年来,随着社会组织的丑闻不断,对社会组织的监管具有日益严格的趋势。有学者提出了一系列监管建议:一是严格社会组织的审批制度,组织申办者应该为自己愿意并且能够服务社会公益提供证据。二是应对社会组织进行定期审核。三是使公众更容易地查看有关社会组织的各种相关资料。四是增加对违规者的惩治手段,多宣传相关案例。五是明文规定社会组织工资福利上限。六是明文规定筹款和行政费用的上限或收入用于其声明目的的下限。七是社会组织定期重新申请。

二、法国模式

与美国相比,法国政府购买公共服务的范围相对较小。根据法国宪法委员会的解释,公共服务分为宪法性公共服务和非宪法性公法服务。宪法性公共服务是国家层级的公共服务,是国家必须承担的义务,非宪法性公共服务则是指专属国家公共服务职能以外的公共服务职能。对于非宪法性公共服务,政府可以通过购买方式履行职能,但对于宪法性公共服务则原则上不能通过购买服务方式履行。法国的一些判例明确了警察业务、狱政管理等具有强制性质的职能属于宪法性公共服务,不得委托民间组织完成。这与美国的情况形成了鲜明对比,尽管美国对于什么是根本的政府职能存在争论,但在现实中法院从未宣告过政府将警察业务、狱政管理职能委托民间组织履行的行为无效。

在法国,政府购买公共服务被认为不仅涉及政府预算执行问题,其重点在于服务提供方能否完成行政任务,政府与社会组织的相互信赖关系更显重要。因而,政府购买公共服务不受政府采购法的制约,政府在选择提供服务的组织方面拥有较大的自由裁量权。近年来,为避免政府购买公共服务的暗箱操作,法国制定完善了相关立法,要求必须遵循公开透明的公告、竞争程序,国家以外的其他公法人购买公共服务必须成立合议制的公共服务委托委员会,由该委员会决定提供服务的组织。地方自治团体的购买,委托委员会必须由在野党议员参加,发挥其监督作用。法国社会组织对政府的依赖度远远高于美国,其收入的60%源于政府资助。

在合同管理上,法国法律赋予政府对购买合同的履行具有监督权。政府可以依法对受托方行使金钱制裁、单方中止合同、单方调整合同的权力。同时,法国法律明确规定,公共服务委托合同属于行政合同,政府和受托方的争议属于公法争议,由行政法院裁决。可见,与美国相比,法国政府在的购买公共服务中具有主导性地位。

在社会组织的管理方面,法国经历了从控制到开放的过程。1791《大宪章》明令禁止所有旧政权下的行会和社团。当时法国流行卢梭的国家学说,即国家体现的是法国人民的共同利益,若有人声称代表处于公民和国家之间的中间利益,便被看做人民公敌。以后不论什么人执政,法国中央集权的政府一直怀疑各种民间结社活动,特别是宗教组织和工人自助组织。直到19世纪中叶,冲突才有所缓解。民间社团逐渐脱离工人运动,变成中产阶级的组织,使政府不再将非营利组织视为潜在威胁。1982年社会党政府采取了支持非营利事业的立场,通过制定《分权法》推行权力下放政策。从此,法国政府一直积极支持社会组织的发展,为社会组织的发展壮大创造了前所未有的有利条件。

    三、香港模式

香港的政府购买公共服务政策出现于1970年代。随着社会福利事业的发展,政府购买公共服务的资金数额逐年增加,由1973年的2518万港元增加到1989年的7889亿港元。同时,政府购买服务的经费占香港志愿机构运作经费来源的比例也逐年增加,由1973年的43%增加到1997年的80%。

对于政府购买公共服务的范围,香港具有明确的规定。香港于1989年发表了《香港公营部门改革》,对政府服务的分类及其提供方式作出了具体详细的规定。该文件将政府的公共服务分为三种类型:核心服务、辅助服务和商业服务。这种划分的意义在于,明确了除了政府的核心服务职能外,辅助服务和商业服务均可以通过政府购买的方式由营利性组织或者非营利的社会组织来提供。文件中专门论及“私营部门的参与”问题,明确提出“我们应当通过承包方式鼓励更大程度地使用私营部门”。同时也指出,政府在外包时,应该考虑到私营部门提供公共服务时可能出现的问题,并通过适当的措施确保服务质量。

在购买对象的选择上,香港在坚持市场化的前提下实行阶段审核制和比例分值制。购买对象选择分两个阶段:初审和终审。初审主要对投标社会组织的资格进行评审。在资格评审阶段,核心任务是审核社会组织是否具备最低的提供公共服务资格条件。符合条件的组织进入下一阶段评审,对于不符合基本资格条件的社会组织,取消其参与正式评审资格。在正式评审阶段,质量和数量是标书评审的两个基本要素。在质量和数量的分值设定上坚持“质量优先兼顾数量”原则,服务质量所占分值高于服务数量设定分值,比例一般为7:3。

在经费资助方式上,香港经历了由 “标准津贴”到“整笔拨款”的发展过程。“标准津贴”是香港在1980年代采用的模式。由于标准津贴制度对机构使用经费的控制比较严格,导致志愿机构的官僚化和僵化,其机动性、灵活性、运用社会资源和网络等优势难以得到充分发挥,机构中工作的员工也不自觉地降低了对机构的认同感。经过1994年到2000年长达7年的研究商讨,政府与业界达成一致,开始实行“整笔拨款”的购买方式。在整笔拨款制度下,政府不会再就受资助机构的人员编制、薪酬水平及个别开支项目设定数额控制。除了部分指定的支出项目外,受资助机构在需要达到服务目标、成果、成效及标准规定的前提下,可自行决定调配使用资金。

在新的资助制度下,政府对机构的财务会计、外部审计方面提出了明确要求。在财务会计方面,政府为受资助机构订明会计帐目及目录、财务申报及内部控制的基本要求。在外部审计方面,受资助机构必须委托审计师按照执业指引进行独立审查。

为确保公共服务质量,增加服务提供过程的问责性,社会福利署建立了服务监察制度。服务监察制度包括两方面内容:服务素质标准和表现评估。服务素质标准体现在接受政府资助的机构与政府订立的《津贴及服务协议》和有关协议中。服务素质标准根据下列四个原则确定:清晰界定服务宗旨和目标,让公众清楚知道提供服务的模式;有效管理资源,注重灵活性、创新性及不断改善服务素质的各个方面;认定服务使用者的具体需要;尊重服务使用者的权利。1999年以来,社会福利署共制定了19项“服务素质标准”,每项标准均有一套“准则”及“评估指标”说明。这些“准则”和“评估指标”是机构提供服务的指针,也是政府评估的指标依据。表现评估是政府根据《津贴及服务协议》、服务素质标准对接受资助机构进行评价的过程。评估程序主要有:机构必须每个季度向政府提交服务素质表现的统计资料;机构每年进行自我评估;政府主管部门可以随时调查机构及其服务人员的服务表现。

    在社会组织管理方面,香港具有完善的法律体系。依照香港法律规定,对于成立宗教、慈善、社交、康乐等类型的社会组织,可以不进行注册登记,但要申领豁免注册登记证明书。为了加强对社会工作的规范管理,保证社会工作的素质,保障公共服务消费者的利益,香港在1997年通过了《社会工作者注册条例》。根据条例规定,社会工作者必须取得社会工作学位,并向社会工作注册局注册登记后方可使用“社会工作者”称号。社会工作注册局是负责制定社会工作者资格标准及其注册续期事宜和处理违纪事宜的机构。

    四、经验启示

通过上述三个国家和地区政府购买公共服务模式的介绍,可以得出以下几点经验启示:

(一)建立宽严相济的社会组织规制体系

社会组织的大量存在及规范运作是政府购买公共服务政策实施的基础,所以,社会组织法律规制体系是否完备合理对政府购买公共服务政策实施取得实效具有重要影响。从世界其他地区的情况看,各个国家和地区对于社会组织成立的管理都比较宽松,而对成立后的活动规制则相对严格。就社会组织的成立而言,大多都采用设立备案制,几乎很少采用设立许可制。究其原因是因为,成立社会组织是公民行使宪法结社自由权的体现,过于严格的登记管理制度会构成违宪。其他国家和地区相对成熟的违宪审查制度决定了他们不可能制定出台过于严格的社会组织登记管理制度,即使出台也会被普通法院、宪法法院或者宪法委员会等违宪审查机构宣布无效。宽松的社会组织登记管理制度为社会组织的大量产生提供了法律保证,也为政府在向社会组织购买公共服务时引入竞争机制创造了条件。就成立后的社会组织而言,各国和地区对其管理相对较为严格,在保证社会组织自治的前提下,对其治理的结构、信息公开、财务制度都具有明确要求。

我国的情况与其他国家和地区恰恰相反。在社会组织的成立方面,管制非常严格,实行设立许可制,而对成立后的社会组织的规制却过于宽松。我国社会组织的数量规模较少、管理运作不够规范的现状与此不无关系。政府购买公共服务的实质是社会组织参与公共管理,通过政府与社会组织的合作共同履行公共管理职能,建立高效、优质的多中心治理体系。因而,繁荣多样的社会组织大量广泛存在及其规范化运作对于政府购买公共服务政策的实施是至关重要的。其他国家和地区对社会组织规制的模式值得借鉴。

(二)明确规定政府购买公共服务的范围

在政府购买公共服务中,政府购买的是公共产品,但并非所有的公共产品都适合通过政府购买来完成。因此,其他国家和地区都明确规定了政府购买公共产品的范围。例如,美国将政府职能划分为根本性政府职能和非根本性政府职能,政府购买的范围限于非根本性政府职能;法国将政府服务划分为宪法性公共服务和非宪法性公共服务,政府购买的范围主要限于非宪法性公共服务;香港则将政府服务分为核心服务、辅助服务和商业服务,政府购买的范围主要限于辅助服务和商业服务。虽然政府购买公共服务的实践已经在我国大量出现,但我国从中央到地方目前还没有一部立法或者政策文件就政府购买公共服务的范围加以明确规范,导致政府购买行为带有很大随意性。有些应该购买的公共服务仍然由政府亲力而为,如行业管理,而有些在其他国家和地区看来都不属于购买服务的类型,我国一些地方政府却采用了政府购买服务的方式来完成,如治安管理。由于我国的历史和国情不同,不一定完全照搬其他国家和地区的政府购买公共服务范围,但在立法或者政策文件中予以明确规范还是非常必要的。

(三)运作机制的民间化、市场化是政府购买公共服务的核心

从其他国家的情况看,政府与社会组织间是平等主体的合作伙伴关系,而非领导和隶属关系。二者的分工非常明确,政府负责规划公共服务的发展方向,界定公共服务产品的质量和数量标准,探索合理的财政支持方式,实施规范的合同管理,民间机构则在保持自身独立性、专业性基础上,创新服务项目,提升服务质量,完成公共服务任务。这保证了民间社会组织在接受政府财政支持的前提下还能够保持其民间性的本色、发挥民间化、专业化优势,使政府购买公共服务的目的能够得到最大程度的实现。市场化是民间化的必然延伸,其他国家和地区都毫无例外地按照市场竞争的模式选择承担公共服务职能的组织。当然,市场化也不是绝对的,当市场供给者有限而无法进行公开招标时,政府也可以采取一些替代的方式,如询价、谈判等。

与其他国家和地区的自下而上推动政府购买服务政策形成模式不同,我国政府购买公共服务政策出台主要是政府自上而下推动的结果,这就要求政府在积极推动购买公共服务的同时,必须时刻警惕行政化运作倾向,保持行政干预的限度,避免走上行政化的老路。从深圳的情况来看,深圳市政府从制度定位到实施都坚持民间化方面,审慎和有限地从宏观层面介入,让民间力量担当主角。但是,“由于从政府主导到民间运作是一个极大的跨越,滞后的体制、惯性的思维、传统的工作方式,以及错综复杂的利益关系等等,都可能使我们的工作异化,甚至走向反面”,所以,政府还需要在制度细节上进一步完善民间化的制度内容,确保政府购买公共服务在健康的轨道上运行。

    (四)合同管理是政府购买公共服务政策成败的关键

    政府购买公共服务并不意味着政府管理责任的减轻,相反,在一定程度上加重了政府管理责任,对政府管理能力提出了更高的要求。从上述可以看出,其他国家和地区都非常重视合同管理工作。尽管各国合同管理模式不同,但都把合同管理分为了事前、事中和事后三个环节,对各个环节的政府管理职责提出了明确具体的要求,赋予了不同的管理手段和措施。各国和地区在实践中也逐渐形成了自己特有的管理特色。相比而言,美国和香港的合同管理强调细节,对资格确定、组织选择、合同起草、过程管理、结果评估的各个环节及其每一个细节都有详细具体的规范,法国则比较注重政府权威,赋予了政府合同管理部分强制性权力。合同管理是我国大陆地区各地政府购买公共服务工作最为薄弱的环节(前文已述,在此不赘),其他国家和地区的合同管理经验值得借鉴。鉴于文化历史和地缘因素,我们认为,香港的合同管理做法和经验最值得关注。

 

第五章 完善政府向社会组织购买公共服务政策的对策建议

 

2009年以来,《珠江三角洲地区改革发展纲要》、《深圳市综合配套改革方案》以及深圳市政府与国家民政部《推进民政事业综合配套改革合作协议》接连颁布实施和签署,深圳手持中央赋予的先行先试的“尚方宝剑”。“大部制”改革后,深圳市政府部门将向社会组织转移近200项政府职能。这为深圳市大力推行政府购买公共服务,推进服务型政府建设,加快社会组织发展,提供了前所未有的机遇。深圳市应该抓住机遇,进一步健全和完善政府向社会组织购买公共服务政策体系,大胆改革和创新社会组织管理体制,为政府向社会组织购买公共服务工作在全国范围的广泛深入展开积累经验、展示前景。

一 、指导思想、目标和原则

(一)指导思想

抓住深圳市贯彻落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》、《深圳市综合配套改革总体方案》以及《民政部 深圳市人民政府推进民政事业综合配套改革合作协议》的重大机遇,进一步明晰政府的公共管理和公共服务职能,加快服务型政府建设,积极稳妥推进政府向社会组织购买服务工作,规范政府购买公共服务行为,提高政府购买公共服务的效益,促进社会组织发展,确立政府与社会组织平等合作、相互尊重、优势互补的多元公共治理模式。

(二)总体目标

1、进一步明晰政府公共管理职能,纠正政府“越位”现象。

2、在科学界定政府购买公共服务范围基础上,逐步实现公共服务由政府直接提供、直接管理转变为政府购买公共服务实施监管,将工作重心转移到了解公民公共服务需求、制定公共服务发展规划、确定公共服务标准、加强监督管理等方面。

3、科学界定公共服务标准,引入市场竞争,加强对公共服务的监管评估,不断提高服务质量,更好满足公民的物质和精神文化需求。

(三)基本原则

1、自治原则:自治是社会组织的本质,也是政府购买公共服务的前提。政府应充分尊重和保障社会组织的自治。

2、平等合作原则:政府购买公共服务是契约关系,政府与社会组织是契约的双方当事人。双方按照契约的约定享有权利履行义务。

3、预算管理原则:政府购买公共服务的经费全部列入预算,要根据财力情况合理安排项目,强化预算的约束力。

4、公开透明原则:政府对社会组织的财政支持政策向社会公开,政府购买服务项目的招标目录和评估条件向社会公开,实行公平竞争,评标过程接受社会监督,评审结果向社会公示,项目完成情况向社会公告。

5、监管评估原则:政府应当按照契约确定的内容和形式加强对公共服务生产和提供过程及结果的监管和评估,确保公共服务的质量和效益。

二、购买范围和事项

1、明确政府向社会组织购买公共服务职能的界限。可以界定为:除政府根本性职能以及法律、法规、规章规定不得以政府购买方式履行外,其他职能均可以向社会组织购买。所谓根本性职能,是指本质上应当由政府行使而不宜由社会组织完成的事项,如社会治安、宏观经济调控等。

2、明确列举政府向社会组织购买公共服务的职能范围。包括:

一是行业管理与协调职能。包括行业标准和行规行约的制定;行业准入资质资格、专业技术职称、执业资格与等级初审;公信证明、行业评比、行业领域学术和科技成果评审等。

二是社会事务管理与服务职能。包括法律服务、宣传教育、专业培训、社区事务、公益服务。

三是技术服务与市场监督职能。包括业务咨询、行业调研、统计分析、资产项目评估,行业内重大投资、改造、开发项目可行性前期论证以及项目的责任监督。

3、明确“应当”和“可以”向社会组织购买公共服务的事项。所谓“应当”事项,是依法通过向社会组织购买公共服务方式履行公共管理和服务职能是政府及其工作部门的义务的工作事项。对于该类事项,政府没有是否向社会组织购买服务的自由裁量权。所谓“可以”事项,是指政府及其工作部门对于是否向社会组织购买服务享有自由裁量权,可以根据情况裁量决定的工作事项。上述职能中,第一类行业管理和协调职能和第三类技术服务和市场监督职能是原本属于社会组织的职能,应归入“应当”向社会组织购买事项。第二类社会事务管理和服务职能中的公共服务事项除非实行政府购买违反效益原则外,一律纳入“应当”向社会组织购买事项,对于新增的公共服务职能,要通过政府购买方式委托社会组织完成,原则上不再设立事业单位。第二类社会事务管理和服务职能中的管理性事项纳入“可以”向社会组织购买服务范围。

根据上述职能分工,课题组建议,在细化市直各工作部门向社会组织购买服务的领域之基础上,市法制、机构编制、社会组织管理、财政等部门应抓紧制定、及时公布《政府工作部门向社会组织购买服务的工作事项》,明确政府向社会组织购买公共服务的界限和领域以及“应当”和“可以”向社会组织购买服务的具体工作事项,加强领导,切实推动政府向社会组织购买公共服务政策的实施。

 

三、购买方式

采用以项目购买为主、以岗位购买为辅的方式购买,逐步减少岗位购买范围,大力推行项目购买。购买的具体方式主要有合同外包、补助、凭单。

在选择具体的购买方式时,应当考量以下几个方面的因素:政府的管理目标、法律法规所允许的程度、资金供需、公共服务的特征、消费者群体的素质等。当通过市场化模式更有利于提高服务质量和效率,则可以考虑采用合同外包方式。对于合同外包方式,由政府部门会同财政部门,将政府购买公共服务事项及具体要求通过政府采购等政府公共信息平台发布,以招标方式确定服务供应方。对市场条件不充分的事项,也可采用除招标形式以外政府采购法允许的其他方式购买。当政府需要鼓励社会组织从事特定类型公共服务,吸引更多社会组织从事该项服务,以保证服务项目能够可持续高效运转,可以考虑采取补贴制。当某项服务的个性化需求较强,需要满足不同服务消费者的个性化服务需求,可以考虑采用凭单制。对于一个项目,购买时并非只能选择一种方式,也可以通过同时采用多种方式来购买,如对居家养老就可以采取合同外包、补助、凭单相结合的模式进行购买。服务供应方确定后,由政府部门或经政府部门授权的事业单位与服务供应方签订正式合同。

四、公共财政预算

1、设立公共财政支持社会组织的专项财政预算。参考当年GDP增长情况,按一定的比例逐年提高购买服务经费的投入比例,每年财政支出的公共服务项目预算中,按比例划拨经费,作为用于购买服务的固定投入,保证年均增长率不低于地方财政收入年均增长率。政府购买公共服务的专项资金必须专款专用,政府对购买服务的随机性财政划拨转变为制度性的支出。由财政部门编制预算,将公共财政支持社会组织发展列入年度财政预算。也可由预算单位在年度预算中申报购买服务的项目预算,财政部门审核安排。明确市区事权,建立市区两级财政对社会组织的支持体系。专项资金的使用方式以政府购买服务为主,辅以补贴开办费、运营费等其他方式。

2、完善使用公益金和财政资金的使用界限及衔接机制。将用于购买服务的公益金定位于“种子基金”,主要用于“扶老、助残、救孤、济困、救灾”领域新的社会福利项目的培育和扶持,项目一旦成熟则应当纳入财政预算支付体系。健全和完善公益金和财政资金衔接的程序机制,明确衔接的具体程序和责任划分。使用公益金购买公共服务的政府部门应当向有关机关提交项目成熟需纳入财政预算支付的论证报告,经审核批准后正式纳入公共财政预算。

3、资金安排及支付。各政府部门购买公共服务的费用全部纳入本部门预算,按部门预算的要求实施管理。年初预算未作安排的项目,必须通过调整预算补充。未列入部门预算的项目不予实施。在服务事项评估结束后,根据评估结果按合同约定支付资金。对资金量大、履约周期长的项目,可根据合同约定分期支付资金。

五、受托组织资格条件

接受政府委托提供公共服务的社会组织应当具备以下条件:

1、具有独立承担法律责任的能力;

2、具备提供政府购买所必需设备和专业技术人员,行业管理部门有具体专业资质要求的,应具备相应的资质要求;

3、具有健全的财务会计制度;

4、参与政府购买公共服务项目前三年内无重大违法违纪行为,社会信誉良好;

   5、市政府确定的其他条件。

六、监管评估

1、建立多元、公正、科学的评估制度体系

评估主体。评估主体包括政府主管部门,社会组织,第三方评估组织。 

评估内容。评估的基本内容包括社会组织资质、服务需求、服务过程、服务质量、服务效果,具体内容按照合同文本确定的项目进行。建立各项服务的细致的、合理的评估指标体系。

评估标准。评估标准主要包括服务供应方的资质标准、服务质量标准、服务计量标准、服务成果评价标准等。具体内容由政府主管部门根据服务领域特点分别确定。

评估类型。设立多种评估类型,进行量性合一的综合评估。数字计算评估,即通过量化的计算方式来统计服务对象与提供服务的数量,用以对服务机构服务量进行统计;标准化指标体系评估,即评估中运用标准化的指标体系,如服务机构的制度、程序、计划、运作、职责等等作为测量标准,用以对服务机构服务质量进行评估。组织资质评估,设立等级评估,通过对组织人员素质的高低、组织结构是否合理、组织制度是否完善的评估,以此来选择优质的社会组织提供服务;财务状况评估,依据评估指标对组织的资金使用与运作、财务与信息的披露、组织所得是否用于成员分红等进行评估,用以保证资金的合理运用,体现经济效益;满意度评估,即对服务对象、相关人员及其有关部门或组织对所提供的服务及服务机构对自身的满意度进行评价,用以对服务机构的服务成果标准进行评估;需求评估,在实际工作中,通过运用科学的需求评估体系,要求能真实反映服务需求,可采用问卷法、实地调研的方法;自律性评估,行业自律组织及社会组织自身对组织是否在按行业规章制度进行运作,对组织在人员管理上的合同用工、在岗培训、机构社会责任等方面进行行业自律性的评估等等。

评估方式。购买公共服务事前,采用需求及组织资质评估的办法,用以确定购买项目,及向评估等级高的社会组织购买服务;事中,采用政府部门抽查、服务消费者反馈意见、社会公众监督、服务组织自律性评估相结合的评估方式进行评估,以保证组织自身按照协议规定及行业规章制度进行运作。事后,由政府主管部门依照合同要求,按照评估标准对购买的服务事项实施情况进行评估。以保障协议要求的顺利完成,为改进购买政策提供依据。

评估结果使用。应建立基于评估效果的约束激励机制,对于评估结果优秀的社会组织,可以给予一定形式的经费资助或者其他奖励形式,如放宽社会捐赠条件,给予提高社会组织等级等;对于评估结果差的社会组织,有权要求其限期改善服务,或者中止其承担的政府购买公共服务任务,严重的可以取消其从事公共服务的资格。

2、建立财务监管制度

社会组织提供服务的资金来源于公共财政,必须对资金使用情况进行必要的公共管理。在财务会计方面,政府应为受资助组织订立明确的会计帐目及记录、财务申报及内部控制的基本要求。社会组织应当将所有交易事项记录在帐薄上。政府资助项目和其他项目应当分立财务帐目,将委政府托实施的服务支出和其他支出分别记帐。

社会组织必须具备符合规定的财务内部监督机制。同时,受助组织必须委托具有合法资质的会计师或者审计师机构作出独立的财务报告。

3、建立信息公开制度

应当根据政府购买公共服务法律关系特点,制定相应的政府购买公共服务信息公开制度。一是扩大信息公开范围。政府不仅要公开购买服务的项目、标准、预算等信息,还要公开政府购买公共服务的实施以及后续的监管等不同阶段的相关信息,更要对社会组织的服务质量、服务内容、资金使用、人员配置等信息进行公开,以使公众能更充分的行使知情权、选择权。二是扩大信息公开主体。明确将受政府资助提供公共服务的社会组织列为信息公开主体。除了涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的事项外,社会组织应当公开其提供公共服务情况、资金使用情况等信息。三是改革信息公开方式。建立信息公开形式多样化体系,采取灵活多样的公开形式,搭建网络平台,举办听证会、论证会、交流会、信息发布会等多种形式。

七、投标评审

由于政府购买公共服务属于政府采购的范畴,所以关于其投标评审要遵守采购法律、法规规定的原则、程序、机制等规范。除此之外,政府购买公共服务的评审还应当建立以下特殊的评审制度:

1、阶段审核制。分资格审核和正式评审两个阶段。

资格审核为第一阶段,资格评审主要就社会组织的服务历史、治理机制、制度规范、人力资源、社会信誉等进行综合评审。对于不符合基本资格条件的社会组织,取消其参与正式评审资格。

2、比例分值制。质量和数量是标书评审的两个基本要素。在质量和数量的分值设定上应当体现“质量优先兼顾数量”原则,服务质量所占分值应当高于服务数量设定分值。可以考虑质量和数量分值比例为8:2或者7:3。

3、资金比例制。社会组织必须具备多元收入来源,政府资助的资金不能超过一定比例。一个社会组织的资金来源必须是多渠道的,这是保持其民间组织地位的基础条件。如果一个社会组织对政府资金的依赖率是100%,保持其民间化地位以及其专业化服务理念是很困难的。在当前社会组织发展滞后、社会捐助不足的情况下,可以考虑将社会来源资金的比例定得低一些,如5%以上。

4、服务承诺制。社会组织必须承诺其按照服务质量和数量提供服务,遵守财务管理制度,定期提交服务表现报告,自觉接受监管和评估等。

5、分专业建立若干公益招投标项目专家评审委员会。围绕政府转移职能与购买服务,由市社会组织登记管理部门牵头,会同有关业务部门的领导和专家,建立不同领域的公益招投标项目评审委员会。一方面提升公益招投标的专业化水平和公信力程度,让公共财政对社会组织的扶持更为有效、透明;另一方面让各业务部门更为广泛地参与到公益招投标的过程中,提高各部门官员对社会组织的认识水平。

6、建立政府购买服务招投标专家库。成立由熟悉慈善公益项目评估、运作和管理的专家,热心慈善公益事业、熟悉深圳情况、社会责任感强的市民,以及市人大代表、政协委员、行风监督员、社会知名人士等组成的政府购买服务招投标评委库,负责评审政府购买服务项目的招投标应标方案及推荐接受资助的组织。每个购买项目在开标前从该评委库中抽签产生专家和市民代表,并会同需求单位代表及相关政府部门代表等组成评审委员会。

7、邀请各方代表实施监督。邀请独立的第三方评估机构、专家学者、媒体、社会公众等各方代表,对深圳市公共财政支持社会组织的整个过程进行监督,对结果进行评估。政府公共财政支持社会组织的整个政策过程全面开放,公开透明,让深圳的改革成为全国的观察点,并为其他地区的实践提供经验支持。

8、适时推出“公益认定制度”。对于从事特定公共服务或政策鼓励的社会公益活动的社会组织,实施严格的公益认定制度。对于认定为公益法人的社会组织,一方面给予财政方面最大限度的优惠待遇,在进行政府购买服务时可优先考虑、适当加分;另一方面,政府对其进行更为严格和规范的行政监督及社会监督,以确保其公益性质。对于公益认定的具体操作办法需要由政府相关部门、专家学者、社会组织代表等多方利益相关者共同协商制定,并由专门的委员会每年对申请公益认定的社会组织进行评估和资质认定。

八、投诉和救济

一是建立相应的公共服务投诉机制,借助投诉电话、信箱、网络等多个平台,满足公民投诉要求。受理投诉的部门和办理人员要以事实为依据,以法律为准绳,公正处理,保护当事人的合法权益。在查清事实、分清责任的基础上,尽量通过协商、调节等非诉讼方式,使投诉者和被投诉者双方互相谅解,达成协议,纠纷得以及时处理。

二是发挥行业自律管理的优势,通过购买服务的方式赋予行业自律组织解决服务纠纷的职权。行业自律组织应当制定具体可操作的规范,公平、公正地解决服务纠纷。对行业自律组织的裁决结果不服的,可以向政府主管部门申诉或者依法直接向法院起诉。

三是是建立政府购买公共服务的诉讼救济制度。根据政府购买公共服务的不同内容和形式确定诉讼救济渠道。如果纠纷发生在作为资助者的政府和受资助的组织间,应当依法将其纳入行政诉讼的范畴。如果纠纷发生在提供服务的社会组织和服务消费者之间,政府是公共服务的提供者,应当承担“政府担保责任”,服务提供者履行公共公务职责给服务消费者造成人身或者财产损失的,除了可以提供服务的社会组织作为被告外,也可将购买公共服务的政府或其工作部门作为共同被告提起行政诉讼。

九、政策环境

1、深化社会组织登记管理制度改革

建立社会组织直接登记制度。除法律法规、政策文件规定外,工商经济、公益慈善、社会福利类社会组织和社区社会组织的业务主管单位改为业务指导单位,登记管理部门在接到社会组织申请者申报材料后,可向业务指导单位及相关专业机构征询意见,在规定期限内作出准予登记或不予登记书面决定。但对法律法规、政策文件另有规定的社会组织,需要取得政府有关部门前置审批文件后方可向登记管理部门申请登记。

实施社区社会组织备案制度。对于未达到登记条件的各类社区社会组织纳入备案范围,经备案登记即合法成立,不具有法人资格。授权区级民政部门为社区社会组织的备案机关,备案机关在收到申请者的全部有效材料后,在规定期限内出具同意或者不同意备案意见书。备案材料的收件、前提审查等可委托社区、街道有关部门或社会组织完成。备案成立的社会组织不能成为政府购买公共服务的委托方。出台相关配套政策和文件。出台《深圳市社会组织登记和备案管理暂行办法》,明晰登记管理部门和业务指导部门的职责,明确登记和备案流程和时限,落实登记管理机关、社会组织的权利、义务和责任。

2、改革事业单位管理体制

首先,取消事业单位的行政级别,实行法人制度,规范其运行机制。事业单位的人事制度、管理制度、运作模式都采用法人的管理模式,建立理事会、监事会等组织机构,依据民主、制衡、问责、效率原则规范组织运行。其次,对事业单位的工作人员进行培训,使其成为具备专业素质的社工。由于公益性事业单位本身就承担了部分公共服务的职能,这些事业单位的工作人员对相关业务比较熟悉,工作经验比较丰富,对其进行专业化和理论体系的培训,就能较快适应社工的工作。这样一来既能保证原事业单位工作人员的工作问题,也壮大了公共服务的提供者队伍。再次,转变事业单位的财政支持方式,实现“以钱养人”向“以钱养事”的转变。这一转变是指改变以往在财政供给上,根据事业单位的人事编制给以经费,改为以政府购买公共服务的方式提供经费,并且数额的多少根据提供公共服务的多少来确定。

3、改革社会福利管理体制

在当前正在推行的大部制改革和政府行政管理综合配套改革的前提下,针对目前社会福利管理主体多元,政出多门,职能交叉,社会福利资金使用效率不高的现状,加快社会福利管理体制一元化的改革,由民政部门统一行使社会福利管理职能。如果这一方案推行的阻力很大,短期内不具有可行性,可以考虑建立社会福利管理协作协调机制,建立统一的社会福利管理平台,加强部门间的沟通和协作,使其日常化、规范化、制度化。

4、实施行政指导

在政府购买公共服务中,社会组织是公共职能的直接履行者,社会组织的内部运行是否规范,直接影响到政府购买公共服务政策的实施效果。因此,必须采取措施促使社会组织加强内部制度建设。政府要尽可能采用非强制性的行政指导来引导社会组织重视内部制度建设,使其内部运作规范化、制度化。首先是加强教育培训,指导社会组织健全各项制度、完善法人治理结构。其次,促使其建立健全自律机制和自我评估机制。再次,加强社会组织诚信建设和能力建设。制订了社会组织自律与诚信建设评估指标体系,建立民间组织诚信档案,以期达到让社会组织承担起自我管理、自我服务、自我约束的社会责任。最后,将政府的各项扶持基金和政府购买公共服务对象的确定与社会组织的治理、财务等各项制度建设挂钩,把其作为获得政府扶持的条件,作为政府向社会组织购买公共服务的一个资格条件和评价指标,通过激励性手段引导其内部制度建设逐步走向规范。

 

 

项目主持人: 刘润华   男  深圳市民政局  局长

项目参与人: 葛  明   男  深圳市民政局  副局长  高级经济师

             马  宏   女  深圳市民间组织管理局  局长

             杨春生   男  深圳市民政局办公室  主任

             高金德   男  深圳市民政局办公室  副主任  高级经济师

             刘得胜   男  深圳市民政局财务管理中心  主任

             傅建文   男  深圳市民政局办公室  经济师

             李海平   男  深圳大学法学院  副教授  博士

             徐道稳   男  深圳大学法学院  副教授  博士

             孙秋枫   男  吉林大学经济学院  副教授 

 
 
 
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