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社会组织在巨灾风险救援救助中发挥作用的长效机制研究

陈冬梅       

    摘要:巨灾风险救援救助的主体政府和保险公司存在失灵现象,而社会组织可以发挥有益功能。针对国内社会组织在救援救助中存在的问题你,一方面我们可以借鉴国际社会组织的经验,更重要的是将社会组织纳入社会紧急救援体系和灾后重建体系,建立政府与社会组织的正式协调机制;政府促进社会组织结构升级;社会组织加强自身能力建设,走理性与自律之路。

    关键词: 社会组织 巨灾风险  救援救助 长效机制

巨灾风险救援救助的主体及其“失灵”现象

近15年来,我国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人次受灾,倒塌房屋约300万间,紧急转移安置人口约800万人,直接经济损失近2000亿元。2008年至今我国又遭遇了连续的自然灾害袭击,进入自然灾害频发时期。作为世界上自然灾害最为严重的国家之一,我国灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重。洪涝、干旱、台风、风雹、雷电、高温热浪、沙尘暴、地震、地质灾害、风暴潮、赤潮、森林草原火灾和植物森林病虫害等灾害在我国经常发生。我国70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害严重的地区。根据世界银行的数据,1990年到1998年,世界上94%的自然灾害和由此引起的97%的死亡发生在发展中国家。而发展中国家巨灾带来的平均成本也占到GDP的20%,远远高于发达国家。灾害发生时间集中、范围很大、损失惨重,这对政府以及各类主体在面对巨灾风险时采取的救援救助机制提出了极高的要求。

巨灾风险的救援救助包括区域受灾期间和区域受灾之后所提供的及时持续的帮助,强调在解决受灾群众基本生活的前提下,帮助受灾群众重建家园,帮助受灾区域恢复生产,提高受灾区域抵御灾害的能力。因此巨灾风险救援救助内容涵盖广泛,救助对象组成复杂。政府无疑是巨灾风险救援救助的主导力量,但在实践中政府失灵的现象客观存在。以2008年5月12日发生的汶川大地震为例。截至2008年9月18日, 此次地震已经确认有69227人遇难,374643人受伤, 17923人失踪,无数基础设施被毁,大量房屋倒塌,造成直接经济损失8451亿元。政府作为救援救助的主导力量,在基础设施的恢复、灾民安置等物理的重建方面提供了政策和资金方面的支持,而在受灾群众心理和精神重建的过程中,政府存在失灵现象,此方面的救援救助恰好是社会组织的优势所在;其次政府在资金的微观使用过程中也需要社会组织的介入才能将工作做到实处;再次政府间协调周期较长,各部门审批手续复杂,办事效率不高。

发展中国家的保险市场往往不发达,在分散巨灾方面也存在市场失灵现象。巨灾风险无法满足可保风险的标准:1、必须有众多暴露在风险中的人群;2、损失必须是偶然的;3、损失必须可以计量;4、损失不是灾难性的;5、灾难发生的概率能够计量;6、保费能够确定。自然灾害往往不符合后面三条,自然灾害的发生频率很低,但往往造成大面积的损失,受灾当事人数量很多,损失严重,发生概率和保费定价十分困难。调查显示,即便在发达国家,巨灾保险的需求也很低。Kunreuther在1979年曾经研究过人们在决定购买保险时的心理状况,特别是巨灾相关的保险方面。发现大多数人并不愿意为巨灾支付保费,即便是损失发生的概率很高。即使政府强制规定购买,例如美国1973年与1994年公布的法案,政府也应当对那些拒绝购买保险的人承担责任。

社会组织在巨灾风险社会救助中的功能

新中国成立后,我国的社会组织在巨灾风险救援救助中的作用总体上体现出参与领域逐渐拓宽、参与程度逐渐加深的趋势。特别是从20世纪90年代至今,社会组织的救援救助进入了加速发展阶段。从1998年百年难遇的洪灾时政府动员,志愿者参与,到2003年很多社会组织加入控制SARS、宣传防御SARS行列,再到2008年年初的雪灾,社会组织进入实质性救援救助过程,尤其是2008年5月份的汶川大地震,社会组织在最快的时间组织力量,通过募集资金、调动机器设备、捐赠生活必须物品、召集救援人员开赴灾区等形式,为救援救助活动贡献力量,其在整个过程中的特点是:

1、拾遗补缺,执行迅速,灵活应变。在 2008年雪灾和汶川大地震以及2009年大范围旱灾的救援救助过程中,社会组织在募集资金、调动机器设备、捐赠生活必须物品、召集救援人员开赴灾区等救援救助过程提供己力,成为一支引人瞩目的力量。社会组织在巨大风险救援救助时,其动员机制具有自发性、及时性、灵活性、针对性、有效性等特点。社会组织及其志愿者的非官方身份使在某些方面和一定条件下更容易开展工作,更容易调动和激发民众战胜灾害的激情与潜力,与政府、企业的救援救助相互补充、相得益彰。

社会组织有别于政府,能够依靠现今迅速的媒体传播力量灵活地对外界变化做出迅速反应。在历次的国际救援中,例如日本的阪神地震、台湾9.21赈灾等都是社会组织在第一时间到达现场,在汶川大地震中,国内社会组织也表现出反应的迅速性。5.12地震发生当晚,上海映绿公益事业发展中心同李连杰壹基金及多个社会组织取得联系,制定灾区救援救助计划,并在当晚付诸行动。2008年5月13、14、15日,有关环境保护、卫生保健、社区发展、教育等社会组织公益活动达到高峰。1999年在台湾发生的“9·21”大地震中,当时南投与台中许多灾区交通与通讯全部中断,幸好有业余无线电爱好者协会协助,拼凑出宝贵的救灾信息,提供给救援单位,使得许多救援团体能在最短时间内抵达灾区救灾。若无他们提供的具体灾害信息,救灾人员根本难以使力,或可能造成救灾资源的浪费,从而贻误72小时的黄金救援时间。

2、提供专业高效的针对性救助,发挥精神慰藉功能。社会组织因其具有的独特的定位和宗旨使得它能够在各专业领域协助政府相关部门,发挥自己的独特作用。譬如社会组织对参与对象划分非常细致,甚至深入到心理救援领域,依据受灾群众结构,在救援救助过程中区分儿童、老人等弱势群众,并针对不同的人群提供各种不同的救助服务。“让陌生的人熟悉起来,让不安的人放下心来,让我们一起互动起来,让我们的能力发挥出来”是社会组织提出的行动口号。5.12地震后美中教育机构、光华基金会等多家组织在四川绵阳、广元的20多个乡镇举办了70期为期六周,针对灾区失去家园失去学校孩子的“向日葵儿童夏令营”。此次活动动员了600多名国内外志愿者,使得3000多名受灾儿童度过了安全、快乐和独特的暑假。

3、优势互补,大规模集体行动发挥合力优势。我国社会组织相对弱小,“单打独斗”难以取得效果,这就为相互间合作提供了基础。社会组织属于公益组织,在执行决策过程中有别于政府自下而上申报再到自上而下的审批程序。其合作属于同一平台上的合作,在这个平台上建立同一个目标,行动策略可能有异,但目标与起点相同。在参与重大自然灾害救援救助工程中彼此没有利益冲突,这就突出了“合作”,淡化了单个组织,使得面对救援救助时发挥各自优势,实现“优势互补”,完成共同的目标。5.12地震后,四川建立了“5.12民间救助服务中心”,来自环境保护、卫生保健、社区发展、教育等不同领域的社会组织通过它进行信息共享,迅速联合,依托各自优势,分领域、分职能走向灾区,为救灾、灾后重建提供支持。5月13日,南都公益基金会联络一批知名公益组织,多家知名基金会、民间公益组织在北京发起“中国民间组织抗震救灾行动联合声明”,三天内便有 120余家民间组织加入。2008年5月14日,上海映绿公益发展中心同上海浦东新区社工协会等三家公益组织合作,启动“新驼峰行动”,在一周内将社会捐赠灾区急需的物资,通过动员航空公司和物流公司、企业捐赠仓储空间、志愿者捐赠时间,筹集物资70吨(约合人民币300万元),在5月底前及时发放灾区。红十字基金会联合其他公益组织开展“5·12”灾后重建公开招标项目16个,开创了社会组织横向合作的新模式。

在这场救援救助行动中,不仅有社会组织之间的联合,社会组织与志愿者之间的联合,也有社会组织与地方政府的合作,社会组织与解放军的合作,社会组织与企业的合作等等(见表1)。本次公益合作提供了很多经验和教训值得建立长效机制时汲取。

表1 公益合作模式例举

公益名称

公益内容

发起组织

合作组织及人员

合作模式

受助人群

社会效应

新驼峰行动

为四川灾区紧急筹募赈灾物资70吨, 

上海映绿公益事业发展中心,上海浦东新区社工协会等三家

航空公司、物流公司、企业、志愿者等

多部门合作

四川灾区部分受灾群众

在最短的时间将物资发往灾区,此项目被上海浦东新区文明办评为优秀志愿项目

陕西公益“10+1”灾区救援

开展探望灾区儿童活动,倡导开展儿童暑期活动

山西省妇女研究会培训中心、妈妈环保和西部发展基金会

陕西省西部发展基金会、南都公益基金会、台湾民间组织、不同专业背景志愿者。

公益组织合作

四川绵竹遵道受灾儿童

治疗儿童震后心理问题,得到当地政府认可发和儿童的欢迎

四川灾区助老联合行动

政府救人行动宣布结束后,组织人员进入灾区德阳照顾病人。

天津鹤童老年福利协会

国际美慈等100多个组织

中外公益组织合作模式

部分受灾老人

获得德阳市抗震救灾先进集体称号

向日葵儿童夏令营

在四川绵阳、广元的20个乡镇举办70期夏令营。

上海映率公益事业发展中心

美中教育机构,光华基金会等社会组织、绵阳各级政府及600多名国内外志愿者

多部门合作

16所学校3000多名失去家园、失学儿童

心理干预受灾儿童学习、生活,提供心理治疗

向日葵儿童活动中心

为绵阳的10所学校、都江堰的2个受灾社区及什邡的1个灾民聚居区建立13个向日葵儿童/青少年活动中心

上海映绿公益事业发展中心

赠与亚洲

多部门合作

灾区6000多名儿童及青少年

为6000多名儿童提供音乐体育器材、课外图书等基础设施

资料来源:根据上海映绿公益事业发展中心《映绿通讯》2008年第4期有关数据整理

4.充当政府和基层灾民的纽带,体现“软性服务”的实力。社会组织是一个自下而上的结构组织,易与灾民沟通,并通过提供物质和精神方面的双重帮助, 使灾民走出阴霾, 恢复正常的生产生活。同时,社会组织也是传达民情的渠道,可如实将受灾情况、灾区需要反应给相关部门,并迅速行动,渗透到政府暂时不能起到作用的地方。5.12地震后,当所有人的目光聚焦到震中汶川时,已经有社会组织将灾区划分为重灾区、次灾区,并及时发现绵阳作为受灾区域之一,遭受损失惨重,可划分为次灾区,从而及时借以援助之手。在整个救援救助过程中,社会组织依据自身优势,在募集资金,环境保护、卫生保健、社区发展、心理健康、教育等各领域体现了“软性服务”的实力,对于整个民族精神和社会凝聚力起到很大作用。 

国内社会组织在巨灾风险社会救助中存在的问题

社会组织在国内依然是一个新生事物,在汶川地震发生前,民众对其关注度非常低。汶川地震的发生,一方面体现了社会组织在巨灾救援救助过程中确实存在一定的优势,另一方面媒体的渲染进一步放大了社会组织的作用。然而也就是在汶川地震救援救助过程中,社会组织表现出不少“硬伤”。

1、公信力不够。从外部环境来说,法制环境不健全导致了社会组织公信力问题的出现。虽然我国众多民间社会组织是在工商注册的组织,从事公益事业,但其法人身份还是企业,所以在判断其背景方面,就很难按照顺畅的法律逻辑关系来执行,事实是大多数民间社会组织并不具备合法身份,它限制了社会组织走向真正公开透明的救灾救助。像上海的新驼峰行动等许多地震后迅速成立的民间赈灾组织,都没有向官方正式登记注册,也没有与政府建立沟通、合作的平台,它们只是得到了官方的默许,只能够临时为灾区提供救援救助。

2、权利和义务不对等。按照正规的公益运作,社会组织应该得到正当的合法捐助,尤其是得到政府的支持,从而获得从事公益的权利。但目前中国大多数社会组织并没有获得其应有的权利,并自愿行使很多义务,甚至有些社会组织的领导人在贡献个人资产的前提下从事公益事业,这使得社会组织难以获得公平和合法的发展。

3、专业性亟待加强。大多数的社会组织领导人并非专业从事公益事业人士,大多依然凭借感性、热情,对所发现的局部弱势群体或社会发展问题,针对局域性、地方性、群体性、个别化问题,采用相应方法,从事社会服务或解决社会问题。有些社会组织有救助意愿而力量和能力有限,出于一腔热血临时性地自发组织参与救灾。由于他们本身的行动具有盲目性,他们拥挤到灾区,除去干些体力活以外,他们并不能够有效发挥自己的作用,事实上也耽误了灾区救援的工作程序;他们大量驾车前往灾区更是给本来就拥堵的交通造成了困难;一些没有受过专业训练的人员仅凭着一股热情,涌到灾区对灾民进行心理治疗,反而影响了灾区的工作。

4、公益事业发展环境复杂。政府应是社会福利、社会公益发展义不容辞的最大治理者、监督者和支持者,然而目前多数权利集中在政府手中,公益领域中的权利并未真正开放给民间,例如5.12公益捐赠款绝大多数最终还是进入了政府账户。民间组织为了能在夹缝中生存,便会接受政府以外的国际资助,这就造成了一大严重隐患。资助方在资金使用上的要求,也导致社会组织不能真正做到资金公开透明,对公众负责。

5、能力需要指导和建设。从社会组织内部来说,目前大多数民间组织的领导人并非社会精英,有些是在最基层看到了社会问题者,因此当他们在自愿、自觉地投入救援救助时,十分需要能力建设,宏观指导。他们对于局部状况或自身运作的事情比较清楚,但是对整个行业、国家的发展及大的背景情况,却没有办法透彻了解,这也使民间组织的能力受到很大程度的约束。

中国的社会组织现处于初步发展阶段,组织自身的结构体系和管理手段相对滞后,社会组织的定位也不够明确。由于我国社会组织相关管理机制不健全,政府同社会组织之间、社会组织相互之间信息沟通不畅,综合协调机制尚不完善,致使在巨灾救援救助过程中社会组织的力量没有得到充分发挥,甚至在某些环节组织混乱现象时有发生,延误救援救灾的有利时机。加之社会组织力量薄弱,群众认可度低,在巨灾风险救援救助时难以形成持续的合力。

 

国际社会组织在巨灾风险救援救助中的经验

国际社会组织的定位是与政府、市场相并列的第三部门。由于政府管理模式为“层级式”,在发生重大自然灾害后,国外政府也不同程度地出现了“政府失灵”现象,造成政府公信力下降。而社会组织在面对重大自然灾害时反应迅速,在第一时间作出反应,而且从最初的“一拥而上”,逐步发展为协作分工。日本阪神大地震之后三小时,就有志愿者走向灾区。有些社会组织机构甚至在自然灾害发生前就已经做出了评估及救援救助计划,这就大大缩短了救灾救助的反应时间。例如美国卡特里娜飓风前期,救世军就进行了救援食物储备,工作人员及志愿者动用,淋浴设施准备等活动。

国际社会组织由于所涉及专业不同,这就决定了在救援救助过程中必然分领域,分阶段,在应急救援、过渡安置、灾后重建这三个阶段中,社会组织分区域、分时间段介入,利用援助项目的时间差既发挥了社会组织的自身优势;又避免了救援救助过分集中造成资源浪费(见表2)。在灾后重建过程中值得一提的是社会组织不仅“授人以鱼”而且“授人以渔”,培训灾民进行自救,大大降低了后续投入成本,增加了灾民生存希望及生存能力。在格林斯堡龙卷风灾后重建中,格林斯堡绿城为居民提供重建需要的资源、信息和技术支持。哈佛法学院在飓风发生一年多以后依然为灾民提供法律知识支持。印度洋海啸之后,救世军为渔民提供渔船帮助重新生活,并出现了“以工代赈”模式,出现了社会组织为灾民提供小额信贷、小额现金支持重建等新的尝试。更重要的是,灾害发生之后,“灾害后遗症”对灾民影响巨大,久久不能摆脱阴影甚至最终自杀,在这个过程中,国际社会组织不同程度地参与了这一方面的心理救助。

信息的共享使得社会组织可以清楚地判断灾害损失程度,为其选择适当地域、适当时间进入灾区提供数据支持。同时,信息的共享也为社会组织采取何种救助策略及救助程度提供依据,避免前面已经提到的组织扎堆和资源过分集中的现象。在卡特里娜飓风救助过程中,国家灾难行动组织为其会员提供受灾程度、需求确认和采取行动的信息,其会员组织通过共享信息和资源为受灾地区提供更有效的服务。以卡特里娜飓风为例,由于信息的共享,使得不同的社会组织在不同时间进入不同的领域从事不同的救助活动。美国红十字会、救世军、天主教慈善会等自始至终从事募集资金活动,参与了应急救援、过渡安置、灾后重建整个过程,而更具专业性的社会组织却是在某一个领域某一时间段介入救援救助过程,例如上面提到的哈佛法学院就专门为灾民提供法律知识支持。

社会组织公信力的体现一方面来自于其从事社会工作的成绩,另一方面来源于公众财务的应用,及时透明的财务信息披露是社会组织取得公众认可的重要方面。以日本阪神大地震为例,日本全国的社会捐款额达到1800亿日元,全部交给地方的共同募金会操作,在经费的使用过程中,要求出具活动证明、收据、然后由拨款委员会核查决定支援资金额。台湾“9.21”大地震后,设立财团法人“9.21”重建基金会,以基金会形式管理运作各界爱心捐款,增加了对善款统筹使用的监督。

 

表2 国际社会组织在巨灾救援救助中发挥的作用

灾害名称

参与组织

参与领域

优劣势

日本阪神大地震

130-170万志愿者,数以百计的国内外社会组织

应急救援 、过渡安置、灾后重建

优势:软性服务

劣势:部分地区资源过剩,出现社会组织扎堆现象

美国卡特里娜飓风

美国红十字会,救世军,美国天主教慈善会,美国联合会,国家灾难行动组织等

募集资金42亿美金,帮助灾民撤离和重返家园;进驻不同区域,分工救助

优势:提供一对一专业援助

教训:提供资金短暂且没有持续性;善款的使用缺乏有效监督;各机构间、民间机构、政府间协调不足。

印度洋海啸

国际社会组织及各国国内社会组织

应急救援、过渡安置、灾后重建

优势:灵活性、专业性、及时性,与其他组织的协调合作性

劣势:物流运输差,捐赠物资质量不高

台湾“9.21”大地震

佛教慈济慈善事业基金会、国际社会组织以及省内社会组织

心理抚慰,精神救助,安顿关怀

政府主导,社会组织辅助,接近补充性的关系;设立财团法人“9.21”重建基金会,统一调配善款

国外社会组织经过几十年的发展,其运作模式、参与救灾经验均趋于成熟,但是在具体的救援行动中依然存在部分问题(见标),难以达到尽善尽美。

在巨灾风险防范中,资金的募集可以通过许多渠道。例如通过国际组织和地方非政府组织等社会组织来进行融资,或者直接由政府进行救助。作为一种代替手段,地方组织或金融机构可使用巨灾债券来融资,以较小的保险规模分散大规模的巨灾损失风险。慈善巨灾债券则如出一辙,它相当于以再保险的形式分散风险。其设计与传统商业巨灾债券相似。差别主要表现在目的不同。慈善巨灾债券类似于一个再保险合约,它在灾难之后会保证一个最低的偿付额度,融资来源将扩大到债券投资者,只不过巨灾债券的保费来自于慈善机构的捐赠。投资者则可以坐享收益。

慈善灾难债券提供了一种融资的替代方式。在这种模式下,被保险人支付保费将保险人承担的风险部分转嫁或部分分散给第三方。本金与利息的发生也是以触发事件的发生为条件的。在没有发生自然灾害的情况下,投资者就可以享受正常的债券本金与利息的收入,利息的大小取决于他们慈善捐助的额度。这种工具适用于那些富有慈善心,又想分散自身投资组合风险的投资者。在这个工具中,捐赠者的角色主要是提供债券的溢价,作为赈灾资本的一种补充,并且使这些捐赠的资金被充分有效地利用。当自然灾害发生,这些投资者的本金将被用于赈灾,而投资者也可以享受到高于无风险利率的收益。与传统的再保险产品相比,巨灾债券的好处在于降低了交易成本,并消除了信用风险。而且,巨灾债券将比购买再保险要便宜。

慈善巨灾债券消除或降低了低收入国家巨灾损失的保费,但需要政府机构或救助组织在灾难发生前部署实施。它还能够防止传统的政府或多边救助预算上的局限性,让一个国家免遭自然灾害带来的经济动荡。此外,由于巨灾债券适用于所有低概率的事件,将这些风险囤积起来能够在国际范围内分散风险,从而在更大范围内吸引投资者的眼球。

尽管如此,巨灾债券的作用却要依靠一个成熟的金融市场方能奏效,投资者对商业巨灾债券的兴趣仍然偏低。让投资者接受这种新型投资工具也需要时间。此外,在灾难发生之前,投资者捐赠的不确定性很大,而研究与开发该类产品的成本也较高。但通过债券等金融工具,由政府进行管理,分散灾难风险,将风险转移给私人机构或社会组织,这种用金融手段解决巨灾风险管理的思路对于我们很有启发意义。

社会组织在灾害救济方面的重要作用,正日益从传统领域进入到一些新兴领域。例如,加勒比地区巨灾风险保险设施(Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility ,CCRIF)成为巨灾风险管理结构中的辅助工具,在2008年和2009年的飓风灾难中扮演了重要的角色。其理赔范围主要限定在基础设施和重建工作方面。当然,CCRIF仍处于探索阶段,仍然需要改进。

建立社会组织在巨灾风险救助中发挥作用的长效机制

一、接纳与引导:将社会组织纳入纳入社会紧急救援体系和灾后重建体系,着手建立正式的协调机制

随着社会组织自身力量的不断提升,国家政治改革的不断推进,社会组织在巨灾风险救援救助过程中发挥着越来越大的作用和影响力。在汶川地震救援救助中反应比以往任何一次危机事件都要迅速而积极,得到了国际社会的肯定,以至于有的学者惊呼我国的“NGO元年”来临。这在理论上给如何建立完善的政府同社会组织协调机制提出了挑战,在实践中也引起了政府在巨灾救援救助过程作为唯一主导力量的深刻变化,如果政府能够通过治理变革对其进行容纳和引导,社会组织将会成为救援救助活动中的良性力量。

1、政府同社会组织更新彼此运行理念,建立互信机制,促使社会组织有序参与巨灾风险救助。

首先,政府应该理性认可社会组织在其中的应有地位和存在价值。政府充当着“公共委托人”的角色,但在我国相当长的时期内,由于并无其他个人或组织能够提供公共产品,政府获得了“公共产品唯一提供者”的垄断地位,弱化了“公共委托人”的地位。

其次,社会组织应该明确承诺不涉入政治活动,不从事危害国家安全的活动,只是在公共事务治理中对政府起到互补、监督的作用,与政府构成一种互补、相互促进的关系。

再次,应把社会组织纳入社会紧急救援体系,在国家自然灾害救助应急预案中明确社会组织的作用和功能,同时,搭建政府和社会组织交流合作的平台,在面对巨灾风险救援救助时政府和社会组织应该及时进行信息的沟通,建立定时定期沟通的信息渠道,实现包括减灾救灾在内的信息共享;当巨大自然灾害来临时,社会组织应该服从政府的统一调度,二者负责不同领域、不同层级的救援救助活动,从而扩大巨灾风险救援救助活动的有效性,最大限度地调动社会组织的力量和整合社会组织的各种资源,使社会组织巨灾救援救助工作中发挥更大的作用。另外,尽快研究出社会组织应对重大灾害时的预警机制和参与途径,形成政府部门组织协调社会组织参与重大事件的工作预案。譬如,在政府的救灾总指挥部里面应该设置部门协调社会组织的力量,避免资源重复。

另外,政府要立足于社会管理的制高点,转变“事务主义”和“技术主义”的习惯思维,通过相关法律的建设为政府与社会组织的互动提供法理依据,通过相关规则的建设促使民间组织有序参与巨灾风险救助。

2、政府转型,让渡一定的社会权力。在传统的行政管理体制下,政府在经济领域,社会领域,文化领域长期扮演着“全能政府”的角色。我们传统的巨灾风险救助方式即处在“强政府—弱社会”模式之下。随着经济体制改革的深入,必须调整政府与市场、政府与社会的关系,政府的管理应该由微观管理转向宏观管理,由直接管理转向间接管理,由部门管理转向行业管理,由以“管”为主转向以服务监督为主,从而为社会组织进入公共领域提供发展空间。随着社会组织的出现和发展壮大,人们逐渐认识到公共产品并非只有政府一家能够提供,社会组织也能够提供一部分公共产品,而且由于其机制的灵活、高效还能降低成本。

上海在这方面进行了有益探索。2007年,上海市第九次党代表大会要求“重视发挥社会组织在参与社会管理中的重要作用,善于运用社会资源改进社会管理。坚持培育发展与监督管理并重,制定实施有利于社会组织发展的财政支持、人员待遇等扶持政策,促进社会组织健康发展。加强对社会人、社会组织和虚拟社会的管理” ,明确了社会组织发展的方针和思路。《上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出“推进社会组织健康发展。坚持培育与规范并举,进一步发挥基层自治组织、民间组织、社会中介组织、行业组织的积极作用” 。另外,还出台了《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见(试行)》和《关于促进浦东新区民间组织发展的若干意见》,建立了以项目为导向的政府购买服务机制,政府各职能部门将购买社会组织公共服务的资金,列入部门年度预算,并实行对委托方和承接方的双向评估。

3、政府应顺应现实社会发展趋势,改革对社会组织的管理体制,保证社会组织相对的独立性。目前政府对社会组织的管理采取的是双重管理体制:由民政部门和主管单位对注册社会组织进行双重管理。其中民政部门负责登记和年检,主管单位则负责社会组织活动的管理和监督。由于对民间组织的登记注册限制过多,登记过程艰难而漫长,致使我国有大量没有在民政部门登记、不具备合法身份、游走在灰色地带的、活跃在社会各个领域的民间组织,直接导致了民间组织长期以来在公共物品供给中缺乏行动能力,也使得公共物品供给不足。

由于政府垄断着民间组织成立的决定权,造成了大量官办民间组织的出现。使许多真正民间自发形成的民间组织由于无法找到业务主管单位,而不能在民政部门登记获得合法身份,从而几乎得不到官方的任何援助,也很难享受各种优惠政策,面临着法律和政策上的不确定性。政府管理民间组织的首要目标是限制其发展并规避可能的政治风险,其手段则表现为通过双重审批进行准入限制,它在本质上将民间组织和政府置于相互对立的关系上

随着市场经济的不断发展,双重管理已经不适应社会发展的要求。政府应该顺势而为,变双重管理为民政部门单一管理,变全面管理为部分管理,降低准入标准,简化登记程序,使得社会组织能够在体制上保持独立性,充分发挥其自发性、及时性、灵活性、志愿性和公益性等特点,在面对巨灾风险救援救助时能与政府进行良性互动。

二、提升与改进:政府促进社会组织结构升级

由于我国人均GDP低,加之社会组织从事经营活动受到限制,这使社会组织的经费来源较为单一,经费缺乏;人力资源不足,专职人员较少,另一方面,由于历史原因,中国不少社会组织成为吸收离退休人员、机关事业单位的下岗分流人员的“养老院”,其人员素质较低,缺乏创新精神。要解决这个问题,

1、政府可以鼓励各种基金会支持社会组织,同时,政府可从税收上确立捐赠部分可以抵税的制度,以鼓励捐赠,充实社会组织运营资金。

2、政府可以让一部分社会组织来承载服务功能,通过政府购买服务扩大社会组织的资金来源渠道,维持社会组织的正常运营,提高社会组织在面对巨灾风险时的救援救助能力

3、政府可指导高校毕业生走向社会组织就业,提升社会组织整体素质。2007年应届毕业大学生的人数达到了473万人,2008年大学生达559万人,就业率仅为35%,而2009年新增的毕业大学生达到610万人,加上前几年沉积下来的未就业的480万毕业生,2009年需要就业的大学生高达千万人。我国目前社会组织的数量处于400至800万之间,以每个组织有3-5名工作人员计算,就蕴含着1200万至4000万就业机会

4、政府可通过媒体对社会组织给予宣传,扩大并提升社会组织在民众心目的形象;只有建立完善协调机制以及促进社会组织结构升级,才能充分发挥社会组织在巨灾风险救援救助中的作用。

三、理性与自律:社会组织促进自身结构升级

1、应加强社会组织能力建设。社会组织应找准角色定位,提高解决社会问题和满足社会需求的能力,与政府之间建立起一种长期的取长补短的合作关系,获得生存与发展的空间。在此基础上确立自身的独立性、自主性和代表性,确保社会公信力。在巨灾风险救援救助中,应积极创造条件,争取加入到民政部自然灾害救助应急预案中。根据以往的救灾经验,总结与反思(见表3),编制社会组织参与自然灾害的具体规范,建立灾后心理紧急救援预案。譬如说物资怎么发放,怎么样识别弱势群体,怎么样关注一些社区的需求,或者在筹款、运输、物流方面如何做相应的准备。另外,面对自然灾害,社会公众自救、互救知识缺乏,能力不高,亟待加强自然灾害应急知识、法律法规培训和宣传教育,扩大风险管理的宣传,增强社会对巨灾风险管理的意识。社会组织在这些方面都大有可为。在此基础上,有些社会组织有望成长为我国本土的专业灾害救助社会组织。

表3 反思与总结活动

时间

活动名称

活动主旨

2008年12月18日

第四届映绿论坛

四川赈灾中的公益合作与反思

2009年8月

“512行动启示录”课题及丛书

本项研究以汶川地震为背景,在田野调查的基础上,建立分析框架,据此对NGO参与抗震救灾行为进行描述、解释和反思,并为社会组织灾后救援行动总结指导性规则

2009年8月12日至14日

社会组织512行动论坛暨公益项目交流展示会方案

对社会组织一年来参加512抗震救灾活动的反思与总结,为中国社会组织在汶川地震灾后重建活动以及中国未来的灾害救援活动提供具体的行动指南

2、建立社会组织之间合作的规则与责任分担的机制。理性与自律是社会组织在巨灾风险救援救助过程中发展的必由之路。在汶川大地震中社会组织的联合不仅表现在倡导、筹款,而且表现在物资的运输上。有些在后方筹集物资,有些是中间负责物流,有些是前线的发放,在这方面贡献良多。由于社会组织种类繁多,数目难以具体统计,彼此间缺乏沟通渠道。因此不同类型社会组织之间应建立联络机制。从社会组织紧急救援模式来看,从以前的线性模式转化为现在的整合模式,提高彼此协调能力,降低协调成本,以防在巨灾风险救援救助过程中出现无序性现象。 

3、应加强社会组织资金应用能力。社会组织在资金的应用过程中要本着“非逐利性”的特征,实现资金应用透明、得当,加强资金的监管力度。

面对巨灾风险波及范围广大、损失日益加剧、灾害发生频率加快的新形势,社会组织同政府应该在法治的框架下建立良性合作的协调机制,同时提升社会组织结构,以弥补在救援救助过程中出现“政府失灵”和社会组织无序性问题,防范志愿失灵的新出现,努力实现合作协调,从而实现巨灾风险救援救助过程中的效用最大化。

项目主持人: 

陈冬梅(复旦大学经济学院,女,副教授,保险系常务副系主任)

项目参与人:

李  峰(中央党校经济学部,男,博士后)

马良录(复旦大学经济学院,男,保险系硕士研究生)

康昊昱(复旦大学经济学院,男,保险系硕士研究生)

参考文献

1、Christian Aid CCRIF Report:The potential role of the Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility (CCRIF) as a tool for Social Protection, Disaster Risk Reduction and Climate Change Adaptation  A civil society perspective, Based on research conducted in:Barbados, Haiti, Jamaica, Trinidad and Tobago,July 2009

2、Anne Goes and Jerry R. Skees ,Financing Natural Disaster Risk Using Charity Contributions and Ex Ante Index Insurance ,Presented at the American Agricultural Economics Association Annual Meeting, Montreal, Canada, July 27-30, 2003

3、邓国盛等《响应汶川 中国救灾机制分析》,北京:北京大学出版社,2009年8月

4、张强等《巨灾与NGO 全球视野下的挑战与应对》,北京:北京大学出版社,2009年8月

5、民政部:《民政部关于加强自然灾害救助应急预案体系建设的指导意见》,民发(2008)191号

6、国家民间组织管理局调研组:《上海市社会组织建设改革创新调研报告》,《社团管理研究》2009年第6期

7、本刊评论员:《灾后重建:社会组织能力建设是关键》,《社团管理研究》2009年第5期

8、华安德沃森:《转型国家的公民社会:中国的社团 》,《中国非营利评论》第1卷,2009年4月

9、李程伟:《民间组织及志愿者:抗震救灾的宝贵资源》,《中国社会报》 2008年6月23日  

10、本刊评论员《抓住机遇大力推进政府社会组织合作互动进程》《社团管理研究》2008年第6期

11、上海映绿公益事业发展中心:《映绿通讯》,2008年第4期

12、搜狐公益:《遭遇自然灾害NGO该怎么做:紧急救援NGO研究》, 2009年8月13日,http://gongyi.sohu.com/20090813/n265941191.shtml,2009年9月1日

13、搜狐公益:《参与、合作和可持续性:NGO参与抗震救灾案例研究》, 2009年8月13日http://gongyi.sohu.com/20090813/n265940499.shtml,2009年8月15日

 

 

 
 
 
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