欢迎访问中国社会组织公共服务平台
当前位置:首页 理论研究文集

我国行业协会管理体制改革典型模式比较

朱晓红

摘要

发达国家行业协会管理体制可以分为三种模式,即大陆模式、英美模式、混合模式,不同管理模式,有一定的趋同趋势。总体来看,发达国家行业协会管理体制的核心是:减少干预,有效监管;多元支持,合作双赢。大陆法系国家行业协会管理体制对我国有着一定的参照意义。

在中央政府支持和行业协会需求的双重因素推动下,中国各地方政府对于行业协会双重管理体制的改革出现了不同的模式。北京行业协会管理体制改革,是对传统双重管理体制的微调,鞍山行业协会管理体制改革,是新双重管理体制的实践,广东行业协会管理体制改革是一元管理体制的成功运作。

三种改革模式的改革背景相似,即社会组织发展水平都比较高;政府机构改革促发了行业协会管理体制改革;市场结社愿望强烈。改革总体思路相同,都是以改革与完善双重管理体制为主旨,体现了政府角色从管制型政府走向服务型政府的变化,旨在减少政府对市场的干预。三种模式改革路径相近,都是政府推动,制定相应法律法规政策为改革提供制度供给。在政府职能转移作为配套措施基础上,加大培育力度,提高监管水平,使行业协会走向社会化与民间化、市场化。三种改革模式改革力度存在差异,承接原业务主管单位职能的部门有所区别。三种典型模式各有利弊,而行业协会管理制度供给不足、政府职能转移不到位、政府购买服务难落实、政府职能部门与行业协会关系重构任务艰巨、行业协会专业化管理面临困境、行业协会发展不平衡,是三种改革模式要解决的相同问题。

现阶段,新双重管理体制是我国可行的路径选择,只有当社会环境成熟,一元管理模式才具有应用价值。明确三步走战略,逐步实现行业协会的社会化民间化;建立政府各部门间的沟通平台;制定行业协会发展规划;优化行业协会结构;完善监管,加强行业协会自身能力建设,引入市场运作机制,提高行业协会的运作效率,实现行业协会的互益性;完善行业协会内部治理结构,保证行业协会的公益性。

关键词:行业协会;双重管理体制;新双重管理体制;一元管理体制 


我国行业协会管理体制的完善,应借鉴国外发达国家经验,结合我国各地实际情况,探索行业协会管理体制的完善与创新。北京、鞍山、广东积极探索行业协会管理体制改革与创新,形成了三种行业协会管理体制改革的典型模式。分析各种模式的异同,总结经验,对于完善我国行业协会管理体制具有重要意义。

1.发达国家行业协会管理体制概述

行业协会管理体制与该国历史传统、政府管理模式相关,并受到行政干预理念的影响。根据各国法律特征、文化背景和国情,发达国家行业协会管理体制可以分为三种模式,即大陆模式、英美模式、混合模式,大陆法系国家行业协会管理体制对我国有着一定的参照意义。

 

1.1发达国家行业协会管理体制的三种类型

由于各国、各地区历史传统、经济发展程度与模式的不同,其社会组织的发展呈现出不同的面貌。根据各国的法律特征、文化背景和国情,国外行业协会运行的体制大体可以分为三类:大陆模式(Continental Model)、英美模式(Anglo-Saxon Model)和混合模式(Mixed Model)三种。总体来看,相对目前中国的情况而言,这三种模式中的行业协会所处的法律和政策环境已经比较成熟。

1.1.1大陆模式

以法国、德国为代表,在该种模式下,行业协会分为公法人和私法人两种,其中公法人的成立有明确的专门法律依据,强制所有相关的企业必须参加,公法人一般承担部分政府管理职能且有对应的法定收入。比如德国的行业协会系统分为三大类:德国雇主协会联合会、各行业协会、工商会,企业可以依据德国《民法典》和《社团法》自由加入前两种,但是依据德国《工商会法》必须加入第三种,即企业所在的各地方的工商会。

德国于1956年颁布了《德国工商会法》,该法明确了德国工商会的法律地位和性质、权利与义务、组织与行为等。同时,在德国各联邦州还依据此法制定了《关于工商会法规定的联邦法的实施法》,用于规范管辖区内的工商会),是公法法人,承担了政府委托的任务,相关成员有强制加入的义务,具有亦官亦民的双重性质,使得商会既要往“上”看,也要“盯”着下面。而行业协会则是私法法人,并不承担政府委托的职能,企业可以选择自由加入和退出。

1.1.2英美模式

英美模式以美国、加拿大为代表,在该种模式下,行业协会是私法人,没有专门的法律依据,行业协会是自发组织、自主活动的,企业可以自由选择入会和退会。政府不要求行业协会承担管理职能也很少提供补助,行业协会更多的是作为利益集团来对政府施加压力、影响决策。

虽然没有专门的商会与行业协会立法,但是有原则性的法律规定,这也是英美模式的一个重要特点,法律对商会与行业协会的规制较为宽松,没有专门的法律来规定其设立的宗旨和性质、组织与行为等。如在美国,每个州都有自己的公司法,商会与行业协会是根据公司法设立的非营利公司法人。非营利公司法人的主要点是使组织的董事和管理者对该组织的行为只负担有限责任。按公司法注册的非营利法人还可以顺利通过国家税务局设立的“组织性检验”,任何组织申请免税必须经过这一检验,合格者才有可能享受免税。

1.1.3混合模式

以日本、韩国为代表,该种模式兼有大陆模式和英美模式的特点,在组织设置上实行分类组建、自由入会,但规定一些“特定商工业者”必须强制入会。既强调行业协会的独立自主地位,又受到政府的引导、监察和协调,行业协会与政府之间有稳定的沟通渠道和合作关系。 

该模式下的商会等经济团体在发展过程中既借鉴了西欧大陆型商会的功能作用,也广泛吸收了英美型商会的特点,形成了独特的中间型商会体系。实行自由入会原则同英美商会相似,政府监管则更接近大陆商会,政企之间的合作也比英美更为密切。其会员入会原则同英美模式相似,政企之间的合作比英美法系密切,政府监管更接近大陆模式。

1.2发达国家行业协会管理体制的特点

 发达国家行业协会管理体制具体模式不同,但是,总体来看,具有一定的共性。这正是完善我国行业协会体制过程中,要关注的问题。

1.2.1行业协会管理体制与该国历史传统、政府管理模式相关

美国和英国,由于其市场经济发展的历史较为悠久,经济发展空间较为宽广,自由主义色彩浓厚,其行业协会、商会的发展是市场生发型的,由企业自愿自发组成。政府对行业协会、商会的干预较少,行业协会、商会有较大的自主权。而法国、德国和日本都属于在一定历史时期的后发追赶型的国家,经济发展的国家条件相对较为不利。面对其他资本主义国家的竞争优势,法国、德国、日本都强调政府在行业协会、商会发展中的作用。政府对行业协会、商会的干预较大,其国家主义色彩浓厚,大企业的作用突出明显。法国、德国政府在市场经济调控模式上没有一味采取英美自由主义的路线,政府在经济调控中占有重要地位。日本作为二次大战后迅速回复经济并走向发达的市场经济国家,也有着不同于欧美国家的市场经济模式,具有比较强的政府引导社会经济的特征。

大陆法系国家明确立法与司法的分工,强调成文法典的权威性。强调立法是议会的权限,法官只能适用法律,决案必须援引制定法,不能以判例作为依据。因此,规范行业协会等社会组织的法律框架比较完备。大陆法系国家,如德国,注重以强有力的中央政府推进资本主义经济的发展,强调国家的统一与效能。因此,政府与行业协会保持着密切的联系。

行业协会管理模式受到其资本主义行政法体系行政干预的治理理念的影响。是自由资本主义向垄断资本主义的转型在行业协会管理模式上的具体体现。英美法系国家早期是资本主义自由放任的市场经济为主导,政府充当守夜人,强调市场经济的自洽性,政府不干预市场经济。当自由放任的市场经济出现了危机之后,政府依赖公权力优势侵占了社会的空间,以期纠正和避免市场失灵现象,这一点在大陆法系国家体现得更为明显。政府为了更好地制定产业政策乃至经济政策,需要行业协会作为桥梁来沟通政府与企业之间的关系,因此,行业协会与政府联系相对英美国家更为紧密。德国行政法的特点是突出公权力的优越地位,德国宪法确立的法制原则,社会国家原则确立了行政干预的政治上的合法性,使得政府与行业协会关系模式呈现出类似行政体系的垂直管理模式。

但是总体来看,英美法系国家政府与行业协会关系日益密切,不同管理模式相互学习借鉴,有一定的趋同趋势,这也体现了当前经济形势下政府对行业协会职能的重视。

1.2.1注重运用法律手段管理

在大陆法系,如法国和德国,商会与行业协会在法律上具有不同的地位,商会都由相应的商会法调整(法国除了有专门的《商会法》外,还制定了若干单项法律,以及配套的法规。这些法律或法规对商会的性质、职能、组织机构、会员及财务等作出了明确规定。德国于1956年颁布了《德国工商会法》,该法明确了德国工商会的法律地位和性质、权利与义务、组织与行为等。同时,在德国各联邦州还依据此法制定了《关于工商会法规定的联邦法的实施法》,

大陆法系国家针对NGO设有专门的基本法律,用以促进这类组织的发展和规范其活动,如日本的《社会组织法》,德国的《结社法》,匈牙利的《公益组织法》,捷克的《公益法人法》等等。日本《民法》中规定了财团法人和社团法人的成立条件、成立程序、成立目的和组织结构等要求,银行业协会属于社团法人。

此外,针对行业协会也有大量专门立法,如《农业协同组合法》、《中小事业协同组合法》、《商工会议所法》、《商工会法》等规定了相应领域的行业协会,构成了日本行业协会的法律体系。再如,韩国银行业协会根据《信用情报保护以及其应用相关法律》被确定为中央信用信息收集机构。

德国有关社会组织的法律制度框架非常完备,由宪法、即德国的基本法为基础,民法典总则中有关社团法人的规定为基本规则,联邦社团法的专门规定为补充的较完善、系统的框架结构。德国的社团在健全的法律体系中自由、规范、有序地运行,在德国民主法制社会中是不可或缺的法律主体。

英美法系虽然没有专门的商会与行业协会立法,但是有原则性的法律规定。 

1.2.2注重内外部的监督管理

发达国家都比较注重对行业协会的规制管理。英美国家对商会与行业协会的法律规制较为宽松。大陆法系国家规制较为严格。从另一个角度,发展中国家对行业协会的控制,更为严格。

在美国,公民自愿结成组织是完全自由的,登记注册程序较为简单。美国对于社团全国没有统一的法律规定,但每个州都有自己的有关社团的条例或规定。每个州政府只设有一个社团注册机关,各州政府在条例上对社会组织成立没有严格的限制,只要不危害国家利益,名称不相同就可以了,也没有注册资金的要求。成立行业协会、商会先要提交一份书面申请,写明机构的名称、性质、运作计划、服务宗旨、组织目标、成员构成等,以说明该机构不为任何私人谋利,然后,交该州内政司审核认定后,发给资格表,再予以批准,这也是获得税收优惠的必备程序。在澳大利亚,其社团登记手续很简便,形式上完全标准化、规范化。

美国要求社团进行法人登记的同时,也要求其向政府税务部门履行社团减免税登记手续。在美国,凡是寻求税收优惠的非营利团体,都需要向美国国税局申请免税资格。为了取得这一资格,非营利团体必须经过组织测试和运行测试。美国有专门的民间机构对任何行业协会进行第三方监督。有关法律明确规定,公民有权利向任何行业协会要求查看其原始的申报文件和前三年的税务报表,也可以向税务部门了解任何一个行业协会的财务情况和组织方面的其它材料。作为社会监督机制的重要组成部分,美国的社会组织越来越重视评估工作。例如,美国慈善信息局制定的9条评估准则已经成为慈善机构沿着正确的政策方向和运用科学管理方法的向导。马里兰州的非营利机构协会,用了两年时间制定出一份8个大类55个细目的非营利机构评估标准。美国全国非营利机构董事会中心制定了一个供董事自查自评的标准,要求参与该中心的董事个人和董事会组织自行填写有关表格,然后由专门的机构对其进行评估,其评估报告将反馈给填报人,用于帮助董事会和董事做好工作。

英国的慈善管理委员会机制颇具特色。慈善管理委员会是一个对社会组织实行综合管理的机构,它统一负责社会组织的登记注册,并对年营业额大于一万英镑的社会组织进行审查监督。1993年颁布的一项法律赋予慈善管理委员会5项职能:对社会组织的登记注册、问责、监督、扶助、执行。

德国以基本法为基础,民法典总则中有关社团法人的规定为基本规则,联邦社团法的专门规定为补充的较完善、系统的框架结构。德国的社团在健全的法律体系中自由、规范、有序地运行,在德国民主法制社会中是不可或缺的法律主体。

在德国,结社自由享有崇高的地位,与言论、集会、罢工等自由一样属于基本人权。对社会组织的监管不能使用“管理”二字。德国政府认为,政府对社团就是负责登记,登记过后,其管理应当完全靠社团自己,政府不应过多干预,德国社会团体登记后,包括地方法院在内的行政机构基本上没有更多的行政管理,也没有年检。因此,“登管分离”是德国社会组织管理体制的一个重要做法。但政府也认为公民不得滥用结社自由,从而危害社会民主法制和国家安全。德国法律规定,社会组织有下列三种情形之一的可予以撤销或取缔:一是触犯刑法规定;二是违反宪法规定的原则;三是危害德国与其他国家间的正常关系。1964年颁布的《联邦德国结社法》,实际上是社团组织处罚法,对此有明确和详细的规定。

日本,依据日本民法典的规定,公益法人的业务接受主管机关的监督,主管机关有权随时对法人的业务及财产进行检查。为了便于实施,各主管机关制定了相应的监督法令及规则,用以指导和监督社团的活动。监督法令及规则主要有:掌握法人的基本活动情况、审查年度报告书、定期和不定期的日常检查。在投资问题上,日本《内阁指导准则》中对社会组织的投资做出限制,要求其只能进行“本金收回可能性大”而且“收益尽可能多”的投资;韩国法律具有严格的管理标准,但政府只将重点放在资金的留存问题上,规定社会组织部的投资股票。 

在日本,公益法人的活动,依据日本民法典的规定,法人的业务接受主管机关的监督,主管机关有权随时对法人的业务及财产进行检查。为了便于实施,各主管机关制定了相应的监督法令及规则,用以指导和监督社团的活动。监督法令及规则主要有:掌握法人的基本活动情况、 审查年度报告书、定期和不定期的日常检查。在新加坡和泰国,政府一般不对社团活动进行干预,但却有较为严格的社团活动规范和原则。

1.2.3登记管理具有程序性意义

发达国家都对社会团体有着登记管理的程序性要求,但是,秉承结社自由原则,这种登记管理一般而言多为程序性工作,并有着登记管理上的分类制度,往往是对享有特定政策的组织资格的认定。英美法系国家,登记管理程序比较简单甚至没有,美国最为典型。而大陆法系则有着比较严格的登记程序的规定。大陆模式国家未规定所有的社会团体都要登记,登记的社团直接与税收优惠挂钩;混合模式国家在日本,允许未经登记注册的“任意团体”的存在,它不具有法人资格,但具有组织合法性,众多的社会组织都是以“任意团体”的形式长期存在的。

大陆模式而言,德国并未规定所有的社会团体都要进行登记。如非公益性社会团体、民众团体、市民小协会和工会等都可以不进行法律登记,同样受到法律保护。那些未登记的社团,只是它们不能享受国家的税收优惠。没有登记的社团也可以有章程,但没有权力向经济部门申请项目,承担的是无限责任。德国社团登记注册主要涉及是公益性认定问题。登记的社团直接与税收优惠挂钩。登记注册是国家关于社团提供的一种优惠条件,如果登记了就可以得到税收优惠的保障。德国社团的登记管理机关主要为三个部门:一是德国联邦司法部;二是德国地方法院;三是德国内政部,所有基金会均由其所在地的州政府内政部进行注册登记。地方法院一般都设有社团登记处,有专人具体负责社团的登记注册工作。社团在地方法院登记后,记录在登记册子里可供社会查询。

英美模式而言,在美国,公民自愿结成组织是完全自由的,虽然登记注册较为简单,但也必须得到政府的批准。成立行业协会、商会先要提交一份书面申请,写明机构的名称、性质、运作计划、服务宗旨、组织目标、成员构成等,以说明该机构不为任何私人谋利,然后,交州内政司审核认定后,发给资格表,再予以批准,这也是获得税收优惠的必备程序。在澳大利亚,其社团登记手续很简便,形式上完全标准化、规范化。对于社团全国没有统一的法律规定,但每个州都有自己的有关社团的条例或规定。每个州政府只设有一个社团注册机关。对于社团的成立登记,各州政府在条例上都没有严格的限制,只要不危害国家利益,名称不相同就可以了,也没有注册资金的要求。社团注册登记后,只要求提交:登记申请表、社团章程、社团公职人员、财务人员等情况资料。

混合模式而言,日本采取业务主管机关和登记管理机关双重管理的体制,与中国的行业协会登记管理制度类似,未经政府批准不得设立。但是,不同于中国行业协会自己寻找业务主管单位,日本主管政府机构是由目的和事业内容所决定的。《民法典》及一系列细致的法律规范严格定义了各类法人的设立程序。日本虽然允许未经任何登记注册的"任意团体"的存在,并赋予其组织合法性,但是它们不具法人资格,不过同样具有组织合法性。日本众多的社会组织都是以“任意团体”的形式长期存在和开展活动的;1998年日本颁布了《特定非营利活动促进法》,使得这些“任意团体”也更加容易申请和获得法人资格。《民法典》及一系列细致的法律规范严格定义了各类法人的设立程序。公益法人许可登记程序更为完善。特殊法人与认可法人性质的商协会是由政府设立的公法人,是服务于政府特定社会公益目标的机构,特殊法人为经过议会立法程序成立的机构,认可法人则是直接由政府行政部门批准成立的机构。公益法人商协会要根据民法条款到法院登记以获得公益法人资格。任意团体的成立不需要经过通产省批准,规模稍大的也只需报本县知府备案,属于自发性组织,由会员自主设立、自我管理,法律无具体规定。

1.2.4政府与行业协会合作的多样化形式

发达国家相对于发展中国家而言,政府与行业协会多为平等合作的关系,在治理理念上,力图与行业协会建立伙伴关系。其中,英美法系下政府与行业协会关系中有着一定的博弈色彩,大陆法西下,政府对行业协会有着更为多样化的支持。

第一,政府支付占行业协会收入比例较高。大陆法系下,政府和行业协会的合作方式是建立在政府对协会的支持基础上的。从萨拉蒙在《全球公民社会》中的数据可以看出,英美法系下,非营利组织来源于政府的财政支持明显少于紧密型协会,大陆法系国家,政府支付的比例普遍高于34个国家的平均值。(见表1)当然,政府支付包括政府的资金支持,同时也包括政府购买形式付给非营利组织的资金。

1:典型国家非营利组织收入比例比较

国家

政府支付

收益和收费

占总收入比重

意大利

36.6

60.6

日本

45.2

52.1

德国

64.3

32.3

英国

46.7

44.6

美国

30.5

56.6

澳大利亚

19.5%

73.1%

匈牙利

27.1

54.6

罗马尼亚

45.0

28.5

捷克

39.4

46.6

巴西

15.5

73.8

34国平均

34.1

53.4

 

尽管英美模式下,政府对非营利组织的资助力度或多或少低于大陆法系国家,但从美国联邦政府对非营利组织的资助表(见表2)中可以看出,政府对非营利组织的资助还是很有力度的,政府资助途径也是多元化的。

2:美国联邦政府对非营利组织的资助(单位:10亿美元)

联邦政府援助的途径

非营利组织来自联邦政府的收入

数额

占总收入的比例

直接给非营利组织

7.9

20%

通过州/地方政府

10.9

27%

通过个人

21.9

53%

总计

540.4

100%

无论是那种类型的国家,政府与行业协会之间大都试图建立良好的伙伴关系。非营利组织与政府之间有着极其重要的支持性关系的发展。在所有领域和所有层次上,政府机构和非营利组织之间形成了巨大的伙伴关系网络。

第二,多样化的合作。行业协会,分担着政府促进经济发展的重任,是政府推进经济发展和银行进步的重要工具。以银行业协会为例,国家政府采用多种方式与行业协会展开多种形式的合作

1.政府向行业协会征询政策建议。一方面,政府受邀参加银行业协会的组织活动,如匈牙利银行业协会不定期邀请政府机关的代表参加其理事会会议。另一方面,银行业协会也参加政府组织的有关活动。

第二次世界大战之后,德国在法律上确立了市场经济的地位,随着经济自由度的提高,行业协会作为传递不同政治、经济观点和利益的组织的作用越来越重要,目前已经成为企业和政府之间不可缺少的桥梁。德国银行联邦公会作为中介的角色,政治人物以及其他政府官员亦经常询问公会有关意见,以使其能合理地评估有关银行的议题。同时,公会也会对其所作的各项有关议题,与国会、财政部及其他有关单位沟通。日本全国银行协会更与立法,行政部门关系密切,全国银行协会就金融制度、税制问题等相关事项整理、汇集银行界的意见,再向立法、行政机关如日银、大藏省等表达并提出建议,以充分反映会员们的意愿,并帮助政府制定适宜的政策或制度。

银行业协会也会主动影响政府相关法律、法规等政策的制订。在一些国家和地区的银行协会及其属下小组委员会所讨论的问题,25%左右属法律性问题,在处理将会对银行有直接或间接影响的新法例时,各政府部门咨询协会的同时,协会也主动要求政府制定某些措施。10%的讨论属于监管性问题,有关利率的讨论亦占10%,即使不调整存款利率,协会每周都会检讨金融情况

2.政府把银行业协会纳入金融监管体系。金融监管包括政府监管、行业自律和来自公众的市场约束三种机制组成。发达国家多把银行业协会纳入到政府金融监管体系中。发展中国家金融监管比较重视政府的力量;英美法系发达国家比较重视市场的力量,大陆法系国家比较重视行业自律的作用。

银行业协会是维护市场公平竞争秩序的重要主体。协会参与制定行业规范并负责监督实施,对会员银行具有监督管理职能。政府同时也把银行业协会作为稳定国家金融体系的重要力量。德国银行业协会运作德国银行的存款保障基金,通过执行存款保障计划,为会员银行的客户提供存款保护,保护了公众对私有银行的信息,起到维护德国金融界稳定发展的作用。协会在德国银行业部门设立独立监察员制度,免费处理私人客户的投诉。匈牙利议会、政府部门、匈牙利中央银行就银行业监管议案、货币政策等向银行业协会征询建议,协会也会直接或者间接参与影响银行业监管法律法规起草和讨论工作。银行业协会是监管银行,披露信息的重要平台。西班牙银行业协会每月、每季度公布西班牙银行和银行集团,以及欧盟和第三国银行在西班牙设立分行的财务情况,同时,通过互联网为公众提供财务报表,实现了金融监管之信息披露功能。

3.银行业协会对外代表国家利益和行业利益参与国际交流。作为欧洲银行联合会金融市场委员会的成员,西班牙银行协会金融咨询委员会积极参与欧盟的所有立法进程,与欧洲证券监督委员会保持密切联系,为确保各成员国之间监督工作的协调一致起到了关键性作用。西班牙金融咨询委员会对《金融工具市场指令》和巴塞尔II协议在西班牙的推行和实施做了大量的工作。

作为欧洲银行联合会金融市场委员会的成员,西班牙银行协会金融咨询委员会还积极参与欧盟的所有立法进程,与欧洲证券监督委员会保持密切联系,为确保各成员国之间监督工作的协调一致起到了关键性作用。此外,欧洲银行联合会在2007年成立了两个特设工作组,一个是关于监督证券市场,另一个是关于证券市场全球监管趋同性。金融咨询委员会都加入了这两个特设工作组。

总体来看,发达国家行业协会管理体制的核心是:减少干预,有效监管;多元支持,合作双赢。 

2.我国行业协会管理体制改革三种模式

行业协会作为行业性、经济类的社会团体,其管理体制目前内嵌于社团管理体制框架内,即遵循分级双重管理体制和限制竞争原则,税收优惠尚未落实,这是目前我国行业协会管理体制的基本特征。不同层级的社团按照级别分别登记、分级管理;在登记注册前,需找到一个业务主管单位审查资格,得到业务主管单位的同意后,才能到登记管理机关申请登记注册,登记注册后,登记管理机关负责监督检查和处罚,业务主管单位负责日常业务的指导;为了避免社团之间开展竞争,禁止在同一行政区域内设立业务范围相同或者类似的社团。

目前中国行业协会管理体制最为突出的特征是登记管理机关和业务主管单位对行业协会的双重管理体制。行业协会双重管理体制在一定程度上是对原有的“政府管企业”体制的延续,方便各业务主管单位通过行业协会来保留对所辖地区的行业的干预和控制。由于双重管理体制赋予业务主管单位很大的自由裁量权,管理范围的主观随意性大,这种体制对行业协会的发展造成了多重不利影响,既影响了体制内生成的行业协会社会合法性的取得,同时也影响了体制外生成的行业协会的行政合法性地位的取得,因而在实践中造成了行业协会发展的滞后,进一步影响了行业的发展和市场经济体系的建设;另外,这种体制在无形中也增加了相关政府管理部门的行政程序和工作成本。

为了进一步推动行业协会的改革和发展,中央政府相继出台了若干专门的政策文件,如2007年国务院办公厅颁布《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》等,这些重要文件充分显示了中央政府对于行业协会改革的重视,同时鼓励地方政府结合各自实践进行行业协会管理体制的改革,给予行业协会管理体制改革以较大空间,在中央政府支持和行业协会需求的双重因素推动下,中国各地方政府对于行业协会双重管理体制的改革出现了不同的模式。本课题仅以北京、鞍山、广东为例,分析三种改革模式及其异同,从而为完善我国行业协会管理体制提供可行思路。 

2.1北京行业协会管理体制改革:传统双重管理体制的微调

从2000年开始,在管理体制上,北京市行业协会管理体制进行调整与创新。2002年11月27日,经市委、市政府批准成立了市行业协会和市场中介发展办公室(简称“市中介办”)。市中介办成立后进一步加大了对社会组织的宏观调控力度,积极培育和扶持行业协会、农村专业经济协会、社区社会组织和社会公益性组织发展。市中介办研究制定了《关于促进北京市行业协会发展和改革的意见》。2007年12月2日北京市成立了市委社会工委(市社会办),市中介办并入其中。北京市行业协会管理体制从双重管理体制调整为三重管理体制,再调整为新双重管理体制。但是这种改革带有探索和调整意蕴。

北京2008年9月14日,中共北京市委、北京市人民政府印发了《北京市加强社会建设实施纲要》(以下简称“纲要”),这是新时期北京市关于社会建设的总体性纲领。北京加快推进政社分开步伐。按照社会化、专业化的要求,加快推进全市各类社会组织与主管行政部门在机构、人员、资产、财务等方面彻底分开,逐步实现自我管理、自主发展。全市各级行政部门原则上不再作为行业协会业务主管单位。将按照统筹规划、分步实施的原则,分期分批推进社会组织与行政部门脱钩,构建“枢纽型”社会组织工作体系。根据北京市《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》的规定,市委社会工委、市社会办要对全市社会组织的建设与发展、社会组织党建进行规划、指导、综合协调,市民政部门要依法对社会组织进行登记注册和监督管理。在过渡期中,这种管理模式是一种三重管理模式。原北京市行业协会和市场中介发展办公室的成立,这一做法主要是通过成立专门的、临时性的政府机构在特定时期起到促进作用,负责统筹行业协会发展事宜,新成立的行业协会如果找不到业务主管单位的话可以找这些政府机构作为自己的业务主管单位。如原上海行业协会发展署、原深圳行业协会服务署、天津市行业协会脱钩办公室均是这一思路。但是这种新设机构的存续时间不宜过长,否则对于行业协会来说,增加了新的管理者和行政审批手续,对于原有的双重管理体制是一种倒退。

北京社工委成立以后,中介办并入社工委,社工委与社团办,以及政府各职能部门分别承担行业协会的指导、登记、主管职责。由于社工委职能尚在完善之中,因此,这种改革模式,笔者称之为传统双重管理体制的微调模式。这种对传统双重管理体制的微调属于一种探索性创新。

值得一提的是,中关村管委会在探索取消业务主管单位的体制创新,(后文有述),试图突破传统双重管理体制。

2.2鞍山行业协会管理体制改革:新双重管理体制的实践

2005年,鞍山市发布了《鞍山市人民政府关于促进鞍山市行业协会发展的实施意见》,坚持行业协会自主办会和政府依法管理相结合,创新行业协会双重管理体制。建立促进行业协会发展联席会议制度,负责全市行业协会的宏观指导,协调各领域行业协会发展规划,调整布局。由市民政局承担联席会议的日常工作,负责全市行业协会的设立,变更、注销登记,对行业协会实施年检和监督检查,并全面负责行业协会政策制定和协调等工作。行业协会业务主管部门职能转移到工经联,负责行业协会的规划制定、业务指导和日常监督管理等工作。推行政府部门委托的联合会指导行业协会的新型管理模式,以促进行业协会健康、快速发展。

这种“协会指导协会”的管理体制属于新双重管理体制。主要是通过边缘政府部门来承接全部或部分行业协会的业务主管单位职能。除了鞍山与河北有工经联承担主管部门职责外,其他地区还有通过通过人民团体(工商联)来承接,如温州工商联、嘉兴工商联、杭州工商联等。这种新型的双重管理体制打破了原来的部门管理体制,尤其是为民间商会的自我生发和成长提供了一定的空间,是一种比较温和的改进和创新,在市场经济比较发达地区的可推广性比较大。

2.3广东行业协会管理体制改革:一元管理体制的成功运作

广东省2006年对行业协会双重管理体制进行了突破性改革,在全国先取消了业务主管单位,统一由民政部门来行使对行业协会的登记和管理。

广东省行业协会改革还提出了“五自四无”的目标,即实现行业协会“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务”,“无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无现职国家机关工作人员兼职”。目前广东省的行业协会已经形成了适应市场经济体制需要的发展模式,现代行业协会管理制度的雏形已经出现,这种比较彻底的改革措施,走在了中央以及各地的前沿,也是中国行业协会管理体制改革的最终目标。

 2004 12月,深圳市下发了《深圳市行业协会民间化工作实施方案》,明确了深圳行业协会改革发展的总体思路,强力推进行业协会民间化改革;设立行业协会服务署,统筹协调全市行业协会改革发展,取消原行业协会业务主管部门,与市民政局民间社团管理办公室形成新型的行业协会管理体制;200512月广东省人大通过《广东省行业协会条例》,成为全国第一部对行业协会法律关系进行调整的地方性法规;20062月广东省委、省政府配套出台了《关于发挥行业协会商会作用的决定》。《条例》和《决定》对行业性协会的改革,主要体现在对行业协会的发展思路、管理体制、政会分开、适度竞争、职能定位、政府职能转移和购买服务、法人治理等七个方面的创新。200612月底,深圳将行业协会服务署并入市民政局组建成立市民间组织管理局,实现了管理服务资源的优化和整合。这种做法是一步到位,废除双重管理体制,即取消业务主管单位,行业协会或商会只需要接受登记管理机关的管理即可。

3.行业协会管理体制改革三种模式比较

 北京、鞍山、广东三地改革模式各具特色,从比较中,可以发现如下异同。

3.1三种改革模式的相同点

 北京、鞍山、广东三地改革背景相似,改革总体思路相同,改革路径相近。

3.1.1改革背景相似

第一,三地的社会组织发展水平都比较高。这是由于,当地的经济发展水平相对较高。北京2008年地区生产总值全国第二,计10488亿元 同比增长9%。北京市社会组织发展速度高于全国平均水平,总体发展水平在全国处于前列,基本上与首都经济社会发展水平相适应。截至2007年底,北京市共登记社会组织6176个,社会团体2992个,工商服务类的318个。这些社会组织已遍布全市城乡,涉及社会生活各个领域,初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛的社会组织体系。社会组织已遍布北京市城乡,涉及社会生活各个领域,初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛的社会组织体系。行业协会已由主要分布在第一产业、第二产业逐渐向第三产业转化,产业结构调整后,新兴行业的行业协会逐渐建立。广州2008年地区生产总值第三,8215亿元 同比增12.3%深圳2008年地区生产总值第四,7806亿元 同比增12.1%。广东社会组织共计22997个,社会团体10818个,其中,工商服务类的633个。鞍山的经济发展水平在东北地区也是位于前列,2008年,鞍山地区生产总值(GDP)1608亿元,增长18.3%,位居全国第五十二位,综合实力排名全国第三十四位。鞍山行业协会发展迅速。鞍山市注册登记行业协会163个,其中全市57个,县市区106个,是2002年的5倍。

第二,政府机构改革促发了行业协会管理体制改革。伴随着经济体制改革的不断深化,三地均面临如何加快经济发展和加速进入世界经济一体化的课题。构建新型的社会化、市场化、规范化的产业管理体制,成为改革的中心议题。从部门管理转向行业管理,政府对机构进行了重大调整与改革,相应的管理局全部撤销。为了弥补政府退位后行业管理的缺位,行业协会进入政府政策制定视野,行业协会成为政府构建宏观管理的组织架构和组织机制中重要的一个环节。经济管理体制从“政府——企业”的微观管理转变为“政府——行业协会——企业”三层管理模式,必须要有效发挥行业协会的作用。在这种背景下,开始行业协会管理体制创新改革,目的是发挥行业协会的作用。

同时,由于机构改革,出现了官办的行业协会。由行政部门转制或政府筹建而形成的行业协会,多数在财务、资金、人事等方面对政府过于依赖,不能有效发挥市场中介服务的职能。需要针对此类行业协会而进行管理体制改革尝试。

第三,市场结社愿望强烈。三地行业协会发展中有一个共同点,就是来自市场的结社需求强烈。例如,鞍山行业协会中,民办协会比重大。在职国家机关工作人员兼任行业协会负责人职务的“官办”、“半官办”的行业协会11个,占19%,民办的46个,占81%。有三分之一以上是近一两年发展起来的。这与鞍山市经济结构直接相关。鞍山市经济体制改革后,国有经济所占比例大大缩小,仅余3家国有企业,其余全部民营化。以海城为例,2008年,全市GDP410.4亿元,地方财政收入33亿元,其中80%以上来源于民营经济。因此,民办行业协会随着经济体制改革的深入不断成长起来。

北京以中关村管委会为例,中关村科技园区顺利完成了“发展高科技、实现产业化”的目标,逐步形成了蓬勃兴起的首都高端产业功能区,中关村也形成了很多服务于企业、沟通政府企业关系的行业协会。中关村科技园区的协会组织完全由企业自下而上自愿设立,采用市场化运作模式。

广东民营经济比重也较高,市场结社需求高。原有的双重管理体制制约了市场结社进程。双重管理体制改革后,2004年10月以来,深圳市新设立的行业协会商会达到43家,这43家基本上都是民间化、自下而上发起,按市场化运作的,初步实现了自愿发起、自选会长、自筹经费、会员办会、行业办会。

因此,三地先后进行行业协会管理体制改革,是历史的必然,也进一步推动了市场结社进程。

3.1.2改革总体思路相同

第一,三地改革的总体思路是改革与完善双重管理体制。不论是从三元管理到双重管理微调、新双重管理模式还是彻底的一元管理体制,均以改革双重管理体制为出发点,以促进行业协会发展为目标。

第二,这一思路,体现了政府角色的变化:从管制型政府走向服务型政府,从“划桨”到“掌舵”,再到“服务”。在传统双重管理体制下,政府与行业协会的关系,实际上是政府内部上下层级的关系的延伸。因此,政府行政权力延伸到行业协会,行业协会成为政府的附属物,政府是掌舵人甚至是划桨者。各地行业协会管理体制改革,实际上是把政府业务主管部门原有的管制者角色,转变为服务者角色。因此,鞍山把“协会管理协会”改变为“协会指导协会”,广东把“业务主管部门”改成“业务指导部门”,均表明,政府职能部门不是参与行业协会管理,而是从管制走向服务。民政部门职责的变化也是如此。

同时,政府对行业协会的管理走向专业化。把行业协会作为特殊的社团团体来看待,集中行业协会管理职能于特定部门,实现对行业协会管理的专业化、集中化。

第三,这一思路,旨在减少政府对市场的干预。北京,广东,鞍山各地,均不是也不能取消政府职能部门的行业管理职能,而是把这种行业管理职能的实现模式加以改变。即,通过政府与行业协会积极合作来实现行业管理职能。事实上,这种行业协会管理体制的转变,是政府微观管理到宏观管理的转变,是政府减少了对市场经济干预,充分发挥行业协会所代表的市场自治能力的体现。也就是说,行业协会作为市场经济的重要组成部分,减少对行业协会的干预,就是发挥市场经济体制自身在配置资源方面的作用。

3.1.3改革路径相近

 第一,政府推动,制定相应法律法规政策为改革提供制度供给。三地改革均是有政府推动,并提供相应的制度供给。

在国家层面,我国目前还没有明确行业协会组织的地位、职能、治理结构、权利义务等相关规定的基本法律,更谈不上相关的法律体系。法律缺位使协会的发展缺乏方向指引和内在动力,也导致协会的高级职能提升困难。

在北京市层面,北京市出台的一些相关法规与政策对行业协会有所涉及,比如2008年9月《北京市加强社会建设实施纲要》,为落实纲要,北京市又颁布了《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》,规定“以服务经济建设为目标,着力提高行业协会的市场化运作水平,坚持公平竞争原则,突出行业代表性,扩大行业覆盖率”。在中关村科技园区层面,中关园管委会为协会的发展积极创造条件,争取营造一个良好的政策法律环境。2001年,中关村科技园区管委会和北京市民政局联合发布了《中关村科技园区社会团体管理办法》,为协会组织在园区开展工作提供了政策依据;同年,中关村管委会制订了《中关村科技园区协会商会工作经费资助办法(试行)》; 2006年,制定了《中关村科技园区协会成立指南》,指导企业联合体成立协会;2007年,制定了《关于申请由中关村管委会作为协会业务主管单位的规定》。根据《中关村科技园区协会商会工作经费资助办法(试行)》在园区产业发展专项资金中设立了协会支持资金,用以支持协会开展为实现园区战略目标有重大影响的活动;开展行业研究、行业分析、行业或技术标准的制定、行业自律和维权;创造性地为会员企业提供独具特色的服务;以及发挥行业优势为政府部门提供专业服务等工作。中关村科技园区协会商会组织发展支持资金管理办法》,规定了协会商会支持资金从中关村科技园区发展专项资金中列支。规定了资助条件和额度方式(专项委托、工作经费资助)、审批、拨付、监督管理。

广东省委省政府制定《关于发挥行业协会商会作用的决定》和《中共广州市委市人民政府关于促进行业协会商会改革发展的意见》(穗字[2006]11号)文件。广州市政府在行业协会管理体制方面进行了渐进式改革,并于2006年5月成立了广州市行业协会改革发展工作领导小组及办公室(具体工作由市发改委政策法规处承担),对行业协会改革工作进行综合协调、指导和监管。广州市相关部门正积极拟定《广州市行业协会管理办法》,以明确协会的法律地位、规范协会的经营运作、界定政府职责范围等。通过政府监管方式改革,使行业协会成为 “自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务”,“无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无现职国家机关工作人员兼职” (即五自、四无)的民间化和自治性市场组织。

2004年,深圳市委办公厅、市府办公厅联合下发了《深圳市行业协会民间化工作实施方案》,确定了行业协会改革发展的总体思路是行业协会民间化、市场化、国际化改革。同时,市委组织部下发了《关于党政机关事业单位公职人员不再兼任行业协会职务有关问题的通知》,规定在行业协会任职的国家机关公职人员以及各类事业单位在职人员均要辞去所担任的行业协会职务。此外,《深圳市促进和规范行政服务若干规定》等系列文件为行业协会管理体制改革提供制度依据。

鞍山市政府制定和出台了一系列规范性法律文件。 2003年1月,经鞍山市政府同意,鞍山市经贸委专门印发了《关于委托工经联承担和参与有关工作事项的通知》(鞍经贸产字[200316号文),将涉及工业经济发展的重大事项组织、协调、论证等十项行政职能委托鞍山市工经联。2003年3月6日,鞍山市经贸委和民政局正式下发文件,委托鞍山工经联为全市工业经济领域行业协会的业务主管单位,履行全市工业协会调整改革、组织协调和指导服务等职责。从而以委托书的形式确立了协会指导协会的管理体制。2004年12月,市经委以“委托书”的形式,进一步明确工经联承担全市工业协会5项职责8项职能,提供工作目标和保证措施,建立监督评估体系和奖罚制度,以及政府有关部门监管和支持帮助等功。 此后,依据相关法律、法规,鞍山市又对鞍山模式进一步完善和规范。2005年市政府下发了《关于促进鞍山市行业协会发展的实施意见》,提出延伸协会指导行业协会的新型管理模式。一些列政府及部门规范性文件,实现了对“双重管理体制”的改革和创新,赋予鞍山模式合法化和权威性,逐步确立了“协会指导协会”模式,寻找到“政府宏观管理,联合会指导协会行业管理,企业依法自主经营”的创新路径。

第二,明确行业协会地位,政府职能转移配套

三地政府均重视行业协会在经济发展社会稳定中的重要作用,有着政府职能转移的思路设计和谨慎实践。

《北京市加强社会建设实施纲要》中明确提出行业协会在服务经济中的重要性。中关村管委会鼓励社会团体在中关村科技园区内依法开展以下活动:制定行规行约,规范行业行为,调解业内关系,维护公平竞争;进行行业、地区经济发展调研,参与有关行业经济政策的制定和经济立法工作;参与编制行业发展规划,制定行业标准,参与本行业产品质量保证体系的认证;接受政府委托,发布行业信息,进行行业认定和资质审查;经政府授权,建立专业技术职称评审机构,对经评审合格的技术、管理人员授予专业技术职称;开展国内外经济技术交流与合作;举办培训、讲座、论坛,并通过多种活动促进各协会之间的交流。

《中关村管委会通过购买服务支持协会发展的方案》规定中关村管委会在园区产业发展专项资金中设立了协会商会支持资金,用以支持协会开展为实现园区战略目标有重大影响的活动;开展行业研究、行业分析、行业或技术标准的制定、行业自律和维权;创造性地为会员企业提供独具特色的服务;以及发挥行业优势为政府部门提供专业服务等工作。

广州市政府把制定行业规范及规划、行业统计、行业规范、反倾销诉讼等作为政府职能专业的突破口,拟通过法定程序将相关事务性、辅助性职能以移交、授权、委托等方式转移给相关行业协会。如近年来,由广州市编办、市发改委联合开展,市经贸委等七部门参与配合,选取行业代表性强、运作规范的广州物流、汽车维修、建筑业、饲料工业、环卫、印刷出版6个行业协会开展政府部分职能转移试点工作,目前已将开展行业培训、行业统计、行业准入资质资格审核、专业技术人员职评初审、行业技术标准和产业政策制订等多项职能转移给相关试点行业协会,并积极探索建立相关绩效评估和奖惩机制以评定行业协会承接政府职能运作的效率此外,政府部门在建立职能委托授权机制同时筹建相应的购买服务制度,使政府和行业协会之间在指导、监督基础上充分发挥市场机制的作用,并规范政府管理与服务行为。

鞍山在《关于委托工经联承担和参与有关工作事项的通知》(鞍经贸产字[200316号文)中,政府将涉及工业经济发展的重大事项组织、协调、论证等十项行政服务职能委托鞍山市工经联。具体职能包括:组织有关方面专家、学者对全市工业经济不同时期的改革与发展情况进行调查研究,并组织论证,提出意见和建议;负责对全市工业经济领域行业协会规划、组建、改革、整顿、协调、管理等工作,并负责组织各协会专业人才培训及协调解决发展过程中有关事宜;组织开展全市工业经济行业发展状况调查,参与制定行业发展规划及产业政策等事宜;负责工业经济有关信息收集、整理和分析,开展各种形式的信息发布及展示;负责举办各种形式的培训及报告会、论坛会等,举办专业技术工人岗位培训和竞赛活动;组织和参与有关名牌产品、诚信企业、优秀企业家、贡献突出人物等评选活动,并在新闻媒体上进行各种形式的展示;组织有关专家、学者参与有关部门及企业组织的项目研发、技术改造、合资合作等论证工作,开展企业管理咨询、策划;参与工业经济领域招商引资、项目对接、形势分析、考察学习等重大活动,组织产品展销、企业展示等;负责组织与境内外协会、商会、学会、联合会的联络工作,举办不同形式的联谊、洽谈活动;负责组织相关专业协会对全市工业经济领域各行业的行规、行约的建设工作以及企业反倾销、反补贴的调查起诉和应诉。  

第三,加大培育力度,提高监管水平。服务以培育为主。三地均加大对行业协会的支持力度和培育力度。同时,提高监管水平。加大登记管理部门和业务主管部门联合监管能力,完善行业协会评估体系建设。

第四,行业协会的社会化与民间化路径。各地改革在36号文的指导下,均开展了政社分开的改革。

北京提出加快推进政社分开步伐,按照社会化、专业化的要求,加快推进全市各类社会组织与主管行政部门在机构、人员、资产、财务等方面彻底分开,逐步实现自我管理、自主发展。全市各级行政部门原则上不再作为社会组织业务主管单位。要按照统筹规划、分步实施的原则,分期分批推进社会组织与行政部门脱钩。少数有特殊职能的部门,可暂时保留业务主管单位职责,但要积极创造条件,加快政社分开步伐。行政部门不再作业务主管单位以后,要进一步加强业务指导、行业管理,给予政策指导,提供良好服务。

广东省以推动“政会分开”为突破口,破解行业协会发展和作用发挥的阻碍,目标是实现行业协会“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务”,“无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无现职国家机关工作人员兼职”,真正实现民间化和自治性。以“五自四无”为切入点,广东省开始了行业协会的历史性改革。

鞍山也开展政会分开改革。与鞍山模式类似的河北在政会分开实践比较成功。

第五,双重管理体制改革的过渡性色彩。三地改革,先后均有一个承接政府职能部门角色的组织机构,把双重管理体制转变为新双重管理体制或者三重管理体制,但是其发展方向是一元管理体制。深圳的改革已经走到了这一步。

深圳先是成立行业协会发展署,后归为新成立的民间组织管理局。把业务主管部门与登记管理部门职责同归民间组织管理局。广东省体制确定的行业协会业务指导部门仍是分散的,且业务指导职能无法法定规范化;而深圳市体制确定的行业协会业务指导部门是集中的,且其职能法定规范,与相关行业管理部门在机构和职能上是分开的,这样既维护了行业协会作为独立社团法人地位,又保障了政府政策导向的顺利实施。

鞍山工经联承接了政府主管部门职能,其负责人也多次提到,这种管理模式是一种过渡模式。北京设立市行业协会和市场中介发展办公室,后划归社会工作委员会。

北京于2007年成立了市委社会工作委员会、市政府社会建设办公室,合署办公,统一管理各类社会团体,包括行业协会。以后新组建的行业协会不需要业务主管单位批准,而由北京社工委批准,然后到北京社团管理办公室登记注册。由于社工委成立时间短,管理职能尚处于虚位状态,因此,仅是对双重管理体制的微调,其未来走向还不明朗。

3.2三种改革模式的不同点

北京、鞍山、广东三地改革程度不同,具体形式不同,因而具有不同的优点与缺点。

3.1.1改革程度存在差异

三地改革承接业务主管单位职能的部门有所区别。具体见表3所示。

3:三地行业协会管理部门异同

管理体制

登记管理机关

业务主管单位

行业协会促进部门

改革程度

传统双重管理体制

民政部门

地方各政府部门

 

北京(双重微调)

民政部门

地方政府部门

社工委

无(中介办——社工委)

微调

鞍山(新双重)

民政部门

工经联

创新

广东(一元)

民政部门

无(行业协会发展署——撤销)

突破

如表所示,三地民政部门登记管理机关的职责没有变化,但是,原有业务主管单位角色有所变化。北京有专门的中介办,后来归为社会办,作为行业协会主管部门,鞍山有工经联承担业务主管单位职责,广东以及深圳取消业务主管部门。由此,可以看到,在双重管理体制改革进程中,各地改革力度有所不同,因此,在同一时期呈现出不同阶段的改革模式。

深圳的改革目标是实现“三无”,即行业协会、商会“无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门”。这种改革突破了双重管理体制。

鞍山模式,是双重管理体制的创新,但是并未从根本上突破双重管理体制,因为工经联作为社团法人,同样要接受经贸委和民政局的双重管理。行业协会实际上还是间接的受到双重三维式的管理。

北京模式,比较复杂。一方面,个别地区如中关村管委会致力于取消业务主管单位,另一方面,工经联系统通过会员管理方式为行业协会提供服务,此外,原有中介办负责的行业协会促进职能转由社工委承担,而社工委与民政部门的职责分工与运作目前还不明朗。如果运行顺畅,多了一个促进行业协会发展的部门,但是,如果服务不到位,职能衔接不合理,有可能加重管制色彩。

3.1.2改革各有利弊

 三地改革各有优缺点。具体如表3所示。

3:三地行业协会管理体制利弊

 

相比原双重管理体制的变化

鞍山

 

工经联承接全部业务主管单位资格

1、工经联作为综合部门,可以避免部门利益的牵掣

2、相比原有的政府部门作为业务主管单位,同样是社团法人的工经联作为业务主管单位可以使行业协会的环境相对宽松

1、并未突破双重管理体制,工经联作为社团法人有自己的业务主管单位

2违反了“社会团体的主体地位一律平等”的原则

3、工经联官办色彩浓,很难获得行业协会或企业的自发参与和真正认可

4、实际的职能和资源有限,因而也难以有效促进行业协会的发展

北京

中介办-社工委

1、任务明确,可集中精力专门促进行业协会发展

2、具有相应的行政权力和资源,可以促进相关法规的出台和政策的落实

3、作为综合部门,立场客观中立,可以比较好的协调各部门利益关系

1、增加行业协会的交易成本

2、社工委与社团办职能衔接需要时间与实践

3、这种改革往往需要承担一定的行政成本

广东

取消业务主管单位

1、改革一步到位,具有根本突破意义,具有重大前瞻意义

2、减轻政府负担,有利于政府职能转变和政府机构改革的彻底进行

3、行业协会面向市场竞争,并有利于市场内生的行业协会产生,有利于建立起独立自主的行业协会机制

1、受到上位法《社会团体登记管理条例》的限制

2、个别部门不担任业务主管单位以后,对行业协会既不管理也不扶持

3、政府职能转移的同时没有做到“费随事转”

4、有的行业协会在“去行政化”后,因民主机制不健全易被大企业掌控

3.3三种改革模式存在的问题

北京、鞍山、广东三地改革模式不同,但是面临着相同的问题,这些问题,是其今后改革完善过程中必须要解决的,也是其他各地行业协会管理体制改革要面临的困境。

3.3.1行业协会管理制度供给不足

行业协会相关法律法规不健全,迄今为止,我国目前还没有制定一部专门针对行业协会的单行法律,对行业协会的性质、地位、作用、结构以及权益进行全面定位。三地虽然出台了一些地方法规,这些立法位阶较低,对行业协会的调整效力较弱,不能适应对行业协会进行规范的需要。如,鞍山虽然有了政府委托和授权的法律性规定,但是相关规定过于粗略,缺乏实施细则。对国务院36号文的落实还不完全到位。 

此外,行业协会管理相关的配套政策不完善。如,人事管理公共政策不完善,行业协会在户籍、外事权、社会保障、职称评定、党团工会管理方面难以享受平等待遇,致使行业协会缺乏吸纳优人才的政策空间。

3.3.2政府职能转移不到位

政府职能转变上,按照《行政许可法》的要求,有些政府应该退出的工作,还留在政府手里。调研中了解到,由于政府职能转变不到位,导致某些行业协会没有应有的行业管理职能,无权参与行业整治,因而为企业诉求维权不到位,反过来又导致行业协会难以收取会费,无法开展活动。目前,只能由担任秘书长的企业家出资提供活动经费。

3.3.3政府购买服务难落实

一方面,政府资源有限,采购服务能力受到影响。另一方面,部分行政管理人员仍将行业协会当作行政权力的延伸,或视之为从属机构,通过行政管理手段指导行业协会的相关事务运作,从而限制了行业协会自身发展的能力。此外,行政管理部门由于其利益动机,不肯将部分可由市场实现有效配置的职能下放给相关行业协会;再加之不同政府部门之间工作存在沟通和协调障碍,使大部分协会仅停留在信息交流、组织参展等初级职能方面。政府此理念导致相关管理体制改革的滞后和政策执行的受阻,如目前有偿服务机制难以完全建立,协会无法按市场原则获取相应的报酬。政府购买和支持远未有制度化和长期化,存在一些偶然化和短期性,并且并非所有的协会都能从政府部门获得不同形式的资金支持。

3.3.4政府职能部门与行业协会关系重构任务艰巨

在传统双重管理体制下,业务主管单位与协会具有制度化的联系,业务主管单位也有责任支持协会的发展,因此,很多职能部门不愿意做业务主管单位,因此这意味者责任与义务。同时也意味着,行业协会一旦找到业务主管单位,也就意味着,其建立了与政府间的制度化联系。但是,业务主管单位一旦取消,行业协会与行业的政府职能部门的关联和链条就被切断,职能部门支持与培育行业协会的力度就将减弱。调研中,有些行业协会领导表示担忧,没有主管单位就意味着行业协会没有人管了(登记管理机关资源是有限的)。

3.3.5行业协会专业化管理面临困境

行业协会总是依托一个较强专业色彩的行业。如果没有顺利建立起与业务指导部门的制度化联系,登记管理部门或者工经联、社工委这种综合性部门是否有能力确保协会与其所在行业的健康发展,是一个现实难题。如,北京市工业促进局,目前更名为为经济和信息化委员会,其下的行业协会大概有70多个,如果都脱钩的话,未来将产生什么新的问题,撤销业务主管单位之后,行业协会与政府有关职能部门的业务关系如何重建和保障,以利于协会和产业发展,这些都是协会体制改革后面临的问题。

3.3.6行业协会发展不平衡

行业协会自身能力建设水平参差不齐,发展不均衡,给行业协会管理带来难度。行业协会从其经费来源看,基本上可以分为3种类型,不同类型行业协会内部治理具有不同特点。(1)补贴型行业协会:目前来看,政府全额出资的行业协会具有很强的特殊性。行业协会类似于事业单位,由政府全额出资,给编制,提供办公场所。(2)会费型行业协会:这类协会经费全部来源于会费。鞍山行业协会很大一部分是民间自发设立的。如2005年成立的鞍山供货商协会,是与会长企业家自愿发起并得到同行响应而成立的协会。在当地零售业受到冲击的背景下,处于劣势地位的供货商采取集体行动,自发成立供货商协会,会员单位30家,10个理事单位,会员代理货品覆盖率达到60%。协会聘任专职工作人员2名,工作经费全部来源于会费。协会工作开展效果显著。这种民办行业协会反映了市场经济的成熟,是行业发展的理性选择的结果。(3)赞助型行业协会:协会不收取或者暂时不收取会费,其运作经费来源于会长、副会长企业的赞助。现阶段,依附于大企业对行业协会发展有一定促进作用,从长远看,必将向着行业自治、民主治理的方向发展。    

4. 完善我国行业协会管理体制的对策建议

借鉴发达国家经验,结合我国实际,改革双重管理体制的核心,不是增加或者减少或者不要业务主管单位的问题,而是优化政府与行业协会关系的问题,是转变政府工作理念和工作方式的问题,是建立服务型政府的问题。对于我国行业协会管理体制而言,现阶段,新双重管理体制是我国可行的路径选择,只有当社会环境成熟,一元管理模式才具有应用价值。明确三步走战略,建立政府各部门间的沟通平台;制定行业协会发展规划;优化行业协会结构;完善监管,加强行业协会自身能力建设,充分发挥行业协会在经济发展和社会稳定中的作用。

4.1新双重管理体制是我国可行的路径选择

从三种典型模式比较可以看出,不同地区经济、社会发展程度不同,行业协会管理模式也应有所不同。广东深圳模式具有创新意义,但是,其一元管理模式目前不具有推广意义。原因如下:

第一,我国属于大陆法系,需要强有力的中央政府推进社会主义市场经济的发展,强调国家的统一与效能。因此,政府需要与行业协会保持着密切的联系。

第二,政府干预市场模式在我国具有较深的历史积淀,尤其经济危机下,政府公权力具有纠正和避免市场失灵现象的优势,政府为了更好地制定产业政策乃至经济政策,需要行业协会作为桥梁来沟通政府与企业之间的关系,因此,行业协会与政府联系相对英美国家应该更为紧密。

第三,政府监管体制改革,意味着行业协会在行业管理中的角色与功能更为重要。

双重管理体制,为密切政府与行业协会关系提供了制度性联系。因此,改革双重管理体制的核心,不是增加或者减少或者不要业务主管单位的问题,而是优化政府与行业协会关系的问题,是转变政府工作理念和工作方式的问题,是建立服务型政府的问题。

在双重管理体制完善与改革进程中,应该遵循这样的发展思路:

第一阶段:在行业协会发展初期阶段,行业协会是政府的得力助手,是政府可以运用和支配的社会力量。这一阶段,行业协会扮演“二政府”的角色,成为政府职能的延伸渠道。这时,传统双重管理体制是适应时代发展的。

第二阶段:行业协会发展完善阶段,行业协会走向民间化,市场化。社会组织的功能越来越完善,党和政府高度重视社会组织建设和管理,政府在统一安排之下,不断摸索与社会组织的互动模式。新双重管理体制是可行的选择。

第三阶段:政府和行业协会合作、平等发展阶段。社会组织走向独立发展阶段,建立了与政府合作伙伴关系。只有当社会环境成熟,一元管理模式才具有应用价值。

4.2明确三步走战略,逐步实现行业协会的社会化民间化

 行业协会的独立化、专业化、民间化、市场化是一个过程,不是一蹴而就的。如图所示,这个过程与政府职能转移有着重要联系。

第一阶段,政府转移职能,行业协会才有生存空间,实现政会分开,实现行业协会的独立性,并能通过为会员提供服务而吸引会员。要想发挥我国的行业协会各个层面的职能,尤其是协调、控制和行业自律等高级职能,就必须赋予其相应的权力,做到权责对等。要首先界定政府拥有那些合法的行政权力,明确那些职能需要转移给协会,哪些可以授权给协会行使。否则,在缺乏政府行政资源支持的情况下,可能会降低协会的执行力,并使不合理的政府管理职能得到合法延续。应该结合贯彻《行政许可法》和政府审批制度改革,建立和完善促进行业协会发展的监督保障机制,按照时间、步骤、内容、措施等把政府职能逐步转移给行业协会。逐步将属于行业管理、行业服务方面的行业标准制定、资质认定审查、行业信息披露等职能移交给行业协会;支持行业协会开展行业统计、行业调查,参与行业规划、发展战略、产业政策和有关法规规章的起草,开展有关行业标准的促进实施并进行监督,参与建立产业损害预警机制,参与反倾销、反补贴调查及应诉,参与价格协调、公信证明和项目前期评估论证等工作。要把政府授权职能和行业协会自身职能有机结合起来,提高行业协会凝聚力、号召力和公信力,不断增强行业协会在社会经济生活中的作用。

第二阶段,落实购买服务,为行业协会发展提供主要经费,使其能实现专业化目标。制定相应的公共财政制度,把购买服务纳入到财政预算体系。行政管理部门依法委托行业协会承担的有关行业管理职责,应给予相应的经费;要求行业协会提供服务的,应通过协议或合同的方式进行;对按规划设立的各类行业协会,开办初期确有困难的应给予适当扶持,如改善办公环境和专职人员经费等。所需经费要纳入地方财政预算。除了政府采取“购买服务”的方式,支付协会相应服务费用外,允许协会接受个人或组织捐赠,允许协会通过为会员和社会提供有偿服务而获得收入,其形式和标准,由协会依法自定,但须明确,此类收入只用于协会的生存与发展,不得在会员间分配。

第三阶段,当政府购买服务得到落实,促进了社会组织规模的整体发展与壮大,在市场机制不断完善的条件下,政策环境优化的条件下,行业协会才能实现市场化、民间化的发展目标。这一阶段,应致力于完善相关立法与政策。

首先,制定行业协会法单行法《行业协会法》,明确行业协会基本法律问题。其次,完善行业协会的人事管理和社会保障制度。行业协会工作人员的养老、医疗、失业、生育和工伤等基本社会保险,应纳入国家整体基本社会保障体系改革和建设进程中,确保协会人才队伍的稳定。从政策上促使行业协会工作人员的职业化,进而建立一支相对稳定、有战斗力和凝聚力的队伍。

再次,完善行业协会税收政策。行业协会具有非营利性,政府应加快制定相应的税收政策和具体监管办法。对会费、社会捐赠、政府资助收入应当实行免税;对行业协会开展章程中允许的服务所获收入,在税收上应当给予优惠。

最后,对行业协会进行分类管理。对补贴性协会,会费性协会、赞助型协会给与不同方式的支持和培育。补贴型协会,往往是属于政府重点扶持和支持的对象;对与政府脱钩、已实行转制的会费型行业协会和赞助型协会,政府部门应当采取循序渐进的方式,对其经费补贴采取逐年递减的方式扶助协会走上独立自主发展的市场化发展道路。

4.3建立政府各部门间的沟通平台

传统行业协会双重管理体制下,登记管理机关与业务主管机关之间是不同的政府机关。业务主管部门可能对行业管理比较熟悉。但是对下属的行业协会事务的管理不熟悉。特别是有的业务主管单位人员经常变动,也不懂协会法规,对行业协会相关管理不熟悉。调研中发现,有些业务主管单位平时对协会工作不闻不问,但是由于年检必须由业务主管单位盖章,因而产生很多牢骚,为行业协会向民政部门上交年检材料设置障碍。某协会秘书长说,“到主管单位盖章很麻烦。不知道这个应该是由民政局去和他们搞好关系,还是由协会去跟他们搞好关系。”

因此,建议建立登记管理部门与其他政府部门之间的沟通平台。不论是双重管理体制微调、新双重管理体制还是一元管理管理模式,不论是否取消业务主管单位,各个职能部门都要在业务范围指导并服务与行业协会的工作。这就需要建立一个政府与行业协会之间、政府部门之间交流沟通的常态机制。此外,年检手续应适当简化。事实上,在业务部门对行业协会联系不密切的情况下,由其盖章只能流于形式主义。同时,在登记管理机关对协会秘书长、会计进行过培训的过程中,也要加强对业务主管部门和其他政府部门相关工作人员有关行业协会管理知识的培训。

4.4制定行业协会发展规划,优化行业协会结构

市场经济完善过程中,各地均存在行业协会发展规模和结构的问题。因此,政府应该致力于制定行业协会发展规划,把行业协会协会发展作为行业、产业发展的重要内容。如鞍山市行业协会发展过程中存在行业协会结构不合理,重复设立,职能交叉的问题。如多头设会,加重企业负担;一项业务互相扯皮,互相争执。北京、广东也存在类似问题。

因此,鞍山工经联根据鞍山市工业“一个基地、三大产业”建设的要求,积极创造条件,组建轻纺、矿产品深加工等行业协会,对现有协会,要加大调整、重组的力度。对商业、建筑业、农业及其它领域,要根据行业发展状况,制定出行业协会发展规划、加快组建行业协会的步伐应该加大行业协会的改革调整力度。

可见,应该根据本地行业协会的实际情况,加大改革调整的力度,提升综合能力,体现行业协会的社会地位和作用。对一些行业覆盖面过宽和行业特点不明确的行业协会,经梳理后分立重组。对一些不符合产业升级要求和行业日趋萎缩的行业协会,以及在同一领域重复建立的功能相近的行业协会要进行归并重组。

4.4完善监管,加强行业协会自身能力建设

政府监管和行业协会能力建设,是一个问题的两个方面。政府培育行业协会的同时,要加强对行业协会的监管。

第一,建立健全行业协会的评估和考核体系。在加强法律监管的同时,还要需求建立一套合理的监管评估体系,对协会的工作及其遵守章程的情况等要定期进行考核,明确考核的组织机构与职责、考核工作程序、考核等级和考核指标体系等内容,切实提高。把评估和考核结果与政府购买服务、财政补贴标准挂钩。

第二,建立信息公开制度。要求行业协会信息公开,不仅对政府公开,也要对社会公开,这是借助社会监督力量的重要手段。

第三,健全行业协会有序退出机制。对于一些行业代表性不强、长期不开展活动、内部管理混乱、不能发挥正常作用的行业协会,可以进行有效惩处或者依法予以注销。

行业协会自身能力建设还有待加强。个别行业协会不规范、内部管理混乱,出现了一些违规的现象。一些协会缺乏按照《社会团体登记管理条例》要求开展各项业务活动、加强内部管理和制度建设的意识。有的行业协会财务基础薄弱,管理混乱。因此,要加强行业协会自身能力建设。一方面,引入市场运作机制,提高行业协会的运作效率,实现行业协会的互益性;一方面,完善行业协会内部治理结构,发挥会员大会、专业委员会的优势,依靠企业家民主办会,从而发挥协会优势,为会员单位提供高质量的服务,在保障行业协会互益性目标的同时,确保行业协会的公益性。

小结

借鉴发达国家经验,结合我国实际,对于我国行业协会管理体制而言,现阶段,新双重管理体制是我国可行的路径选择。只有当社会环境成熟,一元管理模式才具有可操作性。行业协会的社会化民间化进程与政府职能转移,购买服务、社团发展规模密切相关。把握三步走战略,建立政府各部门间的沟通平台;制定行业协会发展规划;优化行业协会结构;完善监管,加强行业协会自身能力建设,引入市场运作机制,提高行业协会的运作效率,实现行业协会的互益性;完善行业协会内部治理结构,保证行业协会的公益性。

附录1  鞍山行业协会管理体制调研分报告

1.鞍山行业协会发展特点

鞍山市地处辽东半岛中部,因市南郊有一对形似马鞍的山而得名。鞍山是东北地区最大的钢铁工业城市,中国第一城市钢铁工业,有共和国钢都的美誉,是新中国钢铁工业的摇篮。现辖海城市、台安县、岫岩满族自治县和铁东、铁西、立山、千山四个城区。鞍山全市总面积9252平方公里,总人口358万,其中市区面积624平方公里,人口160,城市规模为东北第五2008年地区生产总值(GDP)1608亿元,增长18.3%,完成地方财政收入160亿元,增长55%位居全国第五十二位,综合实力排名全国第三十四位。2009年预期目标是国民生产值和地方财政收入均比上年增长15%

鞍山行业协会的发展有三个特点:

1)行业协会发展迅速。鞍山市注册登记行业协会163个,其中全市57个,县市区106个,是2002年的5倍。这与该市工业经济发展状况有一定关系。同时,也与当地社团团管理体制改革密切相关。

2)行业协会中工业类比重较大。在市级行业协会中,工业类12个,农业类9个,商业类12个,建筑类5个,文化类6个,交通类4个,其他类9个。这与鞍山市的产业结构有一定联系。鞍山工业经济,己经形成了较强的产业基础和科技实力。炼钢、轧钢、热能、焦化耐火、矿山设备、静电、锅炉技术等处于全国领先水平,是国家技术创新试点城市和全国制造业信息化工程重点城市。鞍钢经过大规模技术改造,主体技术装备和生产工艺,达到国际先进水平。铁、钢、钢材产量均超 1600 万吨,综合竞争力跻身世界钢铁企业前 位,力争在 2010 年进入世界 500 强。鞍山市形成了精品钢材、装备制造、化工新材料、矿产品深加工四大支柱产业和50个产业集群,规模以上工业企业1700家。2008年引进和实施工业项目568个,总投资1555亿元,2009年仍然以项目为核心调整产业结构,推动鞍山市工业稳定快速发展。鞍山市工业化比重、工业化人口占主导地位的城市。工业类行业协会对于推动工业经济发展和社会和谐稳定具有重要意义。

3)行业协会中,民办协会比重大。在职国家机关工作人员兼任行业协会负责人职务的“官办”、“半官办”的行业协会11个,占19%,民办的46个,站81%。有三分之一以上是近一两年发展起来的。这与鞍山市经济结构直接相关。鞍山市经济体制改革后,国有经济所占比例大大缩小,仅余3家国有企业,其余全部民营化。以海城为例,2008,全市GDP410.4亿元,地方财政收入33亿元,其中80%以上来源于民营经济。因此,民办行业协会随着经济体制改革的深入不断成长起来。

鞍山市行业协会发展取得了一定的成绩,这与其特色的行业协会管理体制改革有密切关系。

2.协会指导协会创新模式的确立与发展

21鞍山市行业协会管理创新的背景 

第一,原有行业协会管理模式制约了行业协会作用的发挥。双重管理体制是在计划经济体制背景下的行业协会管理模式。计划经济下,一些部门受到部门利益驱动,对行业协会管理走向两个极端,或者是把行业协会作为政府机关来管理,管得过严过死,或者是放任行业协会,不作为。这大大束缚了行业协会的发展,在某种程度上,仅仅是民政部门履行登记管理职责,而政府职能部门没有有效管理行业协会。在市场经济体制逐步建立的过程中,一些行业、企业过度依赖政府,缺乏依靠行业自律、行业自治的运作思路。2002年底,鞍山市行业协会只有30个,仅占社团总数的11%

第二,政府机构改革促发了行业协会管理体制改革。伴随着经济体制改革的不断深化,鞍山市面临着如何振兴老工业基地和加速进入世界经济一体化的课题。构建新型的社会化、市场化、规范化的产业管理体制,成为改革的中心议题。鞍山市工业行业管理历经多次变革,实施企业属地化管理。2001年末,鞍山工业从部门管理转向行业管理,政府对机构进行了重大调整与改革,工业领域原有冶金、化工、机械、电子等8个管理局全部撤销。为了弥补政府退位后行业管理的缺位,行业协会进入政府政策制定视野,行业协会成为政府构建宏观管理的组织架构和组织机制中重要的一个环节。经济管理体制从“政府——企业”的微观管理转变为“政府——行业协会——企业”三层管理模式,必须要有效发挥行业协会的作用。 

第三,鞍山工业发展的实际和行政管理体制改革的深化,使行业协会挂靠行政部门为业务主管单位的管理模式暴露了弊端。机构改革后,挂靠在市经贸委和原工业局的行业协会市经贸委担负全市工业振兴与发展的繁重任务,需要协调和解决诸多工业发展中出现的问题,没有足够精力和能力管理行业协会。业务主管局撤销,行政分工的格局不复存在,行业协会的培育和发展出现断档。

第四,“建工业强市”的城市发展定位成为鞍山“协会管协会”模式建立的直接动力。发展工业是鞍山经济发展的重要载体,依据市场经济的特征和需求,搞好行业协会发展和管理,实现资源市场化配置势在必行。工业行业协会的培育和发展,业务主管单位起到核心和支撑作用。因此,行业协会管理模式的探索首先从工业领域开启。

22从“协会管协会”到“协会指导协会”

在上述背景下,急需一个主体机构,去培育和发展鞍山市工业行业协会。于是,鞍山市委、市政府在20027月成立了鞍山工业经济联合会,民政局和市经委联合发文,委托工经联履行工业领域行业协会业务主管单位职责,确立了鞍山市“协会管协会”模式,开始了鞍山市行业协会管理体制创新发展之路。

协会管协会,就是改变政府部门做业务主管单位,代之以协会承担业务主管单位的职能,管理所属协会的业务活动等。鞍山工经联是工业领域企业、行业协会的联合体,由工经联做业务主管单位,发挥工经联的桥梁纽带作用,既可推动政府机构的深化改革,又可推进行业协会的培育发展,从而实现政府、协会、企业三者间的良性互动。

随着形的发展,从社团属性来讲,鞍山工经联与工业行业协会之间,没有任何行政隶属关系,似乎是一种亦兄亦友、协调指导、推动自强、促进和谐的联合体。政府部门不再直接担任业务主管单位,就是要有效避免政府干预过多,影响和迟滞社团组织发展问题。工经联承担业务主管单位职能后,不能做二政府戴着市场的帽子,坐着行业的轿子,舞着政府的鞭子,要转变职能,搞好服务,变管理为指导。为此,2005年,学者和实践者把这种管理模式定位为协会指导协会。通过几年来的工作实践,协会指导协会,拉近了工经联与工业行业协会之间的关系,赢得了企业的信任,推动了行业的发展。

23“协会指导协会”模式的延伸 

第一,从工业领域到其他领域。鞍山模式在工业领域的成功实践,为带动其他领域行业协会的改革与发展,起到了示范作用。在总结“协会指导协会”模式的基础上,2005年市政府下发了《关于促进鞍山市行业协会发展的实施意见》,明确提出可将鞍山市工业领域的成功实践,逐步扩展到商业、建筑业领域,推行政府部门委托的联合会指导行业协会(即协会管协会)的新型管理模式,以促进行业协会的健康快速发展根据市政府要求,鞍山市组建了市商业联合会,指导商业领域行业协会的发展;在农业和农产品流通领域,成立了农民经济合作组织联合会,指导农产品行业协会的发展;将中小企业协会变更为中小企业联合会,对全市中小企业实行机制联动;在建筑业联合会的基础上,对建筑领域的行业协会进行调整重组。体育局计划把单项体育协会委托体育总会进行管理。“协会指导协会”的模式创新延伸到各个领域行业协会,并取得了显著效果。

第二,从行业协会到社团。借鉴“协会指导协会”模式,在鞍山慈善救助工作呈现民间华、多渠道发展趋势下,为了解决慈善社团发展过程中出现的行为不规范和管理缺位的问题,20053月由市局发文,委托市慈善工会承担慈善救助性民间组织业务主管单位的职责。为慈善救助性民间组织培育发展提供了创新模式。在全国召开首届慈善大会,国家放开并鼓励发展民间慈善组织10余天后,鞍山相继注册了3个民间慈善救助团体,成为辽宁省乃至全国首批由民间发起的慈善救助性社团组织。

3.鞍山市行业协会管理体制

鞍山市行业协会管理体制改革,是由政府推动和主导的。政府为协会指导协会模式提供了良好的法律环境,相应的政策支持,配套的监管和服务。

31法律保障

鞍山市政府制定和出台了一系列规范性法律文件,确立了鞍山行业协会改革模式并保障了行业协会管理体制创新硕果。20031月,经鞍山市政府同意,鞍山市经贸委专门印发了《关于委托工经联承担和参与有关工作事项的通知》(鞍经贸产字[200316号文),将涉及工业经济发展的重大事项组织、协调、论证等十项行政职能委托鞍山市工经联。200336日,鞍山市经贸委和民政局正式下发文件,委托鞍山工经联为全市工业经济领域行业协会的业务主管单位,履行全市工业协会调整改革、组织协调和指导服务等职责。从而以委托书的形式确立了协会指导协会的管理体制。200412月,市经委以“委托书”的形式,进一步明确工经联承担全市工业协会5项职责8项职能,提供工作目标和保证措施,建立监督评估体系和奖罚制度,以及政府有关部门监管和支持帮助等功。 此后,依据相关法律、法规,鞍山市又对鞍山模式进一步完善和规范。2005年市政府下发了《关于促进鞍山市行业协会发展的实施意见》,提出延伸协会指导行业协会的新型管理模式。一些列政府及部门规范性文件,实现了对“双重管理体制”的改革和创新,赋予鞍山模式合法化和权威性,逐步确立了“协会指导协会”模式,寻找到“政府宏观管理,联合会指导协会行业管理,企业依法自主经营”的创新路径。

32职能转移

行业协会作用发挥是在政府从微观管理到政府宏观管理中展现的。换言之,政府职能转移是行业协会发展的原因和前提。在《关于委托工经联承担和参与有关工作事项的通知》(鞍经贸产字[200316号文)中,政府将涉及工业经济发展的重大事项组织、协调、论证等十项行政服务职能委托鞍山市工经联。具体职能包括:

一、组织有关方面专家、学者对全市工业经济不同时期的改革与发展情况进行调查研究,并组织论证,提出意见和建议;

二、负责对全市工业经济领域行业协会规划、组建、改革、整顿、协调、管理等工作,并负责组织各协会专业人才培训及协调解决发展过程中有关事宜;

三、组织开展全市工业经济行业发展状况调查,参与制定行业发展规划及产业政策等事宜;

四、负责工业经济有关信息收集、整理和分析,开展各种形式的信息发布及展示;

五、负责举办各种形式的培训及报告会、论坛会等,举办专业技术工人岗位培训和竞赛活动;

六、组织和参与有关名牌产品、诚信企业、优秀企业家、贡献突出人物等评选活动,并在新闻媒体上进行各种形式的展示;  

七、组织有关专家、学者参与有关部门及企业组织的项目研发、技术改造、合资合作等论证工作,开展企业管理咨询、策划;  

八、参与工业经济领域招商引资、项目对接、形势分析、考察学习等重大活动,组织产品展销、企业展示等;

九、负责组织与境内外协会、商会、学会、联合会的联络工作,举办不同形式的联谊、洽谈活动;

十、负责组织相关专业协会对全市工业经济领域各行业的行规、行约的建设工作以及企业反倾销、反补贴的调查起诉和应诉。  

文件还要求鞍山市工经联对上述委托的各项工作要从实际出发,认真制定具体实施办法,要坚持为企业提供最佳服务为宗旨,确保各项工作有序地开展。经贸委相关处室要对委托工经联承担和参与的工作给予支持和指导。各企业和主管部门对上述委托的工作要根据实际需要积极主动地取得工经联帮助,为工经联有效开展工作,充分发挥作用,实现与国际接轨提供条件。

33政府监管

为了促进行业协会健康发展,政府在委托工经联指导行业协会工作的同时,也加大对行业协会的监督管理力度。

民政局作为登记管理机关,以“支持与监督之中,监督立足发展”的原则为指导,强化协调监督力度。

第一,协会筹备前期的监督管理。在协会筹备前期,政府召开有关部门、人员参加论证会、听证会,确保审批科学合理、决策公开透明。

第二,民政局会同市委组织部下发《关于清理党政机关在职领导干部兼任社会团体领导职务的通知》(鞍组通字[2005]3号),加大政社分开步伐。

第三,联合业务主管部门研究加强年检和其他监管问题。民政局积极与市工经联、市科协、市社科联、市体育局等业务主管单位沟通,在登记管理部门和业务主管部门之间形成联合监管行动,规范行业协会健康发展。

第四,严格执法,完善行业协会退出机制。登记管理机关对不参加年检、不开展活动的社会团体给予撤销登记行政处罚。2004年以来,撤销了44个社会团体,处理了2个非法社团的行为。

4.鞍山行业协会运行机制

4鞍山市工经联及其他行业协会职能发挥

制定和实施工作标准,规范行业协会发展。根据国家和省市政府关于培育和发展行业协会精神,结合鞍山实际,在 2001 年 月,提出了“鞍山市培育和发展工业协会的指导意见”。20034月,制定了“鞍山市工业协会工作标准和考核办法”。20071月,开展全市工业协会“优质服务杯”竞赛活动,包括 18项服务内容,50条考核标准和评价指标。建立工业协会每季度联席会议制度,总结交流协会工作经验,发布协会优秀成果案例,帮助协会解决运行中实际困难和矛盾,组织协会负责人外出学习考查活动等。

加强组织建设,创立三层架构协会体系。坚持公开、公平、公正原则和筹建协会论证会制度。按照长远规划和年度计划,实行“调整改革一批,培育提高一批,筹建发展一批,宣传树立一批。”到 2008 年末,注销 个协会、调整 16 个协会,新建 10 个协会,宣传表彰 12 个协会。在全市工业领域内,初步形成了“鞍山工经联—行业协会—专业协会”三层次协会组织网络。基本实现了著名企业家担任协会会长和副会长,聘任专职秘书长。实现了自筹经费,自聘人员,自主会务。实现了无行政级别,无行政事业编制,无行政业务主管单位,无与行政机关合署办公,无现职国家机关工作人员在协会兼职。

反映行业和企业诉求,为政府部门提出意见和建议。鞍山工经联和有关工业协会,经过调研听取行业和企业要求后,向市政府有关部门提交“鞍山市行业协会现状和意见的调查报告”、“振兴鞍山装备制造业的意见”、“保护鞍山镁砂产业安全的建议”等 份调研报告 20 万字。起草“十一五期”工业经济发展规划(初稿)5万字。参与市政府有关部门组织的省市名牌产品评选及优秀创业企业家推荐工作。组织专家和有关人员,进行企业管理进步成果和技改贷款贴息评审等。鞍山电力行业协会组织 19 名专家,对 66 千伏供电系统和 10 千伏用电系统可行性研究方案,进行论证和评审,为制定鞍山地区电网发展规划,投资建设输变电工程提供重要依据。鞍山市企业管理协会,连续 年开展提升企业管理素质活动, 2008 年末累计荣获国家和省市企业管理进步成果奖 186 项,其中鞍钢等企业获一等奖 78 项。

健全行业协会运行机制,发挥桥梁和纽带作用。全市 36 个工业协会都较好地开展活动,发挥“提供服务、反映诉求、规范行为”作用。市煤炭行业协会建立了“工业耗煤监控体系”,对22户重点耗煤企业实行监控,为全市煤炭经营运行分析和节能降耗服务。市新型建筑材料协会,加大循环经济推广力度,帮助会员企业实现年利用废渣 40 万吨,降低成本 100 多万元。市宝玉石行业协会,带领会员企业参加各种行业活动,在中国国际珠宝展及天工奖评比和争创“中国玉都”活动中,做出了不可或缺贡献。市水泥行业协会、海城市滑石行业协会、纺织行业协会、室内装饰协会等都制定了行业自律公约,执行职业道德准则,规范会员行为,维护公平竞争的市场环境。市钢铁流通协会,市供货商行业协会,鞍山温州商会等,都作出显著成绩,发挥积极作用。

学习和借鉴先进经验,加强区域间协会交流合作。鞍山工经联和有关协会,在“长三角”地区,与上海、杭州、苏州工经联(协会)分别签订了友好合作协议,推进经济技术交流和项目实施。在“珠三角”地区,与广州、深圳工经联(协会)结成友好协会,建立和健全业务往来和互邦互学机制。在“京津唐”地区,通过环渤海工经联联席会组织形式,与11省市工经联(协会),建立工作制度,广泛交流信息,开展专题研究,加强项目合作,共同推进协会建设。为落实第四届东北四城市(4 + 3)市长峰会精神,200810月在鞍山召开东北七城市装备制造业协会合作交流会议。七市协会会长交流各市装备制造业形势和任务,共同签订东北七城市装备制造业协会合作交流协议书。会后辽宁通用机械集团立即与齐齐哈尔二机床互访考查。己经完成 套登月工程特大回转轴承的制作任务。

42鞍山市行业协会与政府关系

鞍山工经联是由政府部门主导发起组建的。政府自上而下推动,是行业协会体制内发育成长的关键,具有举足轻重作用。工经联和行业协会的作为,又决定着政府部门给予地位和支持力度。自 2006 年以来,市政府“一手抓空间,一手抓项目”,并以项目升级推进结构调整,全面提升产业竞争力。因此,工经联和行业协会积极投身到市政府中心工作中来,协助政府部门做好招商引资和合作交流。

联络协调有关行业协会,参加政府项目升级年活动。2006年,在市经委统一组织下,工经联和有关协会,3次赴“长三角”地区协助政府招商引资,分别在上海、苏州、杭州、宁波工经联和行业协会帮助下,举办工业经济交流恳谈会,与 78 个协会、 116个企业、 332 人次进行项目洽谈。20067月,鞍山工经联邀请 省 22 市工经联和行业协会会长及企业家 120 多人,参加鞍山工业投资推介会。市长谷春立和综合部门、县(市)区主要领导,亲自参加会议,并3次会见 55 名会长和企业家。从此,政府部门认准了借助协会网络,开展项目招商和合作交流的捷径。

加强区域间行业协会联系,为政府项目招商和合作交流办实事。鞍山工经联和行业协会,还邀请上海、北京、广州、苏州、太原、沈阳、大连、本溪、日本和台湾等国内外工经联和行业协会,来鞍山参观考查项目和合作交流。上海化工行业协会与鞍山工经联,建立合作交流机制,双方往返 次,协助两市政府部门和企业开展协作。上海化工协会会长许秋塘、秘书长郝玉华给鞍山提出定位化工新材料的建议,被市政府采纳,列入化工产业发展规划。上海重型装备制造业协会与鞍山装备制造业协会签订合作交流协议,双方多次互访,在业务往来和协作配套等方面,迈出实质性步伐。

服务于全市工业项目,得到政府支持。自20063月至 2008 年末,鞍山工经联和工业协会,协助市政府部门和企业,推进宁波潦原公司鞍山分公司等工业项目 32 个,参与项目洽谈活动达 1200多人次。2009年以来,工经联和工业协会,紧密配合政府部门、县(市)区,再次赴“长三角”、“珠三角”和北京地区,联络和协调共 31 个协会、 211 个企业、 320 多人次,有 个项目达成协议。市经委主任王卫国多次评价工经联和行业协会,利用各地协会渠道和优势,协助政府部门项目招商和合作交流,做出了很大贡献。市长谷春立在召开鞍山工业投资推介会时,接连三次会见省市工经联会长和企业家,明确表明“将政府相关职能逐步转移工经联和行业协会;盖一所协会大厦;工经联经费列入财政预算。”

鞍山工经联和行业协会有为有位,政府给予更大推动力。市政府有关部门逐步对工经联放手工作,视为全市工业经济发展中一支重要力量。市委、市政府领导参加工经联成立大会、换届大会及重要会议并讲话,在《鞍山经济》杂志专刊上题词和发表署名文章给以肯定和勉励。市经委、民政局等政府部门,热心支持、不断推进协会管理体制改革创新,制定协会发展法规、政策和目标措施,逐步将有关管理职能转移给工经联和行业协会,尽力创造人事、经费、福利、工作条件等外部环境,保护行业协会自主权,不干预协会履行职责和内部运作,保障行业协会依法独立开展活动,实现由微观控制转向宏观监管。

4鞍山市行业协会与企业关系

会员企业的需求和认可,是工经联和行业协会长期存在和壮大的基础。政府部门可以委托一定管理权力,将管不好、管不了的职能交给工经联去做。如果协会不能比原政府部门当业务主管单位做的更好,更有效,其存在就失去了意义。市场是各个企业共同形成的,市场对工经联权威的认可度,是它存在和壮大的合理性和意义所在。

实施提升经营者素质工程,推动企业创新。2004年以来,邀请著名专家教授15人,召开各种报告会 10 场,举办业务培训班 12 期,累计 3290 多名企业领导和管理干部得到提高,创建鞍山干部教育知名品牌。 2009 年 月在东北地区第一个举办管理教练( MCC )优秀成果案例发布会,成立鞍山市企业教练促进委员会,推动企业教练活动深入发展。在东北地区第一个举办《期货市场与企业全面风险管理》报告会,邀请 260 多名企业领导和市直部门领导参加,了解理性投资知识和掌握规避价格风险,保持企业经营稳定。

组织鞍山工业新纪录活动,推动企业科技创新。20067月—200811月,分别组织两批新纪录的征集、审定、发布和表彰。居于全国同行业指标第 位的新纪录 334 项,其中重大创新项目 42 项,展示了鞍山工业自主创新成果和振兴老工业基地的后发优势。坚持工业企业排序,推动企业做大做强。20077月连续5年发布鞍山工业50强企业名单,2008 年扩大到百强企业排序。向市政府提交了《关于提升鞍山工业50强企业核心竞争力研究》报告。配合鞍山媒体开设《千山峻峰》专栏,宣传百强企业经验和业绩。坚持每年一次百名企业家活动日。

履行“310企业服务公约”,帮助企业排忧解难。不定期组织专家顾问团成员,为企业咨询诊断,晋级评优、项目论证等。20033月组织20名专家和政府部门,到鞍钢新轧钢股份公司等10个重点大企业进行“点评诊断”。总结交流 28 条经验,提 40 条意见和建议,筛选出 16 个课题帮助解决。对此,中国工业报编发评论,并在“打造鞍山工业企业强势兵团”通栏标题下,用整版篇幅作过宣传报道。2004 7月在鞍山轴承公司收购沈阳钢球厂过程中,工经联 名专家顾问团成员,3次现场咨询论证,帮助企业资本运作成功。2006 年配合市工商银行和有关金融部门,为鞍钢等 户会员企业,解决货款 39.6 亿元。

荟集编印资料和刊物,宣传企业改革发展成就。2005年编辑出版 《 振兴东北老工业基地政策法规汇编》57万字。2006 年—2009 年编辑出版《鞍山工业新纪录》两个专辑,《管理创新与企业教练》、《管理教练理论与实践》两个专辑,共计 20 万字 8000 册,全部免费赠给会员企业和市直有关部门。还编印“鞍山工经联通讯”105 期,在国家和省市新闻媒体和刊物上,发表鞍山工业企业稿件 220 多篇。

4鞍山市行业协会内部治理

由于鞍山工经联具有双重性质,即有一般社会组织属性,又是行业协会联合体,并受政府委托承担业务主管单位职责。因此,重点介绍工经联的内部治理机制。

1)组织机构。鞍山市政府核定工经联事业单位编制8人,社会团体编制8人。工经联秘书处设综合办公室、协会指导部、企业服务部、信息研究部。除市经委信息中心 人外,驻会专职人员还有 13 人,其中中共党员 12 人,大专以上学历 12 人,中级以上技术职称 10 人,平均年龄 41 岁,专业结构、年龄结构、知识结构基本合理。秘书处建立 24 项工作职责和 个方面 38 项规章制度。专职工作人员实行聘任制,年度制定任务书,享受国家规定的各种待遇。建立《11235工作联络网》,将专职人员和政府部门、专家顾问、企业共 96 人紧密联系起来,共同为行业、为企业服务。

2)民主治理。工经联依靠企业家办会,实行民主管理和独立自主开展活动。200210月建立工经联主席团制,为常设领导机构。其成员由副市长张世超等 名名誉会长(市级领导)、 名会长和 36 名副会长(全部是企业家)及 名会长助理、秘书长、监事长组成。每半年召开一次主席团全体成员会议,研究和决策工经联和行业协会的重大问题。严格按照法规和章程规定,健全会员代表大会、理事会(常务理事会)监事会工作制度。形成民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、独立自主和规范有序的运作机制,不断激发工经联生机活力。

3)工作指导委员会。工经联致力于整合社会人力资源,发挥工经联组织领导和协调服务能力。为增强工经联自理能力,特别是独立决策和自主运作能力,以及对协会和企业资源整合能力,20029月成立“工业信息、品牌培育、项目推进、管理创新、协会建设、企业维权”6个工作指导委员会,由政府部门、企业家、专职工作人员 36 名组成。充分发挥各专业管理人才作用,创造吸引力和增强信任度。2002 11月组建专家顾问团,由国家省市级专家、教授、和具有丰富经验的科技、管理人员 68 名组成,为政府为行业为企业进行咨询诊断,开展调研提出意见和建议。还邀请 30 名政府部门业务领导为督导员,加强工经联与政府部门之间沟通协调,发挥监督和指导作用。

4)规范运作。工经联建立健全财务管理、财务核算制度,严格依法遵章理财,坚持年度作财务预决算报告和财务审计。不断改善工作例会和重大活动请示报告等内部治理制度。以优质服务吸纳新会员,扩充新力量,全面提升影响力和代表性。 

2008 4月换届时,总结工经联 项工作品牌和经验教训,初步形成了工经联组织领导体系、协会指导体系和企业服务体系。创辽宁省和全国“8个第一”业绩,受到市级以上 13 次表彰。中国工经联在《关于地方工经联工作情况的报告》中,充分肯定鞍山工经联“坚持体制创新,探索新型管理模式,健全运行机制,逐步形成政府部门依法监管,行业组织自律管理、企业依法经营的市场经济格局”。 

5.鞍山模式创新意义分析

工经联围绕政府中心工作,指导全市工业行业协会改革发展,集中行使分散在原协会各业务主管单位的行政管理权,正确处理好工经联与行政管理部门之间,与行业协会之间,与企业之间的关系,实现由传统的双重管理体制向新型双重管理体制转变,并积极创造条件,加快推进协会改革与发展步伐,逐步取消协会业务主管单位,走向单重管理体制。鞍山模式取得了创新效果,具有一定创新意义。

1)鞍山模式,是现有法律框架下的新型双重管理体制探索。对在冲破传统双重管理体制障碍的基础上,实现了对双重管理体制的完善和推进。当全市原 个工业管理局撤消后,在部门管理向行业管理转变过程中,工经联指导协会,承担起自律性行业管理职能,是一种及时补充和有效链接。打破了原有的部门管理,按照市场化原则,指导行业协会制定操作规程,健全运行机制,创建政府部门宏观监管,行业组织自律管理、企业依法经营的市场经济新格局。

2)鞍山模式,是行业协会市场化、民间化的有效尝试,解决了政会不分问题。在培育和发展行业协会的过程中,以市场为依托,减少了不当的行政干预。在传统管理体制下,有许多个行业协会,分别对应政府部门作业务主管单位,必然带有浓厚的官办行政色彩,不利代表行业和企业根本利益,处在“软、散、乱”状态。政府委托工经联做工业协会的唯一业务主管单位,既可避免政府各部门利益的掣肘,又实行统一规划布局,有计划地改革和发展协会。加快了行业协会与市场经济对接,解决了“政会不分”问题,实现了工业协会无行政级别、无行政事业编制,无行政业务主管单位。

3)鞍山模式,是构建“政府-协会-市场”社会治理网络的探索。这种新型双重管理体制,有利于推动行政管理体制改革,形成政府部门与行业协会新型社会关系。“协会指导协会”不再是行政部门直管,可以保证行业协会的市场化的属性。取消原协会业务主管单位的不合理权限,弱化原政府部门对行业协会的行政干预,使社会和市场主导力量增强。政府部门减轻了负担和成本,能够集中精力从法规法律和政策导向方面,利用购买服务,转移相关职能,建立对话沟通机制,制定实施有效措施等,大力培育和发展行业协会。协会指导协会形成了行业协会培育发展新机制的组织保证。行业协会由行政化走向民间化,促使政府和协会关系由“不平等一依附”向“平等一合作”转变。

4)鞍山模式,是行业协会专业化管理模式探索。这种模式有利于培育发展行业协会,是发挥行业协会桥梁纽带作用的体制保证。相比较过去更重视政府部门监管而言,协会指导协会是一种专业化管理模式,更注重协会的培育发展,突出强调行业协会的民间化,市场化及独立自主性。协会脱离原政府部门业务主管单位,就切断了协会对政府部门的依附关系,转向市场经济的独立主体,依照法律法规和章程,独立自主地开展活动。激发起协会改革与发展的主动性,积极性和创造性。工经联作协会指导的综合部门,发挥其经济范围广、会员企业多、沟通渠道等优势,更为行业协会创造相对宽松环境,为行业协会提供专业化的服务和管理。

新型双重管理体制,有利于加快推进传统双重管理体制改革,逐步实现向单重管理体制过渡。行业协会双重管理体制在一定程度上是对原有“政府管企业”体制的延续,方便各业务主管单位,通过行业协会保留对所辖行业的干预和控制,造成了行业协会发展滞后,在操作层面存在着垄断性、行政性和脆弱性等弊端。遵循行业协会向着“民间化、市场化、国际化”改革发展思路,鞍山工业协会已经迈出双重管理体制改革创新关键一步,但是仍属于双重管理体制的框架内,处于改旧转新过渡阶段。适应市场经济、政府机构和行业协会发展趋势,最终将取消协会业务主管单位,实现一元化管理体制。与当前市场经济发育程度,政府机构改革进度,行业协会自理强度相适应,鞍山工业协会新型双重管理体制,就是一种正确选择和理想途径。              

附录2  广东行业协会管理体制调研分报告

经过20多年的发展,广东省行业协会的数量不断增长,并且取得了一定程度的发展,但是行业协会普遍存在着官办色彩浓厚、自主性不强、权威性和代表性不高、服务能力低下等问题,例如2005年以前广东省由政府部门组建的占90%,行业协会有现职国家机关工作人员兼职的占总数的80%等。一方面政府需要行政改革和职能转移,另一方面企业需要联合起来维护市场秩序、提升共同利益,在政府推动和市场推动的双重动力作用下,在调查研究的基础上,广东省决定以推动“政会分开”为突破口,破解行业协会发展和作用发挥的阻碍,目标是实现行业协会“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务”,“无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无现职国家机关工作人员兼职”,真正实现民间化和自治性。以“五自四无”为切入点,广东省开始了行业协会的历史性改革。

200512月广东省人大通过《广东省行业协会条例》(以下简称《条例》),成为全国第一部对行业协会法律关系进行调整的省级法规;20062月广东省委、省政府配套出台了《关于发挥行业协会商会作用的决定》(以下简称《决定》)。《条例》和《决定》对行业性协会的改革,主要体现在对行业协会的发展思路、管理体制、政会分开、适度竞争、职能定位、政府职能转移和购买服务、法人治理等七个方面的创新,《条例》和《决定》成为指导行业协会改革、推动行业协会发展的基本指导文件。在《条例》和《决定》的指导下,广东省行业协会管理体制的改革主要体现在以下5个方面。

1.登记管理体制改革

1998年国务院《社会团体登记管理条例》第9条规定“申请成立社会团体,应当经其业务主管单位审查同意,由发起人向登记管理机关申请筹备”,并且在第27条和第28条分别规定了登记管理机关和业务主管单位所应该履行的监督管理职责,上述规定在实际上构成了中国社会团体的双重管理体制。 广东省在登记管理体制方面的主要改革是,规定行业协会的设立可直接向登记管理机关申请登记,并将业务主管部门改为业务指导部门。这一规定是社团双重管理体制在经济领域的重大突破,对于中国的社团管理的改革也具有相当重要的意义。

2005年《广东省行业协会条例》第7条规定“县级以上人民政府民政部门是行业协会的登记管理机关;其他有关部门在各自职责范围内依法对行业协会进行相关业务指导”。2006年广东省委省政府《关于发挥行业协会商会作用的决定》第8条规定“明确行业协会、商会管理体制。县级以上人民政府民政部门是行业协会、商会的登记管理机关;其他有关部门在各自职责范围内依法对行业协会、商会进行相关业务指导。行业协会、商会应依法登记,并接受登记管理机关的监督管理和政府相关部门的业务指导”。

通过比较可以发现,广东省的《条例》和《决定》在内容上已经不再有“业务主管单位”的表述,取而代之的是“有关部门”的“业务指导”,这一改革措施实际上是将原有的业务主管单位的一元化“包揽式”管理分解为有关职能部门各司其职的多元化指导。具体来说,依据活动的范围和类型,行业协会的业务涉及到哪个部门,就接受哪个部门的业务指导,因此往往出现这样的情况,一个行业协会所展开的不同业务分别由不同的部门进行指导。为了强化这一机制,尤其是强化相关政府部门对行业协会进行业务指导方面的义务,避免改革后出现政府逃避责任、不管不问的现象,2006年广东省委省政府《关于发挥行业协会商会作用的决定》第11条规定“建立政府有关部门与行业协会、商会沟通协调机制,听取意见和建议”。具体包括:政府制定涉及行业利益的政策规定前,应先征求行业协会、商会意见。政府举行的各类听证会,凡涉及行业利益的,应吸收行业协会、商会代表参加。政府牵头或组织著名商标、名牌产品的评选及其他涉及企业产品的评优等,应听取所在行业协会、商会意见。公用事业和垄断性行业企业提出的调价要求,应征求有关行业协会、商会意见后提交政府。这些规定在实际上有利于行业协会在进行具体的业务活动的时候,与对应的相关政府部门发生联系,从而加强政府业务指导的针对性和有效性。

2006年广东省委省政府《关于发挥行业协会商会作用的决定》第7条规定“行业协会、商会的机构、人事、资产、财务一律与国家机关和企事业单位分开”,第8条规定“政府对行业协会、商会的管理,要由控制型转向培育、服务型,提供法律依据及进行法律监督,并加强对行业协会、商会行为的事后监督,而不直接干预其内部运作”。政府简化对行业协会的管理,强调行业协会的民间化、独立性和自治性,取消之前凡事都需要业务主管单位批准等繁琐的程序,将事前审查制改革为事后监督制,但是当行业协会涉及到行业内的评比、达标、表彰等涉及到社会公信力的活动,必须经相关部门的审批。

改革之前,行业协会申请筹备成立,必须找到一个政府部门同意担任业务主管单位并进行前置性审批,才能向登记管理机关申请,直接导致一些新兴行业、分类较细的行业、难以归口的行业因为无法找到业务主管单位,长期未能成立。《条例》和《决定》规定,行业协会可直接向登记管理机关申请登记,业务指导部门不干预行业协会的人、财、物,也不对行业协会的筹备或成立进行前置性审批,有利于解决行业协会因找不到业务主管单位而无法成立的问题。如业务涉及到邮政、航空、经贸等多个部门的广东省物流行业协会在《条例》出台之前申请多年,因无法确定业务主管单位而无法成立,《条例》出台之后不久,2006年底该协会就顺利得到批准成立,成为实践《条例》的典型案例。据统计,《条例》出台后,两年之内,广东省共有240家行业协会得以顺利成立,这些新成立的行业协会大部分是企业自发组建的,个别政府牵头或引导成立的主要集中在国有企业等一些特定行业,如由邮局牵头成立的广东省快递行业协会。

广东省民间组织管理局对于新的行业协会筹备申请的受理标准主要有三个:如果该领域内尚未建立行业协会,则按照标准化的“行业协会(商会)成立登记流程”进行审查、审批等一系列工作;如果该领域内已经有行业协会而且运作较好,则不予受理并建议其加入业已存在的行业协会;如果该领域内已经有行业协会但运作欠佳,则予以受理,以促进行业协会的适度竞争和优胜劣汰。具体审查的时候,除了程序性手续和文件外,重点还要看行业协会对于行业发展的认识、对于行业特点和方向的把握以及对于国家政策的理解和贯彻等。总体来看,提交筹备申请的行业协会中的通过率在70%~80%之间。

2.解决职能衔接问题

1998年国务院《社会团体登记管理条例》第28条规定了业务主管单位所履行的5项监督管理职责(具体见表1);第19条和第24条还规定,社会团体设立或撤销分支机构、代表机构,应当经业务主管单位审查同意;第29条规定,社会团体应当向业务主管单位报告接受、使用捐赠、资助的有关情况。广东省的行业协会改革取消了业务主管单位,并通过2005年《广东省行业协会条例》和2006年广东省委省政府《关于发挥行业协会商会作用的决定》这两个基本指导文件,对相关的职能衔接做出了规定和安排。

1:原业务主管单位的职能衔接

《社会团体登记管理条例》对业务主管单位职责的规定

广东省行业协会的相应改革

 

 

 

 

 

28条对业务主管单位的监督管理职责的规定

(一)负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查

取消业务主管单位的前置性审查,直接向登记管理机关提出相关申请即可

(二)监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策,依据其章程开展活动

主要由登记管理机关负责

(三)负责社会团体年度检查的初审

取消业务主管单位的初审制度,直接向登记管理机关提交相关报告即可

(四)协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为

主要由登记管理机关负责

(五)会同有关机关指导社会团体的清算事宜

主要由登记管理机关负责

19条和第24条的规定

社会团体设立或撤销分支机构、代表机构,应当先经业务主管单位审查同意

取消业务主管单位的初审制度,直接向登记管理机关申请即可

29条的规定

社会团体应当向业务主管单位报告接受、使用捐赠、资助的有关情况

主要由登记管理机关负责,并且只负责查处违法或者违反章程规定使用资助、捐赠的行为

从表1中可以看出,原业务主管单位的职责被取消或者转移到登记管理机关,一方面,从总体上来看减少了政府各部门的行政程序和总体工作成本;另一方面,登记管理机关的业务量也随着工作职责的增多而加重,除了登记管理以外,还包括查处违法行为、对行业协会的监督指导等。广东省采取了相应的措施来缓解这一局面,例如:面对年检工作量大大增加的情况,广东省民间组织管理局通过年检资料的数据化、规范化来尽量减轻工作量,同时加大理事会、监事会在年检的作用(如需要对年检材料负责并签字);面对改革后有的政府部门对行业协会的出国事宜等事务甩手不顾的情况,广东省民间组织管理局采用备案制的办法,主动将有关责任和工作承揽过来,在一定程度上解决了行业协会改革后衔接不畅的问题。经过两年多的磨合和适应,目前在行业协会初期改革和后续发展方面,广东省已经初步建立了了相关部门的业务联系,实现了相关职能的衔接。

3.登记管理机关升级扩编

为适应社会组织快速发展的新形势和行业协会登记管理体制改革的新任务,广东省和深圳市的民间组织登记管理机关进行了“升级扩编”的机构改革工作:广东省在省民政厅中设立了副厅级的省民间组织管理局并增加人员编制;深圳市将原市行业协会服务署并入市民政局,组建成立新的副局级的市民间组织管理局并增加人员编制。登记管理机构的加强,防止了取消业务主管单位后可能出现的管理真空,为顺利推进改革提供了组织保障。新成立的广东省民间组织管理局,在不到两年的时间里,先后出台了《关于全省性行业协会整改的指导意见》、《广东省行业协会章程示范文本》等7个配套文件,要求各行业协会围绕协会名称、章程、会员组成、组织机构、办公机构、资产财务、管理制度等七项内容进行整改,并制定了全省性行业协会整改会议和第一次会员大会的标准化议程,实施具体指导,这一系列举措从根本上改变了过去“重登记、轻管理”的局面。

4.政府职能转移和购买服务

《广东省行业协会条例》第二十九条规定“政府及其有关部门应当支持行业协会开展行业评估论证、调查等服务事项,可以根据实际情况,依法委托行业协会开展行业标准制定、统计、行业准入资格资质审核以及产业损害预警等工作”,并规定“政府及其有关部门委托行业协会承担公共事务的,应当向受委托的行业协会支付费用”。 

《关于发挥行业协会商会作用的决定》第9条规定建立政府向行业协会的“委托授权机制”,具体来说:以行政许可法为依据,加快政府职能转变。行规行约制定,行内企业资质认定及等级评定,专业技术职称、执业资格评定,行检行评等方面职能,可依法赋予行业协会、商会。行业调查、统计、规划、培训、考核等工作,行业内重大的投资、改造、开发项目可行性的前期论证,以及对项目的责任监督,可依法委托行业协会、商会完成,并建立相应的购买服务制度。行业评优评奖、出具产品原产地证明、泛珠三角行业区域合作等活动,可依法授权行业协会、商会开展。发挥行业协会、商会在会员企业开展融资和拆借业务中的作用。

转移什么职能的界定——为了增强上述规定的可操作性,广东省民间组织管理局配合省编办草拟了《关于发展和规范我省社会中介组织的意见》,该意见明确政府各部门要将本部门转移、授权或委托的职能、事项,形成具体方案报省编办,并由省编办会同有关部门提出总体意见后,报省政府批准后实施。同时明确政府部门向社会组织购买服务要列入财政预算,由财政拨付。

转移职能给谁的界定——为了政府职能转移避免随意性,广东省民间组织管理局目前已经初步拟订了行业协会等级评估方法和详细的评估指标,准备分期分批的开展行业协会等级评估工作,并规定行业协会必须达到一定的等级,才有资格去承担政府转移的职能;那些长期处于低等级的,不仅无法获取相应职能转移,而且要面临被淘汰的命运。《条例》和《决定》中对政府向行业协会进行职能转移和购买服务的规定,“不是为了让行业协会获取行政权力,而是行业协会提高公信力和影响力、务实有效发展的重要手段”。

《条例》和《决定》出台后,政府职能转移逐步加快,已经有32%的行业协会接收政府职能委托,20%的全省性行业协会接收政府购买服务。据统计,2007年广东省已经有450家行业协会承担了政府委托的930项职能,2007年度广东的省级行业协会通过政府购买服务获得的收入达到1293万元,深圳市相关部门每年用于购买行业协会服务的经费约750万元。

5.政府对行业协会的培育和扶持

除了职能转移和购买服务,广东省还加大政府对于行业协会的培育和扶持力度。例如,广州市出台了《关于落实促进行业协会商会改革发展财政扶持措施的意见》,提出对新组建的行业协会、商会,属重点产业和新兴产业领域的,给予一次性经费补助,扶持其创立和发展。

关于对行业协会的培育和扶持,深圳市政府的工作尤为明显:

深圳市在2005年立项规划建设“深圳市行业协会服务中心”(现在调整为“深圳市社会组织孵化基地”),占地9957平方米,建筑面积44500平方米,由政府全额投资1.61亿元(估算)。继续完善“行业协会信息化公共平台”,以打造行业协会综合服务平台和信息交流平台,降低行业协会的运行成本;

深圳市政府通过相关产业资金资助行业协会建立行业技术、公共服务平台和研发基地,如深圳市贸易工业局为市家具行业协会、钟表行业协会、服务协会、珠宝协会建立行业技术和公共服务平台资助了高达5000万元的经费;

深圳市财政每年还提供近1000万元经费资助行业协会组织或参加国内外展览会,拓展国内外市场;

研究制定《深圳市行业协会发展专项经费管理办法》,2008年开始启动,从市产业创新基金中划拨2000万元,支持行业协会参与社会管理和公共服务。

建立市政府与行业协会商会负责人的协调对话机制,除了“行业协会重要情况专报”的日常制度,市政府主要领导和分管市领导多次与行业协会商会负责人面对面交流,多次为行业协会调研并解决问题,如深圳装饰协会关于规范深圳家装市场的建议等。

 

  项目主持人:朱晓红(华北电力大学人文学院,女,副教授,公共管理教研室主任)

  项目参与人:孙春苗(中国红十字基金会,女,社会监督委办公室副主任)

              谢洪波(清华大学NGO所,男,博士后)

              卢海燕(华北电力大学人文学院,女,副教授)

                                         

参考文献

贾西津、沈恒超、胡文安等,《转型时期的行业协会》,社会科学文献出版社,20042月 

贾西津、张经、吴伟、朱晓红等,《未来二十年社会组织在中关村科技园区战略发展中地位和作用研究报告》,20093浦文昌主编《建立民间商会》,西北大学出版社,200610

刘剑雄,“改革开放后我国行业协会和商会发展的研究”,《经济研究参考》,2006年第16期。

深圳市民间组织管理局编《深圳行业状况及行业协会•2006》,《大地》行业与行业协会•2006专刊

孙春苗,“各地对行业协会双重管理体制的创新之比较”,《学会》,2008年第5

王名,《中国非营利评论》,社科文献出版社,2007-2009各卷

王名、张经、朱晓红等,《各国银行业协会比较研究报告》,20095

王名,朱晓红,“社会组织与社会创新”,《经济社会体制比较》,2009-4

张静,《法团主义》(修订版),中国社会科学出版社,20055

张冉,“我国行业协会管理体制弊端、实践创新及变革趋势”,《昆明理工大学学报(社会科学版)》,2007年第4

 谢海定,“中国民间组织的合法性困境”,《法学研究》,2004年第2

叶劲松,“试论行业协会双重管理体制的改革”,《理论与改革》,2005年第2

余晖,《行业协会及其在中国的发展:理论与案例》,北京:经济管理出版社,2002

张经,《保护国内市场的新击点——再论入世后行业协会对中国国内市场的保护作用》,北京:工商出版社,2002

张经,《行业协会与中国入世》,北京:工商出版社,2001

 
 
 
主办方:民政部社会组织管理局(社会组织执法监督局) 版权所有
ICP备案编号:京ICP备13012430号-6
技术支持:太极计算机股份有限公司