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社会组织供给农村公共服务:现状评价与政策路径

             ——基于广东农村地区调查的分析

张开云

摘  要:在公共服务均等化与和谐新农村建设背景下,农村社会组织参与农村公共服务供给日益受到学界和政府的关注。但是,调查显示,农村社会组织不但受到体制或制度约束,还存在资金匮乏、人才短缺和内部管理不规范问题。同时,农民对农村社会组织提供的服务满意度不高,且服务层次低、规模小和范围小。为此,需要通过完善有关社会组织的法律法规、优化农村公共服务的供给机制、营建农村社会组织参与公共服务供给的空间与环境和拓展农村社会组织资金来源等政策路径,促进农村社会组织发展,增进农民福利,推进和谐新农村建设。

关键词:农村社会组织  公共服务  现状评价  政策路径

第一章   引  言

一、本研究的背景与意义

在“以人为本”的和谐新农村建设框架中,增强农村发展活力,协调农村多元利益矛盾冲突,满足农民日益增长的公共服务需求,是和谐新农村建设的核心宗旨与目标导向。随着农村公共服务非均等化问题的浮现并受到重视,农村公共服务有效供给与均等化的主题日益成为学界和政府工作关注的重要议题。但是,目前农村公共服务存在供给总量不足、主体单一(基本是政府“垄断”供给)、资金渠道单一、供求结构失衡和效率低下的问题,这些问题“扩大”了城乡公共服务的“非均等”状态,影响了农民福利的增进和农村经济的可持续发展,不利于稳步推进和谐新农村建设。

不可否认,改革开放三十年来,我国农村公共服务得到长足发展,社会活力显著增强,在中央的重视和社会各界共同努力下,农村社会组织作为农村公共服务供给的微小主体,正在逐步发展和壮大,实力不断增强,在服务形式、规模、种类和数量上越来越丰富,成为和谐新农村建设的有效主体和重要力量。据统计,自1998年新的《社会团体登记管理条例》颁布实施以来,全国注册社团的总数在经历了急剧的下降以后,逐渐回升,到2004年已达15.3万个;同一时期,民办非企业迅速崛起,在短短六年中,共增加了13.5万个宜新等(2008)认为,自20世纪90年代以来,随着经济的快速发展和社会结构的变化,我国社会组织迅速成长并日益壮大,在动员社会资源、提供公共服务、维护社会稳定、协调社会关系、促进经济发展、创造就业机会等方面发挥着越来越重要的作用。一定程度上可以说,农村社会组织种类较多,最了解基层群众中不同群体的利益诉求,能够按照各种不同需求提供多样化、个性化的服务,弥补和充实政府公共服务供给的滞后与不足。但是,王名(2004)指出,中国社会组织主要存在着四个方面的问题:资源不足,无法开展正常的活动;能力不足,即组织能力、管理能力、创新能力、扩张能力和可持续发展能力等不足;缺乏自治,是作为政府的附属机构在配合党政机关开展各种工作;发展不平衡,社会组织在区域之间、城乡之间、东西部之间以及沿海地区与内地之间发展不平衡。这些问题严重影响了农村社会组织在农村“多中心”治理架构中功能和作用的发挥。

本课题组在广东、江西、安徽等部分农村地区的调查发现,政府是农村公共服务供给的“绝对性”主体。但是,由于现阶段政府的供给能力有限,供给种类单一,许多地方存在社会组织参与供给农村公共服务的现象和事实。例如,在广东湛江市的上能村、云浮市的麦坑村等地,由于村里很多人外出打工或经商,村里道路难行、水电不通、治安恶化,公共事务无人关心。当地农民自愿组织成立了一个名为“公益事业协会”的组织,它接受外出打工或经商乡亲的捐款,为村里提供公共服务,如架设路灯、为孤寡老人给予补助、资助村里的文娱活动、成立治安队等。这些组织以乡村社会资本为支撑,有自己独特的运作管理方式,具有旺盛的生命力。我们认为,对这些组织进行研究对于提高农村公共服务供给效率和推进和谐新农村建设具有重要意义。

从更广阔的视野来看,我们进行本研究是基于以下几点考虑:

1、社会组织参与供给农村公共服务是推进社会主义新农村建设的迫切需要。《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中多次强调指出:“必须坚持发挥各方面积极性,依靠农民辛勤劳动、国家扶持和社会力量的广泛参与,使新农村建设成为全党全社会的共同行动。”“要鼓励、引导和支持农村发展各种新型的社会化服务组织。”“鼓励各类农科教机构和社会力量参与多元化的农技推广服务。”“鼓励各种社会力量参与发展农村卫生事业。”

2、改善农村社会管理格局需要社会组织的有效参与。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出:“必须创新社会管理体制,整合社会管理资源,提高社会管理水平,健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”“支持社会组织参与社会管理和公共服务。”“健全社会组织,增强服务社会功能。”“发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。”

3、农村经济社会发展迫切需要创新农村公共服务体系。随着收入水平的提高,农村居民对公共服务的需求不断增加,政府为农民提供的公共服务越来越不能满足农民的多样化、个性化需求,社会组织参与农村公共服务供给是农村经济社会不断发展的必然选择。

二、调研对象与方法

本课题组于2009年6月~8月间选择广东省进行“社会组织供给农村公共服务现状”和“社会组织提供农村公共服务的群众需求度满意度”调查工作。此次调研的主要内容有两项:一是进一步了解掌握社会组织提供农村公共服务的状况及其评价;二是归纳梳理社会组织供给农村公共服务的类型、层次与范围,分析社会组织供给农村公共服务过程中存在的问题,进而提出相应的政策建议。

此次调研通过文献研究、问卷调查、深入访谈、专家咨询、座谈会等多种形式对社会组织对农村提供公共服务类型、层次、范围等方面进行了较为全面的调查与分析,提出了促进社会组织发展和参与农村公共服务的建议。

问卷调研通过网络、邮件、传真等各种形式向各类社会组织发放50份,回收47份,有效问卷44份,有效率达93.6%;向农村群众发放150份,回收130份,有效问卷116份,有效率达89.2%。深入访谈涉及幼儿园、摄影协会、书画协会、敬老院、养鸡协会等共计12家社会组织和16位村民。

第二章  概念界定与文献综述

一、概念界定

仝志辉(2005)认为,农村民间组织就是以追求农村经济活动效率和农民社会福利为目标,以农民为参与主体,在农村活动的、政府和企业之外的社会组织。刘美萍(2007)认为,农村非政府组织则是指在农村社区内部成长起来的具有非政府性、非营利性、公益或互益性的各类社会组织,它按照民办、民管、民受益原则运行。关兴(2007)认为,农村民间组织是指村庄意义上的,是一般语境下的政府与企业之外的农村非政府组织,具有组织性、民间性、非赢利性、自治和公益性的特征。侯保疆(2007)认为,农村民间组织是农民在自愿互助基础上联合起来,实行民主管理,以实现和维护自身利益的组织。其基本含义包括:它是农民自愿联合的组织,农民有加入或退出的自由;它是由其成员民主管理的组织,组织的发展方针和重大事项由成员参与决定;它是为其成员利益服务的组织

由上可以看出,不同学者对于什么是社会组织的看法不同,有的称为民间组织,有的称为非政府组织,有的学者称为第三部门。国外将其称为“非赢利组织”、“免税组织”或“志愿组织”等。所以,什么是农村社会组织,学术界难有一个统一的界定。但是,众多定义中反映了农村社会组织的本质特征,即其自愿性、非赢利性和公益性。王义(2009)认为,农村社会组织既是一个旧概念,也是一个新概念。称之为旧概念,是因为在党的十七大之前,统称为农村民间组织,主要有三类:民办非企业、社团、基金会。党的十七大以后,正式改称为社会组织。从更宽泛的角度出发,政府、党组织、村民自治组织等都属于社会组织。从狭义角度分析,社会组织应该是指介于权威组织(政府)和村民自治组织之间的那部分,即非政府组织。总体而言,农村社会组织中以社团和民办非企业为主。

在本研究中,如无特别说明,农村民间组织、非政府组织等称谓与农村社会组织可以通用。在学者们的研究基础上,本课题组把农村社会组织分为四类:一是政治性组织,它介于农民和政府之间,代表农民利益,通过与政府互动,影响政府的立法和决策。如村委会、农民自发成立的农民协会等;二是经济性组织,它介于农民和市场之间,通过组织活动为农民生产经营提供服务,如农产品行业协会、农民专业技术协会、农民专业合作社、民间金融组织(如资金互助合作社)等;三是社会性组织,具有互益和公益性特点,它介于农民之间,通过组织活动,满足农民在日常生活、教育医疗、文化娱乐、社会保障、权益维护等多方面的需求,如老年人协会、妇女协会、残疾人协会、志愿者协会、公益基金会、红白理事会、读书会、养花协会、秧歌队、体育协会、宗族组织等;四是民办非企业机构,这类机构由民间主办的,基本上没有政府的财政支持,所以要收取一定的费用,提供有偿服务。如教育培训机构和医疗机构、福利院,幼儿园,职业介绍所,婚姻介绍所,家政服务中心等。

需要说明的是,本课题组在广东农村地区主要调查的是上述第二、第三和第四类农村社会组织。

二、相关研究述评

通过中国期刊网的检索发现,关于社会组织或民间组织的研究文献较为丰富。但是,具体关于农村社会组织参与农村公共服务供给主题的研究文献则很少,在一定程度上说明,这方面的研究与正在进行的新农村建设高潮与公共服务均等化政策热点相比显得滞后,应该进一步加强。

(一)许多学者围绕社会组织或民间组织与公共服务进行了宽泛的探讨。王名和陶传进(2004)采用实证的方法,以青岛的民间组织及其管理体制为对象,分析了中国的民间组织与相应的管理体制的现状,并根据中国民间组织所存在的问题提出了相关的政策建议。林尚立和王华(2006)认为,中国民间组织的成长是现代社会发育的重要体现,它与政府转型具有内在的统一性。基于此,政府应该把构建公共服务型政府与规范民间组织的发展有机结合起来,进一步创造新型的公共事物的治理结构与治理运行机制。顾昕、王旭和严洁(2006)根据北京大学中国社会团体研究中心对两省一市两千多社团的调查数据,初步检验了自主的、实施民主治理的民间组织有利于政府施政的假设,获得正面的结果。研究表明,国家与社会可以协同发展、相得益彰。因此,作者主张通过强化社团组织的自主性,提高民间组织的能力,从而形成一个国家行政能力强大、社会组织富有活力的新局面,推进经济社会的和谐发展。周耀虹(2007)认为,政府与民间组织共同成为公共服务的提供方,可以有效整合社会资源,提高资源合理配置效率,有利于提高政府社会管理效率,把一些特殊性、专业性服务交给民间组织去做,政府把重点放在宏观建设和管理上;另一方面,也给民间组织创造发展的空间,使之在提供服务、满足特殊群体需求的实践中逐渐形成自己的特色。高宜新和柳长兴(2008)通过分析我国社会组织的发展历史、现实界定及其发展的体制约束与现实环境,指出我国公共服务社会化及主体多元化为社会组织发展提供了良好的发展契机,认为社会组织参与公共服务可有效缓解资金瓶颈问题,提高专业化水平,赢得实质合法性和社会信任,有效实现组织目标。徐祖荣(2009)认为,为了建设“公共服务型”政府,政府必须实行公共服务提供的分权化,即让更多的政府以外的组织加入到公共产品和服务的提供者当中,包括私营企业、社会组织等。其中,社会组织作为日渐崛起的“第三力量”,并以其特有的优势无疑在提供公共服务方面将发挥重要的不可替代的作用

(二)关于农村社会组织供给农村公共服务主题的研究。史传林(2007)分析了非政府组织参与农村公共服务的理论基础与逻辑。杜劲松和孔晓丽(2009)认为,农村民间组织的生成与发育是市场经济和乡村竞争的产物,其实质是农民的组织化。农村民间组织的发展对于繁荣农村经济、推动基层民主、创建法制秩序、建设和谐乡村具有不可替代的作用。常敏(2007)立足于农村公共产品短缺的现实需求,分析了农村民间组织存在的问题,如农村民间组织的合法性问题、农村民间组织的资金来源问题、农村民间组织的运作和管理问题、农村民间组织与基层政府的关系问题等,并提出其进一步发展需要的现实条件。毕天云(2009)则分析总结了我国农村民间组织管理中的六大困境:认识困境、态度困境、体制困境、制度困境、能力困境和统计困境。胡洪彬(2009)认为,目前我国农村民间组织在服务能力、自主能力、社会影响力以及内部治理能力等方面都亟待提高,政府应积极强化对农村民间组织的引导和扶持,完善相关的法律法规,努力加强和扩大民间组织的对外宣传和交流合作,使其为新农村建设做出贡献。王义(2009从组织治理结构角度分析指出,农村社会组织存在治理结构失衡,主要表现为:治理机构不完备;能人治理比较普遍,内部人控制现象突出;部分农村社会组织“行政气息”浓厚,治理机构严重“异化”。他主张通过完善规章制度以树立制度化治理的权威性、完善监督管理体制以加强农村社会组织的监督管理和明晰产权等措施完善农村社会组织治理结构。史传林(2008)把农村公共服务社会化供给划分为三种模式,即参与型模式、合作型模式和社会化主体主导型模式,重点分析了各种模式的具体特点和形式,在此基础上从农村公共服务社会化过程中的政府责任定位、社会化主体的公共服务能力提升和尊重农村居民对公共服务供给的选择权和评价权等方面提出了农村公共服务社会化的应对策略

总的来说,众多学者的研究为本课题研究提供了丰富的资料和有益的借鉴。但是,学者们的研究有一个共同的特点,就是理论分析较多,而问卷调查和实证分析不足。本研究报告将基于对广东省农村社会组织的问卷调查数据和群众的需求度满意度调查数据,评价社会组织供给农村公共服务之现状,分析问题并提出相应的政策选择。 

第三章  社会组织供给农村公共服务:组织现状评价

一、农村社会组织类型分布、注册与工作人员现状

需要说明的是,本次调研涉及的社会组织达到47个,统计采用了44个有效样本。

1、类型分布

此次调查的农村社会组织分别为行业性社团、学术性社团、专业性社团、联合性社团、民办非企业单位等总计五类。其中,民办非企业单位占总数的45.5%,计20家;学术性社团占18.2%,计8家;专业性社团和行业性社团均占13.6%,各6家;联合性社团占9.1%,计3家(见图1)。

2、注册情况

63.6%的社会组织未注册。被调查的社会组织没有进行登记注册占63.6%,注册的占36.4%。其中,学术性社团、专业性社团、联合型社团均未进行注册,民办非企业单位有70%进行注册(见图2)。没有进行登记的原因主要是该组织由当地相应“主管单位”直属管理,如居委会、文化站、卫生局等。还有一部分社会组织因其规模小、活动松散、活动场所不定、资金缺乏等原因,无法达到登记注册条件而未进行登记注册管理。另外一些组织由群众自发组织,登记注册的“交易成本高”,也无“好处”,故不登记。

已注册的社会组织绝大多数总资产在10万以下。被调查的已注册社会组织总资产量主要集中在2~3万,少数组织规模较大、总资本相对较高,如被访的有两家幼儿园总资产分别是10万元和320万元,1家敬老院总资产达350万元。由此可见,总体看来,社会组织的规模较小。

3、工作人员结构

40%的社会组织没有专职人员。从总体上看,40%的社会组织没有专职人员,其中,66.7%的行业性社团、100%的学术性社团、50%的专业性社团均没有专职人员(见图3)。专职人员方面,平均人数为16.7;人数在1~5人的占25%,人数在10~20人的占5%,11~20人、21-50人及51人以上的社会组织各占10%(见图4)。兼职方面,平均人数为3.9人,55%的组织没有兼职人员。人数在1~5人的占20%,6~10人的占20%(见图5)。

专学历占31.7%,本科学历占15.9%(见图6)。

总的来看,各类社会组织工作人数和学历较以往都有所提高,但人员学历还是偏低。

4、组织负责人情况

66.7%的社会组织的主要领导属兼职。被调查社会组织的领导人专职占组织总数的33.3%,其余66.7%的社会组织领导人均为兼职。

54.5%的负责人来源于个人。社会组织的法人或负责人有54.5%来源于个人,18.2%来源于事业单位,13.6%来源于村委会,13.6%来源于企业。其中,27.3%的负责人是属于退休人员。

5、组织形成或产生方式

50%的社会组织由政府和村民共同发起。社会组织产生主要与政府、企业、个人相关,其中,与政府相关的组织超过50%。另外,由个人发起的组织也占22.7%(见图7)。

6、组织经费来源

民办非企业单位80%以上收入来源于核准业务范围内开展服务收入,会费与政府资助合计占社会团体经费来源的80%以上。目前,社会组织的经费来源主要由会费、政府资助、社会捐赠、在核准的业务范围内开展活动或服务的收入及其他合法收入构成。由于不同类型的社会组织开展活动的特点不同,因此,其收入来源存在着一定的差异。在农村社会组织中,社会团体以政府资助和会费收入为主,民办非企业单位以服务性收入为主(见表1)。

表1  农村社会组织经费来源

经费来源

社会团体

民办非企业单位

会费

45.1%

3%

政府资助

38%

8%

社会捐助

5%

2%

核准业务收入

10%

80.6%

其他

1.9%

6.4%

小计

100%

100%

7、组织费用支出

各类农村社会组织费用支出涉及人工费用、物业费用、办公费用以及活动与服务费用。72.7%的社会组织经费主要用于活动组织和服务提供(占总费用的50%以上),18.2%的社会组织经费主要用于人工费用(见表2)。

表2  农村社会组织费用支出

支出

社会团体

民办非企业单位

人工费(工资、奖金等)

15%

53%

物业费(水电等)

8%

15%

办公费(除1、2两项以外办公支出)

5%

22%

活动与服务费(通讯费、宣传费等)

60.5%

7%

其他

11.5%

3%

小计

100%

100%

 

二、农村社会组织的组织制度与管理

1、组织章程

80%以上的社会组织制定了章程。调查结果显示,81.1%社会组织有自己的章程,其中,22.2%的组织进行过章程1~2次修改。说明大多数社会组织对基本制度建设比较重视。

2、决策机构

社会组织的决策机制范围单一制和二元制。本课题组的调查显示,72.7%的农村社会组织决策机制为单一制,22.7%的农村社会组织决策机制为二元制,4.5%无正式决策机构。62.5%的单一制组织中决策机构为管理层,12.5%为理事会,18.75%为会员代表大会。二元制组织中80%决策机构为理事会和会员代表大会,20%为管理层和会员代表大会。

决策机构是理事会的农村社会组织,83.3%每半年召开一次及以上理事会,16.7%每年一次。但由理事会决定组织战略决策和活动计划的,仅占83.3%,16.7%由两人以上负责人协商决定。有员工代表大会的社会组织,60%每半年至少召开一次,40%每年一次。另外,无正式决策机构的社会组织,由两人以上负责人协商决策或由负责人个人决定,各占50%。

3、负责人产生方式

民主选举是社会组织负责人产生的主要方式。民主选举产生占31.8%,村委会任命占18.2%,上级提名与会员选举相结合占13.6%,投资方任命占13.6%,上级部门任命占12.6%,其他10.2%。

三、社会组织供给公共服务的范围

1、服务范围

多数农村社会组织以镇为服务活动地域。77.3%的组织以镇为活动范围,13.6%以村为主,9.1%以县级市为主。说明农村社会组织公共服务的范围较小,也表明其规模不大,提供的公共服务具有“本地”区域特色。

2、服务比重

随活动地域的缩小,社会组织在当地提供的公共服务在该地区同类服务总量中比重加重。23.5%的社会组织提供公共服务占当地同类公共服务总量比为90%以上,45.7%的比重在50~90%之间。

表3  农村社会组织活动范围及层次

 

以市为主

以镇为主

以村为主

占当地同类服务比重

20~70%

10~100%

10~100%

占组织总量的比例

9.1%

77.3%

13.6%

  

 3、服务对象

被调查组织的服务对象:54.5%为会员,36.4%为村民,9.1%为其他。

4、公共关系

与政府关系方面,多数社会组织希望得到政府的支持、帮助与合作。调查显示,41.9%的社会组织与政府之间有直接沟通的渠道,30.6%的与政府之间有密切的合作关系,其中25.1%的组织与政府有长期合作协议。

表4  农村社会组织对政府支持的期望分布

支持方式

组织个数

比例

提供财政支持和项目经费

11

25%

提供活动场地

16

36.4%

提供必须的设备和物资

8

18.1%

提供政策、法律支持

8

18.1%

宣传服务

18

40.9%

推荐负责人,提供管理服务

5

11.4%

监督检查

16

36.4%

提供培训

3

6.8%

其他

4

9.1%

无支持

12

27.3%

第四章 社会组织供给农村公共服务:村民需求度与满意度评价

 

一、村民对社会组织供给农村公共服务的需求度

村民对社会组织提供公共服务有强烈需求。被调查的行政村中有社会组织活动或为其提供服务的占80%,即24个。有社会组织活动的行政村中,46.7%的村民认为社会组织对其提供公共服务比较重要,35.6%认为很重要。没有社会组织的行政村中,58.3%的村民认为社会组织提供公共服务是比较重要的,16.7%认为很重要。总体上,49.1%的村民认为社会组织对其提供公共服务很重要(见图10)。

据调查,村民最为关心的前五项社会组织提供公共服务为:社会治安、医疗服务、垃圾处理服务、公共基础设施建设与服务、就业培训与就业信息服务,其中包括没有社会组织活动的村落群众调查,需求度均值达到4分以上

二、社会组织供给农村公共服务的服务普及度

调查显示,有社会组织活动的行政村中,普及最多的五项公共服务依次有:妇女儿童服务、文化艺术娱乐体育、农技推广与服务、社会治安、就业培训与信息。调查显示,有30%以上的村开展了这些服务(见表7)。

表7  农村社会组织提供的公共服务推广度

服务

村个数

比例

服务

村个数

比例

妇女儿童服务

19

63.3%

联谊

5

16.7%

文艺娱体

14

46.7%

民间金融服务

5

16.7%

农技推广

13

43.3%

法律咨询与救助

5

16.7%

社会治安

11

36.6%

民办中小学

4

13.3%

就业培训与信息

10

33.3%

动物保护

4

13.3%

行业服务

9

30%

政策咨询

4

13.3%

养老院及老人服务

8

26.7%

物业管理

3

10%

医疗服务

8

26.7%

基金会

3

10%

市场信息

8

26.7%

志愿者协会

3

10%

扶贫与救灾

7

23.3%

家政服务

2

6.7%

公共基建

7

23.3%

心理咨询

2

6.7%

垃圾处理

6

20%

婚介服务

2

6.7%

环境保护

6

20%

学术交流

2

6.7%

职业成教

5

16.7%

宗教团体

1

3.3%

另外,据分析,有社会组织活动的地区至少开展了两项公共服务项目,其中,70.8%开展了2~6项服务,29.2%开展了12项以上服务。

表8  农村社会组织提供的公共服务普及度

项目数

2

3

4

5

6

12

14

15

20

28

村个数

5

4

6

1

1

1

1

2

2

1

比例

16.7%

13.3%

25%

3.3%

3.3%

3.3%

3.3%

6.7%

6.7%

3.3%

 

三、群众对社会组织提供公共服务的满意度

村民对社会组织提供的公共服务满意度整体不理想(见图17)

1、村民最关心的公共服务的满意度

在课题组调查的24个村中,村民最关心的五项社会组织提供的公共服务为:社会治安、医疗服务、垃圾处理、就业培训与信息、养老院及老人服务,需求度均值均在4分以上。另外,对公共基建的需求度排第六(图18-23)。对垃圾处理和对公共基础设施建设的满意度相对较高,均值分别达到3.75、3.67,均有60%以上的人达到满意。对医疗服务的满意度为3.5,对老人服务的满意度为3.33,对就业培训的满意度为3.08,此三项最需的公共服务满意度只处于一般水平。对社会治安的满意度最低,仅2.45,65%的人处于不满意状态。社会治安是村民最关注、最重要的公共服务,但从村民对农村社会组织提供的公共服务的满意度评价来看并不理想。

2、最普及的公共服务的满意度

在农村比较普及的妇女儿童服务、文艺娱体、农技推广三项服务满意度均值分别为3.22、3.17、3.5,也只处于一般水平(见图24-26)。

总体而言,村民对农村社会组织提供的公共服务满意度不高,主要集中在3.5分以下,整体效果不理想。由此可见,目前农村社会组织参与供给农村公共服务的能力有限,质量不高,不能有效弥补政府供给的不足。

第五章  简要结论

一、制约农村社会组织发展的体制或制度约束仍然存在。

整体而言,我国社会组织相关法律尚未形成完善、系统的体系。相当数量的社会组织没有合法身份,缺乏法律的保护,活动范围和方式受到很大限制,也不能享受作为一个合法的社会组织的所有权益,包括减免税收等。即使有一些法规,但从中央到地方,各级民政部门单独或联合颁布的相关法规,绝大多数都是管制性的规定,很少有鼓励性的条款。同时,政府改革滞后,在观念和认识上也落后。如对多元治理模式中的政府定位不明确,对关乎政府职能的公益性和非营利性认识不足,担心社会组织的发展壮大会动摇国家的政治经济基础等。一定意义上可以说,政府对社会组织的支持与发展表现在宏观上和政策文本上,在微观上和实践中却限制多执行难。一是表现在政府管理部门对社会组织的准入审批上,为社会组织的登记和成立设定了较高的门槛。二是表现在社会组织运行管理上,制度和政策不配套。在社会组织的注册、监督管理、优惠政策等诸多方面,不仅约束过严,而且彼此不配套、不协调、不到位。

本课题组对农村社会组织的访谈发现,许多农村社会组织未登记注册,其中一个重要原因就是嫌“交易成本”高,即登记注册的准入门槛高。同时,许多社会组织负责人表示,组织活动或服务的资金来源主要靠自筹,政府资助或扶助资金基本缺乏。并且,农村社会组织负责人反映,社会组织很难享受到所谓的优惠政策

应该说,这些制度约束严重影响了农村社会组织的发展,对社会组织的服务质量、活动能力、参与广度、社会影响力的扩展等产生极大的负面作用。当前,我国正积极构建公共服务型政府,加大政府公共服务投入,实践公共服务供给市场化、社会化、专业化和主体多元化。由此,在和谐新农村建设和公共服务均等化制度框架中,社会组织参与农村公共服务提供是其中必然的内容之一。同时,这也是我国农村社会组织克服资金困难、提高专业化服务能力、提高社会认知度和公信力、规范组织管理等的可行路径。

二、资金匮乏、人才短缺、组织管理能力薄弱是社会组织提供农村公共服务所面临的最大障碍。

在调查农村社会组织提供公共服务最大的障碍时,75%的组织认为组织缺乏完成相应工作的资金,68.2%认为人才短缺,61.4%认为是组织本身管理能力薄弱。

资金方面,目前,广东省内镇级以下的社会组织规模普遍偏小,60%以上的资产总量不足5万,经营状况不理想,经费来源有限,社会组织,特别是社会团体活动经费主要依靠会费,而社会组织的规模不大,会员数量有限,普遍反映经费紧张,近一半组织的经费难以维持整个组织的运行。另外,社会组织注册登记率较低,大部分在单位内部登记或为办理任何注册登记,失去向社会筹集资金的资格。

王习明认为,农村民间组织缺乏资金援助和从事民间组织管理的专业人才以及优秀志愿者,这在很大程度上制约了农村民间组织向正规化和规模化发展。同时,农村民间组织在日常的管理活动中,需要既有管理经验,又懂得现代非营利组织管理理论的人才;在对外经济活动中,需要熟练的市场营销人才,交易谈判人才,市场信息收集、处理人才。本课题组的调查显示,被调查的社会组织平均仅有从业人员不足10人,专职工作人员较少,绝大部分属于兼职人员,稳定性较差,且以高中及中专为主,缺乏高素质的知识型人才。同时,我国农村民间组织的工作人员待遇低,职业声望缺乏社会认可,加之相关配套的人事和社会保障制度没有建立起来,无法吸引到高层次的人才,导致发展缺乏持续性。

在管理方面,农村社会组织内部管理分散、缺位的现象并存,一些组织没有建立决策机构和制定章程,有理事会等决策机构的组织也形同虚设,决策权集中在少数人手中,决策缺乏民主。

三、社会组织缓解了农村公共服务的部分需求,但存在区域供给失衡。

调查发现农村社会组织为地区提供的公共服务存在失衡现象。在对不同地区居民调查中,社会组织提供的某些公共服务,在一些地区需求量不高,但供给比较充足,而相应需求量高的地区,却出现供给严重不足。据调查,居民需求较高的10项公共服务中,能够得到满足的服务仅为30%,剩下七成服务项目均没有得到很好的供给。

地区之间公共服务在存在较大差异。10%的地区对需求量较高的服务供给相对充分,而90%的地区对该服务供给不充分,甚至33.3%以上的地区没有供给。如社会治安,有11个村有供给,但从需求上有21各村有需求,且供给区满意度仅2.45,在所有服务满意度评价中倒数第一。

四、政府支持力度不够与农村社会组织提供的公共服务层次低、规模小和范围小。

调查显示,在广东农村地区,由于当前制度环境和农村社会组织自身因素等的影响,虽然社会组织能满足农村居民对公共服务的一些“个性化”或“区域特色”的需求,但总体上而言,其为农村提供的公共服务一般是理论意义上的“准公共服务”,服务层次较低,规模较小,范围不大。同时,地方政府对农村社会组织的支持力度明显不够。本课题组的调查与访谈显示,52%的农村社会组织认为,政府对社会组织的引导支持很不够。一方面,我国现行的社会组织登记制约了社会组织的发展,由于没有合适的主管单位或自身条件不够,很多基层民间组织一直没有合法身份。一些组织不得不转向工商部门注册,这种做法不但增加运作成本,也影响了该组织以民间身份从事相关事宜,使得筹资、寻求合作、吸引人才等方面工作开展都受到影响。另一方面,由于听证制度、公开制度、公众参与制度不健全,对大部分农村社会组织不能实行及时和有效的监督。

五、群众对社会组织提供的公共服务需求度高,满意度低。

调查显示,村民最关心的五项由农村社会组织提供的公共服务为:社会治安、医疗服务、垃圾处理、就业培训与信息、养老院及老人服务,需求度均值均在4分以上。另外,对公共基建的需求度排第六。但是,不相对称的是,村民对医疗服务的满意度为3.5,对老人服务的满意度为3.33,对就业培训服务的满意度为3.08,对社会治安服务的满意度(社会治安是村民最关注最重要的公共服务)仅2.45,65%的人处于不满意状态,对垃圾处理和对公共基础设施建设的满意度相对较高,均值分别达到3.75、3.67,村民对职业成教的满意度最高,达到4.25。

总的来说,村民对农村社会组织提供公共服务的满意度不高,平均在3.5分以下,整体效果不理想。由此可见,目前社会组织参与供给农村公共服务能力有限,质量不高,不能有效弥补政府供给的不足与缺陷。

六、农村民间组织内部制度不完善,运作不规范。

毕天云(2009)分析了农村社会组织宏观管理中存在的各种困境,但是,对于农村社会组织内部管理制度的缺陷与不足,学者们论述不多。本课题组调查显示,81.1%农村社会组织有自己的章程,其中,只有22.2%的农村社会组织对组织章程进行过1~2次修改。同时,72.7%的农村社会组织决策机制为单一制,22.7%的农村社会组织决策机制为二元制,4.5%无正式决策机构。62.5%的单一制组织中决策机构为管理层,12.5%为理事会,18.75%为会员代表大会。无正式决策机构的农村社会组织,由两人以上负责人协商决策或由负责人个人决定,各占50%。进一步的访谈发现,农村社会组织由管理层决策往往导致实质上的负责人个人决策。这说明,农村社会组织内部管理制度不健全,组织领导者的家长制作风,导致组织的管理呈现随意化和不规范性。另外,农村社会组织虽然有会员大会、理事会机构,但这些制度安排往往存在文本上,实践中可操作性不强,导致农村社会组织不依照既定章程开展活动,无法形成规范的运作体系。同时,访谈发现,大多数农村社会组织没有建立监事会或类似监事会的机构,使得组织内部监督存在制度缺失。在政府和社会外部监督由于多种原因不能有效作用的背景下,许多农村社会组织的服务活动背离了非营利的宗旨,严重损害了组织的社会公信力,制约了它们在和谐新农村建设中功能与作用的发挥。

第六章  政策路径

一、完善有关社会组织的法律法规,构建有效的制度安排。

政府应该在广泛调研、听证和征求意见的基础上,在构建和谐服务型政府的战略框架下,进一步完善有关社会组织的立法,并根据和谐新农村建设的目标导向,制定《农村社会组织法》,发挥农村社会组织在农村自治、公共服务均等化等方面的独特作用。新制度主义理论表明,人们跟着利益走,而利益随着制度走。因此,完善的法制体系可以有效引导、规范和激励农村社会组织的服务行为与服务方向,形成组织向有益于社会福利最大化方向发展的动力。李永忠和张首先(2007)认为我们应该在宪法规定的指导下,完善社会组织建立和发展的相应法律法规。很多国家有社会组织振兴法和促进法,我国也应该积极效仿,及时制定《结社法》。在《结社法》中应该明确规定社会组织登记的方式和程序、享有的权利、承担的责任、运行的规则、注销的条件与程序等。另外,在废除或修改某些对社会组织发展不利的法规的同时,根据各类社会组织的特点,制定和完善某些具体社会组织的单行法规,为各类社会组织的管理和监督提供法律依据。

其次,借鉴参考国外在鼓励和支持农村社会组织发展方面的有益经验与做法。胡洪彬(2009)认为美国的非营利组织能从1950年的约5万个发展到今天的100多万个,一个重要的原因就是美国联邦和洲立法所发挥的促进及规制作用。日本在上世纪初就制定法律规定基层的综合农业协会可以从事农业贷款、信用、运送、农业水利设施及老人福利等多项工作,农村民间组织的发展逐步产生动力,结果其逐步形成政府—农村民间组织—分散的小农户的协作链条,大大加速了劳动农户的现代化进程。因此,政府应大力制定规范农村社会组织的相关法规,对资格认证、注册方式、监督管理和评估做出科学细致合理的规定,有效界定农村社会组织组织的定位、功能、权利和义务等,使农村社会组织清晰定位其与政府、社会和市场的关系。同时,政府要建立和完善相关的捐赠免税条例,以提高个人及企事业单位慈善捐赠的积极性,拓展社会组织的资金来源。

二、参与公共服务提供,拓展组织资金来源,吸纳优秀人才,提高专业服务能力。

首先,农村社会组织应积极参与公共服务提供,在提供的过程中,形成和政府合作的良性互动关系,锻炼提高农村社会组织提供公共服务的专业能力或水平。本课题组调查显示,农村社会组织的专职人员较少,人员素质较低,具有专业服务技术和服务理念的专业人员极为缺乏。同时,组织工作人员缺乏相关的社会服务活动的知识与经验,特别是,许多农村社会组织是政府或“准政府”(村委会)“生”出来的,致使许多社会组织带有官僚习气,既不了解社会组织的管理技能,同时又缺乏社会组织的创新性、灵活性和满足社会需求的经验与手段。因此,农村社会组织应当在农村公共服务供给主体多元化、社会化、市场化的趋势中,通过“政府购买服务”,加强自身专业服务队伍建设、组织与机构建设,提升服务专业化水平和能力。同时,通过参与服务提供,形成自己的服务品牌,提升社会认知度与公信力。

其次,农村社会组织应努力拓展组织资金来源,形成服务供给的可持续支撑。当前,除体制障碍外,资金缺乏是社会组织发展的最大障碍之一。当前,各级政府限制社会组织从事经营活动,社会组织的社会资源动员能力极为有限,这使社会组织的经费来源较为单一。而且,政府在鼓励个人和企业捐赠方面的措施还极为有限。研究统计表明,在美国、英国、法国、德国、意大利、瑞典、匈牙利和日本等国的社会组织中,私人慈善捐赠占全部非营利性收入的平均比例仅为10%,而41%的非营利性收入来自政府支持,另有49%来自非赢利服务收费。本课题组的调查显示,农村社会组织的经费来源主要由会费、政府资助、社会捐赠、核准业务范围内开展活动或提供服务的收入及其他合法收入构成。其中,社会团体的会费收入占总收入的45%,政府资助占38%,社会捐助占5%,民办非企业单位以服务性收入为主,占总收入的80%,政府资助只有8%,社会捐助占2%。因此,农村社会组织应当借助“政府购买服务”,积极参与竞争,获得一定的资金支持。

再次,政府应借鉴国外经验,给予农村社会组织一定的财政信贷支持,并认真落实优惠政策。王绍光等指出,要解决民间非营利组织的资金问题,就必须打破民间组织可以依靠社会捐款生存的错误观念。目前世界上许多国家也都对民间组织给予了一定的财政信贷支持,如德国巴伐利亚州每年州政府都对农业各类投资和补贴约20亿马克,其中10%用于支持各类农民经济组织;美国19世纪末政府豁免了合作社的全部税赋,并在其后半个世纪里,合作社一直享受着免税待遇胡洪彬(2009)认为当前政府可在财政支出上设立专项基金的方式来支持农村民间组织的发展。同时,在国家信贷方面,对作用突出的组织给予优惠,并通过多种融资渠道使社会闲散资金向这类组织集中,政府建立融资担保体系,组建担保资金为农村民间组织的发展筹资。另外,要积极吸引国外组织和机构的资金资助,共同在农村扶贫、社保等方面发挥积极作用。值得重申的是,政府应当借鉴国外经验,有效完善和认真执行对农村社会组织的优惠政策,如美国联邦法典第26卷“国内税收法典”第501条款规定:教育、慈善、科技与文学、社会福利等旨在促进社会福利事业、教育和娱乐事业的25种组织可以免征联邦所得税

三、切实调整政府职能,完善农村公共服务的供给机制,营建社会组织发展空间,加强社会组织宣传与对外交流,提升组织的社会认知度与公信力

首先,切实转变和调整政府职能,营建农村社会组织发展空间。为此,政府要转变治理理念,在公共服务供给上由“政府垄断”转向“多中心合作”。政府应该把农村社会福利项目的实施和管理、公益性服务项目的经营、群众文化体育活动的组织等公共服务,逐步让渡给社会组织,形成政府与社会组织组织相互合作、相互补充的合作伙伴关系。同时,调整政府公共服务职能与行为边界,做到有所为、有所不为,重点向农村社会提供基础性、普惠性和全局性的纯公共服务,如农村最低生活保障、义务教育和基本医疗等。对于农村准公共服务,可以通过“政府购买,社会组织提供”的方式供给。与此同时,把竞争机制引入公共服务领域,以提高公共服务供给的效率和质量。

其次,完善农村公共服务的供给机制,引入招标购买、委托代理,业务外包、许可经营等供给方式,为社会组织供给公共服务营建空间。同时,通过进一步推动事业单位改革,积极培育农村社会组织并有效整合农村社会组织。加快事业单位改革,将依附于政府的部分事业单位,转变为具有更强社会性的、正式的社会组织或社会团体。从社会治理的角度看,在社会再组织化的趋势中,公共服务供给组织也面临再组织化。林尚立和王华(2006)认为,政府应主动整合社会组织,积极鼓励、支持和引导社会组织的发展,其方式包括倡导社会支援、政策支持、税收优惠、资金投人、购买服务、制度建构等

再次,加强农村社会组织宣传与对外交流,提升社会认知度与公信力。据统计,我国68.7%的NGO活动范围只在一个市、区、县范围内,跨省活动的组织只有6.3%,活动范围涉及港、澳、台地区或国外的组织更少,只有6.1%。本课题组对于农村社会组织的调查也表明,大多数农村社会组织的服务或活动范围仅限于本镇或本村委会。农村社会组织之间缺乏信息与经验交流,不利于农村社会组织能力的提升。因此,政府社会组织管理部门应经常促进其进行信息交流与共享,以弥补彼此不足。同时,努力提高农村社会组织的社会认知度。可利用报纸、电台、电视台等媒介形式,广泛宣传农村社会组织的相关政策、地位、功能等,使农村居民和社会各界认识其重要性和必要性。另外,构建农村社会组织的利益表达机制和有效方式,如适当增加社会组织负责人在各级人大、政协会议当选代表的数额,扩大社会组织在政府政策决策前征求意见时的话语权。

    四、完善监督管理机制体制,加强对农村社会组织的监督与管理。

首先,农村社会组织必须定期公开组织发展、财务收支等信息,以有利于政府、会员、社会或媒体进行监督。信息经济学的理论表明,信息不对称是导致监督主体不能有效工作的关键原因。本课题组的调查与访谈发现,农村社会组织存在信息公开不够与信息建设落后的问题。一定程度上说,农村社会组织的信息不公开行为导致村民对其服务的满意度评价不高。因此,可通过定期审查强化农村社会组织的自律机制建设,促使其尽快建立内部财务公开和财务监督机制,提高财务透明度,如建立财务审批制度、接受捐赠公示制度等。

其次,适应农村社会组织蓬勃发展的形势,政府管理部门应将服务重心下移,加强基层的监督管理力量。如实行基层监管人员与农村社会组织的联系制度,帮助和引导农村社会组织建立和完善内部治理结构,运用行政、法律手段监督其守法运作。

再次,加强对农村社会组织的评估,优化监管机制。一定意义上讲,政府对农村社会组织评估是进行监督的一种方式,不但可以引导农村社会组织按照规范进行组织建设,还可以通过公开评估信息,使会员或社会了解社会组织。同时,可考虑引入社会评估机制,即农村社会组织应该将其活动和财务等情况向社会公开,接受社会公众和舆论的监督,通过实现监督管理的社会化,来增强农村社会组织的社会公信度和品牌形象。

最后,调整监管模式。调整监管模式就是由原先重登记、轻监管的老模式向实施“宽进严管”的新模式过渡,逐步将现行的预防式的强调政府控制的审核制改为追惩式的强调政府监督的备案制,变事前的监管为事后的法律责任追究,即农村民间组织到民政部门登记,一般情况下,政府部门不干预其内部活动,除非发生违法行为。另外,政府可以考虑积极培育专业监督组织(即从事监督农村社会组织的社会组织)来监督农村社会组织,实行“第三方”监管,形成农村社会组织之间的“互律”。

五、根据农民对公共服务的需求度排序,重点培育农村社会组织。

本课题组调查显示,村民最为关心的前五项社会组织提供公共服务为:医疗服务、就业培训与就业信息服务、社会治安、垃圾处理服务、公共基础设施建设与服务。其中包括没有社会组织活动的村落群众调查,需求度均值达到4分以上。因此,地方政府可根据实际情况,在支持资源有限的约束条件下,优先培育提供医疗服务、就业服务、垃圾处理等农村社会组织。同时,政府也可以根据当地农村经济发展需要,重点发展专业协会等经济类社会组织和会计、法律等中介组织。

项目主持人:张开云(男,华南农业大学公共管理学院副教授,系主任)

项目参与人:李倩(女,华南农业大学公共管理学院讲师)

            曾小龙(男,华南农业大学公共管理学院讲师)

            欧阳晓东(男,华南农业大学公共管理学院副教授)

            徐满祥(男,广州友好老年公寓院长)

 
 
 
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