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社会组织参与城市社区管理的对策研究

陆小成

内 容 摘 要

社会组织参与城市社区管理,既弥补政府力量的不足,也切合“小政府、大社会”的发展理念,是贯彻落实科学发展观、构建公民社会与建设和谐社区的基本要求。从社会组织参与的角度,探讨社会组织参与在城市社区管理中的重要特征、基本功能、理论依据,比较分析国内外社会组织参与城市社区管理的主要 模式,以社区养老服务中社会组织参与为例,对部分城市社区管理进行实证调研和问卷分析,考察社会组织参与城市社区管理的基本经验及其存在的主要问题,最后提出适合我国国情的社会组织参与城市社区管理的和谐互动模式和基本对策,为加强我国社会组织建设和提高城市社区管理绩效提出政策建议。主要研究内容及其基本结论表现在以下几个方面:

第一,对社区管理与社会组织等相关概念进行了诠释。对社区管理、社区建设、社区服务、社会组织等概念进行了比较分析。社区管理与社区服务、社区建设等概念密切相关,社区管理的主体中离不开社会组织参与,社会组织的活动领域包括了社区管理。社会组织在参与社区管理中的特征主要体现为:居民参与的合法性与社区性、自下而上的群众性、自愿参与的民间性和自律性、非营利性和服务性等。

第二,基于社会资本的视角考察了社会组织参与社区管理的基本功能。社区管理是一定社区社会资本的整合。社区管理需要运用一定的社会资本对社会事务进行管理,社区管理是社区居民广泛参与和协商互动的活动过程,社区管理需要加强社会资本的整合与有效开发和利用。社会组织在整合社区社会资本的独特优势和功能表现为加强社区精神文明建设、凝聚社区力量、基层民主建设与利益表达、分担社区管理的部分政府职能、完善社区服务功能等,其理论依据主要包括公民社会理论、公共治理理论、市场失灵与政府失灵理论

第三,从社会组织参与层面比较了国内外城市社区管理模式,分析和总结了其经验与启示。根据我国目前社区管理的现状,从社区管理活动的主体差异出发,可将社区管理模式分为:以街道社区为组织的政府导向型管理模式;以社区服务中心为组织的社区服务型管理模式;以社区工作管理委员会为组织的社区自治型管理模式;以业主委员会和物业公司为主导的市场导向型模式。这些模式各有其自身的特点和优势,但共同的特点是均重视社会组织在社区管理中的作用。国外在实际的城市社区管理中形成了几种比较典型的管理模式,较为突出的有以美国为代表的社区自治模式、以新加坡为代表的政府主导模式和以日本为代表的混合模式。这些发展模式对我国社会组织参与社区管理提供一定的经验借鉴,主要体现为:充分认识社会组织的作用,实现城市社区管理的民主化建设;大力培育社会组织,加强社会资本整合,提高社区管理水平;加强政府与社会组织的合作,加强政策扶持与资金投入力度,实现社区居民的组织化和自治管理。

第四,以社区养老服务为例,对社会组织参与城市社区管理进行了实证调研与模式探讨。我国传统养老模式面临挑战,机构养老存在许多缺陷,社区养老服务具有一定的优越性。长沙市民政部门开展了居家养老服务试点,形成了“居家养老、亲情关怀、社区照料、义工援助、邻里互助”的“五位一体”的社区养老服务模式。借鉴该模式,我国社会组织参与城市社区养老服务的政策选择主要包括:营造推进居家养老服务的良好氛围;加强社会组织参与社区养老服务的政策引导推动社会组织参与的专业化建设;完善社区养老服务的基础设施建设等。

第五,基于和谐社会构建的要求,提出适合我国国情的社会组织参与城市社区管理和谐互动模式及其发展对策。通过对部分社区管理的问卷调查与统计,发现我国社会组织参与城市社区管理存在的问题主要有:社会组织参与意识不强,社会信任度低;社会组织规模小,没有形成必要竞争;相关法律法规缺位,社会组织条件限制过多;社会组织自身管理不够完善,整合社区资源能力不足等。基于这些问题的存在,根据和谐社会建设的要求,提出了社会组织参与城市社区管理和谐互动模式,即通过党委领导、政府负责、社会组织参与、居民配合等参与主体的多元化,采取志愿服务、合作协议、适当补助、购买服务、项目分包等多样化的服务形式,促进多方力量的协同与互动,构建和谐社区与和谐社会。在和谐社会构建背景下,社会组织参与城市社区管理应采取的主要对策和政策包括:转变组织观念,完善制度化建设与规范化管理;加强合理规划与政策扶持,构建社区共建和社会资本整合机制;加强自身建设,加强培训,提高管理水平和业务能力;健全监督机制,加强科学引导,构建多元沟通互动机制;创新志愿者服务模式,强化公共服务意识,促进我国城市社区的和谐发展与社会稳定。

关键词:社会组织;城市社区管理;和谐互动模式;实证;对策

1章 相关概念诠释及其机理分析

1.1社区管理的基本界定

19世纪末期人们开始关注并研究社区问题。社区最初在社会学研究中得到关注,1887年德国社会学家腾尼斯在其专著《社区与社会》中提出社区的概念。他认为社区和社会是对立的,社区代表乡村,而社会代表城市,社区作为一种乡村社会关系会随着城市化的进程而消亡。腾尼斯认为社区是一种农村居民区的演化现象,这一原始性的定义与今天的城市社区概念差异很大,不过他认为社区具有人际关系和谐,以血缘、亲情、邻里和朋友关系为纽带,是人们追求的理想社会模式,这些对社区基本形态和特征的描述成为社区形成的基本要素。

美国社会学家帕克认为社区具有这些特点:有一定数量的按地域组成的人口;这些人口不同程度的扎根于他们所生存的土地上;社区中的每个人都生活在一种相互依赖的关系中。这一界定为系统阐述社区的内涵提供了理论基础。1968年出版的《国际社会科学百科全书》中指出,社区是居住于特定地区范围内的人口;社区是以地域为界并具有整合功能的社区系统;社区是具有地方性的自治行动单位。1974年出版的《社会学百科全书》认为社会学中社区指空间或地域的社会组织;心理凝聚力或共同情感下结合于此组织中者。1979年出版的《新社会学辞典》认为:社区是人们的集体,这些人占有一个地理区域,共同从事经济活动和政治活动,基本上形成一个具有某些共同价值标准和相互从属的感情的自治社会单位。

在我国,2000年12月中办、国办转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》,该文件对城市社区进行界定:城市社区是指聚居在城市中一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体,我国城市社区的范围一般指经过社区体制改革后做了规模调整的居民委员会辖区。可见,社区是指居住在一定区域范围内的人们因从事一定的社会活动,具有某种互动关系的生活共同体。城市社区(一般有城市居委会)是相对于农村社区(在农村称之为村民委员会)来说,是指在一定区域内,由从事非农业劳动的密集人口所组成的共同体,其主要特征表现为:在一定居民居住区内的一定的居住人口数量和较强异质性,组织结构和经济结构复杂,社区居民生活方式多元化,社区成员人际关系分散化等。有研究指出,城市社区的界定标准有:属于城市区域;社区成员以从事非农业劳动的居民为主;以横向分布和联系为特征的组织架构;具有相同或相似文化属性的社区文化心理和生活方式。城市社区的范围一般定为经过社区体制改革后做了规模调整的居民委员会辖区

居民集聚区形成了一定的社区生活,必然需要提供一定的社区事务管理和社区服务。因此,社区管理是对社区事务问题的组织与治理,涉及社区居民公共利益的综合、表达与维护的资源整合过程。城市社区管理是城市管理在一定区域的具体实施,是对特定区域全部社会经济活动的计划、组织、领导、控制和调节,是城市区域内最为基层,涉及社区居民生活与工作环境建设的基础性工作。其主要包括:人口管理、基础设施管理、卫生、治安、文化教育、经济、家庭管理等各个方面,以服务社区居民各种消费需求为目的的管理或者社区事务治理。相对传统管理的层级控制,管理更强调协调、利益相关者参与性和互动,在管理框架下的社区管理,强调的是服务社区居民的治理与善治、居民广泛参与和社会资本的形成。因此,社区管理是对社区事务与社区社会资本的管理,或者说是有效整合与开发社区社会资本,进而实现对社区事务的管理。在我国,伴随着社会转型的加速和社区工作的不断发展,产生了许多满足社区物质文化生活的公益性、群众性、自发性的社会组织,成为政府履行基层社会管理与服务职能的重要补充和组成部分。在社区管理中,管理主体由单一的政府主体转变社区多种居民自治组织、非政府组织等的共同参与,是社区居民、基层政府、社会组织等多方力量的整合与协调。本课题认为,城市社区管理是指在城市社区中政府、居民自治组织和非政府组织等多元化管理主体,通过广泛参与和沟通协调共同管理社区公共事务的过程,是提供社区服务、促进社区建设的社区活动过程。

1.2社区管理与社区服务、社区建设的概念辨析

社区管理与社区服务、社区建设等概念密切相关,在一定程度上说,社区服务、社区建设是社区管理的基本内容和重要事务,社区管理的目的是为了加强社区服务、促进社区建设,更好地服务于社区居民,更好地为社区居民生活提供好的便利条件,满足社区居民的物质文化生活的各种需求,同时也要促进社区居民的和谐稳定与安居乐业。从这一层面来说,社区服务、社区建设与社区管理的目的是一致的,所体现的内容是基本相同或者相似。不过,从内涵上考察,社区服务、社区建设与社区管理也可能存在某些细微的差别。

1.2.1社区服务的内涵及其发展

社区服务是指以街道办、居委会社区组织为依托,为满足社区居民生活方面的多种需求所提供的具有社会福利性的各种服务。它主要由社会福利服务业、便民利民服务业组成,是社会保障体系和社会化服务体系中的一个重要行业,并具有福利性、群众互助性、无偿和有偿服务性、地缘性四大特点。它虽然离不开政府的倡导和组织,但经费来源、项目设置、服务管理等并不是由政府包办,而主要依靠社会资源或者社会资本的积累。这种观点主要体现了社会服务的自我组织、自给性,社区服务是以非营利性为主的的公益性服务。

在国外,社区服务在工业革命后是作为早期福利形式出现,可以追溯到根据教区建立的贫民习艺所,以促进社会公平为最终目标。1930年以后,美国开始出现社区服务组织,成为社区服务的雏形。随着诸多城市问题的出现,国外政府发现仅仅依赖政府力量不可能解决全社会福利问题,于是逐步把政府负担的社会福利转向政府和社会共同承担,出现了分散于社区的各种各样的社区服务。联合国认为社区服务主要包括以下内容:社会福利服务;教育服务;农业服务;职业指导服务;合作服务;卫生保健服务;居住服务;文娱服务;社会公益事业服务;美化社区环境。由于社区服务具有减轻政府财政压力、满足社区多样性需求的功能,社区服务在西方国家受到广泛重视,不断丰富和发展,社会组织参与度比较高,同时因为西方多是主张个人主义的国家,社会公民对社会组织的参与比较积极,基本都是通过其社会组织或者利益与集团实现其社会服务需求的利益表达,而且社会服务资金来源由政府补助、社会集资、个人捐赠、适当收费等多渠道构成,以社区居民生活需要为目标,政府机构与社会组织相结合,专业人员与志愿人员相结合,福利性与服务性相结合,这些特点决定了社区服务的持续发展。

我国开始并没有社区服务这个概念,主要是在单位制下强调的是单位办社会、企业办社会、大政府、小社会的发展态势,因此社区服务基本由单位代理,实行从“摇篮到坟墓”的计划体制管理模式,社区服务由单位的专门后勤工作人员提供,在当时既定的历史时期基本适应和满足了当时比较落后生产力条件下的社会服务需求(主要是卖方市场,物质产品极不发达),这种社会服务基本是社会福利形式出现的。

改革开放后,社区发展进行新的历史阶段。1986年,民政部提出开展社区服务的要求。中共中央、国务院于1992 年将社区服务列入“第三产业”的范畴。1993年,国务院14部委联合颁布的《关于加快发展社区服务业的意见》提出社区服务业由社区福利业、便民利民服务业和职工社会保险服务业构成。目前,社区服务大致可以分为两大类六个系列,如下表1-1所示,城市社区服务得到了较快的发展。2000年11月,中共中央办公厅和国务院办公厅转发民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》,社区服务被确定为社区建设的重点发展项目,并确立了社区服务的“四个面向”,即面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象的社会救助和福利服务;面向社区居民的便民、利民服务;面向社区单位的社会化服务;面向下岗职工的再就业服务和社会保障社会化服务。2006年,国务院发布《关于加强和改进社区服务工作的意见》,突出强调了发展社区就业服务、社区社会保障服务、社区救助服务、社区卫生和计划生育服务、社区文化、教育、体育服务、社区流动人口管理和服务、社区安全服务等政府公共服务的内容。

 

表1-1 社区服务的系列及其内容

类型

系列

内容

社会福利

老年人服务

敬老院、托老所、老年人公寓、老年婚介所、老年人活动室、老年人医疗保健、老年康复门诊、老年人学校、老年人各类活动团队等

残疾人服务

残疾人服务站、残疾人医疗站、精神病人医疗站。康复中心、残疾人婚姻介绍所、弱智儿童启智班、伤残儿童寄托所等。

少儿服务

托儿所、幼儿园、学前班、课后辅导班、学生午餐点、儿童医疗保健站、失足青少年帮教组等。

便民利民服务

家务劳动

家庭保姆阵中点工)介绍、代买菜、洗衣、打扫卫生、护理病人(老人、幼儿)、送煤气等。

居民生活服务

便民小吃、便民杂货店、便民洗衣店、便民理发店、车辆集中看放点、家电维修点、便民修鞋裁剪服装店、便民供水、供米、供油、供奶站等。

文体服务

青少年校外教育、健身室、阅览室、棋牌室、上网室、舞厅、各类球场(室)、室外体育设施等。

 

学术界对“社区服务”概念有多种界定。一般而言,主要有狭义和广义两种理解。持狭义观点的学者们主要认为,社区服务是指社区福利性、公益性服务,不包括商业性服务。而持广义观点的学者们普遍认为,社区服务不仅包括社区福利性、公益性服务,而且包括一定程度的商业性或“准商业性”的便民利民的生活服务,以及为社区内企事业组织提供的后勤保障服务。比较有代表性和全面性的观点是将社区服务界定为在社区范围内发生的、多元主体参与的各种社会服务的总称,含公共服务、福利服务(狭义)、公益服务、商业服务、互助(志愿)服务等不同类型,可从广义、中观及狭义三个层次来理解。广义的社区服务涵盖一切社区服务;中观层次的社区服务是除商业服务之外的各种社区服务,属于广义的社区福利服务;狭义的社区服务仅指面向弱势群体的无偿或低偿福利服务,如下表1-2所示。从该研究成果可以看出,比较主张社区自治组织、志愿组织等各类组织的参与服务,各种经费来源不限于政府,而是突出各种经费来源的拓展,并强调了社区服务的公益福利性质,仅在社区商业服务中体现了营利性或商业性特点,这些观点基本的比较中肯的。

 

表1-2 社区服务的分类

服务类别

服务对象

服务主体

经费来源

服务性质

社区公共服务

社区全体居民

政府部门及其延伸机构

政府财政

公益 (福利)性

社区公益服务

社区福利服务 (狭义)

社区弱势群体

社区自治组织、NPO、 志愿组织等

各种来源

公益 (福利)性

社区准商业服务

社区全体居民

社区各类组织

各种来源及服务收费

公益 (福利)性

社区互助服务

社区全体居民 

社区居民

居民捐助

公益 (福利)性

社区志愿服务

社区全体居民;主要为弱势群体 

社区内外的志愿组织

各种来源

公益 (福利)性

社区商业服务

社区全体居民;主要为非弱势群体

营利性组织、 企业等

服务收费

营利性或商业性

 

借鉴以上研究成果,本课题组认为,广义的社区服务观点更符合我国目前城市社区服务发展的实际情况。因为只有那些带有一定程度的商业性或“准商业性”的、非营利性的社会组织得到较大发展,城市社区服务才是完整的,才能得到可持续发展,而仅仅依靠政府的投入和单方面的力量很难提供完善的高质量的社区服务。因此,本课题认为,城市社区服务是城市社区社会服务的简称,是指在政府的资助和扶持下,根据居民的不同需求,由各种法人社团、机构、志愿者等社会组织的有序参与而为社区居民所提供的具有社会福利性、公益性的社会服务和便民生活服务以及居民之间的互助性服务。

由于国家投入资金有限,我国的城市社区服务从一开始就面临着资金短缺的困难,在市场经济背景下,社区服务通过多方力量参与拓展其发展空间,继续维持传统的计划经济体制模式和完全依靠政府的力量是很难得到更加有效的发展,社会力量的参与和社会资本的吸引才能保证社区服务质量的提升及其良性循环。与发达国家相比,我国城市社区服务发展水平还有明显差距,社区服务水平明显滞后于国民经济的发展,在老年化人口增多的情况,社区服务需要更多投入,包括人力、物力、财力、政策等多方面的投入,社会组织力量的参与是非常迫切的。

社区管理与社区服务是既有区别又密切联系的两个概念,社区管理的内容也就是社区服务的内容,但管理主要是对社区问题的解决和社区秩序的维护以及社区各项政策的制定与落实等,而服务主要是为社区居民提供个性化、多样化、特殊化的基本生活服务。但在社会管理由传统的控制与管制功能转向为以服务和建设为主,因此社区管理与社区服务是基本一致的,本课题对这两个概念不作具体区分,认为两者的内容基本是一致的,管理要向服务转型,服务要达到管理的目的,在服务中做好管理,在管理中凸显服务。

1.2.2社区建设的提出及其界定

随着社区服务的普及和深入,社区服务对象也逐渐由民政对象扩展到全体社区居民,社区服务所涉及的项目也越来越广泛。民政部从我国国情出发,借鉴国外先进经验,于1991年提出了社区建设的概念。国家民政部把社区建设界定为:在党的领导下和政府的指导帮助下,靠社区的力量,利用社区的资源,解决社区的问题,发展社区的事业,强化社区的功能,以改善社区的经济、社会和文化环境,提高社区成员的生活量,促进社区经济与社会协调而又持续地发展。从这个概念来看,社区建设是一个立的过程,即从无到有、从不足到完善的过程,因此建设也包括为社区居民提供各项服务和满足其基本生活需求的过程,也就达到管理和服务的目标。

1999年民政部制定了《全国社区建设试验区工作实施方案》,提出要改革城市基层管理体制,培育和建立与社会主义市场经济体制相适应的社区建设管理体制和运行机制。2000年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发<民政部关于在全国推进社区建设的意见>的通知》,指出要大力推进社区建设,是新形势下坚持党的群众路线、做好群众工作和加强基层政权建设的重要内容,是面向新世纪我国城市现代化建设的重要途径。2004年11月,中共中央办公厅转发了中共中央组织部《关于加强和改进街道社区党的建设工作的意见》,对新形势下的街道、社区建设工作提出了明确要求。2006年3月,第十届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》把和谐社区建设作为未来五年经济社会发展的重要内容,提出要推进管理有序、治安良好的和谐社区、和谐村镇建设,倡导人与人和睦相处,增强社会和谐基础。探索新时期城乡基层组织建设和管理的有效模式,发挥城乡基层自治组织协调利益、排忧解难的作用。2006年10月,党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出,全面开展城市社区建设,积极推进农村社区建设,健全新型社区管理和服务体制,把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。2007年10月,党的十七大对社区建设工作提出了更多、更高的要求,明确提出要把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体;要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制;必须在经济发展的基础上,更加注重社会建设,着力保障和改善民生,推进社会体制改革,扩大公共服务,完善社会管理

有研究指出,社区建设是被作为加强基层政权建设、改革城市基层管理体制的重要思路和重大举措提出来的,社区建设的核心不是社区服务,而是管理体制的创新,如果说,社区服务业是在政府倡导下,以“街道为中心,以居委会为依托”,主要由社区福利服务业、便民利民服务业组成,具有福利性、群众性、服务性、区域性四大特点,那么社区建设要达到的目标无论是从深度还是广度上都要远远超过单纯的社区服务,社区建设的目标除了社区服务,还包括构建新的社区组织体系,改革城市基层管理体制并建立新的社区管理体制,可能是最重要的核心目标

借鉴以上学者的观点,本课题认为,社区建设与社区管理、社区服务等概念是密切相关的,在内容和目标上是应该是紧密相连的,而且社区服务的过程应该也是社区建设和管理的过程,社区建设中所构建新的社区管理体制和社区组织体系也是社区服务的运行主体,基于构建服务型政府和服务型社区而言,社区建设和社区管理离不开社区居民和社区各利益主体的互动,政府在其中的作用不再是计划经济体制下的包办和全能型管理,而是充分发挥社区组织资源,通过社区居民、社会组织与基层政府的互动来实现社区建设与管理的目标,这一过程既是政府从事社区建设与社区管理的公共服务过程,也是社区组织体系自身建设和服务需求的满足过程,因此,社区建设与社区管理比社区服务概念要广些,但是应不能脱离社区服务的目标,并且要围绕“社区服务”这个重要任务进行建设与管理。

1.3社会组织与城市社区管理

1.3.1社会组织的界定

社会组织概念与第三部门、非政府组织等概念密切相关。按西方的习惯,人们将国家、政府一类的政治领域称为“公域”;将市场、企业一类的经济领域称为“私域”,从而将介于二者之间的其它组织称为“第三领域”或“第三部门”。有的人则根据这类组织的特征将其称为“非营利组织”、“非政府组织”、“志愿组织”、“中介组织”、“公共组织”、“民间组织”、“公民社会组织”、“第三部门”等等。公民社会是介于国家和家庭之间的大众组织,它独立于国家,享有对于国家的自主性,它由众多旨在保护和促进自身利益或价值的社会成员自愿结合而成。美国学者列维特(Levitt)将社会组织称之为“第三部门”,即除政府和企业之外的公民民间组织。属于这一领域的组织很多,如慈善机构、执行政府政策的机构、职业介绍所、培训中心、咨询中心、事务所、基金会、行业协会、商会、学会及基层社区自治组织等等。除此之外,还有许多国际间的非政府组织也属此类。

从当前的研究来看,人们比较一致的看法是将政府组织、企业组织和政府与企业外的各类组织看作是现代社会管理的三大支柱。有学者认为,社会组织是指以社区为活动范围,以满足社区居民的不同需求为目的,由社区组织或个人单独或联合举办的群众团体或组织,其法定类型包括社会团体、民办非企业和基金会等。相对于作为政治组织的政府和作为经济组织的企业而言,将政府与企业外的组织,统称为“社会组织”是适宜的

本课题所研究的社会组织,是指在社区管理中,为满足社区居民物质和精神文化需求而举办的,以本社区成员为主体,本社区区域为主要活动场所,遵守国家法律、法规,以自我管理、自我教育、自我服务为主要目的、社区居民自发形成的也包括社区以外的参与社区管理和服务的非营利性、公益性或互益性的群众团体或组织。

1.3.2社会组织社区管理的关系

与传统的政府管理理论比较,现代社区管理的主体不仅仅是政府行政主体,它既可以是政府,也可以是其它各类团体和组织、市场组织、民间组织,当然包括社区居委会和各类社区民间组织等;传统的政府统治与行政管理模式,主要是通过政府的政治权威、发号施令,以控制的方式采取自上而下单向管理,现代社区管理应该是多元化的管理,除行政、法律外,采取双向或者多向合作、协商、伙伴关系。社区管理与社区自治、社区管理与社会组织之间的内在关系需要深入探讨。

(1)社区管理与社区自治的关系。社区管理和社区自治都立足于社区,都是在社区范围内进行管理或自治。社区管理主体可能是以政府为主体或者主导,或者是在社区以外的社会组织的参与和管理,侧重于自上到下,更多体现政府的意愿,而社区自治是强调社区居民或社区范围内的利益主体的自我管理和自我服务,侧重于自下而上,更多体现基层的意愿,也就是自己管理和决定社区社会事务,主要指的是居民自治组织,政府在其中最多是引导性的,而非干预性的,强调社区居民的主动性参与,并以社区居民或者其代表为主所进行的管理,充分体现社区居民利益的表达和综合,始终围绕社区居民的利益而从事的服务活动。本课题研究的社区管理,即包括社区居民在内的多元化管理,既包括政府,也包括社会组织参与等,但不是以政府为唯一主体,也非以社区居民为唯一主体,而是多元化的参与管理。

(2)社区管理与社会组织的关系。社会组织是社区管理的重要主体,特别是在市场经济体制下,政府不再是社区管理的唯一主体,而且要充分发挥社会力量,分担政府的部分职能,政府在社区管理上不再是包办代替,而是政策层面的引导,在具体是社区事务性管理中要充分发挥社区居民和社会组织的力量,社会组织在参与社区管理中具有其独到的优势和地位。社会组织是社区管理的重要主体,社区管理离不开社区社会组织,两者紧密相联,互为因果,管理就是各主体共同、协商、合作、管理社区公共事务。

在社区层面的社会组织,主要包括社区居委会、社区居民代表大会、社区协商议事会议、社区党委,还包括社区活动中心、老年协会、社区志愿者服务队、业主委员会、物业服务公司等,这些组织有的是社区居委会直接建立的,有的是政府职能部门与居委会合作建立的,还有的是居民自己建立的,甚至还与的是社区外专门从事社区工作的非政府组织(NGO)在社区中建立的。因此,可以说社区管理与社会组织是密切联系在一起的,社区管理的主体中离不开社会组织,社会组织的活动领域包括了社区管理,这是社会组织生存和发展的重要领域。

1.4社会组织在社区管理视域中的基本特征

1.4.1居民参与的合法性与社区性

合法性是指这类组织是在国家法律许可下,经过法定程序登记获得法人资格,是可以独立承担民事责任的实体。也可以说,这类社会组织必须是正式组织。他们有经注册认可的称谓,有明确的职能和活动范围,有确定的组成成员和一定的活动条件,其成员从事活动有章可循。当然在社区管理中,社会组织参与主要以社区居民为服务对象,参与主体可能有社区居民,许多的社会组织可能是社区居民自发组织的,有的没有登记注册,往往在学术界称之为“准民间组织”,也称为“备案制民间组织”。社区社会组织按其职责和功能,分为公益类、服务类、维权类、文体类和保健类五类社区社会组织;按是否注册登记,可分为经正式登记有法人资格的社区社会组织、在街道或居委会备案的“准社区社会组织”和未登记备案、但又事实上存在并在社区开展各类活动的社区“草根组织”。在社区,社区居民参与能增强社会组织存在的合法性基础,因为作为组织的重要一员有利于提高自身的利益诉求,从而增加对组织存在的归属感和责任感,社区社会组织的合法性基础得到增强。在社区管理中,社会组织的存在主要以社区为基本的活动范围,为社区居民为主要成员,同时也主要以社区居民的消费需求为基本的服务内容,以满足社区居民的各种需求为基本组织目标。因此,社区居民参与的合法性和社区性是社区社会组织存在的最基本特征。

1.4.2自愿参与的民间性和自律性

现阶段我国的社会民间组织包括“社会团体”和“民办非企业单位”两类。其中社会团体是指中国公民根据自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。民办非企业单位是指企事业单位、社会团体和其他力量以及公民个人利用非国有资产举办的的进行社区服务的社会组织。社区内社会组织一般是由社区群众自愿参与和组织的,并在自己所生活的社区开展活动,以维护和表达社区居民的群众利益,满足社区群众的多样化、个性化需要的组织形式,因而对表达和整合社区居民利益、代表社区群众利益需求、维护和整合社区群众资本等方面具有非常显著的功能特征。民间性还表现为自主性,即表现为面向社区居民自主提供相关服务的组织。自律性也可称为自我管理性。这些组织一旦成为独立法人,他们就只服从法律,而不再由政府直接管制,也不受组织外的其他组织管理。当然,在现实中有一部分组织还未能做到这一点。特别是在政府机构改革过程中从政府分离出来的组织,有的还具有明显的政府附属性。还有许多组织虽然不再属于政府部门,但在政府部门中仍有相应的管理办公室或处室。这些组织本身也仍然自认为是相应政府部门的下属单位,没有真正“脱钩”。这种状况的存在并不是说自律性不是社会组织的应有属性,而只是说明现在还有相当一部分组织尚未达到该要求。

1.4.3非营利性和服务性

社会组织参与城市社区管理,有很大部分是提供非营利性的公益性服务为主的,如社区托老所、社区敬老院、社区公共活动场馆、社区公益服务中心、社区公益服务站等从事社区公益事业,为社区老年人、残疾人、优抚对象、“低保”家庭等特殊群体提供无偿服务,为社区广大居民生活便利提供廉价优质服务。非营利性服务主要是由企事业单位、社会团体和其他力量以及公民个人利用非国有资产举办的满足社区居民特定需要的非营利性服务机构,如社区老年服务活动中心、社区卫生服务站、社区中介服务机构等。

服务性是社会组织的基本职能特性。职能表明的是组织的目标,因而职能特性是组织的本质特性。社会组织之所以蓬勃发展,客观上正是现代社会要求提供多样性的服务。政府提供的是满足社会整体的共同要求;市场提供的是满足其他组织和社会成员个人的物质的或经济的要求,其他多方面的服务要求就只能由多样性的社会组织来提供和满足了。社会组织在本质上是服务性的。就是说,建立社会组织的目的不是谋取利润或称利润最大化。社会组织不论从何种途径得到的经费,都是用于开展组织活动、发展组织和其成员的劳动报酬,以服务社会和公益性事业为主要组织目标。在社区管理中,承担服务职能是社会组织弥补政府失灵与市场失灵的重要理论基础和实践要求。

2章 社会资本视角下的社会组织参与社区管理的功能阐释

2.1不同领域对社会资本的基本界定

社区管理是一定社区社会资本的整合,研究社会组织参与社区管理,需要对社会资本的内涵进行界定。法国社会学家皮埃尔·布迪厄(Pierre Bourdieu)首次提出社会资本概念,认为社会资本是一个社会或群体所具有的现实或潜在的资源集合。詹姆斯·科尔曼(James Coleman)、罗伯特·D.普特南(Robert D. Putnam)、亚历山德罗·波茨(Alejandro Portes)、弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)、林南(Nan Lin)等学者对该概念作了进一步的阐释,认为有利于增进一个社群共同收益,并促成集体行动的社会规范和社会网络关系。社会资本所内涵的社会组织结构(network)和社会信用(trust)的积极作用基本得到共识,是从实体组织结构与内在的比较稳定的关系等两个层面进行构建。从社会学的视角看,社会资本作为社会黏合剂,表现为人与人之间的利益期望与合作的关系、体现公共产品属性、动态发展与优化效应、多方“投资”提高社会资本拥有量和增值、维护社会稳定和促进社会和谐发展等特点。从经济学的视角看,社会资本是物质资本、人力资本之外的重要资本要素。社会资本能推动市场交易制度、促进组织创新和增强活力、企业合作等。近来,用社会资本来解释经济增长被广泛运用于有关亚洲经济成长模式的研究。从政治学的视角看,社会资本强调集体行为或组织行为的重要性,强调信任、规范和网络的重要性,是与公民信任、互惠和合作有关的价值观念和态度,对社会稳定、社会政治发展、管理绩效提升与社会规范运行具有重要意义。尽管不同的领域的解释存在差异,但是相似点和一致性的观点还是存在的。社会资本与社会关系网络密切相关,存在于社会结构中的资源,它为结构内的行动者提供便利,信任、规范和网络是它的主要形式。从文化学的视角看,社会资本是一种社会文化力量的聚合,通过较长时期历史文化传承与教化,所形成的比较稳定的社会文化力量模式,对一定区域内的各种文化活动产生直接或间接性的影响。因此,可以说社会资本是一种文化力的本质体现。

结合以上这些领域的社会资本的界定,本课题认为,社会资本是建立社会关系网络和各种社会资源整合的基础上,通过社会组织力量和社会网络建构相互之间的信任、规范、利益维护与增进,实现个人或者社会组织利益增值的各种要素的总和。社会资本理论对于社区管理而言非常重要,社区是社会资本存在的基础,社区发展依赖于社会资本的存量及分布状态。社区管理需要运用一定的社会资本对社会事务进行管理,社区管理的过程是自下而上的社区居民广泛参与的协调过程,社区管理需要加强社会资本的整合与有效开发和利用。

2.2 社会资本视角下社会组织参与社区管理的基本功能

发展社会组织是增量社会资本、提升社区管理绩效、优化社区服务水平的重要途径。社会组织是社区建设的具体操作者、组织者,是沟通政府与居民的桥梁,是政府管理社会实现政事分开的重要载体。福山在提出建立或重建社会资本时,强调自发性社会团体的作用,他认为这些中间团体对于维系和培育一种社会信任关系至关重要。对当下中国而言,重建社会资本,建构和谐社会,必须充分发挥民间组织的作用。由于社会组织具有社区性、群众性、民间性、非营利性等特征,在推进社区精神文明建设、凝聚力量、利益表达等方面显现出整合社区社会资本的独特优势和功能,主要表现在以下几个方面,如下图2-1所示:

 

 
 
 
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