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我国非法人型非营利社团的备案制度研究

               ——基于基层民间社团的调查研究

洪晓梅

 

    摘  要:长期以来,我国非法人型非营利社团无合法身份,因而制约了其在帮困济贫、丰富文化生活、参与公共事务管理等方面的功能发挥,也阻碍了我国法治社会的进程以及民主自治社会的构建。在借鉴国外法律制度基础之上,剖析我国现行法对非法人型非营利社团规定之不足,归纳总结所调研的社区民间组织实施备案制的经验与欠缺,通过完善法律法规,承认非法人型非营利社团完备的实体权利,规定备案条件,简化备案程序,从而探索出适合我国国情的非法人型非营利社团的备案制度。

    关键词:非营利社团;非法人型非营利社团;备案制

一、问题的提出及调研过程

1、问题的提出。在我国现实社会中,除政府和企业之外的社会组织被称之为非营利组织,或第三部门。其中,社会团体、民办非企业单位和基金会都有专门的行政法规调整,还有大量的不具备法定登记条件的民间团体游离在法律之外,它们广泛地分布在城乡社会生活的各个方面,在帮困济贫、应对危机事件、丰富文化生活等方面发挥着重要作用,弥补政府之不足,是推进民主法制社会的一支重要力量。然而,因为现有法律法规的欠缺,这些非营利组织无法获得合法身份,因而制约其功能的发挥。通过本课题的研究,试图探索出适合我国国情的非法人社团备案制度,以解决久而不决的非法人社团合法性的问题。

为了尽早解决非法人型非营利组织身份合法性的问题,一些省市率先将先进的民间组织管理理念运用到实际的管理工作之中,尝试着对社区民间组织管理引入备案制度。与此同时,政府对民间组织的态度也在发生着积极的变化,民政部有关领导明确表示,在民间组织法制建设方面,要发挥中央和地方两个积极性。有些立法可以先在有条件的地方进行试验,取得经验后,再出台地方性法规,进而推进全国性法律法规的制定。在民政部民间组织管理局2009年工作要点中,将登记制度作为改革的突破口,开始着手“研究制定社区社会组织的备案管理办法和培育发展措施。”这些变化预示着我国社会组织开始全面走向健康有序的发展轨道,我国公民社会的建设也步入了新的发展阶段。

面临着社会现实的迅速发展,以及政府观念的更新,亟需在归纳总结的基础上,构建适合我国国情的非法人型非营利社团的备案制度。本课题在广泛借鉴外国立法与实践经验基础上,深入分析我国民法、非营利组织法律制度等对非法人型非营利社团的规定之不足,立足国情,探索出适合我国国情的非法人型非营利社团的备案制度,以填补政府对非法人型非营利社团的管理空白。同时,进一步完善我国非营利组织法律制度及民法典的内容。本课题研究的无论是法人型社团,还是非法人型社团,都指的是非营利社团。

2、调研过程。此次调研活动,我们确定了单位或者组织内的社团(东北大学学生社团)和社区民间组织(大连与宁波)两类组织作为研究对象,基于目前我国非法人非营利组织社团存在于基层的现实,同时大连与宁波两地在实施备案制方面有许多共性与可资借鉴的差异。我们课题组成员首先对东北大学校园社团进行考查,随后,我们到辽宁省大连市民政局、大连市沙河口区民政局及其所属的中山公园社区,以及浙江省宁波市北仑区霞蒲街道办事处进行实地访谈调研,针对他们辖区内的各类非法人型非营利社团,围绕着备案制度的实施情况,认真听取承办备案工作的工作人员的经验和要求,在分析论证的基础上,指出备案制存在的不尽完善之处,并提出我们的对策和建议。

二、我国非法人型非营利组织备案制存在的法律问题及其现状

    1、国外有关法人型社团和非法人型社团的法律规定

世界上很多国家都有非营利社团法,有的国家法律规定,社团享有法律人格,如奥地利社团法;有的国家法律既规定法人型社团,同时又明确了非法人型社团的权利与义务,如,俄罗斯社会联合组织法和法国非营利社团法。但像美国那样单独针对非法人非营利社团制定法律的却鲜见。

美国统一非法人非营利社团法主要规范了非法人非营利社团的财产权权限、诉讼主体资格及民事责任。“按照普通法,非营利或营利的非法人社团都不具有独立的法律人格。”因此,在接受赠与、面临诉讼以及承担民事责任等方面出现难题,即由谁作为承担主体出现问题。为解决这些问题,该法赋予非法人非营利社团以独立的法律主体地位,使其能够作为独立的法律主体成为接受赠与、诉讼、承担责任的主体。该法主要解决这三个方面的问题。因此,非法人非营利社团并不是在任何情况下都具有独立的法律主体资格。

美国非营利法人示范法对获得非营利法人资格采取备案制,规定申请备案的文件,包括由谁制作申请文件、备案文件的更正、生效日期、备案机关、备案费等,并把州务卿负有的备案义务规定为行政义务。而法国非营利社团法的规定更加宽松自由,其第二条规定,“社团可以自由设立,而无需核准或者事先宣告,这样的社团不享有法律地位。”如果社团想要拥有特定的法定权利,则必须由其设立人按照属地原则向政府有关部门备案。

可见,美、法两国对非营利法人型社团和非法人型社团主体资格的规定趋于一致,法人资格采取备案制,非法人资格可以自由设立,并在特定条件下赋予非法人社团以法律资格。法人型社团与非法人型社团的权利与义务是清晰的、明确的。这些国家完备的法人型社团和非法人型社团法律制度与其政治体制、民主法制及社会自治是密不可分的。

2、我国现行法对非法人型非营利社团的规定之不足

从现实层面看,我国非法人型社团广泛分布在社会生活的各个方面,日益活跃的非法人型社团正在发挥着不可估量的积极作用,成为政府与企业之外的一支重要的社会力量。然而,非法人型非营利组织也有其无法逾越的障碍阻碍其发展。

第一,非法人型非营利社团尚未获得实体法的确认。从社会主体的构成来看,非法人社团理应成为社会主体的一部分,宪法赋予公民结社权是其存在的无可争辩的理由。然而,在民法通则总则中,对民事主体只规定了自然人和法人,对非法人没有规定,即便在2002年的民法草案中也是如此,致使宪法规定的公民权利在法律层面得不到具体确认。我国非营利组织分为社会团体、民办非企业单位和基金会,由《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》分别予以规范。社会团体登记管理第三条第二款规定,“社会团体应当具备法人条件”。非企业单位登记管理暂行条例第十二条规定,“根据其依法承担民事责任的不同方式,分别发给《民办非企业单位(法人)登记证书》、《民办非企业单位(合伙)登记证书》、《民办非企业单位(个体)登记证书》”。基金会管理条例第二条规定,“本条例所称基金会,是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产,以从事公益事业为目的,按照本条例的规定成立的非营利性法人”。因此,只有民办非企业单位登记管理暂行条例承认非法人社团,这远远不能适应现实社会对非法人社团法律主体资格的需求。

不过,我国《民事诉讼法》中规定,公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。《行政诉讼法》中规定:公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》的规定,“其他组织”是指“合法成立、有一定的组织机构和财产,但又不具备法人资格的组织”。这两部法律中的“其它组织”,应当包括非法人社团,说明我国的程序法已明确了非法人组织的诉讼主体资格。

第二,法律主体资格门槛过高。社会团体登记管理条例第三条规定,“成立社会团体,应当经其业务主管单位审查同意,并依照本条例的规定进行登记”。民办非企业单位登记管理暂行条例第三条规定,“成立民办非企业单位,应当经其业务主管单位审查同意,并依照本条例的规定登记。”基金会管理条例第九条规定,申请设立基金会,必须经过业务主管单位同意。同时,该条例第十一条规定,登记管理机关收到全部有效申请文件后,作出准予或者不予登记的决定。可见,对于非营利组织主体资格的确认,要经过审查同意,再进行登记。那些未经批准或未获登记,“擅自以非法人社团名义开展活动的组织便被称为非法民间组织。”依照法律规定,应当依法将其取缔的。

法律规定的模糊和欠缺与功能日渐凸现的非法人社团形成鲜明对比,单一的登记制造成大量的不具备登记条件的非法人型非营利组织游离在法律之外,身份不确定带来生存状态的不稳定和困惑,立法滞后的局面亟需改变。

3、我国有关非法人型非营利组织的备案管理现状

面对着法律的滞后与社会组织的大量存在和快速发展的矛盾,有关政府部门及相关学科的学者都在积极探索,创新管理理念,寻求适合我国国情的社会组织管理模式。清华大学NGO研究中心的学术带头人王名教授,基于对我国社会组织十几年的不间断的跟踪研究,“提出一种新的社会组织管理模式,即分级分层管理。政府对民间组织的管理分为三个层次:第一,民间组织普遍备案;第二,民间组织的登记许可;第三,民间组织的公益认可。”具体来说就是,对民间组织普遍实行备案,让政府了解它们的存在,及时掌握它们的信息;对于规模较大、人数较多的民间组织采取登记制,并规定成立的法定条件;对于声誉好、社会影响力较大的组织,得到社会公益认可的,政府可以给予募集资金的权利。通过赋予每一个社会组织应有的生存和发展空间,就可以把整个社会组织全面而又分门别类地统管起来了。这个改革建议逐步被政府和社会所接受,并正在付诸实施。

为了贯彻落实十六届六中全会和第十二次民政工作会议的部署,各地民政部门积极组织实施,恰逢一些省市实行备案制经过了一段时间,积累了较丰富的实践经验,我们课题组成员选取了两个经济发展水平较高的沿海城市辽宁省大连市和浙江省宁波市的社会组织进行调查,借此了解和分析我国经济较发达地区在推进社区民间组织备案登记的实施情况,归纳总结基层民间组织管理部门及基层民间组织实施备案制的经验,并提出他们的愿望及进一步的改进建议。

案例1

大连市民政局民间组织管理处的任尚麟副处长接待了我们。据尚处长介绍,备案制度作为民间组织成立的一种过度制度,具有自身的特点和优势,它允许暂时不具备登记制度所规定的条件的组织,通过到相关部门备案而合法存在,从而放宽了民间组织成立的条件,使得原本不符合登记制的“非法”组织能够因备案制的设立而合法化,当条件具备、时机成熟时,再依据登记制成立。作为一种过度制度,备案制能够很好的协调:民间组织想做善事却因非法,而不能或不便的矛盾情形,可谓是一个利国利民的制度。备案制度虽然由来已久,但在中国仍然属于新生事物,需要经历学习、效仿、探索和发展的过程,才能真正为我所用。大连市拟出台《大连市关于培育发展社区社会组织指导意见》来对备案制度的实施,进行指导和规范。

大连市沙河口区民政局对基层民间组织的管理采取以扶持、培育和发展为主的政策。区里对于不具备登记条件的社区民间组织实行备案制度,允许其像其他依法经登记成立的民间组织一样进行民事活动。待条件成立时,再行申请进行登记,成为真正“合法”的组织。当然,并不是任何组织都可以经过这样的备案而合法存在,备案制度下的民间组织并非没有限制,只不过要比登记制度下成为合法组织要宽松一些而已。如在登记制度下,对于民间组织的资金要求是至少三万元,而备案制度下的资金要求则只有一万元即可;另外,登记制度下还要求,申请的组织必须有固定的经营或活动场所、有成员的数量要求、对负责人及相关责任人员通常还有特殊的限制,但在备案制度下,除了对负责人的要求与登记制一样严格外,对其他人员和活动场地等都没有要求。

据民政科的田科长介绍,截至目前为止,在沙河口区民政局备案的民间组织已经有五六百之多,既方便了区里对这些组织的管理,也为这些组织的活动提供了便利和合法性。因为,经过备案的组织不但在法律上成为合法组织,而且也可以因此得到区里及相关部门的部分资金支持,服装、设备、场地等的免费提供等。备案制度的实行,对于这类组织的发展和壮大也起到了很大的促进作用。同时,由于在登记制度下,受“具有相似性的组织不予核准”的原则的限制,使得这样相似的组织只能够存在一个,管理上是方便和统一了,但却因缺少竞争而有碍其自身的发展,对社会的长远发展也是极为不利的。然而,在备案制度的宽松条件下,却没有这样的限制,从而使得这样的组织可以自由存在,在竞争的机制下,优胜劣汰,这样可以促使各组织加强自身的建设和管理,对民间组织的整体发展也是极为有利的。

大连市沙河口区民政局实行的社区民间组织备案登记制度,采取“三级参与,双重管理”。具体的做法是:当社区民间组织申请备案时,首先要到所在的居委会提出备案登记申请,并领取《社区民间组织备案登记表》和《社区民间组织负责人备案表》,社区居委会收到填写齐备的登记表后,要对填写内容进行考察论证,确认其真实性,并在填写意见后上报给街道办事处;街道办事处是社区民间组织的业务主管单位,在收到签有居委会意见和加盖居委会印章的登记表后,要负责资格审查、核实,签署备案意见后上报区民政局;区民政局负责确定是否同意该社区民间组织进行备案。

从上述的社区民间组织申请备案程序示意图中,我们可以清晰地看到,社区民间组织需要经过三个环节、两个主管部门才能完成备案。仅从程序而言,反而比登记制复杂了,过于繁琐和严格。这种做法的主要问题是:对社区民间组织实行双重管理与《社团登记管理条例》对社团法人的要求已无两样;社区民间组织以提供社区服务,满足群众日益增长的多元化需求为目标,以自愿、自治为原则,设立业务主管部门实属不必要;居委会对社区民间组织的情况方便了解,可以对其真实性予以确认,之后,上报街道办事处,由其核准是否同意该社区民间组织进行备案登记,区民政局仅仅履行对全区社区民间组织的统计职责以及对街道办事处的监督职责。因此,需要简化社区民间组织的备案程序。

此外田科长还讲到,由于缺少法律依据,会造成对这类组织定性上的困难。并会由此引发一系列执法上的困难,成为制约民间组织发展的瓶颈。一旦这类组织发生纠纷,在追究责任上将存在责任主体不明的窘境,在财产管理及产权所有等领域,也将是一片空白。因此建议有关部门尽快出台相关法律,以解决立法上的空白,使备案制度的功能能够得到更好的发挥。

作为大连市首批实行备案制度的试点社区,沙河口区中山公园街道办事处开始实行备案制度是在2007年,但中山公园街道自2005年便已经成立了文化活动中心,对社区内的组织进行统一管理,也能够及时提出所发现的问题和解决之道,为这一制度的普及和完善提供宝贵的经验。在中山公园街道备案的组织共有25家,涉及人员达3000多人,其中也不乏一些在本区,甚至在其他区都很有影响的组织。负责人赵静在谈到自己的感受时说,实施备案制度最大的好处是,管理上名正言顺了,以前虽然也进行一些管理,但实际上是无权管理;而且经过备案的组织会得到社区的认可,也就会在场所、服装、设备等的提供上,得到社区的支持,以便于组织活动的开展,是一项双赢的举措。

中山公园街道对社区民间组织的备案采取的是双重备案制,即民间组织备案与负责人备案相结合,这样既便于管理者了解社区民间组织的基本情况,同时也便于保持与负责人之间的沟通,能够起到很好的沟通交流与监督的作用。

与经验并重甚至重于经验的莫过于作为一线管理者对自身工作所提出的建设性建议。负责人赵静女士,就结合自身的工作经历,为我们提出了这样的建议。她说:“作为先行者,我们了解这一工作的困难程度,也知道没有先例可循,只能摸石头过河。但是我认为,区里或市里应该有责任组织有关专家对我们的工作进行培训和指导。而且基于民众的备案意识、公益意识还很薄弱,建议有关部门加大宣传力度,以讲座等方式提高民众的自觉意识,以从根本上克服备案制度本身存在的缺陷——对这类组织的监督管理相对不足。”

案例2

霞浦街道办事处位于浙江省宁波市北仑区,与舟山群岛隔海相望,距离天然良港北仑港不到10里的路程。赶到那里时正值中午,热情好客的办事处负责人邀请我到他们的食堂用工作餐,并约好下午与民政科的陈同志交谈。下午一上班,我便来到民政科,陈同志早已等候我了,我就开门见山,与其攀谈起来。

问:在霞浦街道办事处备案的,非法人型的民间组织有多少?类别有哪些?

答:我们霞浦社区具有有利的区位优势和良好的投资环境,街道总共有23个行政村,3个社区委员会,地域比较小,算起来大约有几百家备案的组织,主要是居家养老服务、志愿者协会、小区自我管理(业主协会)、老年协会、农村专业经济协会、计划生育协会、外来人员协会等。其中,各个村的老年协会时间比较久了,北仑区是一个移民地区,外来人口与本地人口是11的比例,他们是新霞浦人,需要实行自我管理,因此,外来人协会在这里是有一些的。

问:你认为非法人型民间组织的法律性质如何界定?

答:它是非企业的、非政府的、民间自发组织,政府没有义务给它经费,它也不来政府要,企业捐赠钱或者房子给它们,政府鼓励,但不管,政府允许它活动。

问:政府如何对它们实施备案的?

答:从2007年开始,整个北仑区就着手开展对非法人型民间组织备案登记了。北仑区政府下发了有关民间组织备案登记的文件,组织各街道办事处的主管部门同志学习培训相关的政策和文件,从政府行政管理的角度做好了一切准备工作。登记制都是针对层次较高的协会、学会等来说的,由县、区颁发法人登记证书。而行政村的、社区的民间组织实行备案,是由街道颁发基层民间组织备案证书。当然不是所有的组织都备案,关键是备案的时候审查它,只要不违规,促进社会和谐发展就行,这类组织存在的理由就是它自己,政府不管,通常具备章程、会员、办公场所就可以进行备案了。下图所示的基层民间组织备案证书是由宁波市北仑区民政局制的。上面主要记载的事项有:名称、业务范围、住所、负责人、活动地域及业务主管单位。

问:政府对这些民间组织的日常管理有哪些?

答:这类组织大多是松散型的,不是每天都活动,政府对它们的管理是很宽松的,平时没有什么资助,不违反法律规定就不干涉它们的活动。主要的管理就

是年检审查了。

    问:您认为备案制有什么需要改进的?有哪些建议?

答:总体上看,我们这里对这类组织的管理工作比较恰如其分,很人性化,希望政府对民间组织继续采取宽松的态度。一是政府不能管太多,要管大方向,民间组织的具体活动不要干涉;二是备案制与登记模式差不多,备案更宽松,总

体上把握即可,内容上不要干涉太多;三是对民间组织不需要多管,自生自灭,生存不下去了,自然就消灭了。政府不需要花精力,也不要刻意地培育它们。中国公民社会的发育很大程度上取决于民间组织的发展,而民间组织最需要的就是宽松、没有压力的环境,这样,民间组织就会迅速地发展壮大起来了。

案例3

东北大学社团联合会拥有庞大的学生社团,截止到目前为止,共有六大类90个备案注册的社团,其中不乏在校园、省市、甚至全国大有影响的国家级社团。这些社团为同学们施展才华、表现自我、提升自我素质、活跃校园文化搭建了广阔的平台。社团联合会编制的学生社团管理手册里,详尽地规定了对学生社团的管理,包括社团基本信息表、社团成立、变更和注销备案、财务管理、优秀学生社团评比、社团负责人审查表及指导老师登记表等。设立学生社团主要有两个方面的要求,一是社团,二是发起人,先由社团联合会初步审查,符合基本条件,手续齐备的就上报到校团委,由其决定是否准许成立。如果准许成立,该社团就可以在社团联合会备案了。在学生社团存续期间,校团委和社团联合会主要实施宏观管理,对社团具体建设不干涉。因此,各学生社团均实行自主管理,活动自主策划,部分经费由社团通过收取会费和外联活动自主筹集。当然,在经费、场地、培训等方面,联合会和校团委会支持社团开展活动的。在学生社团的管理中,我们也发现了一些问题,比如相似社团不予备案,会使社团之间因缺少竞争而失去进一步发展的动力;优秀社团评比、社团年终等级评比等管理办法有可能会左右社团的发展方向,导致社团失去自主发展的内在动力。

4、针对案例的简要分析与评价

辽宁省大连市沙河口区中山公园社区和浙江省宁波市北仑区霞浦社区同属于沿海移民城市,外来人口较多,因而城市具有较强的包容性,经济很发达,且民间组织发展迅速,对当地的经济发展与社会和谐起到了积极的推动作用。当地政府对民间组织的管理做得有声有色,积累了大量宝贵的经验,成绩突出,特别是民间组织的备案工作,更是走在全国同行的前列,具有较强的典型性和示范性。调研中我们也意识到,两地同中存异,主要表现在观念上的差异。霞浦社区更加倾向于民间组织的自治性、自律性,主张政府不要管的太多,更不需要有意地培育民间组织,民间组织提供的服务能够满足社区的需要,它就能存在下去,否则,它就会自生自灭。政府提供宽松的发展环境对于民间组织是最重要的。而中山公园社区在强调要加强对民间组织监管的同时,更注重政府对民间组织的扶持和资助,如提供场地、服装、设备,甚至是资金的帮助。这种观念上的差异,反映出政府与民间组织之间的关系状态,民间组织是否更具有独立性,二者朝着政府主导、自治与合作的目标还有多远。从这个意义上说,霞浦社区的观念可能是更加宽松的,也许是更适合民间组织发展的。当然,理念的不同会折射出两地诸多的差异,如历史传统、地理环境、人文特征等,在这里不是重点,就不一一赘述了。

东北大学学生社团属于单位或组织内的社团,而中山公园社区民间组织和霞浦社区民间组织属于地域性或社区的社团,它们分别是两类重要的社团组织,从上述实地调查的情况来看,在备案条件、管理方式等方面都有所不同。

当然,由于时间和经费所限,我们选择的调研对象还不够充分,所提出的建议和对策难免有失偏颇,尚需后续进一步的研究。

三、我们的对策与建议

上述我国法律法规对于非营利社团的忽视与苛刻,造成大量的非法人非营利社团无法被现行法所接纳,无法律主体地位,因而,它们是以一般意义上的社会主体存在着,还是被取缔,完全取决于政府的意愿,这与宪法的本意是完全矛盾的。行政体制改革的不断深入、民主自治社会的推进以及社会发展现实的需要,给予非法人社团以合法地位刻不容缓。

从世界各国的立法经验来看,民事主体资格的确立通常有几种方式:审批制、核准制或者登记制、备案制。在我国,对于营利性法人或非法人,采取登记制,如普通的有限责任公司或者合伙企业,对于股份有限公司则须经过审批才能获得法人资格。而对非营利法人社团则采取较为严格的“双重管理模式”。

从法学意义上,登记制与备案制是两种不同的法律制度。登记制是指经过行政主管部门核准,符合条件的准予登记,否则,不予登记,获得登记的主体便取得了法律主体资格。备案制是指行政主管部门将申请人按照要求提供的情况记录在案,即可合法存在。显然,与登记制相比,我国社区民间组织实施的备案制具有这样几个特点:一是简单易行,门槛低;二是目前只对基层不具备登记条件的民间组织备案,并且主要是社团;三是国家承认不具备登记条件的社团有合法地位,可以开展与其法律性质相适应的活动。四是备案制不能赋予该组织法人资格,它也不能独立地承担民事责任。这是备案制与可以赋予社团法人资格,可以独立地承担民事责任的登记制的最重要的区别;五是从备案制本身来说,申请备案的主体只是履行告知的程序,使行政主管部门掌握情况而已,不存在行政部门批准的必要。因此,我国现行的备案制并不是真正法律意义上的备案制,仅从程序上看,要比登记制复杂,可以称之为“准登记制”。另外,美国非营利法人示范法规定的备案制要比我国现行的备案制宽松的多,尚能赋予非营利组织以法人资格,可见,我国的备案制需要进一步改进和完善。

备案制应当成为我国确认民事主体资格的方式之一,并且,能够成为解决目前我国非法人社团无合法身份问题的有效方法。备案制应当符合简单、效率的要求,推动备案制法制化、规范化,满足行政主管机关及时、准确、充分地了解和掌握非法人社团的信息,向社会公开的非法人社团信息系统便于公众对其进行监督。

现阶段,在我国一些地方已经具备了对非法人社团进行备案的工作实践,积累了许多宝贵的经验,同时,还存在着需要克服的问题。比如,备案的对象范围有限;备案的目的仅仅为了方便管理,而不是赋予公民以权利;备案在一定程度上是强制性的,而不是自愿的等等。希望不断完善备案制度,引导非法人社团保护自身权利。

完善非法人型社团备案制度应当从实体权利、备案条件与程序保障方面来规范:

1、实体权利

1)在民间组织备案制度的认识上,政府要转变传统观念,从行政管理角度转变为备案是承认公民或者组织的权利,摒弃以往简单的行政管理观念。对于政府而言,这是一场观念上的大变革,需要时间来改变。与此同时,要加大宣传力度,组织学习和培训,解除行政管理部门对民间组织的不必要的恐惧和担心的心理,给予民间组织更多的理解与宽容。

2)需要拓宽备案的对象,有些省市忽视边缘弱势人群、排斥利益诉求群体,把他们的诉求和活动看成是添麻烦、添乱,这些歧视、偏见的做法都是与保护公民权利相背离的,也不符合构建和谐社会的要求。

3)从法理上说,非法人社团是不具有法律人格的,也就是不具有独立承担民事责任的主体资格。实行备案制,可以解决非法人社团身份的合法性问题。然而,随着我国社会公益事业的不断发展,社会公益捐赠活动日益规范,非法人社团拥有财产权也同样需要法律的认可。对于非法人社团特殊的民事权利法律应当予以明确。

4)备案的非法人社团的法律地位:凭备案证可以获得合法的民事主体资格,尽管其民事行为能力受到一定限制,但在特定条件下,可以赋予非法人社团接受赠与、承担民事责任的能力。

2、备案条件

1)需要备案的内容:发起人身份证明、组织章程、人员组成、住所、用于组织运行的资金来源等书面证明材料;

2)备案的管理机关:街道办事处的民政科;

3)备案对象:所有自愿申请成为非法人组织的团体;

4)备案管理的原则:分级管理,属地原则。省民政部门负责全省非法人社团备案的协调和指导工作,并综合全省信息,地级以上市民政部门负责全市非法人社团备案工作,县级民政部门负责本地非法人社团备案工作,街道办事处为备案管理的主管部门。

3、简化备案程序

针对大连市沙河口区民政局的备案程序,改进后的备案程序是:由申请人如实按照备案要求填写《社区民间组织备案登记表》和《社区民间组织负责人备案表》,由所在的居委会负责确认其真实性,签署意见后上报给街道办事处;街道办事处负责资格审查、核实,确认是否同意该民间组织进行备案登记,并将予以备案的民间组织上报区民政局,由区民政局负责统计并对街道办事处的备案工作给予指导和监督。取消街道办事处作为业务主管部门的规定。备案管理机关对申请备案人提供的材料进行核对,对资料齐全,符合备案条件的申请,即时办理,并向申请人颁发《社区民间组织备案证》。备案也可以在网上进行。这样,备案程序就简化为“两级参与,一级管理”了。在下面的图示中,虚框表示居委会对于社区民间组织只有调查其真实性的义务,而没有决定社区民间组织是否备案的权力。

4、出台《社团法》,构建完备的社会团体法律体系

从法理角度来说,法律体系是指“由一国现行的全部的法律规范按照不同的法律部门分类组合而形成的一个呈体系化的有机联系的统一整体。”依此定义,法律体系应当是门类齐全、结构严谨、内在协调一致的完备体系。以社会团体为核心构建的法律体系,应当包括由宪法、法律、行政法规、规章及其实施细则等不同层次的实体法与程序法纵横交错而形成的整体。其中,部门法要保持与宪法的一致;部门法之间要相互衔接,不能相互抵触或者脱节;实体法应当详尽、全面,程序法要保障权利的实现,二者要相互协调一致。这是作为法律体系的内在的基本要求。

纵观我国社会团体的现行法律制度,可以说,漏洞百出,残缺不全,更谈不上完备的法律体系了。首先,我国宪法明确规定了公民享有结社权,遗憾的是,迄今为止,我们没有制定《结社法》或者《社团法》来具体规定公民如何结社,社会团体有哪些权利和义务等等,致使宪法与法律相脱节,社会团体的主体地位始终不确定。其次,已有的法律法规不完善,层次较低,无法保障社团的合法权益,影响其功能发挥,亟需填补立法空白。例如,我国对社会团体、民办非企业单位、基金会的立法属于行政法规,并且,对社会团体仅仅是登记管理,忽视了对其权利义务的规范。再次,《社会团体登记管理条例》确立的“双重管理模式”也需要调整。很多民间社团,像环保组织、各类兴趣团体等,在社会治理中发挥着独特的作用。但常常因为找不到业务主管部门,或者设立门槛过高,使他们无法获得法律的认可,欠缺合法性地位。因此,需要修改《社会团体登记管理条例》,除社科类社团关系到意识形态领域,国家安全问题之外,对其他社团可以取消双重管理。最后,还要制定或者修改与社团法相配套的法律法规,如遗产税法、公益事业捐赠法、税法等,全方位地规范社会组织的发展。从而构建由宪法、法律(民法、社团法)、行政法规、规章及其实施细则、程序法以及相关法律法规组成的完备的社会团体法律体系。这必将更好地保障社会团体的权益,大大激发它们的活力,充分发挥其不可替代的独特的功能,使其成为推动我国公民社会发展的活跃力量。          

此外,需要建立非法人社团信息网,各级民政部门定期都要将备案信息通过备案信息系统及时地向社会公众公布,一方面,方便政府了解和掌握非法人社团的情况,另一方面,有助于各类企业及个人与非法人社团进行交易往来。

从上述的备案制度设计来看,虽然,在行政管理机关的视野中,增加了大量的非法人社团,但实际上并没有增加现有的行政管理成本,备案程序也是简单易行,可以说,由原来的对主体资格的限制转变为对主体行为的约束。至于非法人社团的行为后果,可以按照刑事责任、行政责任和民事责任的相关法律制度来调整。因此,单纯地从行政管理的层面看,备案制度的设计是切实可行的。

问题的关键在于,政府决策部门和立法者要突破把非法人型非营利社团当成负担,作为对立面的传统观念,采取积极态度,把非法人社团纳入法制轨道,培育、引导并鼓励非法人社团发挥其不可替代的功能,彻底改变对非法人社团忽冷忽热的态度,给予非法人社团明确的民事主体资格。这样,不仅填补了我国行政主管机关对非法人社团的管理空白,同时,也填补了我国民法对民事主体规范的遗漏,其理论意义与实践价值不可估量。

                         项目主持人:洪晓梅(东北大学讲师)

                         项目参与人:李  坚(东北大学教授,所长)

                                     周  实(东北大学副教授,主任)

                                     高艳军(东北大学讲师)

                                     刘  钊(东北大学讲师)

                                     齐  宁(东北大学助教)

 
 
 
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