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新形势下民办高校运行机制研究

李 子 华

摘  要:改革开放以来,基于社会及市场的需求,我国民办高校获得了重生并蓬勃发展起来。经过三十年的发展,民办高校在为国家和社会培养大批人才,为国家教育事业做出重要贡献的同时,也形成了一定的规模。但是,民办高校在运行与发展过程中仍然存在着诸多问题,如办学指导思想不够端正、内部管理不够规范等。由于产权结构多元化是民办高校运行的直接基础,管理贯穿于民办高校的整个运行与发展过程中,决定着民办高校的发展前途,因此,我国的民办高校必须在明晰产权的基础上,树立正确的办学指导思想和先进的管理理念,在努力构建和谐顺畅的外部运行机制的基础上,应着力从民办高校办学的领导体制与权力运作体系、招生与就业、教学与科研等方面构建科学高效的内部管理机制,坚持教育公益性与产业经济性的和谐共生,形成以面向市场、自主办学,自我发展、自我约束,政府与民办高校双向互动为主要内容的产业化运行机制。

关键词:民办高校;运行机制;问题;分析;对策

第一部分  绪 论

一、课题研究的目标与意义

经过三十年的发展,我国民办高等教育在面临各种困难和阻力的情况下,取得了迅速发展,随着我国市场经济的逐步发展和教育市场的逐步开放,民办高校面临着公办高校、外资教育机构以及其它民办高校三重竞争的压力。作为高等教育市场一个既肩负着承担培养人才的使命,又必须通过营利获得办学资金和合法利润才能生存和发展的特殊群体,其运行机制表现出不同特点:“依托公办、独立运行、民办机制”。在新形势下建立起适应自身良性发展和特点的运行机制已成为民办高校发展运行的基本条件。

研究目标

第一、通过对民办高校教学运行机制的研究,揭示民办高校管理和运行过程中存在的一些带有普遍性的问题,以及新形势下影响民办高校管理和运行的一些制约性因素。

第二、对新形势下民办高校发展及其运行管理作进一步的探索和思考,通过理论研究与改革实践以求构建更加科学高效的运行机制。

研究意义:

第一、研究的理论意义

实现运行效益的最大化和成本的最小化是当前高校管理中的难点问题之一。目前教育理论界关于高校运行机制的研究成果十分丰富,但大多以公办高校或是一种泛化式的研究为主,针对民办高校的管理与运行机制的研究还较缺乏,特别是针对民办高校教育公益性与产业属性同时并存的运行机制的研究十分有限。通过本研究,可以进一步推动理论界对民办高校运行机制的理论研究,探寻今后一个时期民办高校管理与运行发展的主要趋向。

第二、研究的实践意义

本课题研究是个应用研究,致力于实现理论与实践的有机结合。通过对国内民办高校管理运行机制的调查研究,揭示目前民办高校管理运行中存在的主要问题,提出新形势下民办高校运行机制的改革方向,以提高民办高校的市场竞争力。

二、课题研究的理论创新程度及实际应用价值

本研究立足现实,面对新形势,总结过去,着重探究当前我国民办高校运行机制所面临的问题与困境,力图寻找解决之道。

第一,从教育的视角来看,民办高等教育属于教育,是公益性事业。民办教育机构的公益性定位,决定了它要以育人为本,自觉遵循教育规律,全面贯彻党的教育方针,以培养学生成为德、智、体、美等全面发展,适应中国特色社会主义现代化建设,并乐于奉献的合格人才。

第二,从产业经济的视角来看,民办高等教育机构在生态上是立体的。从民办高等教育机构自身的体制来说,它要自筹资金,支持本体的公益性办学,不断为提高教育质量创造物质基础,保证人力、物力、财力的供给。这就需要建立牢固的市场观念、效益观念和经营观念,选择可靠的经营之道,获得可观的经济效益;不以营利为目的,但又必须通过盈利获得办学资金和合法利润。否则,其他投入无保证,不能形成一定的经济基础,一切美好的教育理想都无从谈起。这就是民办高等教育机构区别于一般高等教育机构的特殊性。也就是说,民办高等教育机构自身在一定范围内要实施和开发具有产业属性的经营运作,产业运作中积极有效的机制也要渗透在学校管理的各个方面,以提高各方面工作的质量和效率。

表面上看公益性与产业性(趋利性)是一对矛盾,但也应看到民办高等教育既有公益事业的正面,也有产业属性的侧面。在教育、教学范畴它是公益性事业,在经营管理范畴它要引入产业运行机制和合法的经营之道。因此,在一定范围内,通过市场运作和经营管理为教育教学提供条件保障,保证教育质量的中心地位;同时通过市场化运作和经营管理的良性发展降低了办学成本。

本研究基于对当前国内民办高等教育发展与运行机制调研的基础上,分析了我国民办高校运行机制的基础及主要影响因素,提出了今后我国民办高校运行机制改革的发展方向,让民办高校的教育公益性与产业经济性和谐共生,构建和谐顺畅的外部运行机制和科学高效的内部管理运行机制,建立面向市场、自主办学、自我发展、自我约束,政府与民办高校双向互动为主要内容的产业化运行机制,并力图在实践中推广应用是本研究的最大价值追求。

三、课题研究的基本思路和方法

课题研究的基本思路:确立研究目标——开展调查研究——分析调查结果——找出问题症结——提出对策与建议。

课题研究的主要方法:首先,通过对目前国内民办高校运行机制的调查和了解,对目前国内民办高校管理与运行状况进行比较深入地调查研究。

  其次,采用文献分析和比较研究等方法,对有关民办高校管理与运行机制存在的问题和改革动向等方面的研究成果进行收集、整理、分析,探寻新形势下民办高校管理与运行的发展趋向。

最后,力图将研究成果应用到相关民办高校的管理与运行中,通过实践改革建立一套更加科学完善的适合民办高校特点的运行机制。

四、课题研究的主要内容

(一)背景:我国民办高等教育的发展及办学模式

(二)调查:当前我国民办高校的运行机制及存在的主要问题

(三)分析:我国民办高校运行机制的基础及主要影响因素

(四)对策:新形势下我国民办高校运行机制的改革建议

五、课题研究中相关概念的界定

(一)新形势

主要表现在经济与政策两个方面。

从经济方面看,美国“次贷危机”所引发的全球性金融危机对我国的各行各业都造成了影响,教育,尤其是高等教育也受到了冲击,表现在大量高校毕业生就业困难,民办高校亦是如此;此外,由于大多数民办高校是由社会企业投资办学,因而其正常的运行与发展离不开企业的资金投入。金融风暴影响着企业的效益,也必然会影响到民办高校的正常运行与发展。

就政策这一层面而言,一方面,随着《民办教育促进法》及其实施条例等法律法规及地方有关政策的出台,我国民办高等教育的社会价值、公益性质、平等地位、合理回报、民办高等教育机构的类型细分问题进一步明确;另一方面,由于相关的法律文件尚不配套,有些政策执行起来遇到阻碍。我国民办高等教育正处在转型期,这个转型,是社会转型的必然反映和结果,是传统行政管理方式向市场经济管理方式转变在教育中的反映。民办校自身要进行变革,要逐步适应社会分层化、利益诉求多元化的发展趋势,并因此在办学过程中避免盲目扩张办学规模、管理混乱、办学模式单一和同质化恶性竞争,真正为教育的多元化发展,为国家和社会培养高质量人才而努力

总之,对于民办高等教育和民办高校而言,新形势下既有新的挑战,又有新的发展机遇。

(二)民办高等教育、民办高等教育机构、民办高校

“民办高等教育”的现实载体和具体执行者是“民办高等教育机构”,而依照教育部的解释,参照国内一些学者的看法,“民办高等教育机构”又分为以下几类:(1)民办高校。指除国家机关和国有企事业组织以外的各种社会组织以及公民个人,自筹资金,依照相应的法律规定设立的实施高等学历教育的教育机构,分为专科和本科两个层次。这里又可以细分为独立设置的具备颁发国家承认的学历文凭资格的民办和独立设置的高等教育学历文凭考试试点。(2)独立学院。指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作,利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校独立学院有独立的校园和基本办学设施,实施相对独立的教学组织和管理,独立进行招生,独立颁发学历证书,独立进行财务核算,具有独立法人资格,独立承担民事责任。(3)其他民办高等教育机构。指不具有颁发国家承认的学历文凭的高等教育机构(在国家教育统计指标中,不能称为学校,只能称机构)。这些机构又分为两种,大多数属于高等教育自学考试助考辅导机构,按照授课方式还可分为面授和函授等机构。针对考试科目实施教学,帮助学生参加国家统一组织的年度自学考试。累计所有考试科目及格后,由国家自学考试主管机构颁发毕业文凭。少数属于高中后的非学历职业教育培训机构,根据市场需求,提供期限不等的专业知识或者技能培训,有的针对学员取得职业(执业)资格证书的需要,也有的满足学员更新专业知识技能、接受继续教育的需求。

从今后的发展及长远考虑来看,独立学院在取得民办学校办学许可证后,亦会发展成为民办高校;而目前尚不具有颁发国家承认的学历证书的民办高等教育机构,在积聚了一定的实力后,在取得民办学校办学许可证后,也将升格为民办高校。

本研究中的“民办高校”是指上述民办高等教育机构的第一种和第二种。

(三)运行机制  

运行机制是指在人类社会有规律的运动中,影响这种运动的各因素的结构、功能及其相互关系,以及这些因素产生影响、发挥功能的作用过程和作用原理及其运行方式。是引导和制约决策并与人、财、物相关的各项活动的基本准则及相应制度,是决定行为的内外因素及相互关系的总称。各种因素相互联系,相互作用,要保证社会各项工作的目标和任务真正实现,必须建立一套协调、灵活、高效的运行机制。如市场运行机制、竞争运行机制、企业运行机制

(四)高等教育运行机制

高等教育的运行机制是指高等教育系统的各个构成要素之间,以及与高等教育系统运行密切相关的其他社会经济因素之间相互联系和相互作用的工作方式。这种相互联系和作用的方式影响着高等教育系统各构成要素之间的结构及其功能的发挥。

(五)民办高校运行机制

民办高校运行机制是指在民办高校运行过程中,其内部各构成要素之间,以及与民办高校的运行密切相关的其他社会经济因素之间相互联系和相互作用的过程、原理及其方式。是引导和制约民办高校的决策与管理,并与人、财、物等相关的各项活动的基本准则及相应制度,是决定和影响民办高校运行的内外因素及其相互关系的总称。

第二部分  正 文

一、背景:我国民办高等教育的发展及办学模式

(一)我国民办高等教育的发展

20世纪80年代初,我国民办高等教育得到恢复,并逐渐发展壮大起来。经过30年的发展,我国的民办高等教育发展十分显著,已经到了相当的规模。1996年以前,经教育部批准的实施高等学历教育的民办普通高校仅有21所,到2006年5月全国民办普通高校总数己经达到275所(见表1)。2005年,民办普通高等教育在校生达105.17万人,其中本科生10.41万人,专科生94.76万人; 2007年,全国共有民办高校297所,在校生163.07万人;独立学院318所,在校生186.62万人;全国共有民办高等教育机构1077所,各类注册学生达到109.15万人。民办高等教育的迅速发展,拓宽了高等教育的投资渠道,减轻了国家财政的压力,推动了我国高等教育的大众化进程,民办高等教育己经成为我国高等教育的重要组成部分。

表1  1999年以来我国民办普通高校发展情况

年份

数量

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

办普通高校数

21

20

22

37

43

89

105

167

226

252

275

 

表2  20012008年我国民办高等教育基本情况

 

  类别

年份

学校数

(所)

毕业生数(人)

招生数

(人)

在校生数

(人)

教职工数

(人)

专任教师数

(人)

2001

1202

普通高等教育89

成人高校436

 

 

113

普通高等教育15.11

成人高校32

 

 

2002

1202

普通高等教育133

 

 

140.35

普通高等教育31.98

 

 

2003

1279

普通高校173

 

成人高校2

民办的其他高等教育机构1104

888 759

普通高校52061

成人高校577

民办的其他高等教育机构836 121

1256524

普通高校375658

成人高校577民办的其他高等教育机构880289

1 816 399

普通高校810 030

成人高校2 321

民办的其他高等教育机构

1 004 048

139 543 

普通高校86743

成人高校263

民办的其他高等教育机构52 537

74 829

普通高校50143

成人高校143

民办的其他高等教育机构24 543

2004

1 664

普通高等教育475(其中普通高校226,独立学院249

成人高校2

民办的其他高等教育机构1187

818 132

普通高等教育118961(其中普通高校87963,独立学院30998

成人高校824

民办的其他高等教育机构698 347 

625 196

普通高等教育624626(其中普通高校317749,独立学院306 877

成人高校570

2450774

普通高等教育1396295(其中普通高校709636,独立学院686659

成人高校1220民办的其他高等教育机构1053259

190043

普通高等教育134862(其中普通高校81651,独立学院53211

成人高校240

民办的其他高等教育机构54941

107700

普通高等教育81521(其中普通高校46073,独立学院35448

成人高校131

民办的其他高等教育机构26048

2005

1624

民办高校252

独立学院295

民办高等教育机构1077

民办的其他高等教育机构29048

 

 

8895321.9

民办高校105.2

独立学院107.5

民办高等教育机构109.2

民办的其他高等教育机构8895000

 

 

2006

1590

民办高校278

独立学院318

民办其他高等教育机构994

365130

民办高校222991

独立学院142139

 

1025846

民办高校498562

独立学院527284

 

2804982

民办高校1337942

独立学院1467040

 

275744

民办高校123230独立学院106648

民办其他高等教育机构45866

170740

民办高校75144独立学院73820

民办其他高等教育机构21776

2007

1 664

普通高等教育475(其中普通高校226,独立学院249

成人高校2

民办的其他高等教育机构1187

818 132

普通高等教育118961(其中普通高校87963,独立学院30998

成人高校824

民办的其他高等教育机构698 347 

625 196

普通高等教育624626(其中普通高校317749,独立学院306 877

成人高校570

2450774

普通高等教育1396295(其中普通高校709636,独立学院686659

成人高校1220

民办的其他高等教育机构

1053259

190043

普通高等教育134862(其中普通高校81651,独立学院53211

成人高校240

民办的其他高等教育机构54941

107700

普通高等教育81521(其中普通高校46073,独立学院35448

成人高校131

民办的其他高等教育机构26048

2008

1590

民办高校278

独立学院318

民办其他高等教育机构994

365130

民办高校222991

独立学院142139

 

1025846

民办高校498562

独立学院527284

 

2804982

民办高校1337942

独立学院1467040

 

275744

民办高校123230

独立学院106648

民办其他高等教育机构45866

170740

民办高校75144

独立学院73820

民办其他高等教育机构21776

(注:以上数据根据教育部2001-2008年“全国各级各类民办教育基本情况”统计)

 

(二)我国民办高等教育的办学模式

我国的民办高等教育主要有股份制办学、教育集团办学、民办二级学院办学等不同的办学模式。

1.股份制办学模式

股份制办学是运用股份制手段聚集社会资金办教育,分离资产的所有权与学校经营办学权,平衡资本寻利性与教育公益性矛盾的一种尝试。股份制高校普遍实行董事会领导下的校长负责制,董事会作为学校的决策机构,拥有办学自主权。校长由董事会授权,执行董事会决议,负责学校具体管理,主要抓好教育教学管理,提高办学质量。

股份制办学利用股份制模式建立起激励与约束机制,提高了资源配置效率;通过对利润分配的规范,约束了资本的寻利性。首先,股份制办学使学校所有权和经营权相分离,投资者所有权和学校法人财产权相分离。投资者产权变成股权形式,筹集的办学资金可以无限期占用,保证了办学资金的稳定性,也避免投资者对学校教育教学活动的直接干预。其次,确立了学校独立法人的办学主体地位,学校法人以其全部资产对外承担责任,可自行决定对学校财产的占有权、支配权、使用权和处分权,不受各个投资者的干预;而股东以所持股份对学校承担有限责任,不连带负无限清偿责任,股东拥有所有权、投资收益权、重大决策权以及选举管理者的权力等。这为民办高校自主办学,自负盈亏,自我发展,自我约束提供了可能。第三,董事会与校长各司其职,学校所有权和经营权分离,形成决策与执行相分离的相互监督的格局,有利于建立起学校发展的自我约束机制。第四,区别于股份制企业,股份制办学要把培养人才作为自己的宗旨,不得以营利为目的。为把这条原则落到实处,关键是要保证营利分配中主要要用于学校发展。目前有的股份制办学中采取不分红利而付股息的办法,在营利优先保证学校正常的办学经费,扣除法定公积(益)后,还有剩余时,才能向股东派发股息,股息计入办学成本。

股份制办学较好的协调了民办高校发展中经济规律与教育规律的关系,利用股份制聚集社会资金投入教育,建立起学校自我发展的激励与约束机制,提高了办学效益。但是,由于规范民办高校运行机制的法律法规还不完善,股份制模式没有得到明确的法律法规的保障,所以实际运行中的具体制度安排是多种多样的,制度的科学性和稳定性无法保证,运行效果也就大打折扣。

2.教育集团办学模式

教育集团是借鉴产业组织的观念、思想和形式应用于教育运行中的办学模式。其一般特征是:当教育发展中同一主体下属的个体数量增多,规模扩大时,集团这种个体联合的有效组织形式便被引入了。有的教育集团是纵向展开,管理从小学、中学直到大学的系列学校;有的教育集团是横向发展,管理同一层次不同类型的多个学校。教育集团是介于宏观的教育行政部门和微观的学校组织之间的一个中观层面的管理决策主体,承担教育资源配置的任务。一般教育集团采用公司制,只进行战略决策及统一的共性管理活动,是集团组织内的教育生产的组织者,是投资决策中心、财务控制中心、综合服务中心和人力资源开发中心,也是集团品牌的占有者。微观层面的学校作为教育竞争主体,在许多共性活动中得到教育集团有关作业部门强有力的业务支持,可集中精力全权负责教育教学,提高学校的教学质量和管理水平。学校一般采取董事会领导下的校长负责制,董事会对重大问题进行决策并聘任校长,校长对董事会负责,全权负责办学。

这种模式可以把较为分散的办学资源,进行重组分工,优化配置,有利于实现教育规模经济,提高教育资源利用效率。但同时,教育集团会带来集权和分权的矛盾、条条和块块的矛盾,以及管理层次增加、效率降低等结果。相对于公办高校,这种模式在形式上实现了学校所有权和经营权的分离,有利于减少资本对教育教学的直接干预,但其产权结构还是一元化的,只是投资办学主体从国家变成了教育集团。因此,如何使教育集团既能提高资源配置效率,又不干涉学校自主办学权,规范政府、教育集团、学校三者的责权利,寻找教育规律与市场规律的最佳结合点,还值得探索。

3.民办二级学院办学模式

民办二级学院即后来规范称谓的独立学院,是指以财政拨款之外的社会资源为主要经费来源、拥有较大的自主权和独立性、依托于国有大学的综合性二级学院。其基本办学模式是国有加民营,在普通高校中引入民办机制,最大特点有二:一是按成本收费;二是按新机制办学和管理。具体的民办二级学院模式又多种多样,有的是公立大学独家举办的,有的是公立大学和企业合作举办的,有的是公立大学、地方政府和企业合作举办的。

民办二级学院普遍实行董事会领导下的院长负责制,董事会是最高权力机构,院长对董事会负责,学校一般实行独立法人、独立办学、独立管理、独立核算,是一个相对独立的办学实体。其优势表现在:一方面它大规模地引进了社会的办学资金,因为普通高等院校参与其事,民间对普通高校办学质量、文凭功能的信心解决了一般民办高校最担心的生源问题,根本上保证了所投资金的安全和效益,形成了一种引导民间资金投入高等教育的有效机制。另一方面它充分利用普通高等学校现有的办学资源,在师资、管理、品牌等方面具有普通高等学校的优势,高等教育的扩容具有了质量的保证。这点与一般的民办高校有很大的区别。近年民办二级学院这种社会资金和普通高校资源相结合的特殊办学模式得到了快速发展。

二、调查:当前我国民办高校的运行机制及存在的主要问题

(一)当前我国民办高校的运行机制

由于民办高校在其运行与发展过程中涉及到四个主体:政府、市场、社会以及民办高校自身,所以民办高校的运行机制可以划分为外部运行机制与内部运行机制。这两种机制有所不同却又相互联系、不可分割,划分其实是相对的。

1.外部运行机制

民办高校的外部运行机制主要指民办高校在运行与发展过程中,与政府、市场、社会这三个主体相互联系、相互作用的方式与机理。

①民办高校与政府

政府在民办高校的运行与发展过程中主要起到宏观调控的作用,这种宏观调控主要体现在两个方面,一是在行政上集中规划、制度制约;二是在财政上政策扶持、相对自由。

首先,从政府对民办高校的各项政策措施上可以看到,政府对民办高校在行政管理上采取的是“集中规划”,即将民办高校纳入整个高等教育体系,在办学条件、招生管理、教师管理、学校内部机构设置等各方面,以公办高校的要求规范管理民办高校。如《实施条例》第二十六条规定,“民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权,可以自主确定招生的范围、标准和方式;但是,招收接受高等学历教育的学生应当遵守国家有关规定。”《若干规定》则明确将民办高校的招生体制、学生管理、会计制度管理等同于公立学校的相关体制:“民办高校的办学条件必须符合国家规定的设置标准和普通高等学校基本办学条件指标的要求”; “民办学校应当按照普通高等学校学生管理规定的要求完善学籍管理制度。纳入国家计划、经省级招生部门统一录取的学生入学后,学校招生部门按照国家规定对其进行复查,复查合格后予以电子注册并取得相应的学籍。”同时,该规定还提出要在民办高校建立辅导员制度和督导制度。另外,在有关民办高校的数据方面,政府要求民办高校定期上报相关数据,这些数据主要服务于政府的决策制订。

其次,我国《民促法》为鼓励社会对教育的投入,提出了一些“扶持与奖励”政策,如“县级以上各级人民政府可以设立专项资金,用于资助民办学校的发展,奖励和表彰有突出贡献的集体和个人”,“县级以上各级人民政府可以采取经费资助,出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持”,“国家鼓励金融机构运用信贷手段,支持民办教育事业的发展”。从条款上可以发现,这些措施主要是在政策上利于民办学校从社会和金融机构融资,此外,一些地方部门也出台了一些具体政策法规,用专项资金或奖励资助民办高校发展,虽然资金量很有限。在投资及财政管理上,一方面《民促法》、《中华人民共和国教育法》等明确指出教育是“公益性”事业,民办教育也属于其中;另一方面《民促法》又认可民办教育举办者可以多方筹资,财政自由,并可以获得“合理的回报”。

②民办高校与市场

市场对民办高校的运行与发展主要体现于两个方面:一是制约作用,二是导向作用。

首先,我国的民办高校是在市场经济条件下重生与发展的,是市场经济的需要催生了民办高校,因此民办高校自产生那一天起,就与市场有着亲密的关系。民办高校的投资者与办学者往往都是在市场经济的大潮中“摸爬滚打”了多年,积聚了比较雄厚的资金和财力,比较热心于公共教育事业,同时国家的政策又认可取得一定的办学合理回报,这就形成了一股办学动力。办一所什么样的民办高校,规模多大,也就是学校的定位与规划,却又不是随意为之的,必须要依据市场来决定。所以,一方面,民办高校办学者要依据市场来选定办学地点、办学初始规模、开设专业、招生人数、办学层次等。另一方面,民办高校培养的各级各类人才要进入社会,社会需要他们,同时又检验着培养质量,只有符合社会需要、素质较高,才能得到社会的认可。其次,民办高校在运行与发展中,又必须时刻跟紧市场变化。依据市场需要,权衡竞争的激烈程度,决定取消或者新增何种专业,扩大还是减小招生规模,培养综合性还是特色专门型人才等等。

③民办高校与社会

社会对于民办高校的作用也体现在两个方面:制约与导向。

产生于市场经济下的民办高校,其实是为了满足社会的需要。主要是当代教育观、文化观、道德观等社会价值观和价值取向,对民办高校运行与发展的影响。一方面,整体社会的教育观、文化观如果限于保守,片面认为民办高校的社会地位天生不及公办高校,其培养质量较之公办高校低下,其运行与发展的目的在于利润等,那么民办高校将很难生存发展下去。所以民办高校的产生与发展,不仅需要国家对其地位与作用的认可,也需要得到社会整体的认可。另一方面,民办高校在其运行与发展过程中,应该担负起其应有的社会责任,重信誉、守合同、遵纪守法、遵守社会公德,绝不忽视教育的公益性。当社会整体文明和谐的时候,民办高校的办学思想与价值观理应积极高尚;而当社会道德有所滑坡的时候,民办高校理应像公办高校看齐,以教育合力扭转不利局面。

2.民办高校的内部运行机制

民办高校的内部运行机制是指民办高校在运行与发展中,其内部各构成要素之间相互联系、相互作用的过程、原理及方式,并与人、财、物等相关的各项活动的基本准则及相应制度。

由于民办高校在运行与发展中,学校的各项活动或者行为的主体都是人,与人财物等相关的各项活动的正常开展都离不开人的管理以及保障这种管理的规章制度。我们认为,民办高校的内部管理可以从宏观上划分为招生与就业管理、教学管理(教学运行机制)、科研管理(科研运行机制)、行政管理(权力运行机制)

①招生与就业管理

教师与学生,这是任何一个机构能够成为学校的关键因素,没有教师与学生,一所学校就不能名副其实,就只能是一所“没有灵魂的空壳”,更别想生机勃勃的健康发展。对于公办高校是如此,对于民办高校就更是如此。或许公办高校不需要担心学生的数量,只在乎学生的质量,因为生源质量将影响到学校的综合竞争力以及社会声誉。而对于民办高校来说,确保招到足够的学生,这是至关重要的,甚至关系到学校的生死存亡。另一方面,民办高校不同于公办高校的一点就是,它面向市场设置专业,培养相应人才,学生毕业后进入市场,接受检验。因此,能否让学生毕业后更快的进入市场、融入市场,不仅关系到学校的声誉,也关系到未来的招生。所以,招生与就业的管理是首先要摆正的事情。

②教学管理(教学运行机制)

教学管理主要包括:人才培养管理、师资队伍管理。由于人才培养是高等教育最基本和最主要的功能,高校开展教学工作的根本目的即在于此。所以人才培养管理是民办高校教学运行机制的核心,也是最能体现教育公益性的地方,如果这一点做不好,教育的公益性,民办高校的社会责任也就无从体现。人才培养管理的管理要素包括学生管理、教学活动管理、教学质量管理、评估管理等。师资队伍管理主要体现在民办高校的师资队伍建设上,建设一支稳定、合理、综合素质较高的教师队伍,对民办高校的长远发展有重要作用。

③科研管理(科研运行机制)

奥尔特加·加塞特认为“大学还具有科学的附加功能。”随着时间的推移,科学研究己经成为高等教育三大职能之一,成为现代高等教育的重要特征。作为我国高等教育的组成部分,民办高校也需要开展科学研究活动。在民办高校教学质量相对不高的情况下,民办高校应注重通过科研活动的开展带动学校教学质量的提升。科研管理包括:科研人员管理、科研经费管理、科研机构管理以及科研保障等。

④行政管理(权力运行机制)

民办高校的权力运行机制主要体现在行政管理上,也就是学校的领导体制。领导体制是学校管理构成的核心,选择什么样的内部领导体制,对保证学校的办学方向,保持办学的质量和效率,推动学校健康发展有决定性影响。民办高校的内部领导体制应是一个法人治理架构,即由举办者(所有者)、董事会(决策者)和校长(管理者)三方组成的一种组织结构。通过这一结构,举办者将自己的资产交给校董事会管理;校董事会是学校的最高决策机构,拥有对校长的聘用、奖惩及解聘权:校长受聘于董事会,组成在董事会领导下的执行机构,在董事会的授权范围内管理学校,所有权与管理权相分离,三者之间形成一定的制衡关系。同时,在民办高校担任董事、校长(副校长)以及财务、人事部门负责人之间还应当实行亲属回避制度,以防止出现家族化现象。

当然,领导体制不是唯一的,具有一定办学规模的民办高校的领导体制是多样化的。比如:董事会领导下的校长负责制;董事会指导下的校长负责制;主办单位领导下的校长负责制;党委领导下的校长负责制;教职工代表会基础上的校长负责制;校长全面负责制;校(院)长主持下的校务会议集体决策和分工负责制;教育集团统筹下(通过各校董事会)的校长负责制等。在上述几种领导体制中,董事会领导下的校长负责制是民办高校领导体制的主要形式,比较有代表性和成熟性,也比较与国际接轨。由于不同的办学主体应有不同形式的学校领导体制,所以对此不能追求同质。

(二)我国民办高校运行机制存在的主要问题

我国民办高校主要有股份制、教育集团、民办二级学院三种办学模式。在民办高校不同的运行机制中,基本包含有以下特征:其一,学校成为法人办学实体,努力建立法人治理结构;其二,通过董事会与校长的分权建立起委托代理关系,使形式上达到所有权与经营权分离,出资人所有权和学校法人财产权分离;其三,通过对利润分配的干预来贯彻办学不以营利为目的的原则。多种多样模式的运行机制有着各自的优势和适用性,但也存在一些共性问题。

1.政府对民办高校的政策扶持与监管力度有待进一步加强

①民办教育促进法规定的扶植政策,有待于进一步落实

主要表现为:国家还没有出台出资人取得合理回报的办法,使合理回报的取得在实际执行过程中难以实现;一些民办高校教师在人事档案管理、职称评定等方面没有享受到与公办高校平等的待遇。

如《民办教育促进法》第二十七条规定:“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。”尽管法律上规定了民办高校教师同公办教师具有同等的地位,由于缺乏可操作性,现实中很多民办高校没有具体落实。教师在公办学校与民办学校之间不能合理流动,民办学校教师在教师资格认定、业务进修、职称评定、表彰奖励、科研立项等方面与公办学校待遇不平等,工龄、教龄与公办学校无法连续计算,以上这些问题要归结为社会制度环境的原因。《民办教育促进法》第三十条规定:“民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇,并为教职工缴纳社会保险费。”民办学校教师的养老保险、医疗保险、失业保险、住房公积金等社会保险得不到有效解决,是民办学校内部的原因。民办学校管理者为了降低办学成本,不给教师上三险,“购买”教师的短期行为导致民办学校教师缺乏归属感和主人翁意识,无法专心服务学校,从而不断寻找更好的机会。

②政府对民办高校的监管需要进一步加强

这是一个问题的两个方面,一方面是扶持,一方面是监管。表现为:①管理力量薄弱,作为政府的职能部门在发展民办高等教育,同时还有一个监管的责任,管理力量是薄弱的,职责不清,因为它涉及到若干部门之间的相互协调。一些地方政府对民办高校疏于管理,存在着对民办高校管理的缺位、不到位和重审批轻管理的现象。②有关部门的协调配合不够,民办高校监管涉及到教育、财政、税务、审计、工商、物价、民政、公安等多个部门。但是,目前相互沟通,共同研究,协调解决问题的工作机制还不是很顺畅。③社会对民办高校进行监督的渠道也并不完全,并不完善。尚未形成政府依法管理,民办高校依法办学,行业自律和社会监督相结合的民办高校管理格局。

2.民办高校的办学行为和内部管理需要进一步规范

一是个别民办高校举办者办学指导思想不端正,对坚持社会主义办学方向和教育事业的公益性原则存在认识上的偏差。民办高等教育按照《中华人民共和国民办教育促进法》的规定,仍然是公益事业。但是在一部分举办者里,对公益性的原则和社会主义的方向是存在偏差的。将办学作为谋取个人和组织利益的途径,注重经济利益,忽视社会效应。

二是法人治理结构不健全,激励与约束机制失衡。有的学校不设董事会,由校长全权管理,缺乏必要的约束和监督机制;有的虽然设立董事会,但只是咨询性组织,很多时候用来摆摆样子,没有决策权能;有的董事会和校长权责界定不清,相互扯皮。而有的民办高校董事会则完全由投资方控制,当投资者利益与学校利益冲突时,董事会不能正常行使权力,决策过于关注经济利益而不遵循教育规律,引起学校教育秩序混乱,最终损害学生的利益。产生这些问题的原因之一就是运行机制随意性大,稳定性差,是人治而不是法治。

三是学校产权界定不清晰,运行机制缺少稳定的产权基础。投资者对学校投入情况不明,投资能否得到回报问题不明确,但各民办高校采取各种变相手段使投资者得到回报情况却客观存在。国有的资源投入无人监管,学校财务监控体制和审计制度不健全,造成投资者利益不能得到正式公开的保护,但私底下学校的资产积累被挪作他用,甚至部分企业举办的民办学校出现转移或挪用学校资金、学生学费和代办费的情况,直接损害学校和师生的权益。

四是一些民办高校招生行为不规范,招生宣传时,模糊效应,模糊毕业证书类别,模糊所提供教育的性质,或者是借用其他学校的校园进行虚假宣传,夸大办学实力,误导考生,利用中介机构违规招生,滥发录取通知书等等。

五是一些民办高校没有依法保障教师的工资和福利待遇,没有按照国家有关规定为教师缴纳社会保险,导致教师队伍在一定程度上存在不稳定的问题。

3.民办高校运行过程中可支配的教学资源严重不足

教学资源是否充足是影响高校办学极为重要的关键性因素。民办高校由于先天性不足,其办学所需的教学资源始终面临短缺局面。在资源配置的充足性上,我国民办高校存在二个突出问题:一是民办高校办学总经费不足;二是教师资源短缺,专职教师配置严重不足,没有专项列支用于专职教师队伍建设的经费。

①办学总经费不足

困扰民办高等教育发展的一个最为根本性的问题,就是办学经费的短缺。经费的短缺首先表现在高校经费来源的单一。2001年,厦门大学邬大光对39所民办高校的调研得出:学费收入占学校总收入100%的14所,占90%的有9所,占80%的有8所,三项合计31所,占被调查学校总数的80%。国家教育发展研究中心与教育部社会力量办公室的问卷调查也显示,现在民办高校最主要的经费收入还是学费部分,占全部收入的将近80%。(见下表)。

表3  2001年调查样本民办高校的办学经费收入情况

经费收入类别

学杂费

捐赠

校办产业等

贷款

财政

其它

样本学校平均值

90.2%

1.2%

0.8%

5.6%

5.4%

1.9%

资料来源:2002年中国民办教育绿皮书》。

 

表4  2004年调查样本民办高校的办学经费收入情况

 

经费收入类别

学杂费

校办产业等

贷款

其它

样本学校平均值

90.0%

1.0%

5.6%

3.4%

 

表5  2001年样本民办高等教育机构的资产来源结构

 

资产来源结构

举办者

投资办学积累

社会捐赠

银行贷款

国有资产

其他

样本平均值

38.55%

41.6%

2.39%

4.85%

7.64%

4.9%

资料来源:2002年中国民办教育绿皮书》。

 

②教师资源短缺,专职教师配置严重不足

民办高校师资队伍包括专职教师队伍与兼职教师队伍两部分。这几年民办教师队伍规模总量不断增加,高层次人才和骨干教师队伍不断壮大,用人与育人环境不断改善。但从总体看来,各民办高校的师资队伍建设仍不甚理想,突出表现在专职教师缺乏或不足、教师职称结构和年龄结构不合理、正高级职称基本上都是兼职的老教师、学历整体偏低、教师队伍稳定性差、生师比过高等,教师队伍总体年龄分布上呈现“两头大、中间小”的状态。以上问题在各民办高校普遍存在,而在高职高专层次的院校,问题表现得更为突出,有的院校甚至尚未达到《民办教育促进法》关于专职教师数量应当不少于其教师总数的1/3的要求。

根据调查,安徽新华学院的任课老师大多数是从合肥工业大学、安徽大学、合肥学院等院校聘请老师,或在校的研究生。老教师知识结构老化,教书风格僵硬,活力不足,体力的透支,年老教师更替现象严重。年轻教师教学经验匮乏,学术能力有待提高,再加上代课老师的责任心不是很强,与其相当一部分年轻教师把在民办高校的工作当作自己在社会锻炼的平台,获取社会工作经验,一有机会就立刻跳槽。年富力强的中青年教师严重跟不上发展,更谈不上继续补充和发展。

过对安徽新华学院和安徽学皖江学院两所民办高校近年来师资队伍结构的现状分析可以看出:目前民办学校师资队伍与民办教育事业的快速发展很不相适应,民办学校师资队伍是公认的“弱势群体”

一是专任教师数不够。教师数量不足,师生比达不到国家规定的编制标准,且缺乏稳定的来源,真正在一线胜任教学的专任教师队伍严重不足。

二是教师队伍结构不合理,整体素质不高。总体看,青年教师占绝大多数,教师总体学历不高、职称偏低,骨干教师少、教学经验少,有不少教师对新的教学理念和课程改革的教学方法不了解。

三是教师心态不顺。由于民办高校办学过程中总是最大化地利用现有办学资源,最大化地发挥教师效能,因而教师普遍感到教学负担重,劳动时间长,社会地位低,工作压力大,培训机会少,后顾之忧多。

  

6  安徽新华学院教师队伍及专业技术职务结构一览表

 

学年

师资总数

教授

副教授

讲师

助教

其它

其中外

聘教师

外聘教师比例

2004-2005

563

17

95

194

173

84

363

64.48

2005-2006

634

27

109

214

192

92

401

63.25

2006-2007

735

33

127

248

222

95

417

56.73

2007-2008

810

46

140

274

245

106

435

53.70

2008-2009

912

59

157

308

276

112

486

53.29

   

7  安徽新华学院教师队伍构成情况一览表

 

学年

师资总数

从离退休人员中聘用

从公办学校

中聘用

大学毕业生应聘

面向社会招聘

备注

2004-2005

563

197

153

141

72

 

2005-2006

634

215

141

195

83

 

2006-2007

735

213

167

243

112

 

2007-2008

810

221

181

287

121

 

2008-2009

912

227

217

323

145

 

  

8  安徽新华学院2008年教师队伍年龄、职称、学历结构一览表

 

占百分比

年龄

职称

学历

35岁以下

35-60

60岁以上

教授

副教授

讲师

助教

其它

硕士

本科

大专

50.6

36.2

13.2

6.47

17.21

33.77

30.26

12.28

23.7

70.9

5.6

  

9  安徽新华学院近五年生师比统计表

 

学年

专任教师数

外聘教师数

折合教师数

折合生数

生师比

2004-2005

200

363

381.5

7427

19.47:1

2005-2006

233

401

433.5

8538

19.70:1

2006-2007

318

417

526.5

10563

20.06:1

2007-2008

375

435

592.5

12236

20.65:1

2008-2009

426

486

669

14137

21.13:1

  

10  安徽师范大学皖江学院教师队伍及专业技术职务结构一览

 

学年

师资总数

教授

副教授

讲师

助教

其它

其中外

聘教师

外聘教师比例

2004-2005

103

2

24

54

11

12

103

100%

2005-2006

138

8

31

61

23

15

138

100%

2006-2007

218

11

43

113

25

26

181

83.3%

2007-2008

229

13

47

115

26

28

187

81.66%

2008-2009

279

20

62

125

37

35

228

78.89%

注:外聘教师含兼职管理人员 

11  安徽师范大学皖江学院近五年生师比统计表

 

学年

专任教师数

外聘教师数

折合教师数

折合生数

生师比

2004-2005

98

98

49

576

11.76:1

2005-2006

132

132

66

1139

17.26:1

2006-2007

31

181

121.5

1997

16.44:1

2007-2008

37

187

130.5

3174

24.32:1

2008-2009

48

228

162

3938

24.31:1

 

(三)民办高校运行机制不畅导致不良后果

民办高校运行机制不畅导致直接后果就是民办高校办学艰难,部分民办高校倒闭或濒临倒闭。近年来我国民办高校倒闭状况十分严重,呈现出倒闭形式多样化、倒闭区域普遍化、倒闭学校类型集中化的特点。就倒闭形式而言,目前我国民办高校倒闭的形式有三种:

第一种是彻底停办或消亡。如黑龙江省2001年对全省民办助学学校进行年检,19所学校因不合格被停办。

第二种是被兼并、合并或转让。(1)被公办高校合并,如2002年民办河东大学与运城师范学院、运城职业高专合并为公办运城大学,2004年民办中原职业技术学院并入公办黄淮学院;(2)成为公办高校的分校或独立学院,如兰州的几所民办高校基本上挂靠到公办大学作二级学院;(3)被其他民办高校或民办教育集团所兼并,如四川天一学院被西安欧亚学院兼并;(4)转让,如北京工商管理专修学院2005年从途锦教育集团易手到北京市建筑工程集团第四建筑公司。

第三种是改制,由民办转为公办。如2003年浙江民办金华职业技术学院改为公立。就倒闭区域而言,表1显示,全国有17个省、市、自治区存在民办高校倒闭现象,而且越是民办高校较多、发展态势相对较好的地方,倒闭现象越严重。如倒闭学校最多的三个省市是北京、陕西和河南。就倒闭学校类型而言,倒闭或被兼并的学校大多是自学考试助学单位、学历文凭试点院校和职业培训机构等办学层次较低的学校。也有少部分是具有独立颁发学历文凭资格的高职院校,如北京燕京华侨大学、江苏培尔职业技术学院等。

12  我国部分地区倒闭或濒临倒闭民办高校概况

北京

概况:20世纪90年代北京创办的13所民办高校,现在依然存活的只有2家;在所登记的120余所民办高校中,有实际招生能力的只有35所左右。

案例:2002年3月28日,北京市教委向在评估中不合格的北京同兴专修学院、北京中国驻颜美容学院、北京中国烹饪专修学院、北京中美工商管理研修学院和北京国际商务学院5所学校出示“红牌”,取消其招生办学资格;前进大学由于在2002年更换新校区时原有生源大面积流失,新生招生不足,加上该校新校区基建项目过大,导致资金断链,从而在2003年被北科昊月集团兼并,又由于兼并前该校债务存在黑洞,北科昊月集团已正式申报注销该校;北京外语研修学院2004年因大面积基建负债累累且新生招生不足而停办,京桥大学因学校搬迁、违规办学、招生不足于2005年停办,北京工商管理专修学院2005年从途锦教育集团易手到北京市建筑工程集团第四建筑公司,北京外事研修学院2005年因扩张过快导致陷入窘境,面临倒闭。

陕西

概况:在从1984年以来的20年中,共成立民办高校180余所,到2005年仍存在的有51所,淘汰率达70%左右,平均寿命9.1年。

案例:2001年陕西工商培训学院、陕西职业技术培训学院、西安天森高等职业技术培训学院、陕西科贸培训学院、陕西康庄科技专修学院、陕西计算机专修学院、西安和平使者模特艺术培训学院、陕西现代音乐专修学院、西安资产评估培训学院、西安远东专修学院等10余所省属社会力量举办的教育机构被注销;2004年西安华西大学等4所民办高校被取消办学资格。

河南

概况:民办高校数量从2000年的118所降至2004年的10所。

案例:因2002年国家取消医学类学历文凭考试,大专不能继续招生,郑州中山医学专修学院、郑州敏达医专等民办高校纷纷倒闭;2004年,民办中原职业技术学院并入公办黄淮学院。

江西

概况:2005年江西承担非学历教育的民办高等教育机构办学规模急剧萎缩,有6所学校没有学生,9所学校不到100人,7所学校不到300人,这22所民办高等教育机构正面临被淘汰出局的境地。

案例:2003年江西电信学院出现了2003级大专班空班,面临发展困境。

广东

概况:年来,广东40多所具有独立颁发文凭资格的民办高校、专修学院等民办高等教育机构,大约有1/3基本处于招生困难、入不敷出的困境,其中11所已倒闭,60家专修学院,只剩下6家在苦撑苦熬。

山西

概况:山西倒闭的民办高校为56所。

案例:2002年,民办河东大学与运城师范学院、运城职业高专合并为公办运城大学。

甘肃

概况:甘肃的民办高校基本上被挂靠到公办大学作二级学院。

案例:陇桥学院、长古学院挂靠到兰州商学院;知行学院挂靠到西北师范大学;博文学院挂靠到兰州铁道学院(现兰州交通大学);东方学院挂靠到政法学院;兰州外语学院因未挂靠到兰州教育学院;结果学历教育部分被勒令停止招生;剩下非学历教育部分继续招生。

湖南

案例:湖南九疑职业学院因2002年引资不当而面临停办;2002年,湖南外语外贸进修学院、长沙理工专修学院等35所民办教育机构因达不到基本办学要求或有违法、违章、违规情况,目前已被通知停办。

江苏

案例:江苏培尔职业技术学院2004年因投资方无力承担巨额亏损而停办,后地方政府付给台湾投资者8000万元,由具有政府背景的投资公司接收其固定资产,交由江阴职业技术学院使用,并决定把培尔学院的现有两届学生继续培养到毕业。

四川

概况:胡卫在2004年中外大学校长论坛上说:“四川前几年有上百所民办学校,现在只剩下一所了。”

案例:2004年四川天一学院被西安欧亚学院并购,欧亚学院董事长兼任天一学院董事长。

海南

案例:2004年海南国科园职业技术学院停办。

浙江

概况:浙江倒闭的学校接近百所。案例:2003年民办金华职业技术学院转为公办。

河北

案例:1999年石家庄中南医学专修学院便陷入困境,该校将本校学生“卖”给另外一所民办学校。

辽宁

案例:2004年大连商都学院倒闭。

黑龙江

案例:2001年19所民办高校因不合格被停办;从1996年到2002年,牡丹江科技专修学院、牡丹江社会大学、黑龙江省政法学院、哈尔滨科技专修学院、黑龙江社会大学、黑龙江北方联合大学、北方职业培训学院、东方职业学院、民盟黑龙江职业培训大学、学府大学、黑龙江职业技术培训学院、黑龙江国际商务专修学院等民办高校纷纷倒闭。

上海

案例:上海中侨职业技术学院因连年招生不好,濒临倒闭,于2002年被上海致达公司收购重组。

 

三、分析:我国民办高校运行机制的基础及主要影响因素

(一)我国民办高校运行机制的基础

如果以大厦来类比我国的民办高校,那么民办高校建立、运行与发展的基础或许并不模糊。

首先,为何要建立这座大厦?也就是说建立这座大厦的目的是什么?不难想到,这是出于某种需要,或者是民用或者是商用。因此不难理解的是,我国的民办高校之所以在改革开放以后重新登上历史的舞台,绝非偶然,而是社会需要它,人民需要它,是基于需要而诞生的。

民办高校是在我国高等教育发展严重滞后于经济发展的情况下产生的。在经济飞速发展的形势下,公办高校在数量上、结构上、种类上、专业布点等方面,都不能满足社会主义现代化建设的需求,适应不了市场经济发展对人才培养多专业、多规格、多层次的要求,更满足不了社会青年受高等教育的渴望。据国家教育部统计,到2010年高等学校的任务很重,除培养3400万-4000万专门人才外,还要培养高级技术工人4000万。即使这样,我国到2010年大学适龄青年的毛入学率也只能提高到15%,并且发展很不平衡,就是说,今后十来年,中国的高等教育仍处于只能面向少数学习者的“精英阶段”。社会经济发展“科教兴国”和人民生活水平的提高也使社会和人民对高等教育产生了很大需求。世界各国发展高等教育的经验,均把私立高等教育视为发展高等教育的重要途径,如美国大学中私立大学占51%,日本占75.3%,韩国占80.5%。经济发达国家尚如此,我国是初级阶段的社会主义国家,要用2%的公共教育经费支撑25%的受教育人口,显然存在着动员民间与社会力量兴办高等教育的迫切必然性。

其次,这座大厦建在哪里?总共有多少层?如何设计?也就是大厦的位置与功能的定位与规划问题。如果地理位置选的不好,就可能发挥不出它应有的影响力和作用,甚至会造成不便;如果层数偏少,空间不足,就可能满足不了需要,而层数多了则可能会造成资源的浪费;如果设计不当,一样会影响它的正常需要,影响功能的发挥,甚至会缩短使用年限,更甚至有倾塌的危险。民办高校亦可以如此理解。虽然的确是为了适应、满足社会和人民的需要而诞生和发展的,但是倘若规划不足、定位不准、态度不端,规模过大或者过小,都有可能浪费资源,限制甚至扼杀民办高校的生存与发展。

再次,这种需要,只是决定了这座大厦在现实中出现的可能,要将它真正转为现实的存在,还必须通过政策与制度这一关,即审核关,必须通过得到政策与制度的允许才可以动工建设,否则,即便需要再怎么强烈,即便已经选好了位置,准备好了人力、物力,最终还是失败。因此,对于民办高校来说,将它从可能性转为现实的关键环节就是政策与制度的允许与扶持,没有这种允许和鼓励,民办高校只能是一种美好的设想,哪怕社会与人民迫切需要它。1981年,国家为了解决人民群众对高等教育的迫切需求与教育资源的严重供给不足的矛盾,创立高等教育自学考试制度,它的设立同时也催生了我国民办高等教育的萌芽。1982年颁布的《中华人民共和国宪法》首次规定:“国家鼓励集体经济组织、国家企业组织和社会力量依法举办各种教育事业”。第一次以法律形式确立了民办教育的地位。1985年中共中央发布的《关于教育体制改革的决定》中指出了我国现行教育体制的弊端,提出了改革计划体制、领导体制,发挥各方面潜力的许多重大决策,对已经和正在酝酿建立的民办高校是一个强有力地鞭策,促使民办高校形成了第一个发展高峰。可见,没有政策与制度的允许、鼓励和扶持,我国的民办高校不可能重生与发展。

最后,当需要、规划设计、政策允许都满足的时候,这座大厦就可以开工建设了。首要的一步,就是打好地基,基地不牢固、不稳固,大厦随时都有可能倾塌,更别谈发挥应有的功能了。对于民办高校而言,这个地基就是充足的先期投资,包括校舍、设施、书籍等基本硬件和教师、学生、管理与服务人员等基本软件,没有这些最基本的软硬件设施,民办高校只能是一个“毫无生机的工厂”,难以为继,更别谈发展。地基打好后,下面要做的就是一层一层的向上建设,在这个过程中,必须要确保人力、物力的连续供应,否则,一旦中断,大厦就只能停工。而民办高校的运行同样如此。在民办高校正常运行起来以后,必须要确保足够的资金周转,投入到循环使用当中,否则,一旦因为资金周转不足,造成办学资金的紧张甚至匮乏,时间一长,必然会影响的正常的教学与管理,必然会限制正常运行。大厦建成以后,可以逐步发挥它应有的功能,但是功能发挥到几何,是否达到甚至超过期望值,还要取决于大厦管理者的一系列决策以及大厦周围的环境。大厦的管理者管理不当、使用者违规操作、周围的环境不利、政策与制度的诸多限制等,都会影响到大厦功能的正常发挥。民办高校在运行与发展中同样如此。如果在管理与运行中,资金使用不当、教学与管理混乱、政策与制度扶持不够甚至诸多限制,那么这些都会限制我国民办高校的规模发展。

由此,本课题组认为,我国民办高校运行的基础主要有:

一是社会与人民群众的需要。这是最根本的基础,没有需要,也就不可能有民办高校的重生、运行与发展。

二是政策与法规的允许与扶持。国家和地方政府的政策与法规允许社会力量以独资或者合作的形式办学,给了一定的办学自主权,同时又以政策和法规保护了这种自主办学的权利,并给与相应的优惠政策。没有政策的允许,民办高等教育与民办高校不可能重生;没有办学自主权,民办高校就会处处受限,不能发挥特色,缺乏与公办高等教育竞争的资本,也不可能特色发展、规模发展。

三是产权结构多元化。由于民办高校既有教育属性又有产业属性,这就决定了它既不同于公办高校,又不同于社会企业。民办高校必须注重规模与效益的平衡,注重两方面的发展。所以光靠一人的力量,以独资的形式办学,往往难度较大;而采用多方出资、合作办学的形式,可以有效缓解资金的压力。既然采用了多元化筹资办学,而又要追求产业经济性即盈利性,那么投资的各方都要求有合理的回报,而前提就是要明确产权的归属、明晰产权的划分。因此,多元化的产权结构是否合理、明确、清晰,直接影响到投资方利益的合理分配,影响到后续的投资动力,也就必然影响到民办高校的运行与发展。所以,可以认为,多元化的产权结构是民办高校运行的直接基础。

(二)我国民办高校运行机制的主要影响因素

1.市场因素。我国的民办高校是在改革开放以后蓬勃发展起来的,是我国市场经济条件下的产物。其运行机制既不同于计划经济条件下的高等教育运行机制,又不同于我国现阶段公办高校的运行机制,具有其自身的特点。这个特点就是,它以多元化的产权结构作为直接的运行基础,与市场有着亲密的关系,不能以营利为目的,但是又必须取得合理回报,需要追求教育公益性与产业经济性的和谐共存。因此,市场因素,或者说经济发展因素是影响我国民办高校运行与发展的首要因素。一方面,市场经济的高速发展,需要各级各类人才,光靠公办高校满足不了这种需要,于是就催生了民办高校的建立与发展。它适应市场经济发展的需要,又以市场为导向,决定自己的投资目标、投资规模和教育层次;另一方面,民办高校作为我国民办高等教育的主要执行者,它所培养的人才是否适应市场经济的发展要求,是否能被市场接纳,受到市场的欢迎,直接衡量了民办高校的人才培养质量,也影响到民办高校以后的人才培养方向和培养层次、培养质量。

2.社会因素。无论是计划经济还是市场经济,无论是公办高校还是民办高校,都是社会发展到一定历史阶段的产物,都离不开社会。民办高校是在社会中建立、生存和发展的,因此它一方面满足社会的需要,一方面又要受到社会的监督与评价。民办高校本身作为社会的一个单位,不可避免的与社会其他单位发生着这样那样甚至是千丝万缕的联系。社会是一个复杂的概念,就广义上来说,它包括国家、政府、人民、政治、经济、文化等等,就狭义上来说,主要指教育观、文化观等社会价值取向。我们这里所讲的主要是后一层意思,即社会如何看待民办高校的价值。如果社会整体上仍然先入为主,停留在传统观念水平上,只承认公办高等教育,并不认同民办高等教育的地位,或者带有偏见,认为民办高校的人才培养质量就是比不上公办高校,那么民办高校、民办高等教育的生存将会很艰难;如果民办高校所培养出来的人才不能与公办高校竞争、不能得到社会的认可,那么民办高校同样难以生存。

3.政府因素。民办高校的建立、运行与发展离不开政府。政府的政策允许使得民办高校从可能转为现实的存在;政策的允许给了民办高校相比与公办高校更多的办学自主权。政府的政策法规从制度上保障了民办高校的自主办学和自主发展。在民办高校的运行与发展中,政府又起到了宏观调控的作用。一方面,民办高校虽然拥有了较大的办学自主权,但是仍然要像公办高校那样,遵从国家和各地方政府的政策法规,仍然要“带着脚链跳舞”,原则性的东西或者底线的东西,不能突破,必须坚持。比如,民办高校的投资者,国家允许并保障其取得合法所得和回报,但是绝不能把民办高校当成企业来运转,单纯以营利为目的。另一方面,在民办高校的运行和发展中,国家和各地方政府又在不同程度上给与了积极的优惠政策,进行政策保障和政策扶持,鼓励民办高校健康、规模发展。

4.自身因素。民办高校本身是民办高等教育的现实载体和主要执行者,更是民办高校运行机制的直接主体。民办高校能否正常运行、健康发展,走规模与效益共同发展之路,走社会影响与经济利益双赢的发展之路,关键还在于民办高校内部的管理与运行是否正常,科学合理,民主高效。因此,民办高校的领导者与决策者,其领导是否到位,决策是否正确;学校的管理者,其管理是否民主、高效,各个部门的运转是否协调有序;学校的资源总量是否满足需要,资源调配是否及时、合理;利益回报的分配是否合理,令各方满意;等等。这些内部的东西直接影响到学校的运行与发展,否则,即便政策再好,扶持力度再大,民办高校也不可能取得多大发展。

四、对策:新形势下我国民办高校运行机制的改革建议

民办高校所存在的这些问题是在其运行与发展中产生并体现出来的,有发展就有问题,因此问题是不可避免的。但是问题如果不能及时有效地解决,就会影响到民办高校的运行与发展,这是无可置疑的。所以,面对新的国际、国内政治经济形式,我国的民办高校必须立足于问题,着眼于长远发展,改革运行机制。改革的方向就是要让民办高校的教育公益性与产业经济性和谐共生,构建和谐顺畅的外部运行机制和科学高效的内部管理运行机制,建立面向市场、自主办学、自我发展、自我约束,政府与民办高校双向互动为主要内容的产业化运行机制。

(一)明晰产权

所谓产权,主要是指民办高校的财产所有权、经营权和使用权。产权问题是我国民办高校发展中的一个深层次问题,是市场经济条件下各种所有制办学发展到一定阶段的产物。由此产生的一些关系问题能否得到合理妥善的解决,将极大地影响我国民办高校发展的前景。

我们认为,多元化的产权结构是我国民办高校运行与发展的直接基础。以此为基础的民办高校要达到合理配置资源,提高办学效率的目标,必然要求产权清晰化,对产权进行界定。所谓产权界定,系指国家依法划分财产所有权和经营权、使用权等产权归属,明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的一种法律行为。由于历史和传统的影响,我国民办高校产权关系混乱问题甚为突出。产权问题主要体现在以下方面:一是产权归属不合理,责任与权力不对称;二是产权主体或实际主体缺位,造成产权的残缺;三是财产权的分配不清晰,投资回报不合理。

产权不明晰,权利与义务、责任不明确,民办高校的发展就会缺乏持久动力。那么,如何建立适合民办高校运行与可持续发展的产权制度,使民办高校摆脱目前产权关系不明晰的状态呢?我们不妨采纳以下几点建议: ①明确界定民办高校不同性质资产的所有权,建立多样化的产权制度。只有根据市场经济的要求,按资产不同性质建立多样化的产权制度,才能推动民办高校更好的发展。②加强法制建设,建立和完善教育法律体系。应尽快制定专门性法律及相应的操作性较强的实施细则,更好的对民办高校的产权进行界定,同时也要建立法律法规以及冲突解决机制。③推进教育产权的法律保障工作。当前,我国民办高校的产权关系找不到明确的法律或政策界定,这是不足之处,法律有责任对此加以规范、引导和保护,因为民办高校产权的明晰归根结底需要依靠法律的保护,只有建立起相对完善的产权制度,才能确保依法办事、有法可依。

(二)建立科学高效的内部管理与运行机制

1.必须树立正确的办学指导思想和先进的管理理念

首先,办学的目的是什么?指导思想是什么?这是首先要明确的问题。如果办学的目的和指导思想不端正,将办学作为谋取个人和组织利益的途径,而不是作为教育事业来做,只注重经济利益,忽视社会效应,那么这样的学校不可能得到国家与社会的认可,不可能得到法律的保障。所以,办好一所学校,首先要有端正的办学目的和指导思想,坚持社会主义的办学方向,坚持教育的公益性,坚持社会责任,重视社会效益。

其次,民办高校的管理者要有先进的管理理念。管理理念先进,才能建立先进的管理制度,构设先进的职能机构,最终保障内部管理与运行的流畅性、先进性。所以,先进的管理理念是构建科学、高校的内部管理机制的先决条件。先进的管理理念是诸多态度、思想或者意识的有机结合体。对于民办高校的管理者来说,坚持办学的教育公益性与产业经济性的和谐共生,坚持办学的社会效益与经济效益的双赢,这不仅是办学的指导思想,也是管理者必须拥有的先进的管理理念,是众多先进管理理念的目标所向。

再次,先进的管理理念是诸多先进思想或者意识的有机结合。这些先进的意识包括:①自主意识,包括自主办学意识、自我发展意识、自我约束意识等。民办高校的管理者要清楚的一点是,学校的管理与发展最终要靠自己,一切外部的因素最终要转化为内部的管理动力才会促进学校的发展。所以管理者应有一种自主管理的意识,不能指望国家和政府大包大揽,出谋划策,也不能生硬的模仿公办高校或者优秀的企业;②发展意识。真正的办学者和管理者都会追求学校的长远发展,以此得求更多更好的回报,没有发展意识的管理者不能称之为合格,学校也不可能持续发展下去;③学习与借鉴意识。作为民办高校的管理者,应该主动向公办高校的管理者学习,向优秀的社会企业管理者学习,前者积累的是宝贵的规模性、公益性、服务性管理经验,后者累积的是高效性、经济性、效益性经验,经过不断的学习与借鉴,形成自己的高效性、科学性、民主性以及服务性的管理模式;④社会与市场意识。民办高校的生死存亡,说到底不是有国家和政府决定的,而是由社会和市场决定。社会和市场的需要催生了民办高校的重生与兴起,它一样可以终止民办高校。市场意识要求管理者面向市场,重视市场的需求和变化,根据市场来调配资源,强化人才的培养质量管理,在招生与就业上具备公关与营销理念;社会意识要求管理者紧随社会文明,注重学校的社会责任和社会声誉;⑤特色意识。特色不是想有就有的,不是死板的可以生硬模仿的,它需要管理者与执行者一同努力,用心去塑造。我国民办高校的一大问题就是办学缺乏特色,同质化严重,无形中加重了竞争的残酷性。而要想摆脱这种局面,特色化是不错的出路。特色化不一定非要紧跟市场变化,也可以体现在学校的各个方面,但是最终都要落实到管理上;⑥竞争与激励意识。市场经济条件下,竞争无处不在,竞争比较残酷。对于民办高校的发展而言,各个学校的管理者之间存在竞争,同一学校内部更是充满竞争。良性竞争无疑有益于学校各方面的发展。作为管理者,优良的竞争意识促使制定出更加合理的竞争制度与激励制度,只有竞争与激励走上良性之路,学校的发展才会日新月异。

2.科学、高效的内部管理机制的构建

民办高校的内部运行机制其实质上就是内部管理机制,管理作为一条主线,贯穿于学校运行的各个环节。因此,建构科学高效的内部运行机制最终体现于科学高效的内部管理机制的建构。

学校内部的管理包括三大部分,即管理体制、组织机构和执行机制。管理体制是学校内部管理机制的核心,没有优良的管理体制,任何过程与活动无章可循或者有章但不清,都会影响到管理的流畅顺利。民办高校的管理按其类型可以划分为行政管理、招生与就业管理、教学管理以及科研管理。

(1)管理体制

①行政管理。我们认为,民办高校的行政管理主要体现在学校的内部领导体制与权力体系上。内部领导体制是一个组织科学决策、科学管理的指挥系统,内部领导体制的选择决定民办高校的生存竞争力。《高等教育法》规定,国家举办的高等学校实行党委领导下的校长负责制,明确党委对学校工作的统一领导,校长组织实施。而民办高校由于其投资主体的多元性、民间性,显然不能照搬公办高校的领导体制。

那么,选择什么样的内部领导体制比较适合于民办高校的现状呢?依据十几年的经验来看,法人治理结构应该是一个不错的选择。所谓法人治理结构,是指民办高校作为独立的法人实体,在举办者(出资人)、决策者、管理者和教职工等权益相关人之间建立的有关学校运营与权利配置的一种机制或组织结构,以及通过这种组织结构形成的责权利划分、制衡关系和配套机制等一整套制度安排。在这种组织结构中,不同机构依据不同的职权,各司其职、各负其责,相互配合与制衡,以保障学校的正常决策和管理秩序。通过这一结构,举办者(出资人)将自己的资产交由学校董事会托管;董事会是学校的最高决策机构,作为拥有治理权的常设机关,负责制定学校发展规划、遴选校长、确定经费使用原则等重大问题的决策;校长受聘于董事会,作为董事会意志的执行者,在其授权范围内管理学校;教职工代表大会或类似的机构,保障教职工参与学校的民主管理和监督。这样,所有权、决策权、管理权以及民主监督权之间既相对分离又相互制衡。

其实,《民办教育促进法》对民办学校法人治理结构已经提出了明确的要求。比如,“举办民办学校的社会组织,应当具有法人资格”(第九条),“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构”(第十九条);“学校理(董)事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。其中三分之一以上的理事或者董事应当具有五年以上教育教学经验。学校理事会或者董事会由五人以上组成,设理事长或者董事长一人”(第二十条)。该法还明确规定了学校理(董)事会和校长的各自职权。《民办教育促进法实施条例》对民办学校理(董)事会的组织程序作了更详细的规定:民办学校的章程中应包括理(董)事会或其他形式的决策机构的产生方法、人员构成、任期、议事规则等内容;民办学校的理(董)事会或其他形式的决策机构每年至少召开一次会议;经1/3以上组成人员提议可以召开理(董)事会或其他形式决策机构临时会议;一些重大事项应经2/3以上组成人员的同意方可通过。这些规定为完善我国民办高校法人治理结构提供了充分的法律依据。

然而,目前有些民办高校在内部领导体制及权力运行体系上,问题仍然较多。正如韩进司长所说的那样“一些民办高校的内部管理体制不健全,董事会、理事会,董事长、理事长,校长的职责不够明确。家族史管理,出资人一人说得算,这种情况比较普遍。”可见,目前我国有相当一部分民办高校的法人治理结构还只是停留在形式上,离《民办教育促进法》及其“实施条例”的要求还有很大距离。

要完善法人治理结构,需要解决以下问题:一是明晰产权。科学界定产权关系是民办高校制度的重要内容,也是构建合理有效的法人治理结构的基础。二是健全董事会领导下的校长负责制和治理监督机制,这是构建完善的民办高校法人治理结构的核心。具体做法有:丰富董事会成员构成;建立健全董事会议事章程,规范决策运行程序;明晰校长与董事会的关系;建立校长遴选制度;建立校长任期制、责任目标制及利益共享制,确保校长正确行使职权;建立民主集中制,确保校长决策的科学正确。三是不断完善和创新内部运行机制,这是构建完善的民办高校法人治理结构的保证。具体做法有:建立民主治校机制,加大师生的办学决策参与权,即做到行政权力、学术权力和民主权力的互补,做到“三权”的“三角制衡”;建立公平高效的激励机制,激发广大教职工的创造活力;建立校内矛盾协调机制,切实维护教职工的合法利益;建立发展调控机制,促进学校自身沿着正确的办学方向不断发展。四是做好党建工作,建立和完善党委的监督机制。民办高校的党组织是一级政治组织,对于促发民办高校的管理工作中的政治导向具有质的规定性,是育人宗旨和使命的体现。发挥好民办高校党组织的作用,可以保证行政管理机构政治方向更加明确,育人目标更加清楚,而行政管理机构为民办高校党组织发挥作用提供了存在依托和创造了物质条件,是互为依存的,二者的有机结合,将为民办高校的管理体制创新开辟新路。

②招生与就业管理。在市场经济条件下,民办高校的招生面对诸多不利因素。一是公办高校与独立学院的挤压。近几年,公办高校的大规模扩招与独立学院招生数量的增多,让民办高校在招生上颇费困扰。二是招生自主权受到限制。三是办学缺乏品牌知名度,缺乏特色。四是不规范的招生及恶意竞争。由于生源数量以及质量决定着学校的生死,所以在生源这块“蛋糕”上,各家都拼尽了力气。但是由于一些民办高校招生行为不规范,虚假宣传,夸大办学实力,误导考生,利用中介机构违规招生,滥发录取通知书,恶意无序竞争等问题,败坏了民办高校的社会声誉,使得招生面临困难。

我们认为,在招生这一块,国家的限制还是必要的,不能放开,放开了就会乱,所以计划性不能少。对于民办高校来说,要改变招生难的问题,还是需要自身的努力。我们的建议是:第一,要端正态度,依计划招生,不能盲目。第二,适当加大招生投入,但是招生经费的投入比例不能太高,过高的招生投入会影响到后续的管理与运行。具体多少,学校本身要有一个底线。第三,善用公关策略。充分利用电视、网络、报纸等主流传媒,对自己进行宣传,全面展现自身的特色,扩大知名度。但是这里面要把握一个度,不能虚假宣传、误导考生。第四,要有亲情服务意识。对考生及家长的问题要及时正确的解释,打消顾虑,同时充分利用国家的优惠政策,解决考生的诸如学费等困难。

而就业问题同样是必须重视的大问题。如果毕业生不能顺利毕业,不能得到市场的认可甚至排斥,那么就必然影响到学校的后续招生,影响到学校的社会声誉,所以这也是关乎到生死存亡的问题。我们认为,在就业这一块,很有必要建立一个专门的就业职能机构,其工作与任务就是将毕业生顺利推向市场,解决学生的就业问题。公办高校如此,民办高校就更要如此。事实已经证明,谁的毕业生能够顺利就业,能够得到市场的认可,谁就拥有良好的社会声誉,就能更加顺利的招生,更好的运行与发展。

③教学管理。教学工作是学校的中心工作,是学校工作中最经常、最大量和最基本的工作,也是最能体现教育公益性的地方,如果这一点做不好,教育的公益性,民办高校的社会责任也就无从体现。构建合理的教学运行机制是确保民办高校人才培养质量的关键性措施。教学管理主要包括:人才培养与师资队伍建设管理,这其中,尤其重要的是师资队伍建设。民办高校如果没有一支稳定、年龄与知识结构合理、综合素质较高的教师队伍,那么教学质量就无从保障,人才培养质量也就难以确保,这必然会影响到民办高校的长远发展。

我国民办高校的教师队伍主要由三部分构成:一是退休教师,即在公办高校从教学科研一线岗位上退休后,来到民办高校任教的。这部分教师从事的专业学科齐全,大多数具有高学历、高职称,是民办高校师资队伍的主体。二是兼课教师,主要是公办高校在职教师或企、事业单位科技人员到民办高校兼课的教师。三是社会招聘教师,主要是指民办高校面向社会招聘的大学毕业生和具有高学历的年轻教师。从实际情况来看,当前许多民办高校仍然实行以外聘为主的教师队伍建设体制,尤其是办在大城市的民办高校,这个比例非常高。这种教师队伍建构情况,为民办高校的可持续发展带来了许多不稳定的因素。第一,外聘退休教师的资源日益稀缺,并且适应新需求时易反应“失灵”;第二,兼职教师队伍流动性强、稳定性差,专业建设和规范性体系难以保证;第三,社会招聘的年轻专职教师,教学经验和实践能力都显不足。总之,这种兼职多、专职少、老教师多、年轻教师少以及流动性较大的状况与国家的要求还有一定的差距。因此,如何建立完善的教师聘任制,在保证师资队伍的良好素质和合理结构的同时,保持师资队伍的相对稳定,是民办高等学校面临的一个现实问题。

我们认为,民办高校的教师队伍建设,需要抓好以下工作:首先,教师队伍建设要以学校的定位为依据,以学科专业建设为核心。引进什么样的教师,引进多少教师,不能盲目,要依据学校的市场定位、层次定位以及发展特色的需要。其次,以专职青年教师的培养为重点,加快高层次专职教师队伍的建设,同时,要讲求团结协作,让专、兼职教师取长补短、共同进步。再次,要建立和完善教师的聘任制度,建立规范竞争和有效激励的制度,建立并完善考核制度,加强教师的进修与培训工作,让教师在竞争和激励的氛围中主动发展、整体进步。最后,应提高民办高校教师的社会地位和待遇。目前,一些民办高校没有依法保障教师的工资和福利待遇,没有按照国家有关规定为教师缴纳社会保险,导致教师队伍在一定程度上存在不稳定的问题。

④科研管理。科研管理包括:科研规章制度的制定与完善、科研队伍建设、科研经费管理、科研机构管理以及科研保障等。这其中,科研制度的制定与完善以及科研队伍的建设显得尤为重要。民办高校应该立足于人才培养质量,面对市场需要和学校长远发展,成立专门的科研机构,投入一定比例的经费,鼓励专职教师尤其是年轻教师从事科研活动,逐步打造一支稳定合理的科研队伍,以科研促进教学水平的提升。

(2)组织机构

机构是学校管理与运行的物质承担者。机构的设置应该坚持以下原则:

目标一致性原则。管理的目标一致性原要求把同性质的活动、同一目标的事归属同一机构中统一管理。根据这一原则,学校各项工作均应按性质、目标划分类别,按照同的需要来设置机构,以避免机构泛滥。

因岗设人原则。各机构的功能必将由人来完成,若机构设置得非常科学、合理而人员配备不合理,也是枉然。这其中岗位的设置也很重要,是否设岗应根据某项工作(业务)的职能重要性、工作量和程度而定。应避免“一岗多人化”现象。

精减高效原则。精减指的是机构尽可以的少,人员尽可能的精。唯如此,才能达到高效之目的。尤其是民办高校,无财政拨款,更应考虑投入产出比和资金回报率。在一岗一人的前提下,可考虑一人多岗,还可考虑设“临时岗”,即有任务时设岗,无任务时撤岗,具有较大的灵活性。尽可能地使每个机构、每个岗位、每位人员均处于满负荷状况,从而发挥最大效益。

流畅配合原则。这是机构设置必须要注意的一点,如果设置的机构之间“交通拥堵”或者相互排斥,那么各项工作的开展就不可能顺利进行。

服务性原则。这个原则可以说是上述几个原则的统合。重新架构内部管理机制,其设计的原点应当基于“服务”,其中职能机构的重置至关重要。这里需要强调的是,民办高校作为一个既具有教育属性又具有经济产业属性的社会组织,职能机构的“服务性”应该体现的更为充分和明显。优化精简机构设置和人员配置,减少行政管理人员的比例,发挥其最大工作效能应成为民办高校运行管理的基本特点。根据职责分配体系来设立民办高校的各种机构,包括院系设置,并将目标计划和具体行为,逐层逐级地分解到各部门和具体的岗位与个人。

(3)执行机制

当学校的管理体制和组织机构确定以后,执行机制将是至关重要的。如果没有一个高效的执行机制,那么再明确清晰的管理制度、再多的职能机构也是无用,因为管理理念和思路、要求不能被较好的执行,运用于管理实际,管理最终仍然是无效的。反之,执行力度的大小、好坏也在一定程度上评价了学校的管理体制是否科学,组织机构的设置是否高效合理,又会促使管理体制的完善。所以,学校内部的管理体制改革,最终必须落脚在执行机制的建立和转换上。由于执行机制的执行者是人,规章制度、行政指令、合理化建议等都要靠人去执行,所以人或者人力因素是民办高校内部管理工作成败最关键、最活跃的因素,执行机制的建立和优化的首要着力点就是最大可能调动工作人员和由工作人员组成的职能机构的主动性和积极性。在方面,应引进或者建立有效的竞争机制和激励机制等有效的动力机制。另一方面,为了让各职能部门流畅配合,让工作人员协调一致的工作,还应引进或者建立有效地制衡与协作机制。在这方面,各个学校的办学实际不同,因此没有统一的模式,需要各个学校的管理者们根据现实情况,自我探索。

(三)政府与民办高校的双向互动机制(外部运行机制)

政府与民办高校的关系是民办高校外部运行机制的其中一个内容。新形势下民办高校运行机制的改革还必须注重民办高校与政府的关系。我们认为,改革的方向是要有一个民办高校与政府的双向互动机制。这个双向互动机制就是政府加强对民办高校的宏观管理和宏观调控,包括政策引导、扶持,制度保障,随时监督,勒令整改等;民办高校主动接受管理和调控,接受监督,严守国家政策法规,同时主动要求扶持,申请保障与补助,以自己的办学实力和成就不断争取国家的政策宽限,争取更多办学自主权等。

第三部分   结 语

改革开改三十年来,基于社会及市场的需求,我国的民办高校获得了重生并蓬勃发展,民办高校在曲折发展中形成了自己的规模,成就显著。但不可否认的是,民办高校在运行与发展过程中仍然存在诸多问题,比如政府的扶持政策和监管的力度有待加强,民办高校的办学指导思想不够端正、内部管理不够规范、运行机制不够顺畅等等。

本课题通过对我国民办高等教育发展现状的调查和分析,得出产权结构多元化是民办高校运行机制的直接基础,而政府对民办高等教育政策、社会主义市场经济发展水平、民办高等教育办学资源配制的充足性,以及民办高校自身的建设与管理水平等,是当前制约和影响我国民办高校运行的四大主要因素。

由于投资主体、办学模式的多样化,实践中的民办高校运行机制多种多样。产权结构多元化作为民办高校运行的直接基础,贯穿于民办高校的整个运行与发展过程中,决定着民办高校的发展前途,因此,我国的民办高校必须在明晰产权的基础上,树立正确的办学指导思想和先进的管理理念,在努力构建和谐顺畅的外部运行机制的基础上,着力从民办高校办学的领导体制与权力运作体系、招生与就业、教学与科研等方面构建科学高效的内部管理机制,坚持教育公益性与产业经济性的和谐共生,形成以面向市场、自主办学,自我发展、自我约束,政府与民办高校双向互动为主要内容的产业化运行机制。

民办高校作为高等教育发展的重要组成部分,影响和制约其发展的因素多种多样,本文只能对其中的一些主要问题进行分析和探讨,各民办高校实际运行当中应建立怎么样的运行机制最为合适,应该在把握基本原则的前提下依据自身的具体情况进行探索和实践。也许市场规律和竞争法则不能完全适用于高等教育,但高等教育必须适应市场经济,民办高校必须参与市场的竞争。

     作为一种探索性的研究,加上课题涉及教育学、经济学、法学等多方面知识,许多理论问题本身也还存在争论,所以报告对其中的许多问题只是停留在表层上的探讨,还需要今后进一步深入研究。但我们相信,民办高校作为一种新生力量,一定能展示出蓬勃生机,并不断发展、壮大和提高。

 

            项目主持人:李子华(安徽师大教务处副研究员,副处长)

            项目参与人:闫蒙钢(安徽皖江学院常务副院长,教授)

                       王孝武(安徽新华学院常务副院长,副教授)   

                       王守恒(安徽师大教育科学研究所所长,教授)

                       宋  波(安徽师大教务处科长,助理研究员)

参考文献

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