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新公共管理视阈下的异地商会登记管理政策研究

——基于异地温州商会的调查与分析

蔡琼

摘  要:异地商会的快速发展不仅有助于减轻当地政府的行政压力,还能够有效地促进当地经济的发展。如何加强对异地商会的登记管理直接关系到异地商会能否健康有序发展并在当地社会经济发展中发挥重要作用。本报告以异地温州商会为例,通过调查发现,异地商会的登记管理源于《社会团体登记管理条例》中各种登记条件的规定,这些规定正是我国异地商会需要满足的行政合法性、社会合法性、政治合法性和法律合法性的制度体现。在现有的制度框架下,我国异地商会登记管理存在宏观和微观两个层面的问题,针对现有问题,我国异地商会的登记管理需要从“未来可发展性”思路和“现实可操作性”思路两方面加以完善,从而制定出更为科学的异地商会登记管理政策。

关键词异地商会;登记;政策;合法性;制度。

 

 

20世纪末的政府改革运动将非政府组织推向了提供公共服务的前台地位,担当起除政府和市场之外的第三方管理主体,为社会提供更多的公共服务。异地商会作为非政府组织中的特殊群体,不仅已快速成长起来,而且在社会经济生活中发挥着重要作用,在协调政府、企业和市场三者之间的关系上体现出不可替代的政治价值。面对全国各地异地商会的不断涌现,我国一直以《社会团体登记管理条例》为依据,而未单独为这一阵容庞大、性质特殊的群体立法,这在很大程度上影响了异地商会的的顺利登记与管理。目前,异地商会在登记管理政策方面存在什么样的问题,将来的发展趋势是什么,如何改革我国异地商会的登记管理制度,并制定出科学的异地商会登记管理政策,对这些问题的探讨与回答,不仅对于异地商会的发展以及社会经济的发展有着积极的意义,也对继续推动非政府组织的行政干预提供一定的帮助。基于此,课题以异地温州商会为例,寻找异地商会登记管理过程遇到的问题,分析问题产生的根源,并为异地商会的合法登记管理寻求合理对策。

第一部分  国内外相关文献分析

(一)商会的概念与作用

关于商会的定义在国内外有很多种,例如,《中国大百科全书》(简明版)给“商会”的定义是:由城市工商业者组织的民间行业组织,可分为两种类型:一指城市商人按其经营商品的类别划分组建的行业性组织;一指由多个行业性商会联合组建的跨行业协调组织。在《大不列颠百科全书》对“商会”(chamber of commerce)的定义是:指任何由商业公司、公务人员、自由职业者或具有公益精神的公民所自愿组成的团体。刘光华(2005)认为商会是一种厂商以自利为目的建立的具有一定公共职能的经济组织,也是一种制度安排。总而言之,商会是一个由多个行业或者一个行业中多个企业共同组成的以维护、协调他们行业、企业间的利益,促进相关行业、企业健康发展,同时又具有一定公益性的团体。因此,商会就具有了中介性、自主性、服务性和非赢利性四个主要特征,并使得它能够明显的区别于政府和企业,立足于第三部门之中。

目前,根据不同的国情和社会文化背景,国外的商会主要分为以下三种模式:以法、德为代表的大陆模式,其特点是商会的章程和任务是由公法规定并承担部分社会公共部门职能,入会是强制性的;以英美为代表的安格鲁撒克逊模式,它采取自由主义经济政策,实行少干预方法,鼓励工商团体实行经济自治;以日本等东亚国家介于上述两种模式之间的混合型模式,依公法建立但入会自愿。由于中国独有的历史文化背景和社会经济体制,中国的商会也形成了其独有的三种模式:一是政治型商会,这类的商会大多行政色彩浓厚;二是自下而上形成的企业型商会,这类商会大多是以工商企业形式注册或者是挂靠在工商联下的二级商会,具有更多的民间性和经济性;三是混合型商会,这类商会是由一定地方的政府号召,由一定企业或者行会响应所组成的利益团体,无论是从法律地位上还是发挥作用上,都有着不亚于前面两种模式的能力。

二十世纪70年代末期由英、美等国家发起席卷全球的政府改革运动,核心是让第三部门代替政府和企业行使一部分权利和承担一部分义务。美国学者萨拉蒙曾归纳出“第三部门”五个基本属性:组织化、民间化、非营利性、自治性、自愿性。商会作为第三部门的成员,也发挥在其重要的政治、经济价值。浦文昌(2003)认为商会的发展有利于社会主义民主政治建设和政府职能的转变,同时促进了经济的发展和社会的稳定;叶燕斐、黄琳(2007)认为商会作为联系政府和企业的桥梁,既可以代表会员反映自身的利益,协助政府形成合理的经济政策和各项制度安排,还可以发挥自身的沟通作用,使得政府的政策更好地被理解,从而促进经济增长、扩大就业。概括的讲,商会的作用主要有:(1)宣传党和国家的有关方针、政策,维护企业的合法权益。(2)收集整理、传递有关经济信息、政策信息,加强企业间的交流合作,促进原籍地与当地经济发展。(3)引导会员积极参与社会公益事业。(4)承担政府有关部门委托的工作任务。(5)引导会员加强行业自律,维护行业整体利益,防止和避免本商会、本行业之间的不正当的无序竞争。(6)开展会员企业之间的联谊活动、联络感情、交流信息、增进友谊。

(二)国内外非政府组织登记管理现状

非政府组织的英文是Non-Governmental Organization(NGO),与非政府组织相似的词还有“非营利组织”,“第三部门”等。目前,非政府组织在国内外并没有一个统一的定义,也没有明确的内涵和外延,各个国家和地区由于情况不同而各有侧重。我国法律法规中涉及的非政府组织可概括为社会团体和民办非企业单位,社会团体指“中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织”,民办非企业单位是指“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织”。商会作为自愿组成的社会团体,也包含在非政府组织的范畴中,但是也存在一些明显的差异性。

国外非政府组织的登记管理存在着较大的差异。首先,有关非政府组织管理的法律法规大体可分为两种:第一,议会立法。即专门对非政府组织的登记管理设定的法律法规,例如保加利亚的《非营利组织法》和瑞士的《民法典》,此外,法国、日本等国家也针对非政府组织单独立法。第二,政府立规。有的国家是通过政府制定一定的行政规章对非政府组织进行管理的。其次,关于非政府组织的成立,世界各国法律上所采取的基本态度大体上有五种:第一,自由设立主义。非政府组织的成立,无须任何形式上的要件,可以任意成立。第二,特许主义。根据君主的命令或议会的立法(一个命令和法律设立一个法人)设立非政府组织,这多见于英联邦国家。第三,行政许可主义。根据一般性法律规定,由行政机关对每个非政府组织的成立予以许可。第四,准则主义。法律上规定非政府组织成立的要件,具备要件则当然成为法人,无须特许或行政许可。第五,强制设立主义。有些非政府组织根据法律规定设立,从而自然成为法人。例如各国的律师协会大多为依法设立。

我国对非政府组织的登记管理尚未立法,而是规定在民政部民间组织管理局制定的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》两个条例中。从条例的规定中可以看出当前我国非政府组织登记管理体制的特点:门槛高、限制多,具体表现为:(1)实行双重管理体制,即对非政府组织实行“登记管理机关”和“业务主管机关”双重审核、双重负责的原则。《社会团体登记管理条例》第九条规定:“申请成立社会团体,应当经其业务主管单位审查同意,由发起人向登记管理机关申请筹备”。(2)分级管理原则。两个条例都明确规定国务院和县级以上地方各级人民政府的民政部门是同级社会团体的登记管理机关,由人民政府授权的组织是同级社会团体的业务主管机关,即非政府组织的业务活动范围要和其业务主管机关及登记管理机关所在地同级人民政府的管辖范围相同,不得超过这个范围。(3)限制分支机构,限制竞争。两个条例都规定社会团体不得设立地域性的分支机构,同时不得在同一行政区域内设立业务范围相同或者相似的社会团体和民办非企业单位,这些限制都违背了市场竞争原则,不利于社会团体的发展

(三)我国异地商会的衍变历程

“异地商会”是指以原籍在同一行政区,因工作或业务的需要,在原居住地以外的另一地区发展的经济组织和工商业主为主体,为维护自身利益,自愿结成的民间社团组织。一般分为本地籍人士在外地所办的本籍异地商会,如上海新疆商会;还有外地籍人士在本地所办的外籍本地商会,如新疆浙江商会两种类型

改革开放后,随着社会主义市场经济的不断发展,一大批原籍在同一行政区域(省、市、县)的企业主和经济界人士,摒弃传统的“固守家巢”的观念,按照市场价值取向,到全国各地闯市场、办企业。为发挥整体优势,保障其合法权益,满足同乡联络感情的心理、诉求,使众多“同在异乡为异客”的同乡企业家有“家”的归属感,一部分离开原籍长期在外、分散经营的企业主和经济界人士自发成立了异地商会。2001年8月7日,甘肃省浙江企业联合会成立,这是首家由国家民政部特批的“省级异地商会”,是连接甘浙两省经济、企业与政府之间的桥梁和纽带。从第一家异地商会当今天,全国有几千家异地商会如雨后春笋先后成立,担当起政府与企业之间的沟通桥梁,同时也促进了全国各地经济的快速发展。但是,几千家异地商会中在政府民政部门登记并获得审批的商会却不到一百家,绝大多数异地商会都因为我国《社会团体登记管理条例》规定的登记条件而被挡在登记门槛之外,这也反映出我国当前异地商会登记制度缺陷的存在。

(四)国内外异地商会登记管理现状

异地商会作为非政府组织的一个特殊群体,在登记管理方面存在着自身的特殊性。根据所能查阅的国外相关资料分析,国外对异地商会的登记管理较少涉及,但对商会的登记管理有较为详细的规定,大体可分为大陆模式、英美模式和混合模式三种商会登记方式。大陆模式下,如法国工商会法规定:工商会应在负责其行政主管部长的提议下,通过行政法院发布政令而成立。新的工商会成立前应征求其所在地市议会的意见和其管辖区域所在省的议会和省内其他工商会的意见。英美模式下设立行业协会和商会都无须经过政府部门批准,但是必须由发起单位和发起人准备好商会的章程和领导成员身份、总部所在地等有关资料,送政府有关部门审核、公证并登记。混合模式下,商会的登记批准类似于大陆模式,在各国设立商会都必须经过政府批准,行业协会则只需要向政府有关部门提交登记材料,经核查无误,就可以登记注册。

我国针对异地商会的登记管理制度并没有专门的法律规定,主要以《社会团体登记管理条例》为依据,各省在该条例的基础上作了一些修改,并散见于各省制定的异地商会登记条例之中。概括的讲,各省对异地商会的登记管理主要体现在以下几个方面:第一,成立异地商会应当坚持“一地一会”的原则。第二,异地商会的管理由登记管理机关和业务主管单位按照职责分工负责。但是各省市规定的业务主管单位却存在差异,例如,常州市规定的业务主管部门是市工商联,大连市规定的是人民政府办公厅,广西规定的业务主管部门是自治区招商促进局。第三,异地商会的名称应为“所在地区(市)商会”,例如,在山东境内的温州商会的名称应为山东省温州商会山东省温州××商会。第四,各省市对异地商会在会员组成、会员数量、发起人条件和数量、专职工作人员、注册资金、住所等方面都要进行严格的审查。

第二部分  案例分析:异地温州商会登记管理现状调查

为了解我国异地商会在全国的登记管理状况,课题选择了具有代表性的异地温州商会作为研究案例,对部分异地温州商会进行了资料分析和问卷调查,并在对调查数据进行统计分析的基础上,形成一定的有效结论。

(一)温州商会在全国的基本情况

温州商会已经有100余年的历史,清光绪二十九年(1903年左右),温州商界人士为“保卫商业,开通商情”,成立了温州历史上第一个区域性的商人统一组织——温州府商会。解放后,在党和政府的领导下,于1955年1月成立了温州市工商业联合会,为了适应改革开放的形势,经批准于1990年9月建立了温州市总商会。温州市总商会充分利用温州以市场取向的改革起步较早,非公有制经济相对比重较大这一优势,坚持以服务为宗旨,解放思想,务实创新,在参与政治协商、改善会员结构、拓展服务领域、探索行业商会党建途径和做好非公经济人士思想工作等方面,都取得了突破性进展,成立了服装、眼镜、纺织品、家具、合成革等25个直属行业商会,基层商会和团体会员200多个,企业会员数万家,与全国100多家友好商会和近百家海内外异地温州商会保持沟通和商务交流

二十世纪九十年代,一种新的制度安排——异地温州商会开始出现,在外温州人在创造另一个温州的同时,一种新的商会形态在全国各地显现。1995年,第一家异地温州商会——昆明温州商会成立,在短短的几年内,沈阳、哈尔滨、长春、天津、银川、呼和浩特、西安等几乎全国各个大中城市都成立了异地温州商会,这些商会开展了会员培训、信息交流、中介服务、行业自律、调解纠纷、维护合法权益等方面的活动。这些商会,还充当了当地政府与温州私营企业、个体经营户之间的桥梁,并成为温州各级政府对在外创业的温州人进行组织协调的渠道,服务会员,服务温州与当地经济建设。在这一时期,温州商会的民间性越来越强,商会数量剧增,到2008年12月底,已有170余家异地温州商会成立登记,另有10家在温州市登记的外省异地商会。这些商会都坚持自主、自治、自律,有效地促进了温州经济和所在地经济的发展。

(二)异地温州商会登记问题调查与分析

由于异地温州商会在全国的普遍性与代表性,课题通过实地调查和邮件访问形式对异地温州商会进行问卷调研,共发放问卷71份,回收有效问卷62份,有效问卷的回收率为87.3%。经检验本问卷的信度为0.72,效度为0.68。通过本次问卷调查,基本了解了异地温州商会的登记管理状况。 

1.登记审批时间

我国《社会团体登记管理条例》第十二条规定:“登记管理机关应当自收到本条件第十一条所列全部有效文件之日起60日内,作出批准或者不批准筹备的决定;不批准的,应当向发起人说明理由”。调查显示(见表1),没有商会能快速取得异地商会的资格,仅有27.4%的商会能够在条例规定的时间内完成登记手续,另外,32.2%和20.9%的商会分别需要半年和一年的时间进行登记,还有19.5%的商会在申请登记一年以后才获得最终的审批。

表1:登记的审批时间

 

两个月

半年

一年

一年以上

合计

数量

17

20

13

12

62

比例(%)

27.4%

32.2%

20.9%

19.5%

100%

调查结果表明我国异地商会在准入层面上遇到了很大的问题,不仅大部分的商会无法及时获得审批,而且商会登记审批拖延的时间较长,严重影响了异地商会的成立与发展。

2.登记背景(登记前是否获得政府支持)

温州市政府办公室2000年第21号文件《关于加强对外地温州商会工作指导的若干意见》明确提出温州市政府积极支持鼓励在外温籍企业家经营户安心在外创业,并提供各方面的支持,这无疑为异地商会的成立提供了政府态度上的援助。通过对异地商会的调查显示(见表2),仅有6.4%的商会认为登记时没有获得任何政府明确的支持,有54.9%和38.7%的商会获得了原地政府和双方政府的支持,二者合计达到93.6%。

表2:登记背景

 

自身申请(无政府支持)

原地政府支持

双方政府支持

数量

4

34

24

比例(%)

6.4%

54.9%

38.7%

调查还显示,温州企业在异地申请登记,获得当地政府明确支持的仅有38.7%,大部分商会虽然可以获得原籍政府的登记认可,但是在申请地却没有获得当地政府的明确支持,遇到了登记上的困难。

3.登记条件(当前各省的登记条件是否苛刻)

我国异地商会的成立要按照《社会团体登记管理条例》要求的登记条件才有可能获得审批,该条例要求在会员组成、会员数量、发起人条件和数量、专职工作人员、注册资金、住所等方面都要进行严格的审查。通过调查(见表3),没有商会认为当前的登记条件非常宽松,仅有3.2%的异地商会认为比较宽松,另外,有61.2%、29%和6.5%的异地商会分别认为条例规定的登记条件一般、比较苛刻和非常苛刻,这也从侧面反映出条例规定的登记条件相对提高了异地商会的准入门槛,加大了异地商会的准入难度。

 

表3:登记条件

 

数量

比例(%)

非常苛刻

4

6.5%

比较苛刻

18

29%

一般

38

61.2%

比较宽松

2

3.2%

非常宽松

0

0

4.商会对双重管理体制的态度

双重管理体制对于社会团体的影响作用是学术界争议不断的一个问题,一部分学者认为双重管理体制可以为社会团体指引一个正确的道路,并严密的做好监督工作,另一种观点认为双重管理体制影响了异地商会等社会团体的发展,受到了过多的干扰,无法有效的发挥社会团体的作用。

 

表4:商会对双重管理体制的态度

 

支持

反对

无所谓

缺失

数量

29

23

9

1

比例(%)

46.7%

37.1%

14.5%

1.7%

通过调查显示(见表4),支持和反对双重管理体制的异地商会各占46.7%和37.1%,没有太大的态度差异,也基本上代表了现在学术界存在的两种观点,但是这也反应出当前的登记管理制度存在问题,没有得到一致的认同。另外,14.5%的商会认为无所谓,1.7%的商会信息缺失。

5.业务主管部门对异地商会的影响

调查显示,80.6%的商会认为业务主管部门对商会的成立与发展是有过帮助的,同五年前相比,帮助的比例有所扩大;14.5%的商会认为业务主管部门对自身的发展不仅没有什么帮助,还存在一些监管上的障碍,阻碍了商会的发展。另外,有4.8%的商会信息缺失(见表5.1)。

             

表5.1:业务主管部门对异地商会是否有帮助

 

没有

缺失

数量

50

9

3

比例

80.6%

14.5%

4.8%

调查还显示,业务主管部门对异地商会的干预程度一般,没有过多干预或者完全干预。其中,5.9%的商会认为业务主管部门对自身的干预很多,不利于自身的发展;64.7%的商会认为干预程度一般,对自身的影响各有利弊;另外,基本不干预和不干预的比例也各占17.6%和11.8%(见表5.2)。

 

表5.2:业务主管部门对异地商会的干预程度如何

 

数量

比例(%)

干预很多

4

5.9%

干预较多

0

0

一般

40

64.7%

基本不干预

11

17.6%

不干预

8

11.8%

6.业务主管部门类型

在62家异地温州商会中,有着各不相同的业务主管部门,46.7%的省、市确定以该地工商联(总商会)为商会的业务主管部门;另外,政府办公厅、招商促进局和经济贸易局为所在地各商会业务主管部门的比例分别是8.1%、20.9%和14.5%,三者都是政府职能部门,合计为43.5%,与工商联的比例基本持平;还有9.8%的异地商会业务主管部门是其他各类组织。这反映出我国目前对异地商会业务主管部门的规定并不明确,而是由各省、市单独确定(见表6.1)。                  

表6.1 各省、市业务主管部门类型

 

数量

比例(%)

各省市工商联

29

46.7%

政府办公厅

5

8.1%

招商促进局

13

20.9%

经济贸易局

9

14.5%

其他

6

9.8%

调查显示,虽然各省、市规定的业务主管部门不同,但是如果让异地商会自主选择的话,工商联合会的选择比例将进一步提高。选择工商联作为业务主管部门的异地商会占65%,政府职能部门的选择比例将下降为25%,另有10%的商会选择其他类型的业务主管部门,这表明工商联合会作为异地商会的业务主管部门,能够基本满足异地商会的各类需求,适合异地商会的发展。(见表6.2)。 

表6.2:异地商会倾向于哪个部门为业务主管单位

 

政府职能部门

工商联(总商会)

其他

数量

15

40

7

比例

25.0%

65.0%

10%

7.一地一会原则

我国《社会团体登记管理条例》第十三条规定:在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体,没有必要成立的。同时,民政部办公厅2003年第16号文件《关于异地商会登记有关问题的意见》也明确的提出“一地一会”原则,这对商会与两地经济的发展产生了一些影响,也引起了商会对这一原则持有不同的看法。

 

表7:各异地商会对一地一会原则的看法

 

支持

反对

缺失

数量

17

44

1

比例(%)

27.4%

70.9%

1.7%

调查显示,27.4%的异地商会认为该原则不影响商会的发展,因此采取支持“一地一会”原则的态度,同时这17家异地商会均是当地成立较早的异地温州商会,因此支持该原则也是侧面上反对在当地成立其他温州商会,以保护自身商会的权益,这是17家异地商会采取支持态度的重要原因;44%的异地温州商会认为该原则严重影响了温州与商会登记地之间的经济交流,限制了异地商会和两地经济的进一步发展;另外有1.7%的商会信息缺失。

8.异地商会认为进入的最大困难

异地商会作为外来的类似“同乡性”社会团体,往往得不到当地政府的支持,因此很难开展各类活动,因此有11.2%的异地商会认为政府的态度是商会进入该地的最大困难,一旦取得了当地政府的支持,将会得到一个相对宽松的登记环境;另外,81.8%的异地商会认为国家和各省市制定的社会团体登记条件过于繁琐复杂,准入困难增大,对异地商会最初始的登记成立带来了巨大的困难;3.2%的异地商会存在无法获得法人资格的问题,这也是他们目前最难以解决的问题;4.8%的异地商会认为最大的困难是其他问题。

 

表8:异地商会进入的最大困难

 

数量

比例(%)

法人资格

2

3.2%

登记条件

50

80.8%

政府态度

7

11.3%

其他

3

4.8%

从对异地温州商会的调研分析结果来看,商会在外地的登记遇到了不同类型的障碍,不仅需要取得两地政府的大力支持,还要尽可能满足异地商会的登记条件,同时,由于登记门槛较高,异地商会难以快速获得审批,甚至面对着无法成立的现实。因此,尽快完善异地商会登记管理条例,也是当前异地商会登记工作的重要问题。认识到异地商会登记的困难后,课题组以异地温州商会的调研数据与分析结果为依据,进一步分析我国当前异地商会登记管理制度的内涵与存在的问题,以促进异地商会的健康发展。

第三部分  我国异地商会登记管理政策的制度分析

通过对异地温州商会的调研发现,我国异地商会存在的登记难题源自于异地商会登记管理政策的制度缺陷,《社会团体登记管理条例》(以下简称《条例》)中存在很多亟待解决的问题,对《条例》的合法性分析可以挖掘出登记困难的深层原因,并剖析出异地商会登记管理存在的关键问题。

(一)我国异地商会登记管理政策的合法性分析

《条例》是我国异地商会登记管理最重要的政策依据。1998年,国务院颁布《条例》以对社团提出严格的综合性要求,保证社团的基本合法性,即社会团体要在政治上达标,行政上挂靠,符合法律程序,得到社会支持,每个方面都需要严格履行。另外,民政部于2003年和2007年先后出台了《关于异地商会登记有关问题的意见》和《民政部关于社会团体登记管理有关问题的通知》两个文件,以加强对“一地一会”和“试点先行”等原则的宣传,这为异地商会合法性资格的满足进一步增加了障碍。在民政部完善《条例》的过程中,各省市也不断寻求商会登记的创新机制。最近十年,我国异地商会的数量迅猛发展,仅温州市在外的商会就近200家,但是这么多的异地商会却大多都是“黑户”,虽然开展了许多活动,却并没有在民政部门登记,这些商会或者是因为找不到业务主管部门,或者是同一行政区域内有类似的商会组织而无法成立,究其根源,即商会成立的合法性资格不足。

对于社团合法性问题,高丙中认为合法性是指符合某些规则,而法律只是其中一种比较特殊的规则。因此,合法性的基础可以是法律程序,也可以是一定的社会价值或共同体所沿袭的各种先例。一个组织是否具有合法性,那就取决于它能否经受某种合法秩序所包含的有效规则的检验。社团合法性可以分解为社会合法性、法律合法性、政治合法性和行政合法性,这一组操作概念也是社团登记制度的合法性要求。根据这四个合法性要求,可以对现行的《条例》合法性进行制度分析,以寻求当前制度对商会的本质要求和该制度形成的内在原因。

1.社会合法性

社团的社会合法性是因某种社会正当性而赢得一些民众、一定群体的承认乃至参与,进而赢得政府等公共权威部门的容忍、接待和支持。社团的社会合法性主要有三种基础,一是地方传统;二是当地的共同利益;三是有共识的规则或道理。一个社团要在一个地方立得住, 至少应该具有其中的一个根基。由此可见,商会在期待并获得各方面承认的过程中,必须有助于满足承认主体的某种目的,也必须合乎某些固有价值和社会习惯。在《条例》中,我国对包括商会在内的社会团体也要求具备社会合法性这一基本素质,社会合法性也是衡量异地商会是否拥有群众基础的重要尺度。

《条例》第十条规定,成立社会团体,应当具备下列条件:(1)有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员;个人会员、单位会员混合组成的,会员总数不得少于50个;(2)有合法的资产和经费来源,全国性的社会团体有10万元以上活动资金,地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金;(3)有独立承担民事责任的能力。

这些登记条件要求社会团体拥有一定的资源和民事能力,而社会合法性是具备这些条件的前提。一定数量的支持者和参与者,一定数量的财产和资金,这些都要从社会上获得,而赢得社会大众的基础则是社会合法性。例如温州商会获得社会合法性的途径就比较多,有温州地区的传统原因,也有两地政府和商会的共同利益使然。由于温州商会的高知名度和经商传统,一般都会获得社会各界的支持,从而有助于获得原籍政府的支持和部分登记地政府的默许,这也就得到了社会合法性,有利于异地商会成立的最终实现。因此,《条例》对社会合法性的要求也是异地商会成立的基本要求,社会合法性的满足也是异地商会存在的必要条件。

2.行政合法性

行政合法性是指行政部门及其代表人物对社团的一种承认,这种承认往往与同意、授权社团开展活动联系在一起。也就是说,当一个社团与行政系统发生了某种关系,并在行政系统之外的社会上进行活动时,它与行政系统发生过的关系就成为它的社会活动的合法依据,或者说,它已经具备了行政合法性

《条例》第一章第三条规定,成立社会团体,应当经其业务主管单位审查同意,而且社会团体应当具备法人条件。第三章第九条规定,申请成立社会团体,应当经其业务主管单位审查同意,由发起人向登记管理机关申请筹备。两条规定要求异地商会申请成立必须有自己的业务主管部门同意,也就是获得该商会的行政合法性,否则无法获得自身的法人资格和登记机关的认同。例如,温州市在《温州市行业协会管理办法》中规定,行业协会的设立需要主管单位的同意才能获得审批,因此,行政合法的存在是我国政治制度和行政体制下的产物,它的存在具有必然性,同时也是异地商会存在的必然要求,甚至可以说,即便一些异地商会无法获得民政部门的认可和登记,只要有良好的行政合法性,能够得到政府职能部门或社会大众的认可,也有可能发展得非常成功。

3.政治合法性

政治合法性是一种实质合法性,它涉及的是社团内在的方面,如社团的宗旨、社团活动的意图和意义;它表明某一社团或社团活动符合某种政治规范,即“政治上正确”,因而被判定是可以接受的。社团可能订立自己的宗旨,并在开展活动的过程中阐发活动的意义。这些表达如果被接受,尤其是被党委系统接受,社团就由此获得了某种合法性

《条例》第三条规定:成立社会团体,应当经其业务主管单位审查同意,并依照本条例的规定进行登记。社会团体应当具备法人条件。下列团体不属于本条例规定登记的范围:(1)参加中国人民政治协商会议的人民团体;(2)由国务院机构编制管理机关核定,并经国务院批准免于登记的团体;(3)机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体。这条规定一方面指出业务主管单位对社会团体的审查其实也是一种政治合法性的审查,另一方面也说明了其他三条不属于登记范围的原因——即政治合法性明显存在,无须审查。

另外,《条例》在第六章的罚则中明确指出:拒不接受或者不按照规定接受监督检查的,还有不按照规定办理变更登记的由登记管理机关给予警告,责令改正,可以限期停止活动,并可以责令撤换直接负责的主管人员;情节严重的,予以撤销登记。这表明我国对政治合法性的审查延续存在,而且不断加强,以保证社团登记的政治合法性。国家对政治合法性的重视导致《条例》中出现了重要的政治合法性登记条件和监督条件,要求异地商会在申请登记过程中在各方面都保证政治上的正确性。

4.法律合法性

所谓异地商会的法律合法性,是指商会由于满足了相应的法律规则而获得承认。相比于其他规则,法律是一种比较特殊的规则,其特殊性在于它是强制性的。因此,与社会合法性相比,以法律程序为基础的法律合法性是刚性的,同时也是对异地商会社会合法性的追认和界定。作为法律关系的主体,异地商会都应当依据宪法和法律的规定享有一定的权利,同时应履行一定的义务。

法律合法性在《条例》中的体现不仅包括社会、行政和政治合法性的内容,还包括一些具体的法律规定。例如,《条例》规定,社会团体必须在民政部门登记注册,得到法律的认可,成为合法组织,否则,要受到法律的制裁;另外,《条例》第十条规定:社会团体的名称应当符合法律、法规的规定,不得违背社会道德风尚。社会团体的名称应当与其业务范围、成员分布、活动地域相一致,准确反映其特征;《条例》第十七条规定:依照法律规定,自批准成立之日起即具有法人资格的社会团体,应当自批准成立之日起60日内向登记管理机关备案。可以说,法律合法性的要求贯穿与整个条例的规定之中,为了促使社团满足充分合法性的要求,法律合法性被政府设计为整合社会、行政和政治三种合法性的核心,因此,异地商会登记需要的最终砝码是法律合法性,这也是《条例》对异地商会成立的最终要求。

通过对异地商会登记的合法性分析,可以明确当前实施的《条例》的本质内涵与存在的问题。一方面,由于我国的政治制度和行政体制的独特性,《条例》是依据合法性的要求而出台的,其本质上是对四种合法性的满足,异地商会需要满足四种合法性才能够获得登记审批并快速的发展。另一方面,《条例》为了满足四种合法性,制定了过多的异地商会登记管理条件,反而限制了四种合法性的顺利满足,这最终出现了异地商会无法顺利登记,甚至无法登记的问题。

(二)我国异地商会登记管理政策的制度缺陷

我国异地商会的登记困难,不仅有制度本身的原因,更重要的还有推动制度形成的深层原因,四种合法性的存在成为异地商会管理政策的制定和实施的前提。因此,异地商会登记管理问题可以从宏观层面和微观层面两方面进行探讨。

1.宏观层面:异地商会登记管理政策的制度环境问题

前文说到异地商会登记管理制度是我国政治制度和行政体制所导致的,因此从我国的法律、行政体制和监管体制中可以寻找到问题的源头。

(1)社会环境问题。当前中国社会仍然处于转型过程中,旧体制的影响依然存在,政府职能的转变还没有完成,社会的独立性还比较差,异地商会获得社会合法性的难度较大,社会对异地商会的支持力度仍然欠缺,与市场经济相适应的、异地商会发展所必不可少的公民意识、参与意识、志愿精神、公益精神等严重不足。因此,中国异地商会发展的宏观社会环境仍然比较严峻

(2)法律法规的欠缺。国家对异地商会登记提出了法律合法性的要求,然而商会登记管理中却普遍存在无法可依无章可循,仅凭一些临时管理条例在运作。法律地位不明确是制约商会发展的关键性问题。尽管有些地方出台一些相关的法规来解决这样的问题,但是作为地方性的行政规章,其仍然受制于国务院颁布的《社会团体登记管理条例》以及其他一系列法规。《社会团体登记管理条例》将商会在内的多种多样第三部门组织都纳入了同一个法律框架之中。实践证明,这种体制不符合商会的特性,是造成商会行政化、商会与政府关系不清的主要原因。

(3)行政色彩浓厚,管理方式陈旧,行政合法性难以获得。各政府职能部门对异地商会的工作方式基本上等同于对机关处室的管理,信息的传递方式是自上而下的行政命令形式。“官”的特性使得本地商会有可能导致寻租行为的产生,表现在实际工作中为登记机关牺牲法律的严肃性和公共利益,对本地商会特殊对待,牺牲行政效率。现行的异地商会登记管理仍然属于官僚式管理。如何由官僚式管理向企业式管理转变,提高效率,优化机制是亟待探讨和解决的问题。例如近几年来,商会在温州个别地方发展过快,超出了当地社会的承受能力,同时存在商会会长由职能部门兼任,挂两块牌子运作,成为“二政府”。有相当一部分政府部门的领导至今兼任行业协会的领导职务,形成了既是市场经济的监督者,又是参与者,既是“裁判”又是“运动员”的不良格局。

2.微观层面:异地商会登记管理政策的运行问题

我国《条例》中存在很多登记原则与规定,例如“一地一会”、“登记在省”等原则,这些原则与规定也是四种合法性的具体体现,不仅体现出了我国的制度特色,也体现出了条例中存在的问题。 

(1)关于登记体制问题

目前异地商会登记管理实行双重管理体制,即必须由民政部和主要部门共同管理,实际上赋予了主管部门对商会几乎无限的权力,造成异地商会与政府官员的密切关系,也即商会对行政合法性的获得,这很大程度上强化政治权力和私人资本之间的结合,形成一种新的利益共同体。

同时,异地商会登记管理实行双重管理体制为异地商会的登记带来了一系列问题:一是登记条件过于苛刻,双重管理体制使得异地商会必须找到一个业务主管部门,即具备某种行政合法性或政治合法性,同时并具有一定的社会合法性条件,才有可能通过民政部门的登记审查。而且登记注册的手续复杂、程序严格,这就使得很大一部分异地商会因达不到要求而成为“黑户”或者挂靠在党政机关进行活动。事实上,这类异地商会数量十分庞大,远远多于已登记在册的数量。这在很大程度上限制了异地商会的成立,不利于异地商会的发展。二是监管机制存在漏洞,至今还没有建立起独立的第三方评估和社会监督体系。目前登记机关对商会只注重形式审查,不注重实质性审查。由于监管的不到位和执法措施的缺乏,大多数商会不按照法律规定办理,工商机关缺乏有效的处罚。商会登记制度不健全,缺乏有效的激励、监督和约束机制,不能充分调动商会会员参与组织的积极性,不能充分发挥商会的应有作用。

(2)关于登记原则问题

我国《社会团体登记管理条例》中的部分登记原则存在问题,主要包括:“一地一会”原则、“登记在省”原则、只准发展单位会员的原则和省内不准成立异地商会的原则。这些原则最直接的反映出了当前的登记制度问题。

首先,关于“一地一会”原则。《条例》第13条规定:“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体,没有必要成立的”,登记管理机关不予批准筹备。结合“登记在省”原则,异地商会的设立实际上就是“一省一会”。如天津和云南的异地商会管理意见分别有“一市一会”和“一省一会”的规定。“一地一会”原则没有处理好“地”与“会”的关系,“地”既可以是省或市,也可以是县或乡,这意味着具有隶属关系的地域都有可能在异地设立商会,造成“一地多会”。例如,温州商会在苏州下属的常熟、张家港、吴江、昆山和太仓五市都申请成立了,由于大多数地方政府既没有执行“登记在省”原则,又没有对县(市、区)的异地商会加以限制,从而不可避免地导致“一地多会”。另外,民政部的《意见》要求异地商会是由“省际投资企业”组成的协会或商会,这限制了省内异地商会的成立,使得省内也变成了“一地无会”的状况,这一规定忽视了省内各地、市之间的交流,不利于省内区域经济合作的发展。 

其次,关于“登记在省”原则。所谓“登记在省”,就是指只能由省、自治区、直辖市民政部门登记省际投资企业组织的商会,地、县级不得建立异地商会。但在调查中发现,62家异地温州商会中,省级温州商会仅9家,其他商会都因为“一地一会”原则或其他原因无法登记,对于这种情况,广西等部分省市提出以地、县级分会或代表机构取代商会,然而这一建议又违反了民政部“省级异地商会不得设立地域性分会”的规定,因此,我国《条例》在对此限制做成规定时未充分考虑到当前异地商会登记的现状,导致异地商会虽然活动频繁,却大多都未具备法人资格的尴尬局面。

第三,关于不准吸收个人会员的原则。虽然《条例》并未对发展个人会员有绝对的限制,但是民政部的意见要求“异地商会由单位会员组成,不吸收个人会员。”这条规定是防止异地商会演变为同乡会,然而,当前各省异地商会的会员大多都是民营企业,也就是说即使是较大的企业也是个人所有的,加入到商会的实际代表还是企业家,而非企业,因此其与个人会员的区别就在于企业经营规模的大小,这条规定也就演变成对规模较小的个体工商户的歧视,远离了该规定的本身用意。

第四部分  完善我国异地商会登记管理政策的可行性思路

异地商会的登记管理问题早已存在,国家和各省、市民政部门也都意识到该问题的出现是阻碍异地商会发展的重要原因,但是却迟迟无法解决,一方面是因为登记过程中不断有新的问题出现,在短时期内难以完善,另一方面也是由于导致异地商会登记困难的深层原因——我国政治制度和行政体制引发的法律环境、行政环境和监管环境等痼疾祛除困难,对这些政治环境进行改革涉及层面太广,改革难度过高,因而最终没有根治异地商会登记管理的难题。针对前述的我国异地商会登记管理政策存在的问题,可以考虑从“未来可发展性”思路和“现实可操作性”思路两个层面完善我国异地商会登记管理制度,从而制定更为科学的异地商会登记管理政策。

(一)未来可发展性思路

1. 完善异地商会登记管理制度的法律环境,促成《商会法》的形成

当前商会的登记问题迫切要求《商会法》形成,用法律形式明确异地商会成立的必备条件、登记管理的机关及必经程序,尽快建立有关异地商会组织管理、募捐与捐助、评价与监督等方面的法律法规,使异地商会的登记及其运作法律化、制度化、规范化。另外,完善法律制度还要从以下几个具体方面入手。第一,强化法律追惩制度,弱化行政预防,使行政部门以法律为准绳,依法管理。第二,建立统一的资格审批制度,从法律上明确商会的设立条件和标准,并且要具有可操作性。第三,制定相关行政诉讼法、复议法和程序法,完善对政府非法干预的诉讼途径,为维护异地商会的合法权益提供相关法律救济。第四,制定异地商会登记管理相关的法律法规时,要充分体现出公开、便民和限期的原则,真正的从法律视角体现出服务型政府的服务理念。

2. 异地商会登记管理双重体制的改革设想

双重管理体制作为四种合法性的制度体现,也是一种政治把关和共担责任的分权机制。就我国当前的现状看来,双重管理体制暂时不宜被新体制取缔,而是应该对其进行适当的改革,以解决存在的弊端。

第一,转变政府观念,祛除商会的行政色彩。政府需要转变观念,改变既有的笼统化和消极型的行政控制体制,在承认并肯定异地商会的存在及其不可替代的重要作用基础上,逐步祛除异地商会中的行政色彩,并改善管理方式。正是由于部分本地商会聘请一些退休的老干部和社会知名人士做顾问,因此在获得有利资源的同时也蒙上了一层行政色彩。为了维护本地商会的利益,当地相关部门通常会设置壁垒,限制异地商会的进入,形成对本地商会的地方保护主义。因此,为了消除异地商会登记管理中浓厚的行政色彩,破解地方保护主义,首先应该转变政府的行政执法观念,把与商会的关系从直接领导转变为间接指导,同时加强商会的法人治理,让商会摆脱行政色彩,减少对行政机关的依赖。

第二,统一业务主管部门,并界定其职责。我国各省、市对异地商会业务主管部门类型的规定不一而同,有工商联、经贸委和其他政府职能部门,异地商会对业务主管部门的选择也是五花八门,这不仅违反了《条例》的规定,也难以规范各业务主管部门对商会的干预内容与程度,不利于对异地商会的统一管理。因此,我国需要统一规定业务主管部门的类型,并确定业务主管部门对异地商会管理的具体职责范围,提高其管理异地商会的综合素质。业务主管部门职责确定的原则应该是“划桨与监管并存”,而不是掌舵。也就是说业务主管部门的主要职责是给予异地商会最大的帮助,推动异地商会的发展,同时又对其进行监督管理,保证行政和政治上的正确性。

第三, 轻审批、重监管,改进政府监督制度。监督制度作为政府监管商会的最后一条防线,在监管内容方面需要变革才能有效发挥其作用。首先,变革政府管理重审批,轻监管的模式为轻审批,重监管的模式。从这方面入手,既可以进一步降低异地商会的准入门槛,将异地商会登记工作的手续繁琐及其它困难问题迅速解决,真正做到商会登记工作的一次性完成。还可以通过较为简单的审批制度减轻行政部门的繁重任务,有利于将注意力及其工作重心转移到监督机制的建设方面。其次,完善监督体系,加强对其日常工作的监督。我国在对异地商会等组织监管过程中,容易产生缺位、失位和越位的现象,因此完善监督体系,加强对其日常工作的正常监督至关重要。同时,还需要加强异地商会的信息公开,便于公众和舆论对异地商会的监督,并逐步建立科学、公正、权威的商会诚信评估指标体系,通过诚信评估机构对异地商会等非政府组织是否保持公益性,是否在登记注册的业务范围内活动,是否具有合法性等进行评估,对那些诚实守信的商会给予表彰,对那些失信的商会给予批评和曝光,以促进异地商会更好的发展。

(二)现实可操作性思路

短时期内,异地商会登记难题的缓解主要依靠降低异地商会准入门槛、简化登记手续等操作性强的方法予以解决,这可以为异地商会登记解决燃眉之急。

第一,开辟新的登记手段。政府可以通过联合办公,减少程序,减少障碍,服务于广大社会团体组织,并利用电子政务等先进手段,提高商会等社会组织的登记管理效率。例如可开辟网上商会注册,即在网上进行商会登记的预受理,通过后将书面材料报登记部门,这更大程度地为市场准入提供了方便。对异地商会在本地的登记,可以采取开通绿色通道,建立服务大厅,或在政务大厅开设专门窗口,并在大厅内设置电子显示屏和登记指南,登记场所建设不断规范,使社会组织登记服务成为各级政府公共服务的重要内容,同时以给予适当优惠政策等方式,让异地商会能更便捷地加入到本地的经济发展体系中来,积极改进登记服务方式。

第二,“一地一会”原则弹性化适用。异地温州商会的调查显示,70.9%的商会反对“一地一会”的原则,该原则严重阻碍异地商会的登记进程。但是,如果采用没有限制的“一地多会”原则,将会极大增加业务主管部门的监管难度,同时也容易造成“同乡会”性质的异地商会出现。因此,政府可以对“一地一会”原则作出弹性化改变,根据异地商会登记地实际情况,设置省、市、县各级异地商会的登记数量,例如在省一级登记的异地商会可设置较多,市、县一级设置较少,这样既可以保证各异地商会登记的基本需求,更充分的刺激两地经济的发展,又可以维持合理的业务主管部门的监管范围,保证异地商会各种合法性的获得。

第三,废除“禁止设立分支”、“登记在省”和“禁止个人会员”三大原则。首先,应该鼓励商会联合或成立分会,在异地商会达到一定规模以后,可以成立若干行业分会,行业分会既可以隶属商会,也可以成为法人单位。通过商会联合和成立分会,扩大了商会的规模和代表性,也降低了业务主管单位的监管难度。其次,“登记在省”原则随着“一地一会”原则的变更也可以废除,在市、县一级成立异地商会,可以在同级民政部门申请登记,随后向省民政部报送材料;同时解除对省内异地商会登记的枷锁,促进省内各市、县之间的经济交流。最后,《条例》应该废除“禁止个人会员”的规定,而是以商会的性质确定商会成员,除了《条例》规定的单位会员之外,还应该允许以自主经营为生的个体工商户加入到异地商会中,而以务工、上学等为目的的个人则应排除在外,以避免异地商会衍变成“同乡会”。

 

项目主持人蔡琼,中南民族大学公共管理学院副教授,教育学博士,行政管理专业硕士生导师

项目参与人

    雷建玲,武汉民政职业学院民政系讲师。

章长城:中南民族大学民族学与社会学学院讲师,社会学教研室主任,民族社会发展研究中心秘书长。

贾  栋:中南民族大学公共管理学院行政管理专业2008级硕士研究生。

刘  悦:中南民族大学公共管理学院行政管理专业2008级硕士研究生。

 

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