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社会组织在建设服务型政府中的角色与功能

(研究报告)

石国亮

[摘要]在服务型政府中,社会组织的角色实现了从原来的被管理者向“合作者”转变。这种“合作者”的角色是全方位的,不仅体现在直接参与服务型政府建设,分担政府的某些公共服务职能,而且体现在协助政府疏通某些社会矛盾和捍卫公共精神等方面。受长期“大政府,小社会”治理模式和社会转型等因素的制约,社会组织在服务型政府中的“合作者”角色存在着“角色不清”、“角色距离”、“角色冲突”和“舞台缺失”等问题。构建服务型政府中社会组织的“合作者”角色,政府应为社会组织角色扮演搭建“舞台”,提供法律、政策和制度等方面的保障;社会应着力构建社会组织参与服务型政府建设的长效支持系统;社会组织自身应加强角色学习,提高角色扮演能力,克服角色转移障碍,平衡各种社会期待。我国的广东以及西方发达国家的一些做法和经验,值得学习和借鉴。

 [关键词]社会组织;服务型政府;角色;合作者;建构

 

课题组于2009年4月开始本课题的研究。课题组成员共同努力,围绕“社会组织在建设服务型政府中的角色与功能”这个中心任务,进行了文献研究、实地调研,召开了专家咨询会,对社会组织参与服务型政府建设的动因进行了深入分析,对作用作了概括,对存在的问题及对策作了前瞻性的思考,并对广东省进行了个案研究,对国际上社会组织参与公共服务和社会管理的经验进行了梳理和总结。课题进展较为顺利,取得了预期的效果,完成了课题总报告,约3.7万字。

需要说明的是,社会组织,有广义和狭义之分。广义的社会组织是除政府以外的包括政党、企业等在内的各类组织。狭义的社会组织,又称非政府组织、非营利组织、民间组织等,是指是以非政府的方式从事特定的或普遍的公益事业、不以营利为目的的志愿性团体。本课题使用的是狭义的社会组织概念,有时出于需要,也采用了其它概念。

 

一、社会组织参与服务型政府建设的动因

 

关于社会组织参与服务型政府建设的动因,目前学术界虽有所涉及。有从政府建设的角度,认为服务型政府是有限的,应大力发展社会组织作为提供公共服务的有益补充。也有从社会组织的角度,认为由于其直接面对社会、面对群众,社会组织参与公共服务成本低、效率高。这些探讨,都有一定的新意,但未免过于简单。事实上,社会组织参与服务型政府建设,是包括党、政府、公民等多种因素合力共同造就的结果。

(一)它是中国共产党对社会组织政策的调整,实现政党主导与社会发展的良性互动的必然。

探究社会组织参与服务型政府建设的动因,社会组织与中国共产党之间的关系是一个极为重要的因素。有研究甚至认为,由于中国社会的特性,社会组织与中国共产党的关系是社会组织发展的决定性因素。通过对两者关系的历史考察,我们可以更为清晰地看出:新中国60年来,中国社会组织从停滞到第一次发展高潮,再到徘徊中发展,直至全面发展,参与服务型政府建设,都是与中国共产党对社会组织政策的不断调整,实现政党主导与社会发展的良性互动密不可分的。

在我国,具有现代意义的社会组织最早出现于清末民初。特别是清政府复行新政后。1908年钦定《宪法大纲》规定“臣民于法律范围内,所有言论、著作、出版及集会、结社等事,均准其自由。”此后,社会组织有了一定规模的发展。1932年10月,国民党政府甚至还公布《修正民众团体组织方案》。新中国成立后,中国共产党以重新建构中国社会为国家建设的行动起点,将劳动阶级组织起来,成为掌握生产资料和国家政权的主导力量,从而在实现劳动阶级作为阶级的整体解放的同时,实现中国社会的重新组织与整合,建立起了高度组织化的社会。在这样的社会建构过程中,当时留存下来的各种社团,要么自我解放,要么被取缔,要么被重新改造,发展陷入停滞,最后所剩无几。据统计,20世纪50年代全国性的社团只有44个,20世纪60年代也不到100个,地方性社团大约在6000个左右。这些社团,也不是作为独立的社会力量存在的,相反都是作为中国共产党的外部力量而存在,如八个人民团体中的工会、共青团以及妇联,明确是作为党的外围组织存在。有研究认为,在这一时期,以党的组织为核心进行组织化社会建构,不仅从根本上吞食了社会组织存在的空间,而且也从根本上使留存下来的具有社会组织性质的各类社团团体空洞化。政党组织了社会,与此同时,整个社会也被政党化了。

党的十一届三中全会的召开,标志着中国社会进入改革开放和社会主义现代化建设的新时期。党主导下的制度变迁迅速释放了中国的社会空间,民间社会的活力被激发出来,于是,社会组织在1980年代中后期形成了第一次发展高潮。如1981年7月,第一个具有社区福利性的社会团体中国铁路老战士协会成立,1988年5月,福特基金会在北京设立办事处,成为中国政府允许进入大陆境内开展项目活动的第一批国际社会组织。1989年10月,中国青少年发展基金会成立,以救助贫困地区失学儿童为主旨的“希望工程”在全国启动,开启了通过大型项目筹集善款开展公益活动的先河。1991年,国内第一家专为鸟种成立的环境保护组织辽宁省盘锦市黑嘴鸭保护协会成立,等等。数据显示,1989年初,全国社会团体达到1600多个,比文化大革命前增长16倍,地方性社会团体也由6000多个猛增到近20万个,增长了33倍。然而在这一时期,社会空间的释放只是在一定程度上的。1984年11月中共中央、国务院下发《关于严格控制全国性组织的通知》,明确了社会团体由各归口部门分别审查,并进行了改革开放后对社会组织的第一轮清查整顿。1989年10月,国务院终止了1950年10月公布的《社会团体登记暂行办法》,颁布了《社会团体登记管理条例》。

1995年“世界妇女大会”在北京召开,大会期间的“非政府组织论坛”引起不小轰动,很多中国人第一次在传媒中频繁听到NGO与“第三部门”等词汇。人们此前已经出现的若干可以在一定程度上被认为有些民间色彩的组织与国际上蓬勃发展的“非政府组织运动”联系起来,成为了我国社会组织发展的一个里程碑。然而,影响力的扩大并不意味着其发展速度的加快。实际上,社会组织在这一时期的发展陷入了徘徊。1996年7月,中共中央政治局常委会专门研究了社会组织问题。同年8月28日,中共中央办公厅、国务院办公厅下发一份文件,再次提出对社会团体及民办非企业单位进行清理整顿,从严审批新的组织,控制数量。这一时期,党最受社会关注的政策为1998年2月,中共中央组织部、民政部联合发出了《关于在社会团体中建立党组织有关问题的通知》。通知要求:经社会团体登记管理机关核准登记的社会团体,其常设办事机构专职人员中凡是有正式党员3人以上的,应建立党的基层组织。1998年10月《社会团体登记管理条例》修订案和新制定的《民办非企业单位管理条例》通过实施。这些整顿措施使得社会组织在数量上持续减少,从1996年至2001年,经合法登记的社团数量年下降幅度分别达到1.6%、8.3%、17.5%、4.6%、1.5%,从1996年的18.5万下降到2001年的12.9万。需要特别指出的是,党在社会组织中建立基层组织的实际效果并不理想,如何确保这一方针的有力施行仍然考验着社会各界的智慧。有研究从个案研究的角度分析这一现象:在某市的社团、中介组织有150多家,但到2004年为止,仅有9家建立了党的组织,组建率仅为5.88%。且这一现象在全国各地颇为普遍。

进入新世纪新阶段,社会组织的发展迎来了春天。党的十六大报告第一次把“社会更加和谐”作为全面建设小康社会的一个重要目标提了出来,并关注到了新经济组织、社会团体的建设。2005年2月19日,胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中强调,中国共产党必须思考和研究如何在党的领导下更好地发挥基层自治组织、人民团体、社会团体、行业组织、中介组织等的积极作用,形成社会管理的整体合力。2006年11月28日,中共中央颁发了《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》,强调要把做好新的社会阶层人士的统战工作作为统一战线工作新的着力点,坚持以社团为纽带、社区为依托、网络为媒介、活动为抓手,把新的社会阶层人士更广泛地团结和凝聚在党和政府的周围。“重视社会组织建设与管理”,还出现在了党的十七大报告中。2008年2月27日,党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确指出:“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,把不该由政府管理的事项转移出去,把该由政府管理的事项切实管好,从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用,更加有效地提供公共产品。”可见,新世纪新阶段以来,中国共产党已经明确把社会组织看作是政党必须与其合作,并充分发挥其作用的重要的社会力量。这一认识上和政策上的重大转变,极大地推动社会组织的发展。关于社会组织发展的状况,可参见第四部分的内容。

(二)它是服务型政府建设的内在需求与社会组织自身属性相契合的必然。

从2003年中国的“公共服务年”到党的十七大提出“深化行政管理体制改革,大力建设服务型政府”,建设服务型政府已成为我国政府建设的重大战略和行动。那么,从政府的角度,为什么要将社会组织引进服务型政府的建设中来?一般来说,服务型政府的本质在于服务,但并不单纯地包括服务理念的建构,或是政府职能的转换,又或是某种行政体制的更新,它是相对于统治型政府、管制性政府而言的一种全新模式。它的内涵至少包括以下三点:其一,服务型政府的目的是为了公民利益的实现,而不是政府利益的实现;其二,在政府向公民提供服务的过程中,公民的利益居于决定性地位,政府是有限政府,公民需要什么,政府才能提供什么;其三,权力主体是多元的,政府并不是国家唯一的权力中心,各种机构(包括社会的私人的)只要得到公众的认可,都可以成为社会权力的主体之一。作为一种全新的治理模式,服务型政府建设与传统统治型、管制型政府模式有着本质的区别。服务型政府建设产生了许多新需求,这为社会组织参与服务型政府建设提供了必要性和可能性。

从服务型政府的性质出发,治理理论指导下的服务型政府承认权力主体的多元性,允许各种能够体现公民利益、满足公民需求的机构加入到公共服务的提供中,这为社会组织能够服务型政府建设提供了基本前提。权力主体的多元化在政府改革中的具体表现就是行政权力的“分权”和“还权”。有论者曾对“分权”与“还权”作过区分,认为“分权是指把原本属于政府的部分行政权力,分给非政府组织去行使,以减轻政府的权利负担,也充分运用非官方或半官方组织所拥有的雄厚的社会资源,更好地去完成某一方面的行政任务”;而“还权是指将国家(政府)所‘吞食’的社会权力与权利‘归还’于社会”。可见,“分权”与“还权”之间的本质区别在于从政府职能中分离出去的“权力”的性质——是国家享有的统治权的一部分,还是社会享有的自我管理权力的一部分。事实上,在行政体制改革及其职能分解的过程中,“分权”和“还权”都是不可避免的。在这个过程之中,社会组织就有可能承担这样的使命:在政府职能改革中,将原属于政府享有的部分国家行政权,通过授权或委托的方式转移到社会组织行使。实际上,各级政府已经开始重视社会组织在这方面的作用。2006年2月经过竞标,国际小母牛项目组织、江西省山江湖可持续发展促进会、江西省青少年发展基金会、宁夏扶贫与环境改造中心、中国国际民间组织合作促进会和陕西省妇女理论婚姻家庭研究会六家机构在村级扶贫规划项目招标中最终胜出。这是中国政府将扶贫资金委托社会组织的首次尝试。

从服务型政府的核心理念出发,建构服务理念,为社会提供更好的公共服务是服务型政府的根本要求,而社会组织由于其自身特点,能够在公共服务的某些领域为政府提供更好的服务。作为不同于政府和营利性组织的一种特殊形态的组织,社会组织是以非政府的方式,从事特定的或普遍的公益事业、不以营利为目的的组织。莱斯特·萨拉蒙从特征入手来寻求这种组织的共同点:一是组织性,即这些机构都有一定的制度和结构;二是私有性,即这些机构都在制度上与国家相分离;三是非营利性,即这些机构都基本上是独立处理各自的事务;四是自治性,即这些机构都基本上是独立处理各自的事务;五是自愿性,即这些机构的成员不是法律要求而组成的,这些机构接受一定程度的时间和资金的自愿捐献。这种松散的、灵活自由的、体现社会公民参与意愿的属性与服务型政府建设的需要恰好吻合。

从服务型政府的特点出发,社会组织有助于政府的有限性、责任性、法治性和廉洁性的实现。服务型政府是一个有限政府,追求建立与社会主义市场经济体制相适应的“小政府、大社会”的社会治理结构。同时,它是一个责任政府,相比管制型政府在管理时,只对上级负责,不对下级特别是公民负责的倾向,服务型政府倾向于对上、对下一致负责的态度,不仅凭长官意志办事,而应以公民需求为导向,为公民负责。它也是一个法治政府,依法治国,保护公民的合法权利。它还是一个廉洁政府,在培育行政伦理的同时,严惩各种贪污腐败的行为。社会组织参与服务型政府建设中,有助于政府的这些特点的实现。一方面,社会组织本身的充分发育,有利于社会自我管理的能力,从而为转变政府职能,建设有限政府创造条件。另一方面,社会组织从诞生之日起,就与政府存在着一种对抗和竞争的关系。它不仅有助于解决政府在提供公共服务方面的缺失,而且要作为公民社会的一个重要力量,来防止、削弱或补救政府和市场对公众利益的侵害,增强社会权力对政府公共权力的控制力度,其监督作用有助于政府责任理念的建构,克服权力间相互扯皮和推诱中滋生的腐败现象,实现政府的法制性和廉洁性。

(三)它是适应公民意识新觉醒和公民社会发育,实现政府与公民的互动双赢的必然。

从公民的角度出发,社会组织参与服务型政府建设,其根源在于改革开放30多年来公民意识的新觉醒和公民社会的发育。作为国家和社会生活中最基本、最普遍的主体,公民是社会成员的基准性身份和角色。在此基础上的公民意识,是相对于“臣民意识”而言的,指的是一种现代法治下的民众意识,涵盖独立人格的平等意识、制约权力的监督意识、履行职责的责任意识等多方面的内容。改革开放30多年来,从与世无争、逆来顺受,到敢于运用法律武器理直气壮地维护宪法赋予公民的权利;从对公共事务的冷漠,到监督政府行为参加各种听证会,这些深刻的转变正是公民意识觉醒的显著标志。随着社会主义市场经济的日益成熟,公民意识的新觉醒已成为了一个不可阻挡的趋势。

公民意识的新觉醒推动了公民社会的发育。公民意识是公民社会的基础和组成部分,只有当以自由、平等、责任等为特征的公民意识觉醒,内化在公民自觉地行动中,影响力不断扩大时,公民社会才有发育的可能。公民社会是公民意识觉醒的目标,公民社会的发育又反过来促进公民意识不断走向成熟。简单概括,公民意识是现代公民个人对其社会身份的认同,而公民社会则是整个社会对于这一公民意识的再认识,展现着社会进步的魅力。从公民社会兴起的实践表现来看,如果说30多年来,公民社会在很大程度上只是孕育在改革开放中的一个“胚胎”,那么2008年中国社会所经历的汶川大地震和北京奥运会则将标志着中国公民社会已经“出世”。面对汶川大地震,广大志愿者、支援者和捐赠者或深入灾区参与一线救援,或积极协调组织救灾物资生产,或踊跃进行捐款捐物,为抗震救灾和灾后重建提供了大量资金和技术支持。而在北京奥运会上,来自204个国家和地区的1.1万名运动员、3万多名各国记者与10万名赛会志愿者、40万名城市志愿者和100万名外围志愿者共同演绎了美丽的奥林匹克理想,则进一步展示了中国公民意识的觉醒、公民社会的发育、公民素质的提高。需要特别指出的是,对于公民意识和公民社会问题,包括中国共产党在内的社会各界都日益关注,2007年10月,党的十七大报告首次明确提出:“加强公民意识教育,树立社会主义民主法制、自由平等、公平正义理念。”而在学术界,大多数学者们将2008年作为中国公民社会元年。

公民意识的觉醒和公民社会的兴起,就给政府提了这样的一个问题:如何引导公民意识,建构公民社会,使之于政府转型相结合,使之转化为社会主义和谐社会建设的合力?其答案就是引进社会组织参与服务型政府建设。一方面,公民社会的一个重要特征就是社会组织的蓬勃发展,加强与社会组织的合作,引导其参与服务型政府的建设,具有必要性。实际上,从公民社会的内涵来说,公民社会是指国家和家庭之间的一个中介性的社团领域,这一领域由同国家相分离的组织所占据,这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成,以保护或增进他们的利益或价值。在我国,有学者将公民社会定义为“国家或政府系统,以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和,它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域。”也就是说,社会组织的蓬勃发展是公民社会形成的重要标志,公民社会其实就是以社会组织的发展为特征的一种社会形态。由此表明,公民社会的主体,即组成要素是各种非政府和非企业的公民组织,包括公民的维权组织、各种行业协会、民间的公益组织、社区组织、利益团体、同人团体、互助组织、兴趣组织和公民的某种自发组合等。政府处理与公民社会的关系,实际上很大程度上就是处理与社会组织的关系。另一方面,相对于公民个人和公民社会,社会组织是实实在在的组织,政府与其合作,具有可行性。伴随着改革开放和社会主义市场经济的深入发展,中国社会发生了深刻的转型,方向是最终建设一个公民社会。当前,随着服务型政府的构建,社会将由政府包办一切的单位制的构成转变为政府、市场、社会组织三个支柱共同构成,共同来推进社会进步。政府在进行服务型政府建设时,有意识地将社会组织引进政府转型的过程中,通过明确社会组织在公共服务体制中的地位和作用,结合相关法律、体制和政策进行调整,使广泛的社会组织参与到公共服务中来,不仅可以推动社会组织的发展,更有利于公民意识的进一步培育,促进公民社会的建构,实现政府与公民的互动双赢。

(四)它是借鉴和总结国际经验,实现与世界政府改革趋势相适应的结果。

发挥社会组织在服务型政建设中的作用,也是我国政府总结国际经验,实现与世界政府改革趋势相适应的结果。

目前,世界各国特别是西方发达国家关于处理政府与社会组织关系的经验,总结起来主要有以下几点:其一,社会组织参与公共服务的提供,往往作为政府改革的一部分,伴随着政府的整体性改革进行的。20世纪70年代以来,新西兰、英国、美国等发达国家的公共部门针对传统的政府管理模式暴露出的种种弊端及政府的“失效症状”,掀起了运用市场和社会的力量来提高政府绩效的运动,紧接着,日本、加拿大、荷兰、法国等也纷纷效仿。一些国家纷纷提出了“政府再造”的口号,通过“政府再造”来改善公共产品的攻击质量,重新赢得公众对政府的信心,兴起了被称为“新公共管理”运动的政府改革浪潮。如美国的“最低保障与兼顾效率型”或“自保互助型”公共服务模式,即在社会保障与社会福利等公共服务方面,引进竞争和激励机制,确保劳动者进入劳动市场,以劳动者对生产地贡献程度来保障其生活。英国推行“全面公平型”或“国家福利型”的公共服务模式,把“公平”作为首要价值理念,以国家为主体,实行对全民的普遍保障。新加坡实行“效率主导型”或“自我积累型”的公共服务模式,通过国家立法等强制手段,以个人或家庭的储蓄来进行保障。此外,在欧洲还呈现了德国俾斯麦模式、北欧斯堪的纳维亚模式与法国公共服务模式等。其二,社会组织提供公共服务,需要政府在政策、制度等方面的大力支持。不论是在美国、日本、英国、法国、德国、澳大利亚,政府的支持都是社会组织发展的重要因素。在德国,政府和社会组织之间长期保持着密切的合作关系。德国社会组织收入的64%来自政府,换言之,政府财政支持是德国社会组织赖以生存和发展的支柱。德国政府在政府改革过程中,在社会福利领域采取所谓“第三方补贴”的原则,通过支持社会组织发展来增进整个社会福利。在卫生保健、社会保险等领域实行直接补助;在教育领域主要补贴初等和中等教育;在社会服务领域主要资助弱势群体,如老年人和残疾家庭;在发展领域主要通过资助开展再就业培训;在国际合作方面则运用政府基金资金相关的非政府组织进行国际救灾及发展援助等一系列活动。在日本,1995年以前,政府对社会组织采取的是严格限制的态度。阪神大地震给了社会组织展示其优势和能力的机会,唤起了整个社会对社会组织的重视,政府也从根本上改变了观念,于是有了1998年日本的《特定非营利组织活动促进法》,同时日本政府也通过优惠税制和提供财政补贴等措施积极支持社会组织的活动,促进了社会组织的较快发展。其三,在教育、公共医疗、慈善、扶贫和环保等公共服务领域,通过与政府组织的合作,社会组织可以发挥独特的作用。1999年,美国学者莱斯特·萨拉蒙的一个在全球范围内开展了一个比较研究的大型国际合作项目(The Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector ProjectCNP)成果表明,在美国、英国、法国等全球42个国家中,都存在一个由这类组织组成的庞大的非营利部门,平均规模大约是:占各国GDP4.6%,占非农就业人口的5%,占服务业就业人口的10%,相当于政府公共部门就业人口的27%在长期的研究中,他指出:“非政府组织在世界各国的发展表明,一个由非政府组织所发动的‘社会团体革命’(Global Associational Revolution)方兴未艾,它对21世纪所具有的意义,也许如同民族国家的兴起对20世纪所具有的一样重大。”

相比国际社会特别是西方社会,我国社会组织与政府的互动还存在较大差距。如政府对于社会组织的支持力度还不够。长期以来,受意识形态的影响,我国政府对社会组织的发展存在不小程度上的误解,所制定的很多法规常带有局限性,法规中所蕴含的控制、限制的基调和繁琐的手续规定及其制度性框架,在相当长的时期里都成为制约社会组织发展的因素。在这样背景下,我国社会组织所提供的公共服务,相比国际社会,特别是发达国家差距明显。据《2008年民政事业发展统计报告》显示,截至2008年底,全国共有社会组织41.4万个,比上年增长7.0%;这些社会组织业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工商服务、农村专业经济等社会生活的各个领域,吸纳社会各类人员就业475.8万人,比上年增长4.2%;形成固定资产805.8亿元,比上年增长18.2%;各类费用支出964.8亿元,比上年增长7.2%;社会组织增加值为372.4亿元,比上年增长21.1%,占各类民政管理单位增加值比重22.6%,占第三产业(服务业)增加值比重为0.31%。应当说,社会组织有了比较大的发展。但从国际比较来看,中国社会组织占GDP的比重,远远低于萨拉蒙等人所比较研究的世界上36个国家公民社会部门的平均规模,社会组织就业人数也远远少于这36个国家公民社会部门从业人数,更不用说与其中发达国家的社会组织规模相比了。

总结国际经验,对比现实差距,我们可以得到这样的启示:在构建服务型政府中,应充分发挥社会组织的作用,推动公共权力的还权于民,在减轻政府负担的同时,通过政府与社会的互动,实现政府与公民的共赢。也就是说,我国充分发挥社会组织在服务型政府建设中的重要作用,也是借鉴和总结国际经验,实现与世界政府改革趋势相适应的结果。

 

二、服务型政府中社会组织的角色定位及展现

 

对于社会组织的角色问题,学术界从全球治理、我国和谐社会治理、我国社会政治生活等角度进行了初步探讨。至于社会组织在政府建设中的角色问题,在一些研究中也有零星涉及。党的十七大以来,大力建设服务型政府已成为我国政府改革的总体目标。根据这一总体目标,社会组织所扮演的角色与过去相比有了很大的不同。梳理社会组织的角色转变过程,进行准确的角色定位和角色建构,是服务型政府建设中的一个重大理论问题和现实问题。

(一)服务型政府中社会组织的角色定位

社会角色理论认为,角色是在一定社会背景下,对于处在某种特定社会地位的人们的行为期待。基于此,探讨社会组织在服务型政府建设中的角色建构问题离不开对于社会背景的考量。之所以指出社会组织在服务型政府建设中所扮演的角色与过去相比有着极大的不同,其根源就在于对我国历史中各种政府模式背景下,社会组织所扮演的角色比较。从人类社会历史的发展来看,政府管理模式经历了三阶段论:即盛行于前资本主义社会的统治行政模式,这与统治型政府相对应;以马克斯·韦伯设计的官僚制为特征的管理行政模式,这与管理型政府相对应;随着公共管理实践领域的扩大以及治理理念日益被人们所接受,正在兴起的服务行政模式,与之相对应的是服务型政府。在中国历史上,虽然没有经历过资本主义社会,但“统治—管理—服务”的政府管理模式演进同样适用,所不同的是每一个不同的政府管理模式在中国呈现出了不同的特点。在不同的政府模式背景下,社会组织也经历了“被统治者”、“被管理者”、“合作者”的不同角色。

在我国历史中,社会组织在很久以前就出现了。但由于两千多年的封建统治型政府模式的影响,社会组织长期处于“被统治者”的地位。在封建统治型政府模式下,以统治为核心理念的政治管理行为是作为政治的附属行为,权力来源于最高统治者,行政活动过程的统治、压迫的作用较为直接且不加掩饰。同时,政府职能包罗万象,立法、司法、行政权统揽于政府,行政事务是直接由权力机构行使的,专业化程度低,这使得治理的效率非常低下,国家与社会的界限不明也导致国家权力的分化程度非常低,充分显示出了行政的政治统治性质。公民的言论、出版、结社等自由无从谈起,加之传统文化尊崇“君子不党”,因为“结党”与营私往往联系在一起,这些都导致了社会组织的严重缺失。社会组织在这样的政府模式下,充当着“被统治者”的角色,为政府所严格控制。清政府复行新政,特别是中华民国的成立,由于其建立的时间不长,导致有的地方统治未及,外加其通过的有些法条规定了公民拥有言论、出版、集会、结社等自由,在一定程度上释放了社会空间,现代意义上社会组织开始萌芽,但由于这个时期的政府仍然代表着大资产阶级的利益,对于社会组织的作用采取了严格控制的态度,社会组织的“被统治者”角色仍然没有根本改变。以1919年3月在北京成立的北京工读互助团为例,这一组织由李大钊,蔡元培、陈独秀、胡适等联合发起并募集经费,目的是组织工读互助团帮助北京的青年实行半工半读,达到教育和职业合一的理想。该团规定团员须每天工作4小时,生活必须之衣、食、住,由团体共给;团员所需的教育费,医药费,书籍费,由团体共给,唯书籍为团体公用;工作所得为团体公有。但即便就是这样的一个社会组织,政府仍然对组织成员严格追查,对组织的行动设定了种种限制,导致组织最后不得不走向解散。

新中国成立到改革开放之间,我国的政府模式仍然是统治型政府模式,但与过去封建统治型政府模式相比,二者具有本质的不同。封建统治型政府代表着封建大地主、大资产阶级的利益,而新中国成立后的统治型政府模式则是人民民主专政基础上的统治,是多数劳动者对少数破坏社会主义建设的敌对势力的统治。前者是黑暗的统治,后者是民主的统治。不过,政府模式在本质上的不同,并没有给社会组织的发展带来改变。相反,人民民主专政在我国的全面实行,使得原先在中华民国时期所释放的一定社会空间更加缩小。据统计,20世纪50年代全国性的社团只有44个,20世纪60年代也不到100个,地方性社团大约在6000个左右。党的十一届三中全会后,党和政府工作重心转移到经济建设中来,随着社会主义市场经济制度基础的确立,政府与市场的互动不断增强,我国开始逐渐建立起管理型政府模式,政府的管理职能开始凸现,在社会的一些领域,政府的放权和分权的力度不断加大。在这样的背景下,社会组织处于“被管理者”的角色,具体表现在:社会组织的发展有了合法性的依据和相对宽松的环境,并取得了重大的发展。但是,它仍然处于“被管理者”的角色,这从政府历次对社会组织的收编,清查整顿,加强管理中可见一斑。1984年11月,中共中央和国务院联合发出了关于严格控制成立全国性组织的通知,明确了社会团体由各归口部门分别审查,并进行了改革开放后对社会组织的第一轮清查整顿。1996年8月28日,中共中央办公厅、国务院办公厅下发一份文件,再次提出对社会团体及民办非企业单位进行清理整顿,从严审批新的组织,控制数量。

近年来,随着全球化速度的不断加快和改革开放的日益深入,社会组织在我国有了迅速的发展。民政部的数据显示,2000年我国社会组织总量为13万个,到2008年底,登记注册的社会组织总量已接近40万个。2008年的汶川大地震和北京奥运会,更让许多平时默默无闻的社会组织走到了世人的面前。实践证明,这些社会组织所发挥的作用是重大而积极的。面对汶川大地震,各个社会组织或深入灾区参与一线救援,或积极协调组织救灾物资生产,或踊跃进行捐款捐物,为抗震救灾和灾后重建提供了大量资金和技术支持。而在北京奥运会上,来自204个国家和地区的1.1万名运动员、3万多名各国记者与10万名赛会志愿者、40万名城市志愿者和100万名外围志愿者共同演绎了美丽的奥林匹克理想。正是基于对社会组织和公民力量广泛影响力的考量,在学术界,大多数学者们将2008年视为中国公民社会元年。社会各界的呼唤使得党和政府日益重视社会组织的发展。但值得注意的是,政府对社会组织的重视是与新一轮的政府建设相联系起来的。在200711月党的十七大报告上,在首次以党代会报告的形式提出强调:加快行政管理体制改革,建设服务型政府。”的同时,也第一次出现了“重视社会组织建设与管理”。2008年2月27日,党的十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》,标志着服务型政府建设已从理论层面转变为实践层面,从地方试点向全国铺开。我们认为,在服务型政府模式下,社会组织应该参与到服务型政府建设中来。其原因是多方面的:它是中国共产党对社会组织政策的调整,实现政党主导与社会发展的良性互动的必然;是服务型政府建设的内在需求与社会组织自身属性相契合的结果;是公民意识新觉醒的要求;是借鉴和总结国际成功经验,实现与世界政府改革趋势相适应的结果。在参与服务型政府建设中,社会组织可以扮演“合作竞争”的角色。之所以这么说,是从服务型政府的本质来说的,不同与统治型政府、管理型政府,服务型政府的本质在于服务,它并不单纯地包括服务理念的建构,或是政府职能的转换,又或是某种行政体制的更新,它是相对于统治型政府、管理性政府而言的一种全新模式。它的内涵至少包括以下三点:其一,服务型政府的目的是为了公民利益的实现,而不是政府利益的实现;其二,在政府向公民提供服务的过程中,公民的利益居于决定性地位,政府是有限政府,公民需要什么,政府才能提供什么;其三,权力主体是多元的,政府并不是国家唯一的权力中心,各种机构(包括社会的私人的)只要得到公众的认可,都可以成为社会权力的主体之一。在这样的背景下,政府与社会组织的关系不再是管理者与被管理者之间的关系,更不是统治者与敌对者之间的关系,而是相互合作,互助双赢的关系。

简单来说,社会组织在服务型政府建设过程中扮演着“合作者”的角色定位。社会组织与政府之间是平等、互助的关系,作为公民利益的代表,社会组织也是社会多元主体的重要组成部分之一,展现着服务型政府模式下政府、市场、社会三者互动的魅力。那么,在这样的角色定位下,人们对于社会组织的这一角色又有哪些行为期待呢?或者说社会组织“合作者”角色应该包含哪些内容?

(二)服务型政府中社会组织角色的展现

我们认为,在服务型政府管理模式中,政府和社会组织的合作应是全方位,它不仅直接参与服务型政府的建设过程,分担政府的某些公共服务职能,而且在服务型政府的建设过程中,协助政府疏通某些社会矛盾,捍卫公共精神。

其一,在政府转变职能,实现从“大政府、小社会”到“小政府、大社会”的过程中,分担了政府的某些公共服务职能。提供公共服务是服务型政府的核心职能,但在服务型政府中,提供公共服务已经不再是政府的专属权力,社会组织也成为了公共服务的提供者之一。这不仅源于政府失灵和市场失灵背景下服务型政府建设的需要,更重要的是,社会组织由于其非政府性、非营利性和自愿性的特征,在提供公共服务方面拥有独特的优势,为社会提供更好的公共服务也成为了社会组织的所追求的重要目标之一。早在2000年,清华大学NGO研究所在福特基金会和日本国际交流基金会的资助下,曾经开展了一次大规模的问卷调研。根据调研,中国社会组织的活动领域极为广泛,涵盖了扶贫开发、环境保护、防灾救灾、国际援助、心理咨询、法律咨询与服务、扩大妇女权益、保护儿童等26个领域,其中大部分的领域都涉及到了公共服务问题。实践也证明,政府将一些公共服务让渡给社会组织,通过与社会组织的合作,充分发挥其积极作用,可以实现政府和社会组织的双赢。以内蒙古赤峰市妇联与农民工组织“打工者之家”的合作为例,政府方面为打工者进行上岗前培训,以小额信贷的方式提供路费、职介费和打工初期的基本生活费。“打工者之家”则为打工者提供包括文娱交流活动、培训咨询活动、维权活动、交流联谊活动等在内的全面的个人服务。仅2001年至2004年,直接受益的打工者就有1000多人,通过刊物、社会网络等间接受益的人数达到了3000多人,取得了良好的社会服务效果。

其二,在政府建设的过程中,协助政府疏通某些社会矛盾。服务型政府建设的目标之一就是和谐政府,而社会组织“合作者”角色的另一展现就在于对社会矛盾的疏通。社会组织的这一功能源于现实需要与自身属性的契合。现代历史进程表明,社会发展的不确定性与不可预测性带来了社会的复杂性,复杂性又加剧了社会的不确定性。这样,具有无边界、无等级、高度灵活的特点的社会组织,就可以成为应对社会不确定性与复杂性的“缓冲区”。加之在转型中的中国社会,个人在收入、财富、宗教、种族背景、教育水平等方面存在着不同,人们的利益具有差异性,传统的计划或市场无力应对所有公民的利益需求,这就需要社会组织作为一种新型的途径,进行利益表达。非政府组织的多元价值理念适应了这一需求。“在公共与私有、专业与业余、市场与非市场、激进主义与多元主义、现代与传统,也许最后还有美好与邪恶等矛盾的两面中交替变化。”这就决定了非政府组织可以成为转型时代的中国划界矛盾的疏通者,一定程度上消除转型带来的矛盾多发问题。这一角色的关键在于社会组织承载着公民个人,特别是弱势群体的利益诉求,有助于防止弱势群体的“沉默”,消除矛盾隐患。正如美国政治学家达尔所指出的:“独立的社会组织在一个民主制中是非常值得需要的东西,这种组织不仅是民主化的直接结果,也是为民主过程本身运作所必须的”。通过非政府组织,公民的意愿得以表达,公民因利益实现的要求而产生的冲动和能量得以释放,在此基础之上,人们就有可能与那些利益和观点不同的人在相互宽容、让步和妥协中建立联系,化解社会冲突,保持社会的稳定。

其三,协助政府,捍卫公共精神。服务型政府不仅强调政府工作人员树立新型的公共行政伦理,更在于培育公共精神。在服务型政府的“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四项职能中,“社会管理”和“公共服务”显然都离不开服务精神,“经济调节”和“市场监管”也体现出执政为民、为经济发展服务的“服务”理念。实际上,这仅仅是公共精神在政府工作人员中的体现,在社会公众中,随着市场经济改革的深入,对外开放步伐的加快,越来越多的道德疑惑开始困扰着我们:诚信缺失、腐败泛滥、公共责任淡漠、功利主义盛行等社会问题越来越突出,大公无私、互帮互助、甘于奉献、团结友爱的公共精神日益匮乏。社会呼唤对公共精神的培育和捍卫,2006年《南风窗》公布了“为了公共利益年度排行榜”的评选语录:“我们期待看到这样一些国民和机构;当部门利益与公共利益发生冲突时,他们勇敢地站出来,将真相告知公众;在炒作、作秀风行的年代,他们为了教育、环保默默地行走在中国的边缘;在信奉个人实现的年代,他们依然主动担当,位卑未敢忘忧国;他们睿智、直言,不遗余力地为中国进步提供当代智慧……”从中,我们可以看出公共精神的捍卫不仅需要政府,也需要公民自身。作为公民利益的代表,社会组织以志愿精神为基础,倡导公共关怀、团结互助,追求社会公正、注重效率与合作的价值,在实际行动中表现出来的志愿精神、社会公德、责任心和同情心成为一种积极向上的道德力量,成为社会公共精神的道德榜样,培育并捍卫公共精神。

在合作中也存在着竞争。这种竞争不是恶意的,而是为了更好地合作。法治政府是服务型政府的特征之一,而实现这一目标的有效途径之一,则是通过对政府权力的监督和制约,规范政府行为。长期以来,受管理型政府模式的影响,我国政府的权力无限膨胀且难以得到有效监督,滋生了诸多矛盾和问题。社会组织作为代表公民利益和公共精神的体制外力量,可以有力地监督政府权力的运作过程,促进权力行使的公平性与开放性,同时,社会组织通过其在经济社会中的活动,为政府权力的运行增添了新的约束,各种社会组织所倡导的一系列权利准则也逐渐成为政府存在的合法性基础,从而有效规避了公共权力的异化,规定了国家权力的尺度,规范了政府权力的运行。如2004年,针对怒江大坝工程对环境可能造成的影响,众多环保组织对中央政府提出质询,最核心的力量是北京的“绿家园”和“云南大众流域”这两个民间环保组织。在这些社会组织的呼吁和推动下,社会各界对水坝功能有没有虚妄性、水电是不是清洁能源、中国要不要保留两条生态河流等涉及科学发展问题开展了广泛的讨论,温家宝总理对这一工程作出重要批示,要求国家发改委和云南省等相关部门“科学决策,慎重开发”,暂时搁置了一度如箭在弦的怒江大坝工程。可见,社会组织的活动和声音可以极大地影响中央政府的决策,监督政府权力的良性运行。此外,社会组织的“竞争者”角色还体现在当政府提供的某些公共服务的成本,高于社会组织提供的公共服务,或其质量低于社会组织时,人们有权力自主选择社会组织,而非政府。

需要特别指出的是,作为公民社会的一个重要力量,防止、削弱或补救政府与市场对公众利益的侵犯是社会组织的天然使命。一些学者因而认识到社会组织与政府还存在一种对抗关系。然而,这并不意味着社会组织与政府的关系会因此而必然走向恶劣。美国著名非营利组织研究专家萨拉蒙,根据政府对非营利组织的支持力度要远大于私人的支持这个事实,提出要对非营利部门与政府之间必然存在对抗关系或零和博弈的种种理论观点进行质疑。西方发达国家,尤其是美国的情况也证明了这点。可见,只要政府正确处理与社会组织的关系,两者就能取得合作共赢。

 

三、服务型政府中社会组织角色建构的制约因素与对策建议

 

(一)存在的主要问题

1.社会组织参与服务型政府建设的“角色不清”

社会学中的角色不清是指社会大众或角色的扮演者对于某一角色的行为标准不清楚,不知道这一角色应该做什么、不应该做什么和怎样去做。尽管社会组织作为服务型政府建设中的合作者的地位已不断得到认同,但实践中,由于法律制度、政策规范都没有对其角色范围加以清晰的定位,以至于无论是政府、社会公众、还是社会组织本身对它们在服务型政府建设中应该扮演的角色认知都停留在朦胧的阶段。

我国宪法第三十五条规定:“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”这就在根本大法上保证了社会组织的合法性,确立了其组织活动的合法性原则。《宪法》的规定和199810月颁布的修订以后的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》、《公益事业捐赠法》、《民办教育促进法》、《中外合作办学条例》等一系列法律法规,构成了我国社会组织发展的法制框架和法制环境。此外,广东、上海等地率先制定了一些社会组织发展与管理方面的地方性法规、规章和政策,为促进本地社会组织发展、规范社会组织管理创造了良好的环境,不过仍有不少地方没有制定本地区社会组织管理的地方性法规。考察这些法律法规,我们可以发现两个问题:一是目前我国并没有一部法律对社会组织的性质、地位、作用、结构以及权益等进行全面定位,而且在税收优惠、财政资助、人事管理、社会保险等方面缺乏健全配套的优惠政策。法律对社会组织的规定更多体现的是对其的防范心理。如我国广受批评的社团成立登记需要有业务主管单位,极大限制了社会团体的发展。二是我国对社会组织管理的法律不健全,有些社会组织法律还处于法律真空阶段。如涉外社会团体、基层社会团体等组织,其发起、成立、职能、管理机构、法律责任等方面,均缺乏相关的法律规定,造成政府管理部门“无法可依”。以四川境外社会组织为例,目前在四川活动比较频繁的境外社会组织有20余个,但出于无法登记管理状态。因为我国对境外社会组织的登记管理职能虽已明确由民政部门负责,但相应的法律、法规和政策还未出台,缺乏明确的法律法规来加以规范,造成管理上的“盲区”。相关社会组织法律的缺失和不健全导致社会组织自身活动缺乏法律层面上的权利和范围规定,无法做到有法可依。对社会组织应该承担的法律义务缺乏明确规定,也导致社会组织在服务型政府建设中对自身角色认知不清。

从党和国家的政策来看,党的十七大提出了“重视社会组织建设与管理”。2008年2月27日,党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出:“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,把不该由政府管理的事项转移出去,把该由政府管理的事项切实管好,从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用,更加有效地提供公共产品。”这是党和国家对社会组织参与服务型政府建设重要作用的肯定,为社会组织的发展奠定了良好基础。有些地方也出现了政府与社会组织合作共同治理的现象。如在上海浦东孕育的中国第一个民间社工组织——乐群社工服务社,以及第一个市民会馆——罗山市民会馆,这些社会组织的资金就主要来自政府的服务外包,在当地政府与社会组织的合作下,当地社区居民得以享受到这些社会组织提供的管理和服务,这些社会组织也得以平稳健康发展。2006年,浦东新区向社会组织服务外报的资金达到2000多万元。但这只是我国发达地区的个别成功案例。总体而言,国家对社会组织参与服务型政府建设缺乏明确的政策期待和政策鼓励措施,这也导致社会组织对自身在服务型政府建设中的角色认知不清,或者缺乏动力。

2.社会组织参与服务型政府建设的“角色距离”

社会学的角色距离是指一个人自身的素质、能力、水平与他所要扮演的角色之间的差异现象。社会组织参与服务型政府建设过程中的角色距离是指由于社会组织自身能力不足导致的与其所扮演的实然角色和应然角色的差距。

清华大学NGO研究所通过调查归纳了我国社会组织面临的五个主要问题:第一是缺乏资金,第二是缺乏活动场所与办公设备,第三是缺乏人才,第四是政府的支持力度不够,第五是组织内部管理混乱。社会组织资金来源不足的现实状况制约了其参与社会管理和提供服务的能力,直接表现为社会组织不但整体上支出规模偏小,难以在提供社会服务、满足社会需求方面有较大的贡献;而且支出结构不合理,人工费用所占比例偏高。以发展情况相对较好的上海社会组织财务支出状况的调查为例,约有1/3的社会组织资金基本上只够支付专职人员的工资、物业费用和办公费用,没有多少钱可用于开展项目和活动。而缺乏活动场所与办公设备也可以看作是缺乏资金的延伸结果。中科院“民间组织发展研究”课题组的调查结果也表明,上海市社会组织需要政府提供的支持方面,有18%需要政府提供财政资助,其次是建立相应的法律法规和提供信息,分别占15.7%和14.1%。这说明资金的缺乏是我国社会组织参与服务型政府建设面临的首要问题。

我国社会组织人力资源水平管理水平不高。清华大学NGO研究所的调查显示,从被调查的社团职员的文化程度来看(包括专职与兼职),初中文化程度以下的职员占11%,高中和中专文化的职员占31.7%,大专文化程度的职员占27.4%,本科文化程度的职员占27.8%;有研究生文化程度的职员占2.07%。中国社团工作人员的文化程度呈现两头小,中间大的格局。即社团的工作人员以高中、中专、大专和本科学历为主,低学历(初中及以下)和高学历(硕士研究生及以上)的职员比例均较低。同全国就业人员的受教育水平相比,社团从业人员的受教育水平还是非常高的。这说明,中国社团能力不足并不是因为从业人员受教育水平不足而是他们缺乏新的观念和知识。这也说明了我国社会组织整体上对组织人力资源的组织、管理、激励等能力的不足。

治理机制不完善,能力建设不够。清华大学NGO研究所在全国范围内调查的社会组织中,有46.6%的组织由理事会或全体会议等正式决策机构决定组织的战略决策和活动计划;47.4%的组织无正式决策机构,其中由全体成员协商决策的占18.9%。从这些数据来看,全国有近一半的社会组织缺乏正式点的决策机构。上海的社会组织发展状况在全国处于领先水平,根据2002年社科院“民间组织发展研究”课题组的调查结果显示,所调查的民间组织中98.7%的组织有规范的章程,94.81%的组织重大事宜基本上由理事会、董事会或全体会议等正式决策机构决定。但从上海民间组织负责人的产生方式来看,负责人经本民间组织选举产生的占46.10%;由本组织提名,经主管部门批准的占33.77%;由主管部门任命的占16.88%。从治理机制的规范程度上来说,上海市的社会组织在全国应该是领先水平,但负责人的产生方式上,其自主性还有待加强。

3.社会组织参与服务型政府建设的“角色冲突”

社会学的角色冲突是指在社会角色的扮演中,在角色之间和角色内部发生了矛盾,对立和抵触,妨碍了角色扮演的顺利进行。角色冲突有两种,一种是角色间的冲突,即不同角色之间的冲突,即不同角色承担者之间的冲突;一种是角色内的冲突,即由于多种社会地位和多种社会角色集于一人身上,而在他自身内部产生的冲突。我们这里借助角色冲突理论探讨社会组织参与服务型政府建设,赋予它特定的含义,一是指我国社会组织组成结构的不平衡、服务对象的不平衡导致的结构冲突,二是指有些社会组织由于担当过多的社会角色导致的自身角色冲突。

按照社会组织在社会生活中实际发挥的作用,王名等人把它们分为六大类:政治领导;业务管理;利益代表;公益服务;问题联谊;学术交流。在中国的全国性社团中,比例最大的是学术交流类的社团,占总数的48%。其次是业务管理类社团,占总数的28%。处于第三位的是文体联谊类社团。利益代表类社团和公益服务类社团所占的比例差不多,约为6%。比例最小的是政治领导类社团。与发达国家相比,我国文体联谊类社团和学术交流社团的比例比较大。相对于来说,中国业务管理类的社团比例也过大,同时中国服务类社团的比例也非常低。中国社会组织的不平和还表现区域之间、城乡之间和不同领域之间,呈现出巨大的差距。从中国社会组织(这里以全国性的社团为例),中国社团更多的是服务于优势群体,忽视了最需要帮助的弱势群体。社会组织类型的不平衡使得我国社会组织在某领域过多涉及,如艺术文化领域;而社会最需要的服务领域却极为缺失,如就业与再就业服务、防灾救灾服务和养老院服务等都属于涉及比例较低的领域。此外,我国社会组织开展的活动一般都不局限于某一个领域,而是平均每个社会组织的活动领域达4.15项之多,少数NGO开展的活动更是多达10几个领域。涉及领域过多是我国社会组织对自身角色定位不清的表现,也是导致角色冲突的根源,因为在资源有限的情况下,承担过多的角色反而会使其陷入困难境地。

4.社会组织参与服务型政府建设的“舞台缺失”

像舞台上的表演需要装饰一样,社会角色的表现需要布景与道具。社会组织参与服务型政府建设,也需要一个“舞台”,其表现也期望能够得到观众的掌声与喝彩,这个舞台便是社会组织参与服务型政府建设的具体路径,观众是政府或社会公众和其他社会组织对其的评估。

社会组织参与服务型政府建设的路径有多方面,现行制度的设立没有为社会组织尤其是那些非官办社会组织参与服务型政府建设提供足够的空间。这里我们仅以其政府提供政策建议为例。及时反映公众的利益需求,为政府有关部门的公共政策提供决策参考与咨询是社会组织参与服务型政府建设应该扮演的重要角色之一。清华大学NGO研究所的调查结果表明,在被调查的NGO中,1998年共有885家NGO向国家或地方政府部门提出过相关政策建议,占总数的58.7%;有556家NGO当年未向政府部门提出过相关政策建议,占总数的36.9%;另有67家NGO未回答。这表明我国大多数NGO都起到了桥梁作用,但也有相当多的NGO没有发挥这种中介性作用。在提出过政策建议的885家NGO中,有40%左右的NGO提出过1—5项政策建议,不到20%的NGO提出的政策建议在6项及6项以上;另有40%左右的NGO无回答。另外,在提出政策建议的NGO中,只有5.6%的NGO表示所提的建议未被政府采纳;有21.2%的NGO表示有1项建议被采纳;有15.8%的NGO表示有2—5项建议被采纳;只有不到5%的NGO表示被采纳的建议在6项以上;另有8.6%的NGO表示不清楚所提建议是否被采纳;43.9%的NGO无回答。总的来说,我国NGO对政府政策的影响不大,所提的政策建议较少,被采纳的则更少。这说明,一方面,社会组织的政策建议角色还没有扮演好;另一方面,制度设计上,还缺少社会组织参与服务型政府建设的常规途径。

评估对社会组织的发展的作用是非常大的。通过评估,社会组织可以赢得信誉;通过评估,社会组织还可以确定组织的使命和实现使命的方式的适当性;通过评估还可以减少非营利组织的运作成本,传播和推广社会组织所取得的经验。遗憾的是,严格意义来讲,中国还没有建立对社会组织非营利性评估的制度。现在的主要做法主要是通过民政部门和业务主管部门对社会团体和民办非企业单位进行监督管理。而那些在工商部门登记注册和大量没有登记注册的社会组织(如以分会或专业委员会的名义挂靠在一级社团下)则被排除在现有的监督管理体系之外。从表面上看来,中国对社会组织的管理相当严格,而实际上这一制度的结果并部尽人意,并直接影响到中国社会组织的公信度等现实问题。

(二)原因分析

    造成我国社会组织参与服务型政府建设中角色失调的原因是多元的,包括历史传统、经济发展、政治环境、社会心理等宏观方面的原因,也有社会组织自身管理的微观原因,而这些原因都可以用“政治生态环境”原因来概括。具体而言,用王名的话说,就是:“中国民间组织发展中面临的问题实际上是社会结构变迁的结果,反映了整个社会在转型过程中价值观念、治理模式与体制的根本转变。”

首先,长期“大政府,小社会”的治理模式,使社会组织在服务型政府建设中的“合作者”角色受到质疑。我国历来缺乏自治传统。漫长的封建社会,使政府的权威根治于人们的心灵。新中国成立后,长期的计划经济体制下“全能政府”模式,同样在人们的记忆中打下深深的烙印。在中国人的心目中,无论是政府官员,还是社会公众,从内心深处还是比较认同政府的权威的。为社会公众提供优质服务是服务型政府的一个重要特征和目标。尽管政府提供的公共服务有时候往往不尽人意,但相比社会组织提供公共服务的不确定性,人们还是宁愿选择由政府提供。目前,我国还是处于“强政府,弱社会”的模式中,政府为了避免民间活动失控,在制度上并没有完全认可和接受社会组织,同时也缺乏鼓励社会支持和参与的引导性制度的政策。社会公众对社会组织这种新生的组织形式仍存有一定的偏见和疑虑。一些组织在进行活动的时候经常听到这样的话:“这是政府的事,你们来凑什么热闹?是不是有什么目的?”总之,人们对社会组织能够在服务型政府建设中扮演重要角色的地位总体上还是持怀疑态度的。造成这种总体不信任的社会心理的原因有历史因素,更多是长期形成的制度路径惯性。

其次,长期处于社会转型时期,是社会组织在服务型政府中“合作者”角色不清的现实原因。我国处于农业社会向工业社会、工业社会向后工业社会双重变革同时进行的时期,各种新旧价值观念在不断发生冲突融合,社会治理模式在发生改变,社会政治制度也在逐渐变迁,在这种社会大变革的时期,人们不可能对社会组织的角色有一个统一的认知。同时,中国社会发展很不平衡,也致使各地对社会组织的角色期待也不尽相同。体现法律制度上,一是现有的法律制度对社会组织似乎仍持是“防范”心理(前文已经分析,不再赘述);二是制定新的社会组织法律进程远远滞后,滞后并不代表人们没有去关注,而是大家对社会变革模式难以把握。如何平衡政治稳定性、社会组织参与服务型政府建设的优势及社会成本,不仅是技术上的问题,也是政治问题。

最后,社会组织自身发展和管理中的问题,使社会组织与服务型政府产生“角色距离”。具体来说,一方面,社会组织缺乏明确的宗旨与使命。很多情况下,一个社会组织的宗旨和使命,决定着组织活动的目标、领域和方式。我国存在大量体制内社会组织,这些组织服务于政府,根据政府的需要由业务主管部门发起成立,而不是根据社会的需要,由民间自发成立的。这种生成模式的结果之一就是一些非营利组织往往缺乏自己明确的宗旨与使命。由于社会组织“缺乏明确的理念和强烈的使命感,这使得它们难有拔地而起的能动性、创新性和艰苦创业的自觉性,并从而带来被动、盲目、短视、缺乏坚韧不拔的精神和动力不足,使组织发展难有后劲。”靠工资、利益吸引力,而不是靠宗旨与使命吸引人是当前中国绝大多数非社会组织缺乏人才,缺乏志愿者的主要原因。另一方面,缺乏社会公信度。缺乏公信度直接导致的结果是公众对社会组织的捐赠热情不高,造成社会组织总体上长期处于缺乏资金的状态。清华大学NGO研究所的调查显示,1998年中国非营利组织的资金来源中政府财政拨款收入占53.55%,企业提供1998年度,被调查NGO最主要的收入来源是政府提供的财政拨款和补贴,该项来源几乎占了NGO所有来源的一半。这意味着我国NGO的收入来源主要是依靠政府;居第二位的收入来源是NGO的会费收入,占总收入来源的21.18%;居于第三位的是NGO的营业性收入,平均占6%;收入来源居第四位的是企业提供的赞助和项目经费,占5.63%。中国非营利组织的资金来源较单一,政府财政对社会组织财政的支持又较为有限,造成社会组织经费的困难。但是,这并不意味着中国没有捐赠的文化传统,而是由于中国绝大多数非营利组织缺乏社会公信度,公众和企业担心所捐的财务被贪污。事实上,只要有较好的公信度,无论是个人还是企业都是愿意相赠的。再一方面,缺乏竞争机制。我国政府对社会组织的管理奉行的是非竞争性原则。中国社会团体登记管理条例和民办非企业单位登记管理条例都规定,在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体,可以不予以批准登记。而且,在对社团清理整顿过程中,也总是“合并了一批宗旨、业务范围相同相似的社会团体”,其结果是中国非营利机构在某一行政区域内具有一定的垄断性,缺乏竞争机制,从而导致效率低下,服务质量低劣。此外,缺乏社会力量对非营利组织的监督。当前,中国政府对民间组织的管理方式可以概括为“管理权力很大,管理能力很弱”。一方面,登记管理部门对民间组织的成立实行的是审批制而不是核准制,因此,对社会组织的成立拥有最终的权力,而业务主管部门的管理职能也决定了只要想干预,就可以“合法”干预社会组织的内部事务。另一方面,由于大多数地方的民政部门没有专门的社会组织管理机构,即使有,人数也非常有效,因此一旦某个社会组织成立,那么登记管理部门就很少有能力来监管他们,而业务主管部门有自己的主业,一般也没有过多的精力或不愿意管理社会组织的日常活动,而且,业务主管部门与社会组织有千丝万缕的关系,因此,很难起到监督的作用。在政府部门无法真正监督社会组织的情况下,社会对社会组织的监督又处缺位的状况。一方面,中国至今没有一个独立的第三方专门对社会组织进行监督;另一方面,媒体对社会组织的监督左右还非常有限,另外,公众缺乏制度化的渠道反映社会组织违背非营利准则的问题。

(三)对策与建议

1.从政府方面来说,应为社会组织角色扮演搭建“舞台”,提供法律、政策和制度等方面的保障。

在我国现在的“强政府,弱社会”的社会背景下,社会组织要想发挥自身的角色功能,首先要能够得到政府的支持。政府应该改变对社会组织的敌视和防范心态,培育社会组织的发展。具体来讲,在登记程序,应该放宽对成立新社会的种种限制,同时改变对社会组织的“双重管理”制度,探讨更加有效的管理方式,使社会组织能在一个相对较为宽松合理的制度环境中成长。特别是要加快制定统一的社会组织法的立法进程,尽快使社会组织的角色功能、社会地位得到法律的认可,获得“合法”的、明确的身份。由法律、行政法规及地方法规所构成的社会组织法律体系,应提供哪些行为是被禁止的,哪些行为需要接受何种法律限制,哪些行为是法律所倡导的,以及不同违法行为所承受的不同惩罚等明确清晰的信息。同时,应探讨适合社会组织提供公共服务的领域。在提供社会公共服务方面,社会组织有其自身无法取代的优势,也有其自身的限制。一般而言,国防、警察等准公共物品是不适合由社会组织来承担的。高等教育等诸多领域的公共服务,绝大多数仍由体制内事业单位承担。这在很大程度上压缩了社会组织提供公共服务的空间。在事业单位体制改革的进程中,政府可以通过设计竞争机制,给社会组织提供公共服务提供尝试的机会,让那些被实践证明能够比体制内单位提供更为优质服务的社会组织脱颖而出。那些被市场淘汰的社会组织,则或退出公共服务市场领域,或转向其他更适合其发展的服务,从而使社会资源不断优化组合。此外,政府可以采取积极的措施,引导社会组织参与到服务型政府的建设中来。如为社会组织的舆论宣传创造优先条件;设立奖励制度,对为社会服务中作出突出贡献的社会组织和社会服务组织中的个人实施奖励,为社会组织设立样板模范;为社会组织提供高质量的培训,支持其成长。

2.从社会来说,应着力构建社会组织参与服务型政府建设的长效支持系统。

社会组织参与服务型政府建设不仅需要政府对其清晰的角色认同和有力的支持,更需要社会力量的支撑。从长远来看,社会组织若想作为服务型政府建设的合作者有效发挥作用,社会力量的支撑更为长久。如加强与企业的合作可以为社会组织发展提供必须的资金;加强与高校学生或者科研人员的联合可以为社会组织提供智力支持;加强与社区组织的联系可以为其提供志愿者等。社会组织参与服务型政府建设并不是政府或者社会组织个体的责任,更是整个社会系统的责任,需要全社会的共同努力。

3.从社会组织自身来说,应加强角色学习,提高角色扮演能力,克服角色转移障碍,平衡各种社会期待。

具体来说,第一,加强角色学习。不同的社会角色,有着不同的角色学习的时间与过程。社会组织的“合作者”角色是通过后天习得的,具有极强的可塑性。角色学习就是指社会组织及其成员通过各种途径,掌握其所扮演的角色的权利、义务、态度、情感、行为要求和扮演技能,提高角色认知的水平,缩短理想角色与现实角色的差距的行为。第二,提高角色扮演能力。社会组织与其合作对象的角色互动,是社会组织角色扮演的基本形式。在角色互动的过程当中,社会组织及其成员要选择合适的方法,包括沟通方法、合作方式等,达成与交往对象的共识;根据合作对象的特点,在自身表现出的多种角色中选择最适合对方的角色,以符合合作对象的要求。第三,克服角色转移障碍。角色转移包括两层含义,服务型政府不同于过去的管理型政府,社会组织应当根据这一变化,相应的转变行为模式和工作方法。克服角色转移障碍,社会组织及其成员应保持平和的心态,提高抗挫折能力和增强适应环境的能力。第四,平衡各种社会期待。对于社会组织的角色,社会各界人士有着不同的期望和要求。面对不同的呼声,社会组织如何在复杂的理想角色中寻求最佳角色,是一个十分重要的现实问题。平衡各种不同的社会期待,明确合理的角色期待,要很好地把握各种期待的一致性、相对性和复杂性。一致性是指,在各种不同的期待中,普遍一致的期待往往是对角色的基本要求;相对性是指,对于不同的社会组织,社会期待又是具有针对性的,表现出不确定性;复杂性表明,对于不同环境的不同个体而言,社会期待又要与个人期待相结合,表现出多样性、多变性。

总的来说,社会组织参与服务型政府建设是一场治理方式的变革,对于政治变革,我国习惯采取“摸着石头过河”的渐进式改革,以最大压缩政治上的风险。社会组织参与服务型政府建设,同样需要一条稳妥、政治风险小、社会成本低的有效途径,需要经过一个长期过程,在此过程中,只有政府、社会组织、社会其他力量的共同作用,形成合力,才会引导整个政治治理方式实现有效变革。

 

四、社会组织与政府合作的典型案例——以广东省为例

 

在服务型政府建设中,社会组织处于“合作竞争”的角色。在这一角色下,社会组织发挥着极为重要的作用。这里以广东省为例,在介绍广东省建设服务型政府中推动社会组织发展的背景下,探讨广东省建设服务型政府的过程中,如何建立长效机制,发挥社会组织的积极作用,以及社会组织在与政府合作的过程中所发挥的具体功能与作用。

(一)广东省服务型政府建设和社会组织发展的概况

在建设服务型政府的热潮中,广东省走在全国前列。早在2003年,广东省就召开了政府机构改革动员大会,目标就是通过机构改革,以转变政府职能为核心,加快推进行政运行机制和管理方式创新,建设有限型、责任型、服务型政府。此后,深圳开始率先探索“行政三分”,实施“大部制”。其主要措施表现在:将海陆空交通管理整合在一处,实行“大交通”模式;将内外贸易及工业整合在一起,成立贸工局;将文化艺术、新闻出版、广播电视、版权工作统筹在一起,实施“大文化”;融城管、市政、园林、绿化爱国卫生及综合执法于一炉,实行“大城管”。2004年5月31日,随着市政府及其21个职能部门的搬迁,市民中心正式启用。和传统上“衙门”的戒备森严、令人敬畏不同,深圳的市民中心完全是开放式、亲民的。行政服务大厅的145个服务窗口为市民提供“一站式”服务,受理390多项审批项目;1700平方米的公众礼仪大厅不仅供市政府召开新闻发布会用,还开放给市民举行婚庆等活动;2608个车位的地下停车场面向全社会开放。又如珠海市将“万人评政府”活动作为建设服务型政府的突破口,重点抓好窗口服务和现场服务。门江市则通过深化行政审批制度改革、建立行政服务总汇、推行电子政务、开通12345 政府服务热线并在政府管理中导入ISO 质量管理体系等途径,建设服务型政府。这些地方政府的举措成了全国建设服务型政府的先声。

200711月,党的十七大报告强调:加快行政管理体制改革,建设服务型政府。” 2008年2月27日,党的十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》,标志着转变政府职能,建设服务型政府作为行政管理体制改革的主要目标之一已经很明确地由理论进入到实践层面。在《意见》的指导下,广东省加快了服务型政府建设步伐。2008年11月,在广东省经济特区工作会议上,深圳市委书记刘玉浦在《整体设计,全面推进,加快建设现代公共服务型政府》中提出,深化行政管理体制改革是改革全面攻坚的重要突破口,是深圳当前的突出任务,必须深刻认识深化行政管理体制改革的重大意义,增强改革的责任感和紧迫感。未来五年内深圳将按照建设服务政府、效能政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能。计划到2013年建成全新的公共服务型政府,比全国提前7年完成目标。

与全国各个地方政府一样,在建设服务型政府的过程中,广东省日益重视对社会组织的培育和发展。从理论上说,这是服务型政府建设的题中之义。在广东,伴随着服务型政府建设速度的加快,大量群众性、社会性、公益性、服务性的微观社会管理职能和社会公共服务职能逐步从政府职能中分离出来,这些职能需要由社会组织来承担,“经济建设、政治建设、文化建设和社会建设”中也需要社会组织发挥更多更积极的作用。2008年9月,广东省委、省政府出台《关于发展和规范我省社会组织的意见》,强调发展和规范社会组织的重要性,明确了指导思想和总体目标,对于积极培育和扶持社会组织发展、强化社会组织能力建设、规范和改进社会组织监督管理以及加强组织领导等工作提出了具体要求。该意见作为当前和今后一个时期广东省社会组织改革创新的指导性文件,对于引导社会组织参与服务型政府建设,推动社会组织改革和发展具有重大意义。实际上,在广东省,迅速发展的社会组织数量越来越多,规模日益庞大,也逐渐有能力承接一些公共服务,参与到服务型政府建设中来。在全国,2001年,社会组织的总量约为12.9万,而至2008年底,登记注册的社会组织总量接近40万个,其中社会团体22.0万个,民办非企业单位17.8万个,基金会1390个。广东也不例外,社会组织覆盖面越来越广,力量越来越大,作用越来越突出。截至2008年底,广东省经各级民政部门依法登记注册的社会组织共计24573家。按类别分,社会团体11555家,民办非企业单位12856个,基金会162个。

(二)社会组织的主体性地位和政府的主导性作用

在服务型政府建设中,社会组织是作为建设主体之一而存在的。明晰这一角色定位是研究社会组织发展和服务型政府构建关系的理论前提。而彰显社会组织主体性的第一步,就是实现政府与社会组织的分开,对双方的基本职能和职责边界进行梳理厘清。

在这方面,广东省走在全国的前列。其突出表现在就在于全面实现行业协会政会分开。2008年底,广东省行业协会管理体制改革顺利完成,行业协会在全国率先全面实现政会分开。全省100%的行业协会改业务主管单位为业务指导单位,100%的国家机关工作人员退出行业协会职务,全省共退出现职国家机关工作人员1547名,行业协会走上民间化、市场化之路,发展成为广东省社会组织的品牌,成为全国行业协会的先行者,受到国家相关部委的高度重视和充分肯定。据了解,广东省今后将着力推进公益慈善类社会组织以及其他类别社会组织的民间化,在更大范围内实现政会分开。

明晰社会组织的主体性地位,并不意味着忽略政府的作用。在转型时期的中国,培育、发展和规范社会组织方面,政府责无旁贷,并应当起到主导性作用,主导的方式可通过体制保证、规划引导、完善政策、搭建平台、服务监督等方式实现。

一是体制保障。在上文中我们已经提到,2008年9月,广东省委、省政府出台了《关于发展和规范我省社会组织的意见》,强调发展和规范社会组织的重要性,明确了指导思想和总体目标,对于积极培育和扶持社会组织发展、强化社会组织能力建设、规范和改进社会组织监督管理以及加强组织领导等工作提出了具体要求。

二是规划引导。近年来,广东省委、省政府高度重视社会组织管理工作,出台了一系列重要的法规和政策,主要有:中共广东省委、广东省人民政府出台的《关于发挥行业协会商会作用的决定》(2006年2月);广东省人大常委会颁布的《广东省行业协会条例》(2006年3月);中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅出台的《关于发展和规范我省社会组织的意见》(2008年11月);广东省人民政府与民政部签署的《推进珠江三角洲地区民政工作改革发展协议》(2009年7月)。以上重要法规文件,都为社会组织的发展提供了规划引导。

三是服务监督。从2008年开始,广东省全面推进社会组织规范化管理,社会组织管理制度创新效果明显。新成立的广东省社会组织评估中心,出台了《社会组织评估管理暂行办法》,建立起社会组织登记评估制度;大力推进社会组织信息公开制度,加强社会监督;建立健全社会组织自律机制,下发了清理规范职业资格、规范社会团体收费行为、社会组织自律等方面的文件;建立社会组织奖惩机制,对社会组织给予表彰奖励或者给予处罚直至撤销;建立社会组织专职工作人员制度,全部专职工作人员持证上岗。

(三)探索政府职能转变机制

服务型政府与管理型政府的一大区别,就在于其职能范畴的缩减。政府与社会的关系,不再是过去“大政府、小社会”的格局,而是“小政府、大社会”的关系。在政府转型的过程中,过去的一些政府职能或取消或转移,职能转变成为了服务型政府建设的一大特点。在这一过程中,社会组织承担起了许多原来政府所承担的职能。

广东省不断完善政府购买公共服务的机制,推动由政府出资购买,社会组织提供公共服务。如2008年11月,在深圳市社会组织建设和管理工作会议上,深圳市拟制订配套文件《深圳市推进向社会组织购买服务工作的实施方案》,探索建立政府向社会组织购买服务制度。其内容包括:按照政府转变职能和事业单位改革的要求,对于政府分离出的或新增的社会管理和公共服务事项,通过政府采购等法定方式,向符合条件的社会组织购买,在工商经济类、社会福利类、公益慈善类和社区社会组织等近期重点发展领域的优先扶持项目进行试点。逐步建立健全政府购买服务的组织架构、程序、监督机制等,以差额、全额和部分补助等三种补助方式,向社会组织提供资助。同时,为了进一步完善政府购买公共服务机制,广东省对各个参与提供公共服务的社会组织进行评估,据《广东省民政厅关于社会组织评估管理的暂行办法》规定,经等级评估,3A级以上的社会组织具有接受政府职能转移、政府购买服务和享受公益性捐赠税前扣除优惠政策,以及开展评比、表彰活动的资格。这一系统活动从2009年下半年起,计划评估60家全省性行业协会商会,2010年再评估60家全省性行业协会商会,并于2011年基本完成207家全省性行业协会商会评估任务。

随着政府机构改革特别是事业单位改革的推进,社会组织承接政府转移的部分职能,协助政府履行职责的作用越来越突出。一些社会组织承接了政府向社会分离和转移的包括资料编撰、评选推荐、资质初审、项目推荐、科研课题、人员培训、运行分析、等级评定、行业统计等部分社会管理和社会服务职能,在推进行政管理体制改革,形成“小政府、大社会”管理格局中的作用日益彰显。据统计,2007年全省有450家行业协会承担了政府委托的930项职能。深圳市钟表行业协会由深圳市政府资助1000多万元购买设备,协会自筹运作经费建立了经中国实验室国家认可委员会(CNAL)认证的深圳市钟表研究开发服务中心检验平台实验室,负责对深圳市为主的泛珠三角钟表、珠宝企业提供功能和材料检测服务。但我们也注意到,广东省的政府职能中还存在“越位、错位、缺位”现象。许多本应属于社会组织的职能,还有相当部分滞留在政府各部门中。政府包办了产品质量检测,行业评比,产品价格协调、许可证发放等行业管理职能,以及辅助性、技术性中介服务职能,而社会组织又替代政府承担了部分行政职能,存在行政机关“中介化”,社会组织“行政化”的错位现象。目前来看,广东省社会组织中仅有11%承担了政府转移的职能。发挥作用较好的行业协会也只有32%承担了政府转移的职能,20%接受了政府购买服务。

(四)对社会组织管理机制的创新

社会组织的管理机制是较为复杂的,它需要一些具体的政策措施加以表现。近年来广东省对社会组织管理机制的创新,主要有以下几点:

一是放宽社会组织的准入政策。对行业协会,允许适度竞争;对非公募基金会等公益慈善类社会组织,找不到业务主管单位的,由民政部门承担业务主管职责;对农村专业经济协会、社区社会组织,降低门槛,减化程序,方便其成立;对异地商会,可放宽登记到地市级。同时,改进和完善登记监管,包括:改进登记服务方式,规范登记工作程序,理顺内部审批流程;登记监管启用信息化手段,基金会实行网上年检,各地市实行网上申请登记;建立年检分析制度,积极开发和利用年检采集的信息,为政府和相关部门制定社会组织发展政策提供参考;加大行政执法力度,社会组织执法监察有力度、有效果、有影响,充分发挥了维护政治、社会稳定和人民群众利益的积极作用。

二是探索社会组织自身发展的扶持机制。这一机制是全面、全方位的,其主要目的在于通过对社会组织的政策扶持,促进社会组织自身的快速发展。包括制定落实社会组织相关税收优惠政策。增加优惠税种,保证政策落实,让社会组织真正享受到非营利组织的税收优惠;研究出台社会组织专职工作人员权益保障政策。制定适合社会组织特点的人员流动、入户、工资福利、职称评定、档案管理、社工招聘等具体政策措施,促进社会组织人才队伍的职业化、专业化;探索建立社会组织扶持发展专项基金。建议省财政每年拨出一定数量的资金作为社会组织发展专项基金,重点扶持行业协会、公益服务性社会组织的发展;建立全省性行业协会孵化基地。目前广东省全省性行业协会共191家,总体上比较弱小,自身购买办公用房的仅占3.82%。

三是成立全国首个社会组织党工委。今年3月26日,广东省成立了全国第一家社会组织党工委,直接领导和指导广东全省社会组织党建工作。党工委设在省民政厅,日常工作由省民政厅党组领导,民政厅副厅长担任党工委书记,社会组织管理局局长担任党工委副书记,从而实现了社会组织登记监管与党组织建设齐抓共管。这是加强党对社会组织的领导,在社会组织党建管理和工作体制上的又一个新的创举,是广东省争当全国社会组织党建工作排头兵,广东省在创新社会组织党建管理体制中取得重大突破。

通过这些措施,社会组织自身能力得到了不断的加强。在广东省,极具特色的一个表现就在于已逐步建立健全“规范运作、诚信执业、公平竞争、信息公开、奖励惩戒、自律保障”等六项机制,特别是在订立行规行约,强化行业自我监督,规范同业竞争,加强行业信用建设,促进行业守信自律,防范和打击假冒伪劣、坑蒙拐骗等各种不正当行为,促进公平竞争等方面起到积极和重要的促进作用。同时,还在利益协调方面做出了许多贡献。不管是社会组织会员内部利益协调,或是社会组织与公众利益协调,再或是社会组织与政府部门分工协作,在社会组织管理机制创新的基础上,都有了新的突破。广大社会组织积极与政府有关部门沟通协调,参与涉及相关领域的立法、决策、行业规范和标准制定的论证咨询,发挥了智囊团、思想库德作用。据不完全统计,全省社会组织2007年为各级政府提供决策依据1730条,有12位社会组织负责人被选为本届省、市、县各级党代表、人大代表和政协委员。

(五)结语

在广东省,社会组织与服务型政府建设的合作已取得了一定的成果。在政府的鼓励和支持下,广东社会组织对于促进全省“三个文明建设”,促进构建和谐广东,促进政府和事业单位改革起到了积极的作用。这些社会组织在广东省经济、政治、文化、社会等各个领域,围绕着服务会员(成员)、服务公众、协助政府三个方面,发挥了重要的作用。如在慈善、扶贫等公益事业方面,广东社会组织利用自身机制、资源、人才等方面的优势,对困难群体、弱势群体及时给与救助和帮助;在社会事业上,主动参与兴办教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利、环境保护等社会事业,发挥了拾遗补缺的作用,成为推动社会公共事业发展的一支重要力量。以广东社会组织援助四川抗震救灾活动为例,在地震后的一个月内,广东省各社会组织及其会员企业累计发出倡议2751次,召开会议2013次,举办捐赠活动3015次,参与志愿服务人数18168人,捐款和捐物折款合计38.93亿元,其中捐款25.45亿元;捐物折款13.48亿元。又如在公民维权,止纷息争方面,广东省社会组织特别是行业协会面对公民遭遇的各种纠纷,积极出面斡旋、谈判,甚至参与诉讼,使问题得到合理解决,起到了止纷息争的作用。如深圳市企业与国际班轮组织码头作业费的纠纷、汕头市水产企业与美国企业之间关于对虾反倾销的官司等,就是靠社会组织出面,最终获得胜诉。

作为改革开放的前沿阵地,广东省担负着改革创新的历史使命。面对所取得的成果,广东省政府并不自满,而是在总结经验的基础上再出发,通过制定具有浓厚改革开放色彩的试点,探索服务型政府建设中发挥社会组织更大作用的途径。如设立地市级改革创新观察点。2008年6月,广东省将改革创新试点引向深入,结合各地市社会组织发展状况,分别在广州、深圳、珠海、汕头、佛山、东莞、中山、肇庆设立了涉外登记管理、综合改革、信息化、行业协会、社区社会组织、行政执法、等级评估、农村专业经济协会等8个改革创新观察点。承担改革创新试点的各地市,积极探索,大胆实践,不断谋求社会组织建设与管理的新突破,使全省社会组织建设整体推进、健康发展,初见成效。又如珠三角社会组织改革发展先试先行。2009年初,珠三角社会组织改革发展先试先行实施方案基本完成,初步确定了在珠三角地区创建现代行业协会体系、推进社会组织民间化、推进政府向社会组织转移职能和购买服务制度、制定扶持社会组织发展政策措施、促进社会组织依法参政议政、创新社会组织管理制度、创新社会组织党建管理体制等7项目标和具体任务。

 

五、社会组织参与公共服务和社会管理的国际经验借鉴

 

在国外尤其是在西方发达国家,新公共管理和新公共服务推动了社会组织的蓬勃发展,一些国家的社会组织进入到了制度化发展阶段。国外政府重视社会组织参与公共服务和社会管理,在与社会组织的良性互动中,形成了不少有益经验。

(一)建立治理视野下的合作伙伴关系

在传统的“统治”观念中,政府是公共事务管理、公益事业、社会福利的唯一提供者,而在现代“治理”视野下,公共治理的主体是多元的,不同的治理主体合理分工、合作努力, 形成一种良性的“合作伙伴关系”。国外政府将社会组织视为重要的公共治理主体之一,积极建构与社会组织的合作模式,发挥社会组织的功能优势。比如,1998年11月,经英国女王批准,英国首相托尼-布莱尔、内政大臣杰克-斯特劳和全英慈善组织与政府合作委员会主席肯内斯-斯通,共同签署了一项具有划时代意义的协议——《政府与志愿及社区组织合作框架协议》(COMPACT)。随后,由地方政府协会主席和全英慈善组织与政府合作委员会主席共同签署了一个地方版的COMPACT——《地方各级政府与志愿及社区组织合作框架协议》。COMPACT突出强调五项原则,即政府对民间公益组织的资金支持原则;政府在支持民间公益组织的同时确保其独立性的原则;政府与民间公益组织在制定公共政策、提供公共服务上的协商、协作原则;民间公益组织在使用包括政府资金在内的公益资源上的公开性、透明性原则;政府保障各种不同类型的民间公益组织有公平机会获得政府资助的原则。这个协议虽不具有法律约束力,但通过一系列原则成为英国政府各部门和地方政府与民间公益组织之间合作的指南与工作备忘录。协议充分肯定民间公益组织在英国社会的巨大作用,并强调政府与民间公益组织在价值观上的一致性和功能上的互补性与合作关系。又比如,在澳大利亚,由民间经办的社会福利服务组织与政府形成一种合作关系,政府负责规划福利服务的发展方向,确定资助的总额和方向,但政府并不直接办服务机构,而是由民办机构去提供服务,民办机构可以平等地通过竞争机制获得政府的资助,同时,它们必须履行相应的义务,提供政府规定的服务。澳大利亚产业委员会认为,之所以采取民办的形式,是因为这些组织与居民的关系很密切,可以更灵活地适应居民的需要,在这方面比政府办的机构更有效率;同时,他们可以运用自己的资源以及利用社会资源提供服务,从而减轻政府负担。

从西方国家的福利改革实践来看,政府与社会组织的合作伙伴关系在推动改革中起到了重要的作用。自20世纪90年代起,欧洲福利国家就开始进行改革。在新公共管理的影响下,一直强调市场化,即将一个更加混合的福利经济和市场原则引入政府部门。例如,美国的福利国家的兴起一直是伴随着政府提供资金,社会组织提供公共服务。在提供服务中,社会组织尤其活跃,它被期望满足“合同文化”的需求。随着社会的发展和社会组织的日益完善,西方福利国家更加强调在政府、市场、社会组织之间建立一种新型的合作伙伴关系。这种新型的合作伙伴关系,显示了社会组织在西方福利国家改革中日益重要的地位。这也体现出以治理为理念的社会管理的发展趋势。从历史上看,社会组织一直是政治体制概念化和在欧洲提供社会服务的不可缺少的一部分。福利国家改革包括重新协商伙伴关系的概念并且使伙伴关系的概念制度化,这是基于相信社会组织能够提高工作的义务,建立一个积极的福利国家,并且它也是提高竞争和解决社会排斥的一种手段。

在治理的视野下,政府建立起与社会组织的伙伴关系,社会组织可以更好的发挥优势功能。尽管社会组织初创阶段均有各自的使命和对应的需求,有的甚至是政府想做而未做、或未规划到的事项,经过一段时间的发展,这些事务大多纳入了政府工作的视野,以项目合约的形式委托给相关专业的社会组织承担。更为重要的是,各级政府在充分认识到社会组织服务提供的绩效和专业水平后,主动把大量政府承担的、且适合社会组织承接的职能和事务剥离出来,交给相关社会组织管理。

(二)购买服务

按照不同的消费主体,购买服务有两种形式:其一,由政府通过采办的形式直接购买社会组织提供的货品和服务。政府购买包括各级国家机关、实行预算管理的单位和社会团体使用财政预算内资金和预算外资金等财政性资金,以购买、租赁、委托或雇佣等形式获取货物、工程和服务。政府提供的公共物品、公共服务都倾向于满足社会成员的中位性的需求,并往往以统一规范的方式提供。而在现实世界中,每位社会成员由于自身的差异性,对公共物品的需求也是多种多样的。政府和市场在满足社会成员方面存在双重失灵,无法完全满足社会大众的多元需求。可以进行弥补的是,社会组织在提供公共产品方面有着自身独特的优势,能够为社会成员提供政府和市场均不便或不能提供的公共物品,可以更好的满足社会成员对公共物品多元化的需求。从国际经验看,这种形式的购买在危机应对中尤为典型,社会组织在危机应对中发挥着大量的救助服务功能,它们不仅在危机的第一线进入危机处理的方方面面,募集资金、运输物资、救助灾情、维护秩序、提供关怀,而且在危机后重建和秩序恢复的过程中,提供着物资、人员、信息、技术等各方面的重要服务。无论美国“9·11”恐怖事件、SARS,还是海啸重大灾害;无论是地区性的事件,还是全球性灾难,社会组织都是活跃在危机应对中的不可或缺的身影。社会组织在应对一系列公共危机中的效果无不证明,政府通过购买社会组织提供的社会服务和产品,可以更好的应对公共危机。其二,顾客用政府颁发的票券购买公共服务。社会组织的公共产品和服务除了直接给政府外,还可以为社会大众直接提供公共服务。政府认为某一物品或服务应该为全体民众或者某些人群获得,并且决定为其埋单,政府可以向需要这些物品或服务的人分发专门的代金券,例如食品券、免疫券、教育券、培训券、住房租金补贴券等等,然后受益者可以自由选择服务提供者。这种情况下,政府则通过发放票券鼓励公众消费社会组织提供的公共服务,促进社会组织的发展。比如,德国在就业管理中发放就业券,由工会、雇主协会以及政府的代表组成的管理委员会对于就业券发放的数量,相应的政策进行协商,同时政府负责对提供者的服务质量进行监督和评估。

(三)实施税收优惠政策

世界各国基本上有相应的税收优惠政策促进社会组织的发展,主要包括两个方面:一是对社会组织本身的税收优惠政策。美国联邦法典第26卷“国内税收法典”第501(C)款对免税机构进行了明确规定,鼓励发展社会慈善公益事业。美国政府关于享受税收优惠政策的公益性社会组织、捐赠者的捐赠行为以及获取税收优惠的审核按照一定的规范来运作,具体如下:美国的非营利社会组织按照所在地区的有关法律成立,联邦税法赋予美国国内收入署(IRS)权限,使其能统一审定并负责监控全国免税机构。国内收入署(IRS)内设“受雇者计划及免税部”,以负责享有免税待遇机构各项法律的管理实施。对于享有税收优惠政策的非营利组织制定专门的条例规范,并在联邦税法中举例说明。如:符合条件的机构(教堂、清真寺)和不符合条件的机构(商业协会、市民社团)等。美国国内收入署(IRS)由三级机构、七大税区和约800税务分支机构组成,运用先进的信息化技术,全国联网,全国所有纳税人的详细资料都可以随时查阅。加拿大政府规定,公司向慈善机构的捐赠,在其应纳税所得额75%以内可在所得税税前扣除;印度税法规定,任何个人和团体向免税组织捐赠,都可获得其捐赠额50%的减免税权;荷兰税法规定,公司、企业等机构向具有公益法人资格的社会组织捐赠,在不超过应纳税所得6%以内且捐赠额高于500荷兰盾以上的部分,可在税前扣除;比利时政府规定,公司、企业等机构向具有公益法人资格的社会组织捐赠,在不超过应纳税所得5%以内且捐赠额低于2000万比利时法郎以下的部分,可在税前扣除;日本政府规定,企业从事一般公益捐赠,可在会计上将其一定限额算入亏损而在税前扣除;澳大利亚对社会组织的免税种类相当广泛,联邦税的免税税种有:所得税、资本增值税、小额优惠税、批发销售税、各种执照税;州税的免税税种有:土地税、工资收入税、印花税和属于市政当局征收的财产税及服务费等。二是对给社会组织捐赠的单位或个人的税收优惠政策。比如,美国“国内税收法典”第170条就捐赠人、捐赠物、受赠对象所享受的优惠政策作了详细规定,公益性捐赠税收优惠程度取决于接受捐赠的社会组织性质,即:捐赠给公益性社会团体和私人基金会,其捐赠税前扣除比例是不同的。企业向公益性社会团体捐款,其捐赠税前扣除额不得超过应纳税额的10%;个人向公益性社会团体捐款,其捐赠税前扣除额不得超过应纳税额的50%。但同时规定超出比例的捐赠,可以累计到下一年度结转予以扣除,但结转期限不得超过5个纳税年度。而捐赠给私人基金会,则只是规定了个人捐赠税前扣除额不得超过应纳税额的20%,且超出部分不能结转。又比如,在英国,公益捐赠减免税制度是鼓励和推动社会捐赠的重要措施。在公司捐赠方面,根据英国公司法的规定,只要在公司账目中申明提供公益捐赠,捐赠的部分就会免去公司所得税(约占30%)。英国法律规定,个人向慈善组织的捐赠可获得免税待遇,但免税的对象主要不是个人,而是慈善组织。成立于1974年的英国慈善援助基金会主要工作之一就是帮助慈善组织向政府索要退税的部分,每年经手的退税金额高达10亿英镑,成为利用减免税制度支持英国民间公益事业的一个重要机制。再比如,德国企业和个人对那些被承认是追求公共目标的慈善组织、教会等的捐赠,可享受5%的税前收入扣除优惠;对专门追求文化目标的科学性、慈善性组织的捐赠,最高可享受10%的税前收入扣除优惠。

(四)引入公开竞标机制,提供资金补助

社会组织在参与公共管理和社会服务的过程中,无可避免的遇到发展的困难,其中,资金来源就是社会组织功能得以有效发挥的重要瓶颈之一。国外政府以不同的形式为社会组织提供资金支持,实现共同管理社会,提供公共服务。政府向社会组织提供补助一般分为两种形式:其一是政府向社会组织提供直接拨款。直接拨款由政府直接向社会组织的活动提供普遍支持的政府资金,与具体的项目无关。直接的预算补助可以以法律为依据由中央和地方预算提供,也可以由政府部门的行政决议决定。政府尤其会对于那些执行政府政策的社会组织的活动提供相当大的普遍支持。在一些国家(例如罗马尼亚、匈牙利等),补助通常是通过集中的程序来决定的,但是由各个单独的部门分配,发放补助的机构通常也是监督机构。其二是社会组织通过公开的招标拨款申请过程获得补助。公开竞标是以竞争为基础,经过一系列选择程序进行分配的,并不是通过中央或地方政府官员或者议会的个别行政决策而获得的。选择的标准通常包括:组织过去的活动,伙伴关系的历史,职责权限,政治活动和其他的与竞争无关的但是筹资者不愿赞助的活动,提议的技术质量,成员的专业性,一揽子项目(申请者已经得到的相关项目),可靠性,管理能力和财政能力,收到需分摊成本的资金的可能性,建立一个未来互惠的合作伙伴关系的可能性,时间的限制等等。拨款可以是一次性,短期的或是长期的。通常政府比较倾向于提供短期的和一次性的拨款,部分原因是因为政府机构可能不愿意在不知道随后一年的预算目的的情况下来长期拨款,这也可以避免社会组织依赖于拨款。但是,这种短期的观点通常会限制公共拨款的发展。政府以拨款的形式对社会组织予以补助,也是政府对于社会组织公共角色的承认。补助的资金来源可以是来自于预算(中央或地方),也可以来自于由一些税源构成的专门基金,比如彩票收入、税收等。例如,在丹麦的“基本拨款”除了来自于预算外也是来自于“丹麦足球彩票”基金;“项目拨款”则是来自于支援社会工作发展的拨款计划,是一项中央政府的预算来源。拨款通常是由政府或者一个政府机构直接分配的。在英国,拨款是由各级政府的地方部门分配的(例如由医疗,就业和教育的分支机构发放);也可以由特别机构承担,例如,匈牙利的公共基金;在波兰,地方政府是主要负责将地方服务投标和外包的机构;丹麦的社会事务部负责将“基本拨款”分配给提供社会服务的社会组织。在德国,政府发放给社会组织的总机构,由总机构社会组织将资金分配给其成员。一般情况下,政府不干预社会组织的内部具体事务,有关部门只检查从政府领取资助的社会组织的财务和项目执行情况,违法的社会组织由司法部门负责解决。对有贡献的社会组织,政府予以物质和精神的褒奖,这种行政管理方式,大大减少了政府管理人员的数量,效果也很好。德国各级政府每年都有许多资金用于社会福利项目,约占社会组织总收入的2/3,但这些项目不是政府亲自去做,而是采取招标的方式,让社会组织去实施。社会组织要获得政府的项目资金,应向政府有关部门递交详细的项目申请书和实施计划。政府在审查时,主要评审社会组织的目的、能力以及项目设计实施的合理性,最后由市议会来决定。

(五)共同进行社会管理

众多国外的社会组织除了在经济社会方面发挥促进作用以外,还在社会管理中起着越来越重要的作用、充当着不可替代的角色。作为联系政府和生活成员之间的桥梁和纽带,社会组织的双向服务功能非常显著:一方面,它们的主要职能是为会员提供服务,服务内容主要有维护会员利益、向政府反映会员建议、提供信息与咨询、培训专门人才等;另一方面,这些社会组织还代行了政府的部分职能,对于一些特定领域的公共管理,如社区、行业等领域,政府主要通过发布行政法规进行宏观的管理,具体的操作性的业务则是由社会组织实施的。例如韩国几乎全部的社会组织都是直接或间接由政府支持而组建起来的,政府是这些组织的背后靠山,它们甚至代行了政府的部分职能。有数据显示,通过政府支持而建立的协会总数已经超过了上千个,著名的有:贸易协会、大韩商工会议所(KCCI)、农业协同组合(简称农协)、水产业协同组合中央会。其中,产业领域协会数量最多,大约超过700个,如韩国钢铁工业协会、韩国机械工业振兴会、韩国电子产业振兴联合会、韩国纤维产业联合会、韩国电子工业协同组合、韩国软件产业协会、韩国信息产业联合会等。尽管有的行会代行部分政府职能,但由于市场的私人性特征,政府对产业领域的协会并无太多扶持,行业协会均为各行业生产企业自发组成的民间团体,其主要职能为行业自律、信息共享、协调进口、发展生产和出口。

以美国为例,美国政府并没有包揽一切社会事务管理,恰恰相反,它是通过积极培育和推动社会组织的发展,来承担许多具体的社会服务和社会管理的工作。在美国社会舞台上,主要有三大角色,即政府、营利部门(企业公司)和社会部门,其中社会部门又称为社会组织,或者称为社会中介组织。美国社会组织的诞生渊于社区的发展,其基本宗旨就是满足社区居民的需求。美国的社会组织在社区管理方面有以下的功能:第一,提供多样化服务,推动社区服务功能的不断开拓和服务体系的建立。在美国社区内,社会组织正朝着建立一种无所不包的服务体系的方向努力,涉及的服务范围十分宽广,力求达到“老有所养,幼有所托,孤有所扶,残有所助,贫有所济,难有所帮,学有所教,需有所供”的全方位立体化服务境界。特别是老年人服务和老年人自我服务的组织与设施比较健全。第二,帮助政府摆脱对社会事务的具体服务,各级政府主要通过向社会组织购买服务为居民提供社会化服务,实现“小政府,大社会”的管理格局。20世纪60年代,联邦政府开始强调以政府合同的形式向社会组织购买社会服务以解决社区居民需求,结果带来了社会服务领域政府与私人组织之间关系的变化。目前,有200多种服务项目纳入国家社会服务购买体系中。最近,又扩展了社会安全服务范围,包括针对家庭暴力、无家可归等问题的服务项目。据最近估算,纽约市每年在社区服务上花费的10亿美元中,有80%属于社会组织的合同范围内。同时,社会组织为争取政府合同也要与营利性机构和私人基金展开竞争,促使其不断提高服务质量,这也必然导致公共服务越来越便捷、有效、可承受。第三,积极沟通选区官员与社区居民之间的联系,为居民的政治参与提供服务。美国的选举制度规定选区是按照社区划分的,所以每位议员和官员必须与居民保持密切联系,切实为居民服务,以争取更多的选票;而居民则通过民选官员反映自己的意愿,表达政治见解。在这当中社会组织发挥了组织者和媒介者的作用。它可以直接向议员反映问题,重要的问题可以带到国会讨论后形成法案。另一方面,它还能够帮助政府宣传,组织居民参加总统、议员和民选官员的选举。第四,带动社区经济和社会全面进步和发展,增加就业岗位,促进社会稳定。一是开拓就业门路,减轻政府和社会压力;二是全方位多层次的社区服务能够缓解一系列社会矛盾,起到缓冲器和平衡作用;三是志愿者服务。它能够增加社会的总效益,并且对危机事件和重大事件处理起到预防、控制、救助作用。

 

项目主持人石国亮(中国青年政治学院副教授,法学博士,哲学博士后  

项目参与人孙秀民(北京师范大学教授,博士生导师)

            邓希泉(中国青少年研究中心青年所副所长,助理研究员,北京师范大学博士生)

            黄尹(中国青年政治学院研究生)

            刘勇进(中国青年政治学院研究生)

 

 
 
 
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