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中国政府向民间组织购买公共服务问题研究

王浦劬  何艳玲  李风华等

北京大学政治发展与政府管理研究所

                     一、导 论

(一)研究的问题

20世纪80年代末以来,行政改革的浪潮在全世界范围内兴起,盖布勒提出了企业家政府,登哈特认为政府应该是“掌舵者”而不是“划桨者”,彼得斯在《政府未来的治理模式》提出了政府未来的四种治理模式:“一是市场式政府,强调政府管理的市场化;二是参与式政府,即对政府管理有更多的参与;三是弹性化政府,即认为政府需要更多的灵活性;四是解制型政府,即提出减少政府内部规则。”这些理论和模式的核心目标,是提高政府行政效率,降低行政成本,提高政府公共服务的质量。

为此,各国政府陆续探索实现政府行政改革目标的多种途径。萨瓦斯认为,“在公共部门的创新方案中,建立伙伴关系是核心要素之一。所要建立的伙伴关系包括社区伙伴(公民与志愿者)、私营部门伙伴、非营利组织伙伴等。”这就是说,在公共物品提供方面,改变政府的单一主体地位,而由多种多样的社会主体,比如说非营利组织来提供,并且由此形成政府与民间组织合作提供公共物品合作或者伙伴关系。在这一过程中,政府向民间组织购买公共服务模式随之得到发展。所谓“政府购买公共服务”(Purchase of Service ContractingPOSC),是指政府将原来直接提供的公共服务事项,通过直接拨款或公开招标方式,交给有资质的社会服务机构来完成,最后根据择定者或者中标者所提供服务的数量和质量,来支付服务费用。

相关研究者对此形成的一个基本共识是,政府向民间组织购买公共服务之所以成为政府承担公共服务的新的模式,是因为当今政府面临四个方面的情况:一是政府在公共产品与服务提供方面低效率甚至无效率而导致公众不满;二是新公共管理运动的兴起与发展;三是民间组织自身不断发展和完善;四是社会大众公共服务需求不断增长。在这些背景下,20世纪90年代英国率先提出了公共服务和公共物品供给实行公私合作制的理念,随后,这一理念扩展到美国、加拿大等国家并且付诸实施。与此同时,欧盟、联合国、经济合作与发展组织以及世界银行等国际组织也在全球范围内积极推广公私合作供给公共物品和服务的理念和经验,这一浪潮随之扩展到中国等发展中国家。

我国内地的政府购买服务发端于上海。为克服政府包办公共服务的缺陷、提高社会服务的效益2000年上海率先在改革社会管理体制过程中提出并推行政府购买公共服务。上海卢湾区等六个区的12个街道开展了依托养老机构开展居家养老的试点工作。至此政府购买服务第一次进入我国实践领域,购买内容主要是养老服务。

此后全国一些城市也陆续进行了这方面的探索实践政府购买公共服务的内容和范围逐渐扩大到医疗卫生服务、教育服务、社区服务、培训服务、就业服务、计划生育服务等诸多公共服务领域。南京市鼓楼区于2003 年开始推出政府购买服务、民间组织运作的“居家养老服务网”工程由民间组织“心贴心社区服务中心”的工作人员为独居老人提供居家服务。2004 在上海市政府的主导和推动下三家民办非企业性质的社团组织———“自强社会服务总社”“、新航社区服务总站”“、阳光社区青少年事务中心”正式挂牌建立。上海的禁毒、社区矫正、社区青少年事务的管理工作将通过政府购买服务的机制由三家社团聘用社会工作者来承担。无锡市从2005 年开始先后对全市市政设施养护、污水处理、路灯设施维护、环卫清扫保洁、水资源监测、社会办养老机构、城区绿化养护、文化、旅游、结核病防治等十多项公共事业由政府直接参与转为实行“政府购买公共服务”的实践。深圳市政府于2007 年也培育了鹏星社会工作服务社、社联社会工作服务中心以及深圳慈善公益网三家社会工作机构在社区建设、社会福利与救助、青少年教育、医疗卫生、社会矫正、监所管理、禁毒、残障康复、人口计生、外来务工人员服务、婚姻家庭服务等领域推进购买社工服务的试点。2007年之后,各地在这方面的实践无论是在服务范围还是服务深度方面都取得了较大突破,这其中也包括我们要重点关注的一些案例,比如唐山购买农村医疗服务、长沙购买残疾人服务、南海购买社区服务、深圳购买城市管理服务。

本报告的主要目的,是对于全国情况进行基本分析,对于相关典型案例进行深入调查,并且在此基础上,探讨回答以下问题(见图1):

中国政府向民间组织购买公共服务的背景与动机是什么?

中国政府向民间组织购买公共服务的方式与机制是什么?其成效如何?

中国政府向民间组织购买公共服务过程中遇到哪些重要问题?在现有制度背景下,解决这些问题的途径可以有哪些?

(二)核心概念界定

本报告涉及到三个核心概念:

1.公共服务

公共服务这一概念已在我国广泛使用,但是,对什么是公共服务,却有不同的见解,在很多情况下常常是含糊不清的,这种概念含义上的混乱,又助长了实践中的混乱。

实际上,公共服务是与私人服务相对应的一个概念,无论是公共服务还是私人服务,都意味着对某一种公众需求的满足,或者说就是公众的某一种需求。通常认为,现代社会中的所谓公共服务就是指使用政府运用公共权力和公共资源向公民 (及其被监护的未成年子女等 ) 所提供的各项服务。公共服务包括科学文化教育卫生等无形产品,也包括基础设施、道路交通等有形产品。

公共服务与私人服务的区别在于,它们供给的主体和方式不一样。例如,教育本身只是特定专业性服务,使用了公共权力或公共资源所提供的教育服务才是公共服务,而为了个人牟利使用私人资源所提供的教育服务或私立教育,是营利性的私人服务,而非营利社会组织使用来自捐赠等渠道的社会资源所提供的教育服务,或者它们兴办的公益性学校,则是非营利性的社会公益性服务。所以,不应将教育等专业性服务简单笼统地看作是公共服务或非营利的社会公益性服务。

2.民间组织

民间组织是一个中文语境下的概念。广义的民间组织是指除党政机关、企事业单位以外的社会中介性组织。狭义的民间组织,是指由各级民政部门作为登记管理机关纳入登记管理范围的社会团体和民办非企业单位两类社会组织。在本报告中,民间组织既具有西方国家所谓非营利组织(NPO)或者非政府组织(NGO)的某些特征又具有中国特定的国情和制度赋予的特点。总体来看,它们特指具有以下特征的组织类型:不同于政府机构与市场组织有特定的使命与目标;其行动不是追求剩余利润的分配,而是为了完成其特定使命。本报告所称的民间组织是指具备这三个方面特征的组织,它们可能是经过民政系统注册登记的正式组织,也可能是没有注册的基层民间组织。

3.购买

如前所述,“购买”实际是政府将一些公共服务事项委托给有资质的机构去做,并且因为这一委托而支付费用。

在购买过程中,政府是付账者,有资质的机构(在本报告中即指民间组织)是承办事务者。举例来说,如果政府有一笔钱需要用于一项公共服务事项,这时可以有两种办法来花这笔钱:一是由政府新设立一个机构(通常,这类机构在我国被称为事业单位)来提供公共服务,那么,这一笔钱首先要支付的就是这个机构人员的工资以及办公费用(这笔费用往往非常庞大)剩下的钱才能用于生产公共服务。在这种情况下,往往会使得公共服务提供效率相当低下。而另一种办法,就是不设立机构(事业单位),而直接利用社会上现有的服务机构,政府把公共服务经费直接付给社会机构,由社会机构向公民提供服务。后一种办法,就是政府购买公共服务。实践表明,后一种方法在节省一大笔经费的同时,还可以免去许多烦琐的中间程序。

4.事业单位

  在计划经济体制下,我国政府的公共服务一般是由各类事业单位提供的,因此,本报告对政府购买公共服务问题的研究,必然涉及到事业单位。事业单位是我国特有的一个概念,是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。 事业单位一般接受国家行政机关的领导,有其组织或机构的表现形式,而且通常是法人实体。从目前情况来看,事业单位绝大部分由国家出资建立,大多为政府行政部门的下属机构。除此之外,也有一部分由民间建立,或由企业集团建立。与企业相比,事业单位有以下特征:一是不以盈利为目的;二是财政及其他单位拨入的资金主要不以经济利益的获取为回报。按照政府拨款额度的不同,我国的事业单位一般分为分为全额拨款事业单位、差额拨款事业单位,此外还有自主事业单位,它们是国家不拨款的事业单位。

(三)分析框架

为了较为深入地分析中国政府向民间组织购买公共服务的实践,在已有研究的基础上,本报告所采用的研究方法与分析框架都具有自己的特点。

1.“三元主体”分析框架

20 世纪60 年代,美国学者、诺贝尔经济学奖获得者奥斯特罗姆教授提出了区分公共服务的“提供”和“生产”的问题,“提供”是指征税和支出决策决定适当类型的服务及其供给水平并安排生产和监督生产。“生产”是指把投入转换成产出。她认为,作为提供一项公共服务的政治单位的组织,不一定要生产该项服务。一个地方性的提供单位能够组织其自己的生产单位比如建立一个地方政府机构但它也能够从额外的生产者那里购买服务或者加入其它提供单位所组织的共同服务的安排中去。” 也就是说,公共服务的提供者不等于生产者提供者和生产者可以是同一个单位或机构也可以是不同的单位或者机构。特定公共物品或者公共服务到底应由谁来生产,或者换言之,公共物品或者公共服务的提供者与生产者是否应当分离取决于分离与否的核算成本。公共物品和公共服务提供和生产相对分离的理论,意味着公共物品和公共服务供给的多元化。企业、非政府组织或者个人等其他社会主体“生产公共服务服务”,而由政府购买,并非是政府推卸责任,而恰恰是政府积极履行职能的一种方式,藉此可以比较有效地促进公共服务事业的发展。

在我国计划经济体制下,公共服务的运行模式是,政府同时担任供给者与生产者。随着社会主义市场经济的建立和发展,服务型政府的建设和社会公共服务要求的提升,既有的运行模式已经难以适应社会建设和民生发展的需要,而政府向民间组织购买公共服务,实际是政府将公共服务的“生产过程”让渡给民间组织,是扩展公共服务范围,提升公共服务效率和质量的有效途径。这一途径可以为中国政府借鉴和采用。

就政府向民间组织购买公共服务而发生的过程来看,这一过程中实际有三个基本环节,即公共服务的供给、生产和消费。这三个环节相应地涉及三类主体,即公共服务的供给者、生产者和消费者(特定公民)。运用这三个环节和三类主体,可以构建政府向民间组织购买公共服务的“购买者——承接者——使用者”的三元分析框架,本文将运用这一框架进行分析(见图2)。

具体落实到本项研究中所调查的典型案例,各案例的“三元主体情况见表1

                               2:不同案例的“三元主体”

案例

购买者

承接者

使用者

北京案例

北京市宣武区广外街道;北京市宣武区陶然亭街道

北京市宣武区广外街道公共服务协会;北京市宣武区广外街道社区居家养老服务中心;北京市宣武区陶然亭街道老年人协会

老年居民

南京案例

南京市鼓楼区

心贴心服务中心

老年居民

唐山案例

唐山市政府

唐山市青年志愿者服务中心

农村居民

长沙案例

长沙市委、市政府;长沙市雨花区区委、区政府

长沙市天心怡智家园、长沙市雨花区怡智家园

残疾人

南海案例

佛山市南海区罗村街道

广州仁爱社会服务中心

辖区居民

深圳案例

深圳市宝安区西乡街道

鑫梓润物业服务公司;深圳市宝安区西乡街道受困人才援助中心(人生驿站)

辖区居民

 

2.案例研究

 由于我国不同地区经济社会发展状况的多样性和复杂性,我国政府向民间组织购买公共服务尚未形成统一的实践模式。为此,本项研究采用了深度描述式的案例研究法。为了保证案例的典型代表性,我们选择的案例涵盖省(直辖市)、市、区(县)等不同层级政府,具体包括北京市宣武区、南京市鼓楼区、唐山市、长沙市、佛山市南海区和深圳市宝安区。在每个案例的调查中,力图对特定个案进行解剖式调查与总结,以获得更微观的事实与细节。

就调查分析的指向来看,本项研究调查的每个案例都按照“领域”与“问题”这两个维度展开。“领域”是指政府购买的是什么样的公共服务,比如养老服务、医疗服务、残疾人服务、社区服务等等。“问题”是指典型案例所涉及的购买过程中的问题,比如竞标问题、监管问题、成本控制问题、公众参与问题等等。根据图1,我们调查的每个案例也都需要完成研究分析任务:

分析政府向民间组织购买公共服务的背景与动机;

描述政府购买民间组织公共服务的基本情况,包括购买的主要事项、基本方式、机制程序、经费投入和主要成效;

梳理政府购买民间组织公共服务的机制程序,包括民间组织的选择标准、合作的方式、资金的划拨与监管等等;

分析政府购买民间组织公共服务过程中遇到的难点与障碍,尤其是在确认民间组织资质、加强对民间组织财务与质量监管、进行绩效评估等方面的难点与障碍。

3.实证调查技术

由于涉及到购买者(一般是政府部门)、承接者(民间组织)、使用者(特定公民)等三类调查对象,我们在典型案例研究中针对不同的调查对象,采用了不同的调查技术。这些技术包括:

1)文献资料收集

主要是向各地相关政府部门提供所需资料清单,获得相关政府部门提供的书面资料(或电子版本)。这些资料清单包括:本部门年度预算;本部门购买民间组织公共服务的有关文件、政策;本部门购买民间组织公共服务投入经费的关数据;本部门购买民间组织公共服务的工作总结(也包括成功个案经验介绍等资料);其他重要资料。

2)结构性访谈与座谈

访谈主要针对政府购买民间组织公共服务实践活动的相关政府部门与民间组织的重要人员展开,比如机构负责人、项目执行人等。访谈、座谈人数根据各地情况确定。

面向相关政府部门的结构性访谈问题有:该部门购买民间组织公共服务的原因;该部门购买民间组织公共服务的主要事项与经费来源;该部门购买民间组织公共服务的机制与程序;该部门购买民间组织公共服务的经验,以及在此过程遇到的问题与难点;该部门如何实现公共服务购买后的质量监督、财务监督、绩效评估。

面向民间组织的结构性访谈问题有:该组织承接政府公共服务的原因;该组织承接公共服务过程中遇到的问题、难点与障碍;该组织在承接公共服务过程中的经验;该组织如何实现公共服务生产质量的自我监督;该组织与政府的关系协调模式。

3)问卷调查

主要针对使用者(特定公民)展开,目的在于获得服务使用者对民间组织所提供的公共服务的满意度评价。在具体操作上,我们设计了一个基本的问卷框架(见附件),然后各地根据实际情况确定具体问项,形成实际问卷。问卷设计的基本出发点是“公共服务以顾客为导向”。因此,问卷调查的目的不仅是了解使用者作为顾客对“民间组织的公共服务”的满意状况,更要把握政府购买公共服务的哪些方面对其满意度有较大影响,哪些方面的改善能最大程度提高其满意度。

二、中国政府向民间组织购买公共服务的基本情况

从政府向民间组织购买公共服务的基本情况来看,中国政府向民间组织购买公共服务总体上还处于启动阶段。尽管如此,在不少地方,这方面的实践已经显示出较大的发展潜力,部分地区在持续实践和探索中开始形成各具特色的模式。本报告对于中国基本情况的把握和分析,既依据于政府主要文件和相关地区情况介绍,更依据我们所进行的典型案例调查。结合中国政府购买民间组织实践发展的具体情况,我们选择了北京市宣武区(以下简称北京案例)、江苏省南京市鼓楼区(以下简称南京案例)、河北省唐山市(以下简称唐山案例)、湖南省长沙市(以下简称长沙案例)、广东省佛山市南海区(以下简称南海案例)、广东省深圳市宝安区(以下简称西乡案例)等案例作为分析的实证基础。

以下将结合这些典型案例调查情况,从中国政府向民间组织购买公共服务的主要类型、工作方式和实际成效等方面,分析中国政府向民间组织购买公共服务的基本情况。

(一)中国政府向民间组织购买公共服务的主要内容

从总体上来看,中国政府向民间组织购买公共服务的主要内容集中在:

1.社区服务与管理类服务

如助老、助残、社会救助、职业介绍、技能培训、外来人口管理、矛盾调解、公益服务等。

 2:不同案例所购买的公共服务内容

案例

购买公共服务内容

备注

北京案例

养老服务

 

南京案例

养老服务(居家养老)

 

唐山案例

农村医疗服务

 

长沙案例

残疾人服务

 

南海案例

社区服务

 

深圳案例

城市管理服务;社会救助服务

向企业购买城市管理服务;企业成立民间组织再承接社会救助服务

 

2.行业性服务与管理类服务

主要包括行业调查、统计分析、资质认定、项目评估、业务咨询、技术服务等。

3.行政事务与管理类服务

主要涉及民间组织特定咨询、现场勘察、年检预审、日常管理、再就业教育培训、婚介机构的监管、家庭收养的评估、民办学校的委托管理、退伍军人就业安置、市政管理等。

从我们调查的典型案例的情况来看,若干地方政府购买民间组织公共服务的实践,常常不同程度地涉及以上三个方面内容。比如深圳,根据政府不同的职能部门的实践,其向民间组织购买的服务基本上涵盖了以上三大类(见表3)。

 

3:深圳市2009年拟定试点单位可向民间组织购买服务的工作事项

 

序号

可向民间组织购买服务的领域及工作事项

贸工局

1

工业用地项目评估

 

2

工业用地建设项目控制标准修订

 

3

工业细分行业专项规划和调研、业务培训、决策咨询论证

 

4

产业集聚基地公共服务平台建设和运营

 

5

豆制品行业重点生产企业筛选认定

 

6

产业技术进步资金及企业技术改造政策宣传培训

 

7

有关行业调研以及行业发展情况的统计分析

 

8

产业技术进步资金及各资金使用方式的绩效评估

 

9

品牌建设有关区域品牌建设的注册等

 

10

中小企业国际市场开拓资金初审及新企业项目培训

 

11

拓展海外专项资金绩效评估

 

12

外贸发展资金绩效评估

 

13

节能系列培训:对用能单位的管理及技术人员开展免费的节能技术培训

 

14

委托深圳市酒类行业协会进行酒类检测鉴定工作,同时向该协会购买酒类检测鉴定服务

 

15

WTO专业、人才、政策法规培训

 

16

涉及WTO事务领域的重大课题研究

 

17

策划设计:展览制作业务(如展架、展柜、展牌制作等);宣传画册的设计、印刷

 

18

网络安全系统管理咨询服务

民政局

1

为市救助站收留的各类求助人员(流浪乞讨儿童出外)提供的医疗、康复、生活保障、教育培训、心理辅导、法律援助等服务

 

2

居家养老服务

 

3

市级社会团体和民办非企业单位年度检查工作的初审

 

4

组织“五关”行动(即关注诚信自律、关怀服务对象、关切民生福利、关心社区建设、关爱弱势群体等五大方面)公益金项目的初审

 

5

“社会组织孵化基地”项目的管理服务工作

 

6

社会组织的评估工作

 

7

“深圳行业状况及行业协会发展状况”的初稿,编辑“社会组织年度报告”

 

8

行业协会商会发展专项经费项目的初审

 

9

举办行业协会商会中高层管理人员培训班

 

10

固本强基社区建设项目、星光之家老年建设项目完成后的使用情况的绩效评估

 

11

社区工作者的专项培训

 

12

行政区域界限的日常维护和管理

财政局

1

公共财政有关政策、体制的前期理论研究及重大财政收入、支出分析的有关专题调研工作。如:城市化转地融资方案的设定、罚没物资管理、产业发展和外贸发展调研、行业财政优惠政策

 

2

审计、评估、检查、绩效评价、数据采集及统计分析、报表审核等工作

 

3

法律咨询和公证服务:委托律师事务所提供相关经济和行政诉讼法律服务及法律咨询服务,部分业务需要公证服务

 

4

价格鉴证工作:需要通过价格鉴证机构对罚没物品的价格进行鉴证,以便于拍卖底价的确定

人事局

1

有关教育培训项目的组织实施及教育培训相关课题的调研

 

2

高层次人才个性化服务

 

3

留学人员来深创业前期费用补贴专家评审工作

 

4

国际人才交流大会等大型展会、会议的专业事项(包括招展布展、会务接待、展会财务、展会信息系统和会议资料翻译等)

文化局

1

重要文化活动的服务工作(含节目、灯光、音响、舞美设计制作等):如鹏城金秋社区艺术节、深圳(罗湖)粤剧节、两岸四地少儿艺术夏令营、文化进社区、外来青工文化节、周末广场音乐会、京剧进社区进校园、全市文艺作品评选、市文化局年度公益文化活动项目评审、庆五一、六一、七一、八一、十一、元旦、春节,以及申办大运等临时性大型庆典活动

 

2

行业评比。委托市出版业协会组织深圳市期刊奖评选

 

3

出版物鉴定和审读:聘请专家对公安、海关和文化等执法部门送交的涉嫌非法出版物(书报刊、音像制品、电子出版物)进行鉴定,提供鉴定意见书;聘请专家对我市出版的书报刊、音像制品、电子出版物和内部资料进行审读,把握舆论导向

 

3

行业调研:包括印刷及出版发行、歌舞娱乐及音像行业

 

4

新闻出版业行业培训

 

5

落实对外文化交流任务:根据文化部或省文化厅局的要求,需购买的展览作品、演出节目等文化项目

 

6

局直属单位的审计和资产评估

 

7

文献运输、文献分类、文献上架、书架整理、书库整理、文献消毒杀菌处理等

 

8

大型展览与活动的专业视频宣传片的制作;各种展览展具制作与现场布展工作

 

9

法律顾问

 

10

草拟全市语言文字规范标准及负责语言文字处理中语言文字标准的审核

 

11

语言文字的高端学术活动

 

12

举办文物艺术品展览

 

13

组织开展文物保护宣传和学术研讨

 

14

邀请国内权威专家举办文物艺术品鉴赏讲座和开展免费文物鉴定活动等

环保局

1

专项业务培训的组织与实施:环保法律知识、污染源普查、环保联络员环保知识、鹏城减废知识等

 

2

环境水质、污染源在线、自动监测系统和视频监控系统等自动监测监控系统的日常运行、维护和校准等技术服务工作

 

3

环保宣传教育:日常工作中的影视拍摄及后期制作;局外网的日常维护;环保杂志的采编发行;环保系列宣传资料的设计印刷;环保培训;环保调查;环保公益广告策划制作;大型户外环保活动的场地布置

 

4

环境政策的研究和咨询服务;环保规划

 

5

污染治理设施绩效评估

 

6

环保法律咨询;法律事务代理

 

7

环境科研

知识产权局

1

知识产权风险评估专家咨询:重点针对政府鼓励的重大项目、高新技术企业及项目、自主创新企业及项目等对象

 

2

知识产权宣传活动项目的设计开发

 

3

知识产权人才培训项目的设计开发

 

4

版权产业等相关事项的市场及行业调查

 

5

知识产权行业评比

 

6

知识产权政策及法规调研

 

根据我们调查研究的案例所反映的情况,各地政府购买民间组织公共服务的实践,从总体上看,目前大都集中于第一类公共服务方面(见表3)。

                      表3:不同案例所购买的公共服务内容类型

案例

购买公共服务内容类型

备注

北京案例

养老服务

 

南京案例

养老服务(居家养老)

 

唐山案例

农村医疗服务

 

长沙案例

残疾人服务

 

南海案例

社区服务

 

深圳案例

城市管理服务;社会救助服务

向企业购买城市管理服务;企业成立民间组织再承接社会救助服务

 

(二)中国政府向民间组织购买公共服务的基本动机

1.计划经济体制形成的政府管理一元化与市场经济下公共服务多元化之间的矛盾

计划经济条件下,政府强调一元化管理,即由政府单一主体承担全部政治经济社会职能。但是,随着社会主义市场经济的建立和发展,随着科学发展观的贯彻和实践,全面协调可持续发展成为发展的重要原则,社会建设成为现代化建设的重要内容,民生保障成为政府的重要职能,这就使得政府不仅要履行好经济调节和市场监管的职能,更要履行好公共服务职能。与此同时,在社会主义市场经济条件下,公民对于政府公共服务的需求呈现多样性、复杂性的新特点,这就与政府采用的一元化管理和服务产生内在的矛盾,在日常社会生活中,政府公务人员和社会公众之间在公共服务与公共事务方面的矛盾纠纷,实际是这一矛盾的具体表现。正是社会主义市场经济条件下形成的社会需求与政府管理之间的这一矛盾,把提高政府的社会治理能力、提供社会服务质量和效率的要求提上了日程,成为政府需求新的公共服务供给途径,采用购买民间组织公共服务的内在动机。

2. 重要的公共服务责任与相对匮乏的行政资源之间的矛盾

随着小康社会建设速度的加快,社会对于多样化和高质量公共服务的需求日益发展,与此形成强烈对比的是,政府财政能力(尤其是地方政府)相对匮乏。比如,在北京案例中,宣武区是北京市老城区,其人口老龄化程度高、发展速度快。庞大的老龄人口对养老服务提出了多样化、多层次的需求,政府直接服务的方式远远不能满足老年人的需要(,因而政府迫切需要把部分养老服务工作转移给非政府组织。)在南京案例中,鼓楼区地处南京市中心城区,寸土寸金。2003年前,全区区属、街道兴办民营养老机构只有10来家,共计养老床位175张。如果按照南京《市政府关于动员社会加快发展老年人社会福利机构的意见》中的规定:“各区县每千名老人拥有福利机构床位达到22张”的要求,根本无法满足日益增长的养老服务需求。为此,该区曾数次做出规划,拟建大型养老机构项目,终因城市建设用地紧张等原因搁浅。社会发展和服务型政府建设形成的政府的重要公共服务责任,与政府人力、物力等行政资源相对匮乏之间的矛盾,形成了政府转变公共服务方式和条件的刚性约束,使得政府积极寻求合适的解决办法。

3.严格的政府考核与有限的地方政府财政能力之间的矛盾

近年来,地方政府的面临的考核日益严格,地方政府任务趋于繁重,这些考核要求和任务常常与地方政府有限的财政能力产生矛盾。以南海为例,2000年以来,全国开始掀起社区建设热潮。2006年开始,南海发起了“建设五星级社区”的社区建设运动,并给各镇街制订了详细的考核指标。比如“建有社区文化与体育设施,定期开展主题鲜明的文化、体育活动”、“ 建有能满足社区老年人需求的日间照料、居家养老等服务设施,有少年儿童服务活动设施,有残疾人康复站点,无障碍设施符合国家标准”、 “发展社区民间组织协助提供社区服务,社区内开展经常性活动的民间组织2个以上,社区民间组织备案、登记率达到100%”(见附件)等等,并相应配备了奖惩机制。由此可见,对镇街的考核指标越来越严格,但是,南海区级财政在社区建设方面的投入却与其经济实力不相匹配。事实上,各镇街开展社区建设活动所需资金主要靠镇(街)自筹。以南海某街为例,2006年该街道全年投入社区建设包括硬件建设专项经费、专项活动经费、办公经费三项总计共计395.06万元,其中12万元来自区政府或有关职能部门,仅占总投入的3%。在上级公共财政与职能部门支持“缺位”的情况下,镇街必须自己需求有效途径,解决承担和完成考核任务与自身财政资源有限之间的矛盾。而政府购买民间组织社会服务,则是其寻求用于解决这一矛盾的途径之一。

(三)中国政府向民间组织购买公共服务的购买方式

从我们所调查的案例来看,中国政府向民间组织购买公共服务的购买方式主要有以下几种(见表3):

1.合同制

一般来说,合同制是最典型的政府购买公共服务的方式。其基本做法是:由购买者与民间组织签订服务合同,根据合同约定购买者向民间组织支付一笔费用,由民间组织承接合同规定的特定公共服务项目。政府采取这一做法,通常是希望利用民间组织的专业技术和人力资源优势,实现有效提供公共服务的目的。

在美国,合同出租被广泛运用于各级政府中。在联邦,政府使用的大多数有形资产,如补给、装备和设备都是通过合同购买的方式实现的。在地方,道路、学校和政府办公设施等都是通过合同出租,由私人建筑商提供的。除这些公共服务外,城市政府还和私人组织签订面向公众的“产出”服务,如垃圾收集、救护服务、咨询服务、数据处理、娱乐服务、路灯维修、街道维护等。

在我们的研究中,南海案例与深圳案例都采用了这一方式。南海案例的做法是,购买者(南海罗村街道办事处)与承接者(广州仁爱社会服务中心)正式签约,但是签约合同上并未注明所购买的公共服务的具体条目,而是由民间组织自行决定具体服务项目。深圳案例的做法是,购买者(深圳西乡街道办事处)与承接者(鑫梓润物业服务公司)签订合同,并详尽规定了生产和提供公共服务的项目。

2. 直接资助制

从所调查的案例看,直接资助还是中国地方政府购买民间组织公共服务的常见方式。其基本做法是,作为购买者的地方政府对于承担公共服务职能的民办机构和组织给予一定的资助,资助的形式既有经费资助也有实物资助还有优惠政策扶持。比如,在北京案例中,购买者(广外街道办事处)向承接者(广外街道社区居家养老服务中心)直接支付给特困残疾老人、老积极分子、市级劳模及其他优抚对象的“一星级会员”的服务。在南京案例中,购买者(鼓楼区政府)以40万元年租金,连续10年租下1000平方米房屋场地,无偿为承接者(心贴心老年人服务中心)建立服务基地。在唐山案例中,政府的资金投入主要用于医疗志愿者的聘用费用。截至20099月,政府投入的资金累计共549万元。在长沙案例中,在前期投入中购买者(长沙市委、市政府)给承接者(雨花怡智家园)划拨了10万元发展建设资金,雨花区委、区政府支持了6万元扶植资金,用于装修和残障设施建设的补贴。市委、市政府和区委、区政府还分别对雨花怡智家园及学员给予了1万元现金和1万元物资的慰问。在后期投入中,长沙市委、市政府按照300/月对每位学员予以后续补贴,该补贴经费从市残疾人就业保障金中列支。区委、区政府也相应地给予每位学员300/月的配套补贴。

直接资助除了以上形式,也包括消费券((vouchers)的方式。消费券是某型式的有票券可以看做是现金的一种,但是它与现金差別很大,一是消费券一般只能指定用来购买某一类产品(服务),二是消费券有使用期限,过期就无效视同放弃,因此消费券具有強迫消费必须花掉的特性。就我们的调查情况看,目前,消费券形式在我国政府购买民间组织公共服务实践中尚未成为通行形式。

3.项目申请制

项目申请制的基本做法是:购买者设计特定目标的专项项目,面向社会公开招标,由招标者(即承接者)根据项目要求提供服务;或者由民间组织根据需求,主动向政府有关部门提出要求申请立项,经过评审后,以项目方式予以资金支持。在北京案例中,购买者(广外街道)从2005年起正式实施项目申请制,其基本做法是:民间组织在公益建设、便民服务过程中,根据群众需求,向街道提出要求,申请立项,经过街道项目申请管理委员会评审确定后,以项目方式予以资金支持,并通过招标、过程监督、绩效评估等来规范项目运作过程。截止2008年底,社区组织和居民共提出项目申请220项,获准审批立项132项,项目立项率为60%

           表4:向民间组织购买公共服务的支付方式

案例

支付方式

备注

北京案例

项目申请制;直接资助制

 

南京案例

直接资助制

 

唐山案例

直接资助制

支付给医疗志愿者的人头费

长沙案例

直接资助制

 

南海案例

合同制

 

深圳案例

合同制

 

 

(四)中国政府向民间组织购买公共服务的工作模式

 

从国外的实践来看,政府向民间组织购买公共服务的工作模式一般有四种 即根据承接公共服务的民间组织相对于作为购买方的政府部门是否具有独立性分为独立性服务购买与依赖性服务购买。依据购买程序是否具有竞争性分为竞争性购买与非竞争性购买。由于在中国的实践中较少见到非独立性服务购买的竞争性程序案例,因此,我们在此仅仅分析另外三种模式

1.依赖关系非竞争性模式

依赖关系非竞争性模式(见图4)指的是购买者与承接者之间是依赖性关系购买程序是定向和非竞争性的。

 

这一模式具有如下基本特征:

(1)公共服务的承接者与购买者之间是依赖性关系。承接服务的民间组织通常是购买服务的政府部门为了购买服务而建立的与政府部门通常保持“上下级”关系。

(2)购买程序尚不规范评估机制亦不规范,常常依靠政府行政管理方式来监管服务的执行情况。

 (3)政府实际上仍然完全承担公共服务的责任,尚未实现把公共服务若干职能和内容转移给民间组织,多方参与公共服务供给,公共服务的提供者与生产者分离的目标。

从表4可以看出,在我们调查的案例中,北京案例、唐山案例基本属于这种模式。在北京案例中,北京市宣武区广外街道公共服务协会、北京市宣武区广外街道社区居家养老服务中心和北京市宣武区陶然亭街道老年人协会,基本属于街道办事处发起成立的组织,政府购买其提供的公共服务尚缺乏竞标程序。在唐山案例中,唐山市青年志愿者服务中心则是唐山团市委设置的事业单位性质的机构。

            表4:不同案例的工作模式

案例

工作模式

北京案例

依赖关系非竞争性模式

 

南京案例

独立关系非竞争性模式

 

唐山案例

依赖关系非竞争性模式

 

长沙案例

独立关系非竞争性模式

南海案例

独立关系非竞争性模式

深圳案例

独立关系竞争性模式

 

2. 独立关系非竞争性模式

独立关系非竞争性模式(见图5)是指公共服务的购买者与承接者之间是独立关系,这一关系通常表现为,在政府购买公共服务之前,该民间组织已经存在,因此,它们并非是由购买服务的政府部门为了购买公共服务的专门事项而成立的。但是,在公共服务提供者的选择程序上,常常采用的是非竞争性方式,而不是面向社会公开招募的方式。作为购买者的政府部门通常偏向于选择有良好社会声誉的民间组织,以此降低购买风险。

这一模式的基本特征是:

(1)承接服务的组织是业已存在的民间组织,因为政府购买公共服务的事项而与政府部门发生合作关系,因此,这些民间组织具有法人和工作运行方面的独立性,而且并不依赖政府购买公共服务的资金而生存。

(2)政府购买民间组织提供的公共服务,是双方相互选择和协商的结果,在这里,没有公开竞争过程。但是,在选择过程中,存在潜在的竞争市场,作为购买者的政府可以更换公共服务提供者。

(3)具有专业优势、高效率的管理模式和良好社会声誉的民间组织常常成为政府选择的首要对象,它们提供的公共服务也使该模式在某种意义上更接近政府服务购买的初衷。

(4)承接服务的组织具有独立法律和社会地位,在公共服务提供过程中也承担独立责任,政府只充当监管的角色,因此,购买和供给双方一定程度上具有权责的明晰性。

在我们的研究中,南京案例、长沙案例、南海案例都属于这一模式。在南京案例中,“心贴心服务中心”的前身是1998年批准成立的南京第一家民办养老院“同缘康养院”,后来于2001年经鼓楼区民政局批准成立。鼓楼区政府将任务发给“心贴心服务中心”尚缺乏严格程序,更主要的原因是由于该民间组织良好的社会影响。长沙案例中的长沙市天心怡智家园、长沙市雨花区怡智家园是独立的机构,但其程序也未曾经过招标工作。

3. 独立关系竞争性模式

独立关系竞争性模式(见图6)是指购买者与承接者之间是独立的关系不存在资源、人事等方面的依赖关系。作为购买者的政府挑选承接服务的民间组织,通常采用公开竞争的程序因此,在这一过程中存在着公开的竞争性。购买者可以用招标的方式来选择最合适的服务提供者以达到最小成本和最大收益的效果体现物有所值的原则。

这一模式的基本特征是:

 (1)参与购买的双方主体相互独立不存在任何资源上的依附关系。

选择程序是公开的竞争方式,承接者自愿参与购买者公开选择。通过招投标等方式购买者能够综合考虑成本收益等因素为社会提供优质价廉的公共服务。

(2)双方主体按照购买协议共同承担责任。

(3)承接服务的组织通常能结合组织优势提供公共服务比如在本组织擅长的领域使用独特的方式和管理经验等。

(4)在按照服务合同提供必需的服务之外这些组织还可能按照本组织发展的需求提供其他的公益服务借此拓展本组织的业务覆盖面以及扩大影响。

除了购买者提供购买经费外一些实力较强的组织还可能根据实际需要投入相关经费从而跨越纯粹的“委托”关系建立起与政府部门的“合作”关系。

在我们调查的案例中,只有深圳案例属于这种工作模式。但是深圳的特殊之处在于,其服务购买模式按照两级制进行,首先是西乡街道办事处在几家公司中选择了鑫梓润物业服务公司购买城市管理服务,然后鑫梓润公司注册了“人生驿站”以承接专门的社会救助服务。而在第二年,鑫梓润公司就没有再经过招标程序筛选和考核,而是直接成为第二期的服务承接者。

三、中国政府向民间组织够买公共服务的主要成效和经验 

从我们调查分析的案例来看,中国政府向民间组织购买公共服务已经取得初步成效和经验。

   (一)主要成效

 政府向民间组织购买公共服务的成效如何,是采用这一方式的焦点问题。政府购买能节约费用吗?能提高服务水平和质量吗?费用的节省是不是以牺牲服务质量为代价?国内外不少学者对此展开了争论。从我们的实际调查和研究来看,中国政府向民间组织购买公共服务研究取得了初步积极成效,其主要表现在:

1.推动了政府职能及其实现方式的转变,有利于政府的角色转型

政府购买民间组织公共服务,推动了政府向着社会主义市场经济体制下权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力政府转变。就政府职能而言,政府购买民间组织公共服务,一方面优化了政府职能,为政府从计划经济体制下“大包大揽”的全能型政府向“有所为,有所不为”的有限职能和有限责任政府的转变提供了实际可行途径,从而实现了政府角色的重新定位,其集中体现在,政府通过职能分解、转移、委托和授权,从公共服务的提供者、生产者、监督者合一的主体,转变为公共服务的提供者和生产监督者,“通过政府购买服务政府由公共服务的直接提供者变为公共服务政策的制定者、购买者和监督者实现了社会权力的回归和政府角色的转换。”另一方面,政府实现提供公共服务职能的方式,此过去的单一的行政方式,转变为行政、市场和民间组织结合的方式,其公共服务的提供运行机制,随之转变为三者有机结合的机制。在我们调查的所有案例中,可见相关政府部门作为公共服务的购买者,不同程度上显示出这一成效。

2.提供了事业单位改革的新的探索途径,降低了财政成本

在我国,由民间组织承担的大部分功能,很多是由中国特有的“事业单位”承担的。为了使其能够长期承担这些服务社会的职能,政府每年需以财政拨款的形式向这些事业单位“输血”。尽管政府主管部门的出发点是积极的,但是,在取得相当积极成效的同时,我国的事业单位体制也产生了严重的负面影响,即事业单位长期依赖财政拨款生存,这种依赖性,使得我国的事业单位机构臃肿、人浮于事并且逐渐丧失核心竞争能力,甚至成为国家财政的沉重负担,也使得这些事业单位缺乏积极寻求变革的内生动机和愿望。而政府购买民间组织公共服务的机制及其实施,带来了事业单位改革的新途径的启发意义:政府将事业单位承担的公共职能,转移给了民间组织。同时,政府把以财政供给的方式,供养大批事业单位人员,配置巨额事业单位资源,期望事业单位承担公共职能的模式,转变为通过招标的方式向民间组织(或者企业)购买服务,或者换言之,政府把购买事业单位人力资源并且配置相应资源,推动事业单位承担公共事务的间接方式,转变为向民间组织购买公共服务和公共物品的直接方式,即从购买“人”,转变为购买“事”,从而大幅度降低了财政成本,并且由此提供了我国事业单位改革的新的可能途径。同时。以南京鼓楼区的“居家养老服务网”为例,根据民政部门的测算,鼓楼区一年花200多万元为5500名老年人解决养老难题,等于建一个5500床位规模的养老福利机构,在长三角地区建养老机构,南京每床位造价约25万元,以5500张床位推算总造价约13.75亿元,而把这13.75亿用于购买服务,支付每年200多万居家养老服务经费,至少可用680多年。

3.提高了公共服务质量,并对政府部门构成了示范效应

民间组织根植于社会,贴近社区,反应迅速、机制灵活,能为公众提供多样化、个性化的公共服务。同时,政府在某些公共服务领域并不具备技术上的优势,需要民间组织的专业技能和人力资源。政府向民间组织购买公共服务,则可以使政府的资金与民间组织的资源有机结合,供给公共服务。同时,政府购买民间组织公共服务,实际构建了特定的社会建设和公共服务机制,这一机制以市场为纽带,联系了政府与民间组织,实现了政府、市场和民间组织三大机制的有机结合。而政府引入“购买服务”的机制,由此使得公共服务从行政性生产,转变为市场性生产,这就意味着在传统上具有自然垄断性的公共服务领域引入竞争机制。承接者通过激烈的市场竞争获取公共服务的生产权,市场机制的竞争性、激励性和刚性约束,使得公共服务的承接者和提供者具有内生的较强的创新动力,由此能够最大限度发掘其经营管理的潜能,公共资源得到优化配置,公共服务的质量、效率和水平得到大幅度提高。比如在南海案例中,传统的社区管理依托于街道办事处和居委会,但是行政部门能量有限,既没有足够的人力来管理,且管理效率低、效果差。专业的民间组织运营管理能够有效的针对居民需求提供人性化的服务,且成本低、效益好。

在深圳案例中,城市管理质量得到明显提高:首先,社会治安逐渐好转,从20081月到20091月,路面两抢案件下降了63%,暴力抗法案件下降了100%,路面治安案件下降了49%,路面刑事案件下降了33%。其次,市政环境明显改观。通过环境卫生、市政道路、绿化带整治,市政环境面貌焕然一新。最后,市政设施损坏下降。从20081月到20091月,市政设施被盗下降了88%。在唐山案例中,项目实施结果是为70%以上的村民以家庭为单位建立了健康档案,这一档案类似于全家的“病历本”,但不限于疾病方面,内容丰富许多,包括每个村民个人的各项基本指标,如家庭情况、卫生状况、饮食习惯、家庭主要健康问题、既往史和现病史、诊疗情况、用药明细等,为以后村民看病就医提供一定的帮助。除了为村民提供一般化的服务,有的志愿者还为村民提供有针对性的个性服务,提高服务效果和村民满意度,如针对60岁以上老人建立专门档案,针对育龄妇女和多发妇科病建立专门档案,针对沿海地区多发的风湿建立专门档案等。

另一方面,政府购买民间组织公共服务及其产生的积极效应,对于政府部门和行政管理运行,也产生相应的示范作用和效应,带动了政府公共管理和社会服务的顾客取向、服务取向和责任取向的发展和深化。从我们调查的典型案例来看,实施政府购买民间组织公共服务的地方政府,其责任意识、服务意识、行政成本核算意识和公民需求导向意识及其相关制度建设,都有程度不同的强化。

4.促进了民间组织发展,培育了民间组织成长的社会空间

政府购买民间组织服务,既为民间组织提供了经济支持,也为民间组织成长发展提供了空间,有利于“政府企业社会”三元结构的形成。在南海案例、长沙案例中,原本已经得到较好发展的民间组织在承担和完成政府购买的公共服务任务后,其知名度有了很大提高,很大程度上拓展了民间组织的活动和任务范围;在北京案例、南京案例、唐山案例、南京案例中,虽然民间组织是在政府的推动下成立的,但这些民间组织在承接公共服务任务的过程中也锻炼了专业服务和实践能力。而在深圳案例中,则是企业在承接公共服务的过程中自发成立了一个民间组织,以承担更多的社会责任,进而更好地完成政府购买的街区城市管理的公共服务任务。应该说,各地政府通过政府向民间组织购买公共服务等方式,有效地推动了民间组织的发展壮大,培育了民间组织的‘领军人物’。这些民间组织在提供民生服务、维护社会和谐稳定等方面已经或将发挥独到的作用。

5.培养了社会志愿者,累积了社会志愿资源

在我国社会生活中,虽然有些民间组织并不是真正意义上的“民间组织”,但是在服务过程中,确实培养了一批志愿者,丰富了志愿资源。比如在唐山,自2007年以来,从各大高等院校等学校医学类相关专业毕业生中,分3批累计择优选拔了医疗志愿者共378人,进驻228个老区村和150个重点村提供医疗卫生志愿服务。20078月第一批100名医疗志愿者进驻100个老区村,200810月第二批128名医疗志愿者进驻128个老区村,20095月第三批150名医疗志愿者进驻150个重点村。

6.为我国城乡基本公共服务均衡化提供了新思路。

统筹城乡发展,基本任务之一,是实现城乡基本公共服务的均衡化,这一要求是贯彻实践科学发展观的重要内容,也是我国政府提供公共服务面临的重大课题。我们的调查研究表明,政府向民间组织购买公共服务,不失为向广大农村地区和农民提供基本公共服务,逐步实现城乡公共服务均衡化的探索性途径之一。在我们调查研究的案例中,唐山案例就具有这一探索的典型含义和意蕴。唐山市政府财政出资,招募志愿者,向农村和农民提供医疗服务,是我们调查的典型案例中唯一由政府出资购买农村公共服务的案例,对于中国社会建设和农村建设来讲,其中的含义和思路值得进一步发掘。 

(二)基本经验

1.以公众服务需求为导向,加强政府供给公共服务的针对性

在购买过程中,民间组织通常以公众需求为导向开展活动。比如在北京案例中,老年人协会一开始就开展服务需求调查,把握老年人需求状况。其调查结果显示,老年人服务需求涉及日常生活各个方面,但主要集中在医疗卫生和家政服务两个方面,这为地方政府购买养老服务提供了重要的信息,也确定了政府向民间组织购买公共服务的方向,提供了值得借鉴的经验。在星级会员服务制案例中,送餐服务回访制度也是了解老年人服务需求的有效渠道。在南海案例中,广州仁爱社会服务中心在进入社区提供服务之前,也以专业的精神与能力对社区居民需求进行了全面摸底,并在不同的社区和不同的群体中开展了不同类型的服务。

2.以民间组织为服务平台和联系纽带,构建综合公共服务体系

政府向民间组织购买服务,需要在一个完整的服务体系中进行,我们调查的这些案例为这种体系的构建提供了有价值的经验。比如,北京、南京案例中的养老服务体系可以概括为:政府引导与资助、民间组织协调与运作、民间组织与社会实体共同生产与提供、社区居民和社会力量参与和协助的“委托——合作——参与式模式”。在这种养老服务体系中,政府购买服务、自费购买服务与志愿捐赠服务有机结合在一起,形成了系统协调的综合公共服务体系。

3.积极发挥民间组织的作用,促进特定公共服务社会化

通过政府购买民间组织生产的公共服务,可以极大地激励民间组织的潜力,发挥民间组织的特定作用,其具体体现为:

(1)有效协调政府、社会实体、服务对象的关系,为他们的沟通和互动搭建通畅的平台;

(2)一定程度上整合各种社会资源,既拓宽融资渠道,又把闲置资源充分运用起来,提高资源利用效率;

(3)为志愿者提供志愿捐赠服务的渠道,不仅提高公众对志愿者的信任度、增进彼此的友谊,而且激发更多公民参与志愿服务。

四、中国政府向民间组织购买公共服务存在的主要问题

政府向民间组织购买公共服务在我国仍然属于新生事物。由于长期以来我国的公共服务基本都由政府提供,因此,从既有的政府公共服务供给模式转向政府向民间组织购买,无论从政府角度,还是从公众角度,无论在制度规范方面,还是文化心理方面,都有不适应的地方,比如政府购买公共服务的规模较小,程序不够规范,监督管理不够,缺乏相应的法律保障体系,资金预算不够明确等。从我们的调查研究来看,我们认为,从总体来看,中国政府向民间组织购买公共服务目前需要解决的主要问题是:

(一)购买行为“内部化”,民间组织变相成为政府部门的延伸

在我们调查的案例中,有相当部分的民间组织实际上并非独立成长的民间组织,而是由作为购买者的地方政府发起或者倡导成立的民间组织,有些民间组织甚至是在接到特定购买任务以后才专门成立的。因此,从面上来看,作为承接者的民间组织,很难说普遍都是独立于购买者之外的组织。这一情况造成了购买行为的“内部化”,即民间组织变成了与政府行政性质相同的“次级政府”,由此也带来了服务质量、费用合理性以及资金透明度等一系列问题。

由于我国目前大多数民间组织都是在政府主导和支持下发展起来的,这就使得政府与民间组织在实际运行中缺乏对双方都有约束力的契约关系。民间组织名义上承接政府委托的公共事务,实际上对自己的活动尚缺乏完整和长期的预期,基本情况是随时接受政府下派的任务,在这一过程中,民间组织实际上变成政府部门的延伸,使政府的手更长。而由于接受政府下派的任务具有随机性,因此,民间组织生产公共服务的规范性和长远性很难得到充分考虑。

(二)购买标准不够清晰,政府责任较为模糊

购买标准不够清晰,主要是指在政府购买公共服务的过程中,政府对于自己必须购买哪些服务、不需要购买哪些服务,尚缺乏明确的标准和规范。在我们调查的案例中,也发现了有的民间组织几乎所有费用都由政府一揽子买单,政府支付了一些本来不应该支付的费用,甚至还有个别的私人性服务。

在政府充分履行了自身基本职能,且财政能力允许的情况下,政府参与私人物品的提供未必一定需要禁止,但问题在于如何度量是否充分完成了政府自身职能?政府是否会因为追求表面的锦上添花而忽略了基本职能? 如果还没有完成政府的基本公共服务供给,那么,政府购买民间组织公共服务过程中的这种公私混淆,将可能导致另一种意义上的公共资源浪费。

(三)民间组织缺乏足够的谈判能力,造成单向度合作行为

对于购买者与承接者来说,双方的合作应该建立在平等协商基础之上的合作,但目前普遍存在的情况是,即便是相对独立的民间组织,也没有足够的实力和地位与购买者处于平等的谈判和协商地位。一方面,民间组织缺乏足够的资源,而且其资源募集能力薄弱。在香港,政府在向民间组织购买公共服务的过程中,给民间组织的钱基本上只占公共服务实际支出的80%左右,其他20%需要民间组织自筹。但是,在我们调查的案例中,大多数民间组织几乎没有接收到来自社会力量的捐赠。另一方面,我国的民间组织还缺乏足够的社会信任,甚至缺乏基本的社会认可。在民间组织行动能力较弱的情况下,公共服务的购买必定是单向度的合作行为,民间组织在政府购买公共服务过程中,几乎没有谈判的空间,相对被动,由此往往削弱民间组织生产公共服务的积极性。

(四)购买程序制度规范程度较低,合作过程随意性较大

就当前的情况看,中国政府向民间组织购买改革服务尚处于试点阶段,政府的相关制度机制和法律需要绩效相应规范和调整,所以,政府向民间组织购买公共服务缺乏统一的法律法规及规章可循。在我国的《政府采购法》中,尚未明确规定政府采购公共服务性产品,这就使得各级政府向民间组织购买公共服务缺乏全国性的法律依据。就我们的调查研究来看,有些地方政府自行制定了政府购买公共服务的指导性意见、实施及考核评估办法,这些规定常常带有行政法规或者条例的特点。但是,由于各地方政府对于政府向民间组织购买改革服务普遍缺少理论指导和实践经验,所以往往其出台的行政法规或条例实际缺少指导性,其规定的具体实施方法往往缺少可操作性,其制定的考核评估办法缺乏科学合理性等等。同时,在我们调查的大多数案例中,政府与民间组织的双方合作或者是基于熟人关系的非制度化程序,或者是实质上的“内部化”合作。很多时候,购买方都未能提供所购买的产品细目与技术标准,也没有公开合理确定公共服务的价格,而且作为购买者的政府有关部门,对于诸如此类的问题尚未进行仔细深入的考虑。从所调查的案例来看,在政府购买民间组织公共服务活动中,首先需要明确的这一活动的法律地位,其次需要规范的是购买招标程序,包括招标项目标准、应标组织资质,招标工作程序和评标标准,招标监督程序,招投标双方的权利义务等。此外,还需要修改一系列实体性与程序性的制度和法律的建设。

尽管如此,我们的调查也显示,无论是相关政府部门,还是相关民间组织,都积极希望完善政府向民间组织购买公共服务的制度和程序规范,目前,民间组织较为赞成首先改进和完善申请承接公共服务项目的过程,使程序变得更加简单规范。

(五)服务评价和监督体系缺失,服务成本难以控制

政府购买公共服务的绩效评价体系包括两个方面:一是购买公共服务的效率评价体系;效率评价体系主要是评价政府购买服务的效率,即购买一定数量的服务所使用的财政资金是否最少,或者说一定量财政资金是否购买了尽可能多的公共服务,使得这些财政资金实现了最大边际效用。二是购买公共服务的效果评价体系。效果评价体系主要评价公共服务的享用者是否满意,可以通过公众满意度来测量政府购买公共服务的效果。但在实际操作中,政府在与服务生产者签订合同后,往往难以对合同的履行情况进行有效评价和监督。我国政府购买民间组织公共服务活动中,对于民间组织生产和提供的公共服务普遍缺乏科学系统的评价体系和强有力的监督体系,尤其是缺乏专门的人员对服务提供过程中的技术问题的监管。同时,由于我国现有政府体制下,对于公共服务的监管权分散在为数众多的政府部门手中,这些部门通常既是主管部门,又和民间组织有着千丝万缕的联系,复杂的利益纠葛使监管显得非常乏力。

从我们调查的案例来看,除了南京案例中引入了江苏天人家庭研究中心、南海案例引入了香港浸会大学社会工作系等第三方评估机构之外,其他地方基本上处于评估和监督缺失状态,更遑论第三方评估。而且,即便在评估相对规范的南海,也缺乏严格的支出监管措施。而在香港,承接服务的民间组织每三个月要向社会福利署自我报告一次招标项目的进展情况,社会福利署还会每年审计政府项目的资金使用情况。同时,虽然政府无权干涉非营利组织向私人提供的收费服务,但并不意味着政府会听任其收费行为,一旦涉及收费项目,税务部门会介入审计,对纳税情况进行监控。相形之下,我国政府购买民间组织公共服务的评价和监督体系的建设确实任重道远。

(六)缺乏公众信任,形成购买过程中的额外成本

传统上,中国公众对政府的信赖度较高,并且习惯于政府生产和提供公共服务的既有模式。而当民间组织开始承接政府任务时,公众往往具有不信任感。比如,在南京案例中,民间组织在援助老人服务初期,首先是老人不信任,服务员上门经常吃闭门羹;在提供服务中,部分老人总认为服务员有什么其他企图。其次,社区工作人员认为民间组织抢了自己的生意,在工作过程中经常不予支持与配合。在唐山案例中,医疗志愿服务者在下乡之初也遭到村民的误解怀疑,部分村民不相信志愿者水平,不理解他们的身份,印制的宣传资料甚至被村民藏起来,志愿者给村民讲解也不愿意听,觉得还不如给点药品实际。而在南海案例中,广州仁爱社会服务中心也同时遇到了居民与社区居委会的不信任甚至抵触。这种公众对于民间组织承接公共服务的不信任感,造成了公共服务购买过程中的额外成本。

五、完善中国政府向民间组织购买公共服务的初步建议

为了有效推进政府购买民间组织公共服务,完善我国政府相关制度规范,我们根据实际调查研究和分析情况,从整体结构到具体措施,尝试提出完善我国政府向民间组织购买公共服务政策措施的建议。

我们认为,目前中国政府向民间组织购买公共服务过程中出现的问题是结构性的,因此,对其加以改进和完善也是环节众多的系统工程。为了理清相关环节和层次,以为政府制定应对相关问题的政策措施提供借鉴,在此提出一个进一步完善的对策模型,如下图:

由上图可见,只有树立解决问题的系统思维,避免孤立、片面地看问题,在观念转变、体制创新、机制优化、素质提升等各方面协同推进,才能解决中国政府向民间组织购买公共服务过程中存在的问题,建立政府相关部门与民间组织的良性互动关系,更好地承担公共服务责任。 

(一) 切实转变观念,跨越观念误区 

相关政府部门需要在以下问题上,切实转变观念:

1.关于政府角色

政府的角色是为了向其公民提供充分、优质的公共服务,创设和维护和谐的社会秩序和美好的公共生活。这是政府行为的起点,也是其运行的归宿。因此,政府相关改革的判断的标准,应该是公民是否实现了其根本利益,享受到了更多、更好的公共服务。

2.关于政府责任

政府向民间组织购买公共服务,实际并非政府责任的转移,而是政府供给公共服务具体方式和机制的转变,是政府为了向公民提供更多和更加优质的公共服务,将公共服务的具体生产过程让渡给民间组织。在民间组织承接公共服务的过程中,政府不需要干预民间组织的具体运作过程,但是,对公共服务供给的合法性、正当性、实施效果等问题应该承担相关责任。

在政府向民间组织购买公共服务的过程中,政府的具体责任通常是:确定公共服务应达到的水平及可支出的公共资源;制定和监督提供服务的安全、质量和表现标准;执行这些标准并对违反的情况采取行动。

3.关于民间组织

在政府管理和服务实践中,政府对于自己与民间组织的合作往往持相当谨慎的态度,政府向民间组织购买公共服务方面,尤其如此。我国政府在计划经济体制下形成的公共服务供给模式是,公共财政资源从公共部门流向公共部门,资金的使用权始终掌握在政府手中。如果政府向民间组织购买服务,那么资金的使用权就从公共部门流向了非公共部门,或者说第三部门。而由于对于这一方式的不放心和不信任,加上我国目前对于非公共部门使用公共资金的监管制度尚不完善,因此,政府对于公共资金流向非公共部门,由民间组织使用这些资金生产公共服务,存在深层的思想顾虑。

但是,从长远来说,为了提高公共服务的质量和效率,最大限度地满足社会对政府公共服务的需求,政府需要调整对于非公共部门和民间组织的看法,并且采取切实措施,培养与民间组织之间的信任关系。与此同时,健全政府对于民间组织的监管机制。由此使得民间组织成为政府活动和服务的合作伙伴,共同解决其面临的公共问题。

4.关于公共服务购买

作为特定的机制,政府向民间组织购买公共服务,已经实践证明具有特定的优势,可以降低服务成本和价格,提高服务质量并节省政府的人力和设施成本。同时,可以很大程度上缩小政府的规模,转变政府职能。其具体体现在:

(1)购买服务可以使政府掌握主动权在财政紧缩或认为服务不需要时随时终止合同,由此可以使承接机构在服务创新、提高专业水平和竞争力等方面下功夫。

(2) 由于民间组织的相关制度和运行机制相对灵活,因而可以根据环境和客户需要做出较快反应和调整。

(3) 由于政府购买公共服务,使得承接机构的资金来源与其服务表现直接挂钩因而能够克服服务提供者的官僚主义,激励提供优质服务的动机,更好地实现“顾客(公民)需求”为导向。

当然,政府购买向民间组织公共服务也会带来相应的问题,其主要体现在:契约性关系不甚成熟,公共服务质量难以量化评估,公共服务成本和价格难以计算特别是一些“软服务”如教育、医疗、福利和个人服务等,在成本和价格的计算、服务过程的监控和质量标准的制定等方面与实物产品差别很大,从而可能产生各种合同漏洞,或者形成执行过程中顾此失彼的状况。在这其中,尤其需要注意的是,在监管机制不健全的情况下,承接公共服务的民间组织可能变成逐利机构,产生“第三部门失灵”。

二)建立政府购买民间组织公共服务的制度体系

如前所述,我国政府购买民间组织公共服务,目前缺乏全国性的法律和法规,地方法规常常只是行政法规和条例,缺乏有力和有效的刚性约束。因此,在引入政府购买民间组织公共服务机制的过程中,需要进行相应的制度和法律建设。

在这其中,我国首先需要进行《政府采购法》的修订,把政府购买民间组织的相关内容补充进这一法律。

与此同时,需要对于国家财政和税收规定和法律进行改革和调整,明确和制定民间组织生产和提供公共服务所适用公共财政规定和税法。在公共财政制度方面,需要把政府购买民间组织公共服务的内容纳入财政预算的法定范围,并且规定相应的财政支出和管理制度。在税法方面,根据国家民政部民间组织管理局委托的《中国非营利组织适用税法研究》,在建立民间组织提供公共服务税制过程中应该遵循五个原则。这些原则是:

区分营利性单位组织(英文简称FPO)和非营利组织——对现存的中国现有的非政府组织(英文简称NGOs)。应该区分营利性单位实体和非营利组织性实体,只有真正的非营利组织(即不以赢利为主要目的、不分配利润),才应允许登记为非营利组织。

区分PBOs公益组织和其他的NPOs非营利组织——NPOs非营利组织应该区分为公益性的非营利组织和规范一般的非营利组织(不是PBOs非公益性组织),这就要求修改法律、法规以提供明确“公益”的定义。

实行公平公正和效率的原则。为了避免利用税收优惠政策谋取利益私利,NPOs对非营利组织的行为活动必须坚持根据与相关的法律、法规相一致的进行公平和公正效率原则有效的管理。

PBOs公益组织(英文简称PBO)实施严格管理——对非营利组织的管理应与他们所获得的税收优惠成正比,因为由于PBOs公益组织得到更多的税收利益优惠,对NPOs 法规应该规定权利与义务相一致,即PBOs因此也应须接受比其他NPOs非营利组织更严格的管理监管。

合法公平原则——同样地位的实体(例如所有PBOs公益组织)应该得到相同的对待,不同地位的实体(NPOs非营利组织和PBOs公益组织)应该得到不同的对待。所有种类的人(企业或自然人)获得的捐赠优惠待遇应该是同样对待相同的。

除此之外,在具体制度建设方面,还有相关的制度和机制需要建设和完善,我们认为,具体的制度规则应该考虑到以下层面:

其一,实质规则层面:政府购买的公共服务范围和标准,服务对象的界定原则与方法,政府分类购买公共服务的制度,民间组织承接公共服务的资质认证办法等等。

其二,程序规则层面:政府购买公共服务的方式和程序,政府购买公共服务的招投标办法,政府购买公共服务的资金审核与管理办法,对民间组织生产与提供公共服务的监督管理办法,政府购买公共服务的绩效评估方式与标准,民间组织提供公共服务的退出机制与办法,政府购买公共服务的听证制度等等。

(三)建立多方面责任关系,使得公共服务行为建立于合同契约关系

政府购买公共服务的绩效取决于多方面因素,其中包括经济发展水平、民间组织发育程度、政府的作用方式和力度、财政投入水平、服务购买的程序、监督与评估因素、服务对象需求等等。尽管如此,我们在调查研究中发现,政府购买公共服务的关键性因素是相关主体(包括政府、民间组织、公民)之间是否在契约基础上建立清晰明确的责任关系,这种契约关系基础上的责任关系,是连接服务购买者、服务生产者及服务对象的纽带。

世界银行2004年发展报告《让服务惠及穷人》曾经论及过这一问题。该报告将“责任”视为公共服务提供中的核心概念,认为责任是指参与方之间普遍存在的关系,责任关系本身涵盖了“授权、融资、执行、关于执行情况的信息、强制性”等内容。该报告进一步提出了两种类型的责任关系:一是公民、国家(政府)与服务提供者之间的长线责任,“公民面向国家的表达权”和“国家与服务提供者之间的契约”构成长线责任中的控制机制;二是公民与服务提供者之间的短线责任,它将决策和权力直接交给公民,既能反映其需求,又能发挥公众的监督作用。

但是,在我们调查的案例中,不少地方政府购买公共服务行为并没有签署合同,政府与民间组织之间在购买公共服务方面的合作,常常是建立在熟人关系或者感性认知基础之上的,这一状况应该予以改变。在中国政府购买公共服务的过程中,如何根据中国实际,在相关主体之间确立起清晰明确的责任关系,是市场机制是否能够真正运用于政府公共服务的关键,我们认为,就目前来看,在政府购买公共服务过程中建立契约基础上的责任关系,尤其需要着力的地方在于:

1.通过契约方式规范政府与民间组织之间的责任关系

应当赋予民间组织与政府部门平等的法律地位,在此基础上,在政府与民间组织之间订立契约,规范二者间的关系。这里所指的契约着重强调以条文形式体现的、具有外在约束力和强制力的显性契约。这种契约应明确各方的权责范围:政府主要是制定服务政策,确定服务项目的内容和标准,其主要责任是财政责任和评估与监督责任;民间组织负责服务的生产与提供,对于在服务提供过程中出现的问题,民间组织应当根据契约承担相应责任。需要强调的是,在政府与民间组织的责任关系中,二者不是上下级之间的隶属关系,而是平等的契约合作关系。

2.民间组织与社会实体、服务对象之间也需要订立明确的服务关系

为使政府与民间组织间的责任关系能得到落实,在不需要政府直接参与的服务类型中,民间组织应该进一步与服务对象之间订立明确的服务关系。

根据我们调查的案例,民间组织有可能直接提供公共服务,也可能通过将服务委托给社会实体来间接提供公共服务。在直接服务中,民间组织可与服务对象签订服务协议,明确服务关系。在服务协议中,应明确区分有偿服务与无偿的志愿服务。在间接服务中,民间组织应与社会实体、服务对象共同签订协议,明确各自的职责与权利。

(四)结合中国实际,确立完善的法定服务购买流程

公共服务的购买程序是否公正妥当,将直接影响购买结果。所以,为了节约成本,提供公共服务效率并且维持相对稳定的供给关系,建立政府购买公共服务的规范的程序和制度是必要的,而在这其中,购买程序尤其重要。

从我们所调查的案例来说,应该说,无论是否签订了合同,政府在向民间组织购买公共服务的过程中,尚且存在某种程度上的“程序缺失”情况。我们认为,缺失相关程序,并非由此带来的结果合理与否,而是这一合同基础可能扭曲政府购买公共服务的本意:即通过在公共部门引进“市场机制”,从而使政府提供公共服务的行为达到帕累托最优。

GlobermanViningIT业合同外包为例,将合同外包的决策过程分为四个步骤:第一步,确定外包目标,使所有参与者的成本最小化;第二步,分析外包费用,即主要分析产品成本和议价/机会主义成本,从而使总成本最小化;第三步,评估外包环境,即对决定费用的因素和减少费用的机会进行分析;第四步,设计和执行外包战略。参照这一研究,结合中国实际,我们认为,对于我国的政府购买民间组织的公共服务来说,以下服务流程具有特定的可行性(见图6)。在操作意义上,这一流程可以具体化为以下步骤:

第一步明确需求、制定规划。政府广开渠道全面收集社会和公民关于公共服务需求的相关信息,切实了解社会需求。在参照社会发展总体规划和财政计划的基础上制订具有可操作性的整体规划明确公共服务的范围和水平确定需要向民间组织购买的公共服务项目、质量和数量,并且制定相应的财政收支方案确保公共服务的有效供给。

这里的一个重要问题是,应该按照生存、货币最大化和理性化三个原则,将公民的服务需求建构成一个相对稳定的需求顺序结构。居民需求顺序结构,常常决定了居民的公共服务结构(包括优先提供哪些公共服务,优先对哪些人提供公共服务,提供多少和什么质量的公共服务),这也在一定程度上决定了政府向民间组织购买公共服务的结构。

第二步公开招标、签订合同。首先政府部门通过多种渠道向社会公开政府社会服务需求信息和购买公共服务的资金预算向社会公开招标鼓励相关民间组织积极参与并从中选择最优项目方案。其次政府部门应秉承公开、公正、平等的原则严格考核竞标机构的专业资质和综合服务能力。最后政府部门与中标机构签订购买合同明确购买金额、服务项目、服务期限、评估标准、评估方法、各方的责任和义务、过失(意外事件的责任及处理、项目监管和社会监督机制、合同失效等条款。

第三步项目实施、监督管理。公共服务生产的承接者应按照合同约定的公共服务条款、合同指定的项目方案进行公共服务的生产。在项目实施的过程中政府应加强对项目进展状况和公共服务生产状况的监督管理。

第四步评估服务、后续跟进。当购买合同约定的公共服务期限到期或项目方案所规定的公共服务内容全部完成时该公共服务项目宣告结束。作为出资方的政府应邀请第三方(比如专家学者、专门的评估机构等)对民间组织生产的公共服务项目及其实施过程、影响等因素进行项目评估。

(五)将购买费用纳入公共预算,保证公共资源合法有效使用 

公共预算是制度化的公共资源分配方式和公共需求满足方式。从我们调查的案例来看,政府用于购买公共服务的资金大体来自两个方面:一是税收收入,二是非税收收入,如彩票公益金等。从合理性来讲,无论公共服务的购买资金来自何处,为提高资金使用效率,都有必要将其纳入到公共预算。在这方面可供选择的做法是:根据拟购买的公共服务细目安排购买资金,资金预算经同级人大批准后与公共服务细化目录一同向社会公布,为后续的服务招投标做好准备。而在政府购买民间组织公共服务方式采用的初级阶段,政府有必要在民间组织发展相对成熟的地方,选择公共服务购买需求量相对大的政府部门(如民政部门)先行试点,以点带面、由易到难、逐步推进。

(六)建立严格的评估监督体系,促进公共资源的合法有效利用

在购买民间组织公共服务过程中,政府应该建立起服务项目实施的动态管理与动态监督办法。服务项目的申请、评审、立项、招标、订约、实施、调整、结项、评估、反馈等一系列环节都要有动态的管理办法和相应的监督部门。动态监管既能对项目运作过程中出现的问题及时进行研究和反馈;又能对项目运作过程中的失职行为追究责任,对结果评估不合格的项目,可以要求项目承担和实施组织作出说明,并按照契约合同承担相应的责任。另一方面,政府需要建立和健全科学的项目评估标准与评估方法。在评估过程中,不仅要重视政府主管部门的评估,服务对象的评估,而且要引入第三方评估,如专家团评估、评审团(由政府负责人、专家、公民共同组成)评估、公民评估等等。

严格的评估监督机制不仅包括对民间组织服务质量的评估和监督往往也包括对政府相关部门的监督。作为购买公共服务协议的双方权利和义务是对等的政府不能利用强大的行政力量规避自身的法律责任和接受监督的义务。而只有建立和健全一整套严格完善的评估监督机制政府与民间组织的合作关系才能持久,实现良性循环。否则对任何一方评估的缺失,都可能破坏持续的购买关系,实际上也是对社会和公民的不负责任。

(七)发挥中央与地方两个积极性,促进政府购买公共服务的不同层级政府间的纵向合作 

建立政府购买服务机制,促进民间社会服务组织发育,应该是国家建设和社会建设的目标,因此,在实践活动中,支持民间组织参与公共服务发挥各类民间组织提供服务,是中央政府提出的要求但是,由于我国人口众多领土辽阔,经济社会发展水平,特别是东西部和城乡发展水平差异巨大,短期内建立普适性政府购买民间组织公共服务机制较为困难,因而,建立政府购买服务机制,既需要中央政府层次的政策,也需要地方政府层次的政策,需要发挥中央与地方两个积极性,以共同推进这一机制的发育完善和实施

从我们调查的案例来看,目前,我国政府向民间组织购买公共服务,基本上是某一层级政府的单向推进过程(长沙案例除外,涉及到市、区两个层级)。为此,在未来的发展中,需要注意发挥中央和地方两个积极性,构建中央政府与地方政府的纵向合作格局。在中央政府层次,需要建设政府购买服务的相关机制,建立相关法律法规,制定相关政策,促进民间组织发育和发展,制定和实施缩小区域发展差距主体功能区建设深化预算制度改革形成统一规范透明的财政转移支付制度等一系列政策同时,还应允许鼓励地方政府结合本地实际进行创新,首先在地方政府层面建立政府购买服务机制,北京、南京、唐山、长沙、深圳、南海等地的做法,恰恰是在中央政府政策指导下,结合地方实际进行的探索,其意义在于:既对本地推进建立政府购买服务机制、促进民间组织的发育和发展产生积极作用,又支持了中央政府推进建立政府购买服务机制的进程

(八)进行管理创新,推进民间组织的发展

在政府购买公共服务过程中,民间组织具有重要地位和作用。民间组织既是联结政府与公民的桥梁,又是公共服务生产的核心主体。从我们的调查来看,目前我国民间组织的发展尚不成熟,这在很大程度上影响了政府向民间组织购买公共服务这一方式的推广应用。因此,培育和支持民间组织的发展,为民间组织承接公共服务创造良好的平台与宽松的环境,是完善政府购买公共服务过程的关键环节。

1更为开放地对待民间组织,准确把握政府的监督管理角色

由民间组织承接和生产政府的公共服务,必然存在特定风险。但是,对政府来说,如果因为存在风险就拒绝与民间组织的合作伙伴关系,则无疑是因噎废食。对于政府部门来说,正确的做法并非废弃与民间组织的合作,而应该对这些组织加强监管,以此来规避风险。因此,我们应该在民间组织生产和供给公共服务,与政府合作方面,进一步实施制度创新,以更开放、更宽容的态度来看待民间组织,使其获得更为宽松的发展环境。与此同时,进一步完善和加强对于民间组织及其相关活动的监督和管理。

2.扩展民间组织资金来源,鼓励社会力量向民间组织提供资金捐赠

在我们调查的案例中,民间组织的资金主要来自三个方面:一是政府资助,二是民间组织的会费与有偿服务收入,三是社会捐赠。实际上,在中国大多数民间组织中,其资金主要来源于前面两个方面。就政府资助而言,大都也采取提供场地、配套设施、办公设备等方式,现金资助非常有限。就民间组织会费与有偿收入而言,作为非营利组织,民间组织这部分的收入也有限度。资金严重不足,不仅约束了民间组织承接公共服务的领域和范围,而且导致民间组织条件简陋、服务技术和水平不高,进而影响公共服务质量。

解决民间组织资金问题的方法,除了巩固前两项收入源之外,应该还有两个非常重要的方向:一是可以在政府财政税收方面为民间组织提供优惠政策或免税政策。这些政策必须区分不同性质的民间组织和不同类型的公共服务。为此,国家必须对民间组织所适用的税收制度进行改革,制定民间组织承接公共服务所适用的税法。二是制定特定的政策,积极鼓励社会力量向民间组织提供资金捐赠,这些政策往往也与税收优惠政策相关。

3.增加民间组织的责任感,降低合作风险

在政府向民间组织购买公共服务的过程中,合同外包会弱化对承包商及其雇员日常行为的直接控制,从而降低民间组织的责任。DombergerJensen1997)对此提出了三种增强民间组织责任的不同方法:一是通过强化对标准与服务标书的核查;二是通过引入硬性绩效以对原先的许诺交易全程监测;三是通过建立对遭受损失的个人或组织予以补偿的机制。以上方法,在中国实践中应该可以采用。除此之外,还有必要加强民间组织诚信建设和能力建设,比如制订民间组织自律与诚信建设评估指标体系,建立民间组织诚信档案;加强教育培训,指导民间组织健全各项制度、完善法人治理结构等。

4.培育更多的专业社会工作者,增强民间组织资源供给能力

社会工作在我国出现时间较短,但是,近年来,由于得到政府大力支持,社会工作得到迅速发展。但是,在社工教育及培训没有系统化和成熟化的情况下,社会工作者素质良莠不齐。事实上,我们目前需要大量专业的社会工作者,以配合政府向民间组织购买公共服务。

就我们调查的情况来看,我国的专业社会工作者的培育工作,目前应该重视两个方面:一是加强服务技能培训,二是鼓励志愿服务行为。我们认为,鼓励志愿服务行为可以考虑如下方式:为志愿者建立“服务储蓄账户”,志愿者提供的服务可以折算成服务值存储在服务储蓄账户中,待志愿者以后需要类似的服务时,可根据服务储蓄账户免费为其提供服务。

在此基础上,政府需要规范民间组织有偿服务的收费方式和收费额度,加强民间组织应自律规范的建设,通过提供优质可信的公共服务,赢得社会和公民的认可和支持。 

(九)借鉴政府购买公共服务机制,推进事业单位改革

如前所述,在计划经济体制下,事业单位是公共服务的主要生产单位。这一体制带来公共服务和公共产品供给的一系列问题。我国针对事业单位的改革,首先源自经济领域的市场改革。随着社会主义市场经济体制的经历和发展,各级政府财政事实上已不可能继续包办城乡各项事业。因此在教育、医疗、科研等领域开始了局部改革尝试。改革初期,实施了一系列类似于国企改革的激励措施通过“ 简政放权” 、“ 鼓励创收”、“政府让利”和“优惠免税” 等多种形式,鼓励和支持事业单位面向市场开展多种经营,以增加单位收人,并允许单位创收与员工收入、福利相挂钩。这些措施一定程度上缓解了各级政府的财政压力但是,政府财政拨款制度的改革与不断膨胀的创收动机直接导致了各种服务的泛市场化事业单位普遍滋生和强化了营利动机。这种将政府承担公共服务和公益性服务责任的市场化,实际是将政府应该承担的责任推向市场,由市场承担相关责任,让公众埋单,其成本由社会和公众承担。这种做法在事业单位改革中被一些政府部门和事业单位采用,尤其在医疗卫生、基础教育、社会保障等领域,但是,却造成了严重的负面影响。

改革中引发的问题促使政府开始关注事业单位的组织功能定位。新的世纪开始推行的事业单位分类改革以“公益性”概念为基础强调政府应当提供“ 公益性” 服务,其他服务推向市场。但是,缺乏明确含义的“公益性”概念,实际上无法为事业单位的改革提供有效的改革途径。

我们认为,我国的事业单位在组织属性上与民间组织具有特定共同性,即非企业性和非营利性,其承担的社会功能也具有共同性,这就使得政府购买民间组织公共服务的机制,对于我国事业单位改革具有可借鉴性。因此,在事业单位分类改革的大的改革思路下,在对于事业单位进行科学分类的基础上,使得有些事业单位转换成法定监管机构(比如证监会、银监会、保监会等),有些事业单位转换成市场主体。而相当多的事业单位则可以转变为“民间组织化运作”的公益机构,这些事业单位仍然保留承担公共服务和公益性服务的责任,另一方面,建立和完善事业法人治理,将公共服务的机制市场化,由政府出资购买其提供的服务,应该把失为我国事业单位改革的可尝试路径。

(十)加强公民教育,培养优秀公民 

现代社会的公民,除了应具备一定的知识素质外,更应该具有公民意识,即尊重法律,在法律的框架内解决问题;尊重他人,在不妨碍他人自由的前提下维护自己的公民权利;明确权利和义务的均衡对等性,培养积极协调、适当妥协的行为方式等。这样的公民,实际是政府购买民间组织公共服务运行的社会基础。只有在公民理解和信任政府和民间组织提供的公共服务的前提下,政府向民间组织购买公共服务,供给公民享用,才具有现实可能性。与此同时,我们还应该认识到,公民既是公共服务的消费者,也可能是公共服务的生产者与参与者。实践表明,制度创新,尤其是地方政府层次的制度创新,如果只是“政府唱戏,群众看戏”,则难以取得实效。在政府向民间组织购买公共服务的过程中,公民参与固然未必必然产生更优结果,但是,我们可以将公民参与理解为一种持续的社会建设和社会改进理念,在此过程中,可以通过购买的利益和需求表达,不断发现公共服务供给的新问题并加以解决。与此同时,在参与过程中,公民也将学会辨别什么是正当需求、什么是非正当需求,学会自我约束、彼此妥协。更重要的是,在具体的公共服务购买实践中,公民不仅能学会更好地与民间组织和政府互助合作,也能避免购买公共服务的滥用。

 

                                             王浦劬(中国北京大学)

                                             何艳玲(中国中山大学)

                                             李风华(中国湖南师范大学)等

 

 
 
 
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