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社会组织在预防和化解群体性社会事件中的作用研究

彭小兵

    【摘要】本研究引入社会组织,首先论证我国群体事件的产生机理,然后基于社会组织解决群体性事件的思路,重点研究社会组织预防和化解群体事件的作用原理、作用机制,接下去以重庆市11·3出租车罢运事件、温州市烟具行业协会应诉欧盟反倾销胜诉案进行案例研究,最后提出政策建议,阐述有效发挥社会组织作用的支持保障系统。研究证实:(1)发达社会组织的缺失是频现群体事件的重要缘由;(2)社会组织通过创设利益表达渠道和信息交流平台,承担多样性诉求,发挥其制衡监督、利益表达和弱化矛盾等功能,成为获得不同利益群体之间相互认同和沟通的关系纽带;(3)需要建立价值支持体系、制度支持体系和能力支持体系,以保障社会组织能有效发挥作用。

【关键词】群体性事件;社会组织;利益博弈;作用机制

 

一、引言

中国目前正对应着人口、资源、环境、效率、公平等社会瓶颈约束的严重时期,也是容易出现经济失调、社会失序和国民心理失衡、社会伦理失范等社会成长痛现象的关键时期。在这个经济社会转型期和矛盾凸显阶段,各类公共危机和群体性事件呈现出发生几率增大、事件规模扩大、对抗性明显增强的趋势,并已经成为我国近年来极为引人注目的严峻社会问题之一。

2008“6·28”贵州瓮安、“7·19”云南孟连、“11·17”甘肃陇南的群体性事件后,20096月和7月相继发生了“6·17”湖北石首群体事件、“7·24”吉林通钢群体事件。这些迹象都表明了民怨所处的易燃状态,既扰乱了社会秩序和社会和谐,也严重影响了政府公信力和我们党的执政地位和执政使命实现。及时预警和化解属于人民内部矛盾性质的群体性社会事件,是坚持科学发展观、构建和谐社会的重要内容,也是持续、健康地促进国民经济建设、社会环境改造与发展的重要环节。解决群体事件等社会矛盾冲突问题,是我国各级政府所面临的巨大难题,也是社会界、学术界普遍关注的科学问题。

表面上,一些群体性事件是一项项单纯的个案性的社会纠纷或聚众违法行为,但是,政治、权利、利益和冲突是理解社会发展动力的关键要素,绝大多数社会问题的背后实质上都包含有经济的、物质的、情感的利益格局剧烈调整。因此,群体性事件的本质是利益博弈和利益竞争,是对稀缺资源的争夺,解决社会矛盾最终要通过博弈竞争形成利益共同体之间平衡的利益关系,形成全社会成员共同利益最大化和利益公平竞争的制度约束。中国改革开放30余年,市场和竞争已经成为资源配置的基本机制和基本手段,利益分配也主要取决于利益博弈的过程。

但是在社会学和公共管理领域,对于政府与社会公众关系的研究一般是从政府和公民个体之两元格局的角度来探讨的。可是,一些群体事件表明,社会秩序的运行实际上并不总是在这个两元格局中作选择,社会矛盾的化解需要有在政府与公民个体者之外的其他角色来发挥作用。西方国家的成功经验给我们启示:缺乏发达的社会组织是群体性社会事件频发的重要缘由;社会中间组织这一角色的加入将构建一个以利益均衡格局为基础的机制,实现社会各阶层、各群体之间利益表达方式的规范化和制度化,达到或实现预防和化解群体性社会事件的目标。

一般地,公平交易建立在利益各方平等协商的基础上,有效的公共政策是利益主体各方互动的结果,即基于博弈均衡。因此,利益各方实际上可以通过平等协商以一种各自满意的、公平公正公开的方式,达成一个各方都可以接受的协议。在有着成熟社会组织的公民社会里,只有经过当事人商讨、权衡程序所形成的决断才具有合法性。但问题是,经济、社会转型期的中国,资源和环境形势严峻,效率和公平未能有效兼顾,公民社会不但尚未成型,相反,由于利益分配不均导致贫富差距扩大,社会反而具有了加速分化的趋势。这种社会结构和社会状况,使得不同利益主体的博弈局势和博弈策略严重失衡,处于强势地位的利益方尽可能采取各种手段谋求不当利益,而处于弱势地位的一方却没有合理和有效的制约机制和利益表达渠道。这样,当矛盾积怨以及无法表达的个体意愿积累到一定程度时,就会形成社会群体性意愿,并在某种导火索牵引下爆发社会冲突事件。

显然,缓和社会矛盾、化解公共危机,除了要在技术层面通过完善的博弈机制实现利益博弈均衡外,还要在公共政策层面就健全利益诉求渠道和利益表达机制等问题做出有效的权威性的制度安排。在未来深化改革过程中,政府和个体发生作用的领域要重新界定,一些社会领域将成熟而又发达的社会组织纳入法制化轨道并获得独立生存空间,使利益主体有合适的中间渠道相互作用、相互合作。只有这样,我国社会才能构筑起合理的社会资源整合机制,才能化解群体事件。

本研究引入基于社会组织参与的利益平衡机制,来创设一个利益协商平台。首先分析群体事件产生的内在逻辑,然后研究社会组织在化解群体事件中的作用机理,探索社会利益均衡配置机制并进行案例分析,最后建构一个有助于社会组织有效发挥作用的支持保障体系。本研究将表明,将利益冲突调解机制构建在包括社会组织在内的各利益主体之间竞争与合作之上,不仅有助于理解在经济社会发展中社会问题的内在机理,也便于寻求合理的社会治理政策,促进政府转型。

 

二、利益冲突和群体性事件的产生机理

大体上,资源配置过程主要是在地方政府、利益受损方和利益受益方三类主体之间的利益博弈中展开,而缺乏发达社会组织的参与,在各利益主体的发育程度极不均衡的条件下,社会矛盾和群体性事件是利益冲突的必然结果。

1. 政府的行动逻辑

我国各地区的国民经济建设和社会发展,是由地方政府主导和推动的,因为地方政府既是本地秩序的主要维护者,又是引领区域经济社会发展的直接责任者。在经济社会发展的上升期,竞争的加剧以及在保增长和保GDP(经济增长为优先目标)的地方政府考核评价体系和激励机制下,许多地方的公共行政都采用增长促进型的管理和治理体系——譬如,大规模化的城市化运动和城市房屋拆迁便是这种城市行政管治体系的直接体现。

对于地方政府及其公共行政官员来说,有效化经济社会发展中的矛盾纠纷,要求全面、正确地认识各种利益关系,通过确立相关制度与机制来实现对经济社会中各方利益的协调、维护、促进或限制、阻止、取缔。但是,在经济社会的快速发展期,一方面,作为特定的物质利益实体和存在自利性的地方政府有推动经济社会的雄心和蓝图;另一方面,政府又是在公共利益和非公共利益之间权衡、徘徊的比较利益人,他会在经济建设和社会发展中通过利益比较产生两种截然相反的行为偏向:或者偏向整体社会利益或维护弱势群体利益——而这只有在上级政府和民众的监督与约束作用足够大时才可能发生,或者偏向部门利益、利益集团利益或政府官员个人利益——当政绩明显、或强势集团的拉拢与利润让渡足以俘获政府行政组织及其官员而该非法交易风险又相对较小时才可能发生。这既是唯GDP论使然,也是比较利益人假设诺斯悖论的逻辑结果,还是政府行政官员出于寻租动机的必然要求。

源于上述逻辑或动机,当前公共行政部门的社会管理工作存在三个缺陷。第一,职能错位,政府既是经济建设和社会发展事业的决策者、规划者、审批者和推动者,又是许多社会纠纷的仲裁者。尽管具体职能的行政部门不同,但在我国的行政管理体制下,实际上是一体,很难做到相互制衡。第二,职能越位,比较突出地表现为寻租性和制度性地滥用或垄断行政许可权,权力高度集中的党政系统没有实质性变革。第三,职能缺位,表现为决策、审批、裁决程序缺乏公开、公正,纠纷调解不力,现代法治建设跟不上,有时候非得要上级领导批示甚至惊动中央领导、或者矛盾纠纷到了极为严重的地步已经造成严重社会负面影响时才会重视。

2. 发达社会组织的缺失

关于社会组织的概念界定是富有争议的。但一般认为,公民社会的组成要素是各种非政府所属、非宗教、非商业性,围绕共同利益、目标和价值进行集体行动的社会性公民组织,如协会等社会团体、基金会等公益团体、社区组织等,是介于政府与企业之间的第三部门。并且,由于公民社会存在的目的是通过利益格局的调整来保护或者增进其组成成员的利益和价值,因此,这些在社会生活领域中通过志愿提供公益的社会组织,其本质也是通过有关利益的调整增进服务对象的利益,具有传达民情、制造舆论、限制公权、创建制度和改变政治规则之功能,并同完善的法治环境、合理的宏观调控一起,保证社会主义市场经济的正常运转。

具有一定规模的群体事件,必然是有较多人参与的事件,而当人们同时参与某一事件甚至出现严重冲突时,就应当考虑是何种共同利益使他们采取了一致行动。在成熟公民社会的利益调整过程中,当社会公众的个体诉求得不到应有的重视或解决,个体就会自然而然寻求社会组织的帮助。可是在中国,虽然过去30年市场化趋势的改革试图通过利益调整逐渐改变社会资源的僵化占有状态,也产生了大量社会性群众组织,社会组织正处在快速生长阶段,但是合乎公民社会的特征和发展趋势的改革还未到位或改革还不彻底,许多改革任务还远未完成。因此,目前我国各类社会群众组织的发展大都不平衡、不成熟、不独立、不健全、不规范,社会组织的发展与建设还存在着诸多问题,国家与社会对社会组织地位和作用也认识不足。主要表现在:其一,社会组织的数量还不够。与国外公民社会成熟的国家相比,我国每万人的社会组织数在数量上的差距很大,相比较于工业化和经济发展,社会组织发展缓慢。其二,区域发展不平衡。当前,我国社会组织发展状况大体是:(1)全国性社会组织比重小。(2)沿海发达地区和大城市,社会组织多且相对发达,而偏远落后地区数量少且不发达。(3)农村人口与城市居民、贫困人群与富裕人群等在社会组织中的人口比例很不相当,而造成这种不平衡的主要原因是不同的社会组织所拥有的制度资源不同。其三,组织不规范,结构未定型。我国相当多的民间社会组织具有明显的官方色彩,无论是从设立机构,还是从管理模式、运转经费上,都依赖于官方组织,有些重要的第三部门在很大程度上依附在政府部门下,或者就等于一个半官方组织(如中国红十字会),甚至有些还具有行政级别。其四,社会组织自身不健全、不规范。目前我国社会组织治理能力普遍不强,大多数社会组织的功能也仅以简单的救济、帮扶、慰问等功能为主,无论从政治与社会地位上还是在能力与水平上,社会组织在群众参与重大公共事务管理和表达权益诉求中的主体地位和桥梁纽带作用相当有限

3. 群体性事件产生的逻辑

制度性矛盾、有效制度的缺失或制度空间的狭窄,是我国经济社会改革发展中社会治理、社会建设公众组织化表达行动的瓶颈以及群体性事件的制度根源

按照制度的博弈规则观,有效的制度是约束利益相关者的行为、化解利益冲突的前提。按照制度的博弈均衡观或者说制度是博弈参与人的策略均衡,那么,有效制度必须建立在利益方的博弈均衡基础上,合意的制度必须是一种纳什均衡,是可实施的。可是,当前我国许多领域里的直接利益主体的博弈地位并不均等,大部分弱势群体通常被排除在决策和利益配置谈判之外且无利益的表达机会和合意的表达途径,通常只是利益分配结果的被动接受者;少数参与决策的弱势民众对决策和利益配置结局难以起到有效的作用。因此,现有的、与某一项具体的利益分配、资源配置或社会治理相关制度或者不健全——因而无法有效约束利益相关者的行为,或者不是一种纳什均衡,或者是均衡但却是一个不完全契约。

进一步地,制度造成了博弈参与人的一种预期,利益配置的博弈参与人将基于这种预期而参与利益博弈。如果有关政策不能形成对各方都有效的预期,即使政府强行使之成为法令,这种法令也不能实施,难以成为真正意义上的制度(institutions)。换言之,某种表现形式的具体社会政策和经济利益配置政策,只有当参与人相信它时才能成为制度。而事实上,对大部分弱势民众来说,有关政策、制度的制定、有关决策的推出,通常连参与机会都没有,更谈不上去相信它。对强势群体来说,各级地方尽管可能有成文规定甚至法令,如关于城市拆迁补偿安置的规定,但如果人们相信贿赂政府官员可以绕过或改变此项规定、甚至故意留下可资利用的漏洞,那么,这项规定或法令亦不能视为制度。而在经济社会发展中,我国地方政府是一个掌握了规则资源的能动的行动者,而非受制度约束的中立者第三者,垄断、欺诈、暗箱操作和寻租等现象时有发生。总而言之,有关经济社会发展的政府规制,如果没有人把它当回事或者无法当回事,就不构成真正意义上的制度。前述分析就是我国社会矛盾频发的制度根源。

这样,基于我国目前社会阶层的分离趋势和具有扩大化趋势的贫富差距,社会公众在主观和客观上都会出现要求进行利益调整的呼声和行为,本应该主动寻求社会组织的帮助。但正如前述指出的那样,由于没有可依靠的各种社会组织,或者社会组织不健全、不成熟,社会个体或者不会主动寻求这些社会组织的帮助,或者社会组织心有余而力不足,因此,个体诉求通常是软弱乏力的、非正规的和难以持久的。这时,在利益博弈中处于弱势并遭遇利益损害的社会公众或个体,由于求助无门就会自发地或不自觉地形成临时性、松散型的非正式群体,主动或被动地寻求这些社会群体的帮助,甚至被一些非法组织(如邪教、黑社会所欺骗、所利用、所蛊惑。当矛盾累积到一定程度的时候,就会形成社会群体性意愿,并在某些个案的刺激下,引致极端报复或群体事件。

这样看来既然是有关制度的缺陷导致利益不平衡,而利益受损方的意愿表达机制、表达途径也存在制度性障碍,那么,考虑怎样将行使政府职能的公共行政部门、强势集团和弱势群体的利益最大化通过构建一个机制和平台达到利益均衡化,是探索如何解决群体性事件时必须考虑的关键问题。由于社会组织在参与社会救助、社会福利和社会利益协调等方面具有极大的优势,因此,社会组织为构建这样一个利益协商平台提供了可能。

三、社会组织预防和化解群体性事件:思路和理论依据

1.社会组织化解群体性事件的逻辑思路

在社会主义市场经济条件下,政府作为公共物品和公共服务的主要提供方,其作用主要限定在市场失灵的公共事务领域,较少对微观经济运行和社会生活进行直接的行政干预,这就是有限政府的核心理念,也是市场经济条件下社会主体的发展态势。而公民利用他手中直接或间接握有的选票,通过社会第三部门来实现他们参与公共事务管理的愿望以及表达他们的利益诉求。

可是,长期以来,我国公民个体参与公共事务管理缺乏社会组织或非政府机构或非赢利组织等组织载体,没有合适的参与途径和渠道,个体诉求通常是软弱乏力的、非正规的和难以持久的。群体性请愿或积怨由此滋生。

上述现象的基本逻辑是,剪除行政垄断与官员寻租并使政府职能在社会范围内的功能性过渡及在非公共事务领域的让位,客观上要求独立于政府的竞争性的社会组织有针对性地介入并壮大成熟。但与成熟市场经济国家中政府、市场和社会中间部门的三大社会架构不同的是,中国社会组织不发达,非正式群体可以被看作同政府、个体并立的一种社会结构;或者说,在社会矛盾问题上,政府、公民个体与社会群体成了当今社会的三大架构,非正式群体实际上代替了社会组织而发挥着作用。这样,当不合理的掠夺加剧和非法行政不断涌现,而社会组织没有建立起来或者发育不成熟时,群体性事件就难以避免地产生了。

上述逻辑表明,谋求预防和化解群体事件的思路是建立基于社会组织参与博弈的利益表达机制,建立、培育、完善和在法制化轨道上规范社会组织,构建一个平等的协商与对话平台,使社会公众的利益诉求或表达有一个规范化、法制化和高效率的参与渠道与组织载体,让社会个体能够充分、有效地表达自己的意愿

2. 社会组织参与解决群体性事件的理论基础

如图1所示,社会组织参与预防与化解群体性社会事件的理论依据主要体现在社会分工理论信息不对称理论社会冲突理论上。

1)社会分工理论。法国社会学家爱弥尔·涂尔干(Emile Durkheim )在《社会分工论》(1893)一文中指出,分工使个人摆脱孤立的状态而形成相互间同舟共济的联系。但社会分工的精细化,使得利益主体之间的交易愈发频繁与复杂,交易成本也越来越高;这时,必须有一种限定与平衡,需要一个独立于双方之外的特殊机构提供专业性、规模性、独立性、契约性的服务来降低交易成本。显然,企业、政府所属的部门均是社会分工精细化的产物,他们与公众之间通过市场行为而产生的利益交换都可以通过第三方——社会组织的加入而得以顺利完成。

2)信息不对称理论。群体事件的发生,利益主体之间信息不对称是重要原因。一般地,地方公共行政部门在信息获取速度和信息占有量都处于绝对优势,第二部门凭借其雄厚的经济实力或社会地位在信息采集及其拥有量方面也毫不逊色,而普通大众在信息采集和信息获取方面明显处于劣势,信息不对称便由此产生。群体性事件中,仅靠政府来弥补信息不对称是有缺陷的,社会组织作为一个独立性的第三部门,通过其自身的能力来沟通各方之间的信息是必要的补充。

3)社会冲突理论:社会组织缓冲群体性社会冲突。科瑟(L.A.Coser在《社会冲突的功能》(1956)文中较早地使用了冲突理论这一术语。在冲突理论中,科瑟提出了社会安全阀social safety valve)的重要观念,认为社会存在着一类制度或习俗:它作为解决社会冲突的手段,能为社会成员或群体提供某些正当渠道,将平时蓄积的敌对、不满情绪及个人间的怨恨予以宣泄和消除,从而在维护社会和群体的生存、维持既定的社会关系中,发挥安全阀一样的功能。由于群体性事件与我国社会变革同步,且均滞后于物质利益重新配置的经济改革,因此通过社会习俗等传统的社会安全阀很难起到群体事件化解的作用。将社会组织作为社会安全阀制度的载体,可以在群体性事件的相关利益主体之间重构一个诉求表达渠道,将群体事件中的敌对、不满情绪予以消除。

总之,有了社会组织的参与,经济社会发展中的利益相关者将由政府(各职能部门的整体代表)、强势群体、弱势群体和社会组织等主体构成。社会组织基于必要的法律依据和技术手段对行政行为、企业(市场主体)、个人(家庭)行为和社会秩序、市场秩序、家庭(邻里)关系进行直接制衡或监控

 

四、社会组织在预防和化解群体性事件中的作用机制

1. 社会组织预防和化解群体事件的作用原理

从社会的整体上看,近年来不断发育、分化和演变的利益格局,正在逐步定型化为一个相对稳定的类似于金字塔形的社会结构,导致经济社会发展中各利益主体的发育严重不均衡。这种不均衡利益格局的变迁,不仅导致了社会变迁中各局中人博弈策略的严重不平衡,而且对经济和社会改革以及政治、经济和社会制度的形成产生了重要影响。

在利益分配中,掌握着权力资本或经济资本或两者兼而有之的强势群体,在利益配置中逐步位于金字塔顶端居于主导地位,拥有优势的博弈影响力。对地方政府而言,为了社会改造和经济增长,吸引资本参与,通常对强势商业利益群体采取迎合、退让或不恰当的沉默等博弈策略,而对普通百姓等弱势群体通常采用劝说、隐瞒等柔性策略或基于公共利益的强制手段。当权力不受有效制约时,基于地方政府这样的纵容不作为策略,强势利益集团可采取的博弈策略是主动出击、随机应变,决定资源的规划、定价、配置,灵活机动地应对市场运行中的各种变数和来自中央政府的宏观调控,直接导向于确保利润的最大化。

相反,处于金字塔底端的是数量相对庞大的弱势群体,他们的市场竞争能力相对弱得多,物质生活相对贫困,也缺失有效的政治话语权和利益诉求渠道,很少有直接表达自身利益诉求的机会,除非媒介的介入或者来自更高层政府的干预。这时,无论是面对地方政府还是面对强势利益集团,顺从被迫适应有限抗争极端抗争是弱势群体的经常性策略。顺从被迫适应主要基于顺从型政治文化和外部压制力、以及顾全大局知足长乐有限抗争通常采取上访等维护和强化自身利益的抗争策略,但事实表明这种抗争的影响极为有限。而极端抗争的情形有两类:其一,类似于钉子户的漫天要价,也就是滥用其优势或自然垄断地位,通过拖延谈判或漫天要价的方式来获取在竞争的市场条件下所不可能获得的利益;其二,极少数人采取极端方式来维护利益,如自杀、暴力犯罪等,在短时间内激发强烈的社会负面效应。

这时,弱势群体所参与的社会组织,可以利用其人员超脱独立的身份、高度专业化知识,以及在政府、经济实体和社会公众之间沟通和平衡的独特作用,建立起全过程、多渠道、全方位、法治化与柔性化的社会矛盾调节机制,如图2所示。

具体地说,基于社会组织的利益表达和信息交流平台,其作用主要体现在两个方面:一是桥梁沟通,二是利益平衡。即无论是强势利益集团、弱势群体还是其他社会公众,都可以就经济社会生活中遇到的各种困难、意见,如城市拆迁赔偿不到位、安置不合理、国有企业改革中的职工利益受到侵害等诉求向社会组织表达,由社会组织转达信息并进行利益平衡调解;地方政府通过社会组织来平衡冲突当事人的利益,协调政府与各利益群体之间的关系,传达来自政府的和吸收来自公众的各种信息和主张,并向社会公开

社会组织参与甚至主导社会治理,不仅可以降低政府的社会管理成本、帮助政府做出正确的决断,也可以构筑社会共同参与经济社会发展进程的架构。反之,面对利益主体多元化、经济资源配置市场化的情况,如果地方政府不仅全方位地主导社会建设,而且遇到社会矛盾时总是冲在最前面,事事与群众直接面对,那么地方政府容易丧失回旋余地,削弱地方政府的公信力。

2. 社会组织预防和化解群体性事件的作用机制

对社会各利益阶层的行为的监督和协调是社会组织的根本职能,包括:提供服务和调剂供需(决策咨询、信息传递、牵线搭桥、委托代理、非营利性评估清算、法律保障等),协调沟通(反映呼声和愿望,进行协调和指导,实现联系和对话),促进公正。

1)制衡监督机制监督本质上是一种制衡,一个由各种不受政府控制的、独立的自主性社会团体组成的多元化社会,可以对公共权力构成一种强有力的社会制衡。社会组织的建立,首要目的是对第一、二部门的社会监督、制衡作用。该制衡机制包括两个内容:

第一,对政府的直接监督。社会监督是监督制度体系的重要组成部分,社会组织的直接监督主要是参与规划、决策、调节、仲裁和监督对相关制度的执行。

第二,对强势利益集团的间接监督。社会组织和商业利益集团都是独立民事主体,只有在发生利益纠纷时才产生联系。这种联系之所以是间接的,在于社会组织是通过侵害公众利益事实的审视,对违法问题的检举而间接发挥监督作用的:当商业利益群体或强势集团的利润最大化追求凌驾于社会公共利益之上时,维护其成员合法利益的社会组织理所当然地承担起维护公共利益的责任。

2)利益表达机制。基于社会组织的利益表达机制分三个步骤进行:

第一,资源配置行为实施前,弱势群体就物质利益分配、权利使用和精神追求中的各种问题,向社会组织表达,社会组织依托其资源优势对社会公众提出的问题进行分析、判断,对于其中合理的意愿向政府和强势利益集团表达、声张。

第二,政府在接收到社会组织的民意诉求后,采取实地调查走访、听证会等方式将政府的各种信息与主张传递给社会组织及社会公众、特别是直接利益相关者。

第三,社会组织在获取相关主张后,利用专业优势,对于政府的政策、主张进行分析,用浅显化的语言、书面材料传达给社会公众,民众据此维护自身的权益。

当然,一项具体事务中的利益均衡难以通过一次利益表达就能完成,需要通过诉求信息的反馈——接收——再反馈,多次之后才能达到各利益主体满意的结果。

3)弱化矛盾机制。社会组织的弱化矛盾机制的作用方式为:

第一,矛盾发生前的预警作用。群体性事件中社会矛盾的激化一般要经历萌芽、产生、发展、爆发等多个阶段,把矛盾消灭在萌芽期是解决问题既有效又彻底的方法。一方面,社会组织的监督和利益表达作用有助于消除社会冲突隐患;另一方面,社会组织的一些专业分析机构可以针对事前的一些利益关系进行详尽分析,作出矛盾冲突发生的风险预警,将相关信息反馈于政府,帮助政府及时预防危机,降低矛盾发生的机率。

第二,冲突发生后的调解作用。利益受损的民众经常会通过上访、集会、暴力抵抗等方式直接对话于政府。当群体事件发生后,社会组织扮演着政府在社会治理中转移出来的调解职能,依托自身的专业优势对于矛盾进行分析,找出症结,及时将政府解决矛盾的措施等信息公布于众,同时将公众提出的建议反馈于政府。这种公开的处理方式为各方提供了一个平等对话的平台,以拉近距离,弱化矛盾。

当然,监督制衡作用、利益表达作用和弱化矛盾作用贯穿于化解群体性事件的全过程,但是三者在矛盾发生的每一阶段所发挥的作用又有主次之分(如图3所示),彼此相互平衡。

五、案例分析

案例研究一:重庆11·3出租车罢运事件

1. 案件概览

2008113日,重庆市主城区8000余辆出租车一夜之间从公众面前消失,一场出租车司机罢运的无言抗争在重庆市展开。面对这场对重庆市公共交通和社会秩序产生明显影响的群体性事件,重庆市政府运用公开透明、反应及时等行政新思维,在三天时间内,成功化解了罢运危机,将罢运对人民群众正常生活的影响降到了最低。罢运事件暴露的问题包括:利益表达机制的缺失、公共危机预警机制的匮乏、行业协会的不健全等。在危机处理过程中,时任中央政治局委员、重庆市委书记的薄熙来指出:重庆市现在有出租车公司的协会,但是没有出租车司机的协会,出租车司机这么一个大的群体,今后也应该有个协会组织,经常、有效地来反映大家的诉求,要打通这个渠道。

2. 事件回放

11030——山雨欲来风满楼20081030日以来,重庆市出租车业内风传要在113日罢运,还有人散发罢运传单。重庆市政府有关部门也在第一时间得到了此消息,迅速做出了应对措施:第一,联系重庆出租车协会,责令其提出出租车企业与驾驶员利益调整的意见;第二,启动票价调整的调研工作;第三,决定增加CNG供应量、增设加气站;第四,继续保持打击黑车的高压态势,公安、交通配合,规范出租车经营环境和营运秩序。

2113-4——黑云翻墨未遮山2008113日早晨,重庆市民上班、赶火车、赶飞机无法打的,绝大部分出租车停运,偶见几辆呼啸而过,也空驶拒载。急于上班或赶飞机、火车的人们有些慌乱,很多人因此迟到耽搁了行程,怨声四起。有个别冒险载客的出租车,但一冒头,就会有几个同行迅速围上去,要么拦阻,要么直接敲打车身,甚至打砸损毁或掀翻出租车。

对于如期而至的罢运,3日上午,重庆市政府召开紧急会议,启动应急预案,抽调千名警力24小时巡逻,严肃处理暴力打砸事件,防止罢运事件引发连锁反应。下午1630,重庆市政府邀请多家媒体召开新闻发布会,向社会公布了停运事件发生的原因:其一,出租车企业与驾驶员利益分配存在矛盾;其二,主城区出租车加气难问题长期未得到有效解决;其三,出租车租价结构不合理;其四,非法营运车辆扰乱正常秩序。新闻发布会的召开使得公众在较短时间内了解了事情的梗概,没有造成社会恐慌。晚上,重庆市政府通过重庆市电视台向公众发布了五条针对性的解决措施。深夜,重庆市委召集重庆出租车公司负责人开会,协调管理费的收取。对于当日发生的罢运事件,重庆交通广播电台和重庆地方电视台高调报道,及时发布相关信息。

4日上午,出租车司机罢运事件还在继续,公交车拥挤不堪。重庆市运管局出面协调矛盾。同时,重庆市政府再次召开新闻发布会,通报了相关情况,新闻发言人代表重庆市政府向市民道歉,承认事件的发生政府有着不可推卸的责任,同时指出出租车公司擅自提高份子钱属于违规操作,责令改正。截至114日晚24,主城区基本恢复了出租车的正常营运。

3115-6——瀑布彩虹舞山涧5日上午8,重庆出租车营运全面恢复了正常。下午17时,重庆市政府召开新闻发布会,再次通报事件的进展情况,并表示重庆市交通委员会长期疏于管理,负有不可推卸的责任。重庆交通广播电台、重庆电视台、工人日报、重庆时报、中国经营报、华龙网等多家媒体应邀参会并提问。晚上22,重庆市门户网站华龙网刊登了薄熙来书记将与出租车司机直接对话的消息。此消息一发布,便引起轰动和热议。

6日上午10,重庆市委书记薄熙来、重庆市常务副市长黄奇帆就重庆主城区出租车运营事宜与出租车驾驶员和市民进行座谈。座谈会持续了2小时57分钟,包括新华网在内的多家主流媒体对座谈会进行了直播。

至此,长达三天的出租车罢运风波暂告一段落。后续的整治和问责行为(略)。

3. 两个典型事例

1)薄熙来书记与出租车司机直接对话116日上午10时,重庆市交通委员会四楼会议室,中共中央政治局委员、重庆市委书记薄熙来就重庆市主城区出租车运营事宜与出租车驾驶员和市民代表进行座谈。这是一次向市民公开的交流,电视、广播、互联网等主流媒体同步现场直播。

对此,重庆市民的多数意见是:多些平等对话交流;反思如何畅通群众利益诉求的表达渠道。薄熙来指出说:现在有出租车公司的协会,但是没有出租车司机的协会,出租车司机这么一个大的群体,今后也应该有个协会组织,经常、有效地来反映大家的诉求,要打通这个渠道。同时,政府要先检讨。薄熙来反思说:这次出租车停运是事出有因,政府首先要检讨我们的工作。要反躬自问,研究我们自己哪儿做得不足,哪儿做得不好,或者说有官僚主义处理得不及时。政府有关部门都要通过这件事认真总结,改进工作。

2的哥 杨孝明长达7年的理性维权路。杨孝明是重庆出租车业里少有的能写能张罗的人,杨孝明试图组建出租车驾驶员行业工会、人民出租汽车股份有限公司,但屡屡碰壁,的哥被公司盘剥的问题一直得不到解决,几名孤独的斗士曾执着地用多种温和的方式突围,却困难重重。

1)意见诉求和组建工会受挫2001年底,杨孝明把一份自己起草、有231人签名的《关于主城区出租车体制改革的倡议书》寄往市委书记、市长、交通委等多个部门以及市内各个媒体,建议取缔出租车公司的中间盘剥环节,但不见任何回应;此后,杨孝明依然不断通过信件一封又一封寄出去反映问题,都石沉大海。20058月,杨孝明他们找到了当时的重庆市总工会群工部,提出组建出租汽车行业工会,但最终因组建工会的企业基础问题、工会的费用等问题而失败。

2)组建人民出租汽车股份有限公司失败2005年,有8人采纳了杨孝明的建议,一起筹建出租汽车股份有限公司,让的哥的姐成为股东,再自主组建工会。他们通过网络,在各个驾驶员论坛上发帖,求教相关法律知识,宣传公司,并建立了重庆出租汽车论坛。在200512月,他们获得了重庆市工商行政管理局的名称核准通知书(名称为重庆人民出租汽车股份有限公司), 成立了人民公司发起人协会,合法进行筹建活动。但最终因无法提供工商注册所需的行政许可批准书而组建失败。杨孝明为什么得不到重庆市道路运输管理局的行政许可呢?那是因为他无法提供出租车指标证明、经营权证明。可是,这些证明,杨孝明他们这些普通出租车司机是很难得到的,因为重庆出租车运营市场的资源是垄断的。

311·3出租车罢运事件后的转机。出租车司机的困境源于制度性资源垄断,但不论是出租车司机,还是协会本身,最终还是从全城罢运中得到了转机。协会再次火起来。以前的发言建议没人听,高层也看不到。但罢运后有不少人主动找过来。杨孝明说:如果有一个畅通的意见渠道,就不会造成今天罢运的局面。

4. 有关社会组织角色扮演的相关思考

2008113日的重庆出租车罢运事件,是一典型的群体性公共危机事件,重庆市政府直面危机,以以人为本公开透明等行政新思维收到了良好的效果,表现在:充分尊重了社会各界的知情权;运用新闻发布会、座谈会等方式畅通了民意表达机制;政府主动承担责任树立了良好的政府公信力形象。但出租车罢运事件,也暴露了我国群体性事件应急管理制度和体系中的很多问题。

1)群体事件的预警机制不健全。重庆市政府处理11·3出租车罢运事件引发的公共危机是典型的事后问责。需要反思的是:火为什么烧起来,为什么烧得这么大?出租车行业中的矛盾一直存在,但为什么一直没有提前采取预防措施?

2)出租车司机利益表达机制的缺失。重庆出租车罢运事件表明,罢运并非一时冲动之举,而是因为他们的利益诉求长期没有得到及时回应,一些行政职能部门不能及时和认真回应个体群众的利益诉求,弱势群体缺少话语权以及利益沟通、对话机制方面的问题是威胁社会安定的巨大隐患。

3)资源垄断和政府对市场管制的积弊。出租车罢运事件,暴露出我国出租车行业及其市场管理的一个共性问题——公司化剥削。政府特许制下,出租车公司通过购买、掌控出租车营运权证获取垄断性收益,公司与出租车驾驶员获利严重失衡,出租车行业乱象丛生。

4)社会组织的缺失或不完善。在重庆出租车市场中,存在出租车协会这一中间组织,但问题是:其一,出租车协会的人员结构不合理,即出租车协会成员(理事)绝大多数为出租车公司领导,几乎没有出租车司机代表,难以发挥利益沟通和利益平衡的作用;其二,缺失出租车司机的相关社会组织。在司机与运营公司利益分配严重失衡的情况下,一方面,出租车协会无法发挥利益均衡分配的协调作用,另一方面,重庆业缺乏为出租车司机直接表达利益诉求的机制和平台。

5)政府的利益平衡过于偏重于行政手段,未找到背后的症结”——市场逻辑。作为罢运事件理由之一的黑车泛滥问题实质上是典型的经济学问题,因为黑车之所以能够大范围的存在,根源在黑车有广泛的市场需求。因此,解决出租车罢运等群体性事件,需要运用经济学方法和经济调控手段,运用市场竞争机制,发挥市场在资源配置中的基础性作用,剪除出租车运营市场的行政垄断。这是政府官员提高市场管理水平、公共政策决策能力、提高执政能力的重要内容。

5. 一些启示

目前,中国正处于发展黄金期矛盾凸显期的关口,群体性事件时有发生,重庆出租车罢运事件及重庆市政府的应急管理为我们认真研究、正确处理和预防群体性事件,维护社会稳定,推动社会主义各项事业的顺利发展,有着以下启示:

1以人为本公开透明地处理群体事件。在罢运事件的应急处理过程中,重庆市政府每天通过新闻发布会、广播电视、网络、手机报等渠道及时通报相关信息;充分尊重社会各界的知情权,及时向社会和媒体发布信息。第一时间是重庆市政府处置此次公共事件的工作准则。薄熙来书记与出租车司机代表、市民代表面对面,直接倾听群众诉求,开启党委政府应对公共危机事件的新方式。舆论导向也悄然发生变化,更多出租车司机对政府处理罢运事件充分肯定。

2)构建群体事件的预警机制。群体事件重在预防,防患于未然,而不仅是消防、灭火。群体事件的共同特点,那就是出现一大堆失控的人群。引导各类失控的人群,如果有充分的预警机制,就能够合理地疏导和分流;反之则恶化形势。

3)建立弱势群体利益维护和协调机制。在群体罢运事件之前,的哥杨孝明们长达七年的维权之路屡屡碰壁。罢运发生后政府才关注和重视出租车司机的诉求。很明显,如果有完善、成熟、发达的出租车司机协会等合适的渠道、途径或平台,能让出租车司机通过协会等社会组织积极主动地向政府、出租车公司反映协会成员的意见和要求,依法维护出租汽车经营者和从业人员的合法权益,而政府又能负起自己的责任,保障相关方面基本利益,那么像集体罢运这种群体事件也就不会出现。作为弱势群体,其利益本来就缺乏完善的制度保障,如果他们的话语权再得不到应有的尊重,表达利益诉求的渠道被梗阻,那么就很难防止他们通过其他渠道甚至是过激的行为来维护其切身利益。

4)转变政府职能,理清政府和市场边界。在出租车罢运事件的背后,暴露了资源和行业准入垄断、行业利润分配不公、监管缺失等问题,反映出了政府职能部门的越位、缺位和错位,出租车行业制度安排存在严重问题。对运营牌照的数量管制,让出租车业能长期保持可观的行业垄断利润和政府部门的行政垄断利益。因此,地方政府部门必须转变职能,从服务者、管理者、监督者、控制者的多重角色中走出来,充分发挥公共服务职能,切断与直接市场主体的利益脐带,完成向维护公平正义和提供公共服务的角色转变。

5)构建或完善行业协会等社会组织。社会组织是社会分工和市场竞争的产物,是沟通政府和企业、公民个体(家庭)的桥梁。案例表明,完善社会组织:其一,要求社会组织有充分的代表性,能理顺关系、明确职能;其二,改善社会组织的管理体制、消除行业协会浓重的行政色彩;其三,加强社会组织自身建设,防止能力不足或被利益集团架空;其四,完善法律体系,以法律的方式明确社会组织的社会地位和社会职责,规范其社会职能。

 

案例研究二:温州市烟具行业协会应诉欧盟反倾销案

1.温州市烟具行业协会概况

1991年,温州市烟具行业协会(以下简称协会)经温州市民政局登记问世。民营经济对行业协会的需求是内在的、本能的、自发的。《协会章程》对协会的业务范围、会员、组织机构和负责人产生、罢免,到资产管理、使用原则、章程的修改和程序等作了清晰的规定。会长、副会长和理事不是红头文件任命的,而是在会员中民主产生的:首先由全体会员民主推荐符合条件的理事候选人名单;然后,正式召开会员大会,进行无记名投票;之后,当选的理事现场无记名投票,选举产生会长、副会长,并立即宣布。而协会经费来源为会费、捐赠、在核准的业务范围内开展活动或服务收入、利息、其他合法收入等。

协会每年开展多项活动,如:(1)调查、收集和整理行业基础资料,提交研究报告和发展规划,向政府提出有关行业发展的建议;(2)对行业新办企业申报、新产品开发和技术改造进行前期咨询调研,作为政府有关部门审批和登记注册的重要依据;(3)建立行业自律性机制,制订烟具行业维权公约,发布有关规范行业秩序的通告,明确行业职业道德准则和行规行约;(4)参与制订、修订行业的各类标准工作,组织推进行业标准的实施,开展行评、行检工作;(5)推荐行业内的高新技术产品、名牌、优秀产品、著名商标等,组织行业技术成果的鉴定和推广应用;(6)进行行业内部价格协调,对于行业内的价格争议,组织同行议价,对协定价格进行管理、协调、监督、指导;(7)进行行业信息采集编印,开展信息咨询服务,开展职业培训,开展国内、国际间的行业经济技术协作和经济技术交流,举办或组织会员参加各种行业性展销会、展览会、报告会等活动。

2.温州市烟具行业协会反倾销胜诉案

200110月,欧盟标准化委员会拟制并将通过CR法案,要求2欧元以下的打火机必须设置防止儿童开启安全装置。这对中国打火机行业将构成很大的威胁。20023月,温州市烟具行业协会组成交涉团前往欧洲,这是中国企业第一次以民间商会的名义走出国门,应对国际贸易争端。

一个多月后,欧盟又决定对中国出口欧盟的打火机进行反倾销立案调查。这关系到全行业的事情,单个企业很难决断。协会理事们召开紧急会议,商讨具体对策,决定筹资组织15家企业提出无损害抗辩和1家企业申请市场经济地位。分两路应诉,分别聘请了位于比利时布鲁塞尔的艾维律师事务所、法国基德律师事务所的律师担任诉讼代理。并成立了应诉小组,作了明确分工。经过艰苦努力,应诉取得进展:200210月,东方打火机有限公司获得市场经济地位待遇;20037月,起诉方欧洲打火机制造商联合会撤回反倾销申诉,欧盟委员会终止反倾销调查程序。最终,中国打火机企业应诉欧盟反倾销取得实质性胜诉,并成为中国加入WTO后应对欧盟反倾销诉讼的首次胜利,也是我国地方民间行业协会组织中小企业产品反倾销胜诉的第一案。

时任协会会长的周大虎总结:WTO的框架下,政府职能受到了较大的限制,而民营企业又像一盘散沙,个体能力很有限,也难以凝聚力量。行业协会这时发挥的作用,正是政府和企业不能替代的。今后,要加强协会的建设,强化民间性、自治性、服务性的职能,熟悉和应用WTO规则,让企业在国际竞争中受益,让行业更加发展壮大。而时任温州市委书记的李强说:对政府不该管,但从企业和社会需要来看,又得有人管的事务,应该交给行业协会去做;政府要管,但是单靠政府难以管好或者管理效率较低的事务,可以由政府委托给行业协会去做;成员企业有需要,但单个企业难以做好的事务,一般也应该由行业协会去做。

3. 案例剖析

温州市烟具协会作为一个社会组织,为温州打火机行业企业提供了较为公平的竞争环境,为我国转型期如何培育社会组织,如何充分发挥社会组织的作用,实现社会的有效管理和社会多元利益的动态协调带来了以下方面的启示:

1)社会组织应具有较充分的合法性和健全的运行机制

其一,具有社会合法性。行业协会是自愿组成的专业性、非营利性的社会组织,具有草根组织特征,获得会员和社会各界的普遍认同和支持。其二,具有行政合法性。当地政府、有关管理部门对温州市烟具行业协会给予了充分的支持和帮助。其三,具有法律合法性。温州市烟具行业协会在登记管理机关进行了登记。

在合法性基础上,要建立良好的运作机制。其一,有健全的机构、规范的章程、明确的目标和职能设定。其二,建立民主的运作机制,组织负责人通过竞争性程序、民主选举产生,具有较强的责任心及追求工作成就感的愿望。其三,组织独立性高,以成员的共同愿望为活动的宗旨,把维护成员的切身利益放在首位,成员的归属感、团队合作和整体竞争意识强。其四,具有充足的活动经费保证,来自会员会费、私人捐赠、协会领导成员单位的多做贡献等,保障社会组织正常活动所需,从而保证协会专心做好服务会员的工作。最终具备真实意义上的自愿性、独立性、民主性、服务性和非营利性。

2)正确处理好政府和社会组织之间的关系

行业协会的社会组织产生模式有三类:自上而下模式(也就是通常所说的体制内模式,由政府行业主管单位组建,在政府的授权或委托下,承担部分行业管理职能,如中国食品工业协会、机械工业协会、钢铁工业协会等)、自发模式(体制外模式,由民营企业自发组建,多数寄身于当地的工商联名下)、中间模式(在政府引导、推动、扶持和指导,企业自主组建,民办官助,如温州市烟具行业协会)。

成熟的社会组织不仅要保持自身的独立性,而且要正确处理并与政府保持良好的合作关系。政府在这种关系中也获益匪浅,通过和社会组织的合作,有效地提供了社会服务,充分了解民意,进行疏导和政策调整,扩大执政的民意基础,提高执政水平。当然,政府基于平衡意见的需要未必一定会采纳社会组织的意见,但社会组织为社会的弱势群体提供了一条有效的表达渠道。

3)社会组织具有预防和解决群体事件的优势

1)专业性。在群体性事件处理中,社会组织表现出自己专业能力上的优势。实践中,大多数社会组织在成立之初就有其明确的宗旨和目标,然后根据自己的目标设定标准来吸纳组织成员,最后形成了专业特色鲜明的人员组合。例如,温州烟具行业协会的会员主要来自于熟悉打火机行业的各民营企业领导,因此,对处理这一行业中的各种利益纠纷具有相对较强的专业性。

2)灵活的反应性。与政府体系相比,社会组织的组织行动具有更高的灵活性。社会组织可以迅速调整自己,针对群体性事件带来的社会问题而展开调查分析,提供多样化的服务,在短期内获得众多优秀的资源,并采取及时的积极行动。

3)危机预警性。我国群体性事件的直接诱因也来自于社会的压抑,大多属于能量积累型,一旦爆发就会酿成社会冲突。因此,社会预警是化解群体事件的关键机制。社会组织具有独特的预警作用,因为社会组织的工作扎根于民间社会,直接接触社会的底层,对社会群体中的各种问题既很清楚又敏感,可以及时觉察、及早预警、及时参与调和,尽早进行呼吁、维权、调解,帮助特定社会群体以正当的途径表达利益诉求,寻求在正式和非正式制度范围内的解决方案,避免把小事件酿成大事件、把局部矛盾酿成全局性冲突。

 

六、政策建议

1. 促进形成发达的第三部门,大力培育竞争性社会组织

社会组织的作用是将公民社会中的组织化利益集中和传达到国家的决策结构和决策体制中去,因此,社会组织代表着国家与社会的一种结构(制度化)联系。化解群体性事件,促进形成发达的第三部门,也就是通过大力培育社会组织,使进入体制认可的社会组织对相关的公共事务有建议、咨询责任和权利,并在市场化、法制化轨道上去完善它、规范它,使国民经济、社会发展中社会公众尤其是直接利益相关者的个体利益诉求或表达有一个规范化、法制化和高效率的参与渠道与组织载体,推动社会公众对有关改革重组、经济发展、社会建设的公共政策与决策、具体的利益交易与实施的有效参与,实现社会公众从有关法律法规的制定与实施开始,到具体决策、规划、公告、重组、缔约、建设、补偿、保障、福利等行为,再到建设结果、利益分享的整个现代化进程的全程参与和合作

在市场原则下,社会组织、社会个体以及地方政府应该成为未来维护社会稳定、实现社会和经济资源优化配置的并列的三大部门。做不到这个,经济社会发展中一些极端行为和群体性冲突事件等社会问题难以从根本上得到妥善解决。

2. 强化社会组织预警和化解群体事件的支持保障系统

社会组织的参与博弈,起到协调利益关系,发挥制衡、利益表达和弱化矛盾的作用,预防或化解社会矛盾。但社会组织的独立性、自身能力、财力支持以及配套制度等方面的问题,可能导致影响其作用的发挥。

对地方政府、社会各利益阶层、社会个体的行为的监督与协调是社会组织的职能,但是,保障社会组织的独立性是实现这种监督与协调职能的必要条件,而构建一个包含价值支持、制度支持和能力支持的保障系统是强化社会组织的独立性、充分发挥其作用的前提基础。

其中,价值支持系统通过各利益主体树立和谐本位、积极向上的价值理念,从思想层面为社会组织的作用发挥提供支持;制度支持系统通过提供配套法律法规来保障社会组织的独立性并完善社会组织的内在治理结构;而能力支持系统通过专业化高素质人才的提供来保障社会组织的工作能力和工作效率。各支持系统相互联系和共同作用,推动社会组织的角色扮演和作用发挥,如图4所示。

1)价值支持系统

价值观的沦丧将导致社会秩序混乱和社会冲突,并削弱社会资本,妨碍经济发展。强化先进价值观的构建,在于积累社会资本,增进社会信任。

其一,加大对增进相互信任的投资。对社会资本投资重在信任氛围的营造与培养,以爱心和责任的价值导向影响普通百姓的心理思维和情感依托。一方面,政府要广泛持续听取和收集社会公众的意见和诉求。倾听能使政府更加开明,也更值得人们信赖。另一方面,政府要尽力提高社会公众对有关公共政策的认知度、参与度,而不是由政府、商业利益群体包办合主导一切。

其二,强势群体的利润追逐行为,应当秉承依法经营的价值理念,摒弃投机、贿赂等非法行为。

其三,社会组织坚持公正公开的准则,承揽社会工作、法律、心理等救助行为和心理疏导、恢复生活信心等角色,增进社会资本,赢得社会信任。

其四,社会公众诚信做人是维护自身利益的重要砝码。

2)制度支持系统

人类社会中的习俗、惯例(非正式制度)和法律法规(正式制度),是作为现代市场经济和社会秩序稳健运行的条件,构成了市场运行的基础,而不严密的制度安排往往对机会主义败德行为具有强烈诱惑力。但凡能给社会造成较大影响的群体事件,通常是某些制度矛盾引起的,能否善于从制度关系上识别和分析这类矛盾,是有效预防和化解群体事件的基本前提。

将社会组织引入群体性事件的解决过程,首先要解决的问题是社会组织进入的合法性问题。合法性问题是社会组织化解社会矛盾的法理基础,没有具体的法律法规作为保障,社会组织所做的任何工作都无法有序开展。现行的正式制度,如《社会团体登记管理条例》和《民间非企业单位管理条例》等条例,位阶较低,可操作性较差,不足以保障社会组织之作用的有效发挥与工作的合法开展。为此:

其一,加强关于社会组织外部运行和内部管理与治理、从业人员职业操守等方面的法制建设,制定明确基本权力义务和良好机制框架的社会组织基本法,完善明确如何规范社会组织、社会组织如何发挥作用,发挥作用的程序是怎样的等具体问题的专项法规法律体系,形成系统配套的制度规范体系,为社会组织的良好运行提供一个明确的法律制度框架。

其二,强化信息披露制度的构建。信息社会化制度虽然彰显了商业利益的特殊挑战,但也促成了社会整体化解矛盾和冲突的能力与信心,成为公众有良好心理调适和公共行政部门预防和及时控制非理性社会事件的制度基础。为此,政府必须完善信息披露制度,尊重老百姓的知情权、话语权,加大聚集社会发展过程中一些社会公众明显感到担忧、疑虑、质疑的公共事件的调查力度,并及时、尽早、完整地公布和公开出来。

其三,通过法律的威严来树立社会治理中的社会道德秩序。社会道德秩序对构筑信任关系和累积社会资本非常关键。道德体系紊乱失衡,个人和组织的败德行为得不到社会舆论的抵制和惩罚,相当于对其行为的默认。这必然使社会公众的行为选择失却了评判的标准,走向相互猜忌、互不信任的结局,延缓现代化建设进程。因此,要利用法律的威严和威慑,对经济社会发展中各种利益关系作出稳定性、权威性的调整和安排,遏制一些背信行为的出现。

其四,改革社会组织资金筹集模式。资金来源模式涉及到社会组织独立性和发挥作用的大小的问题。我国社会组织传统的资金筹集模式是政府主导的。以社团为例,政府补贴占了一半,会费和营业收入占了三分之一,个人和企业捐款只有十分之一。这种资金来源模式,导致社会组织依附于政府或成为半官方组织,很难独立履行职能。因此,现期,改革社会组织公共财政拨款的方式,使之不隶属于政府部门而归属于各级人大及其常委会;中期,改革税制体系,塑造企业、个人捐助的制度环境,维系和稳定社会组织的资金来源。

3)能力支持系统

完备的管理体制和高素质的从业队伍是社会组织发挥作用的基础。社会管理与治理涉及到大量专业知识与技能,如公共利益界定、城市拆迁补偿安置标准确立、法律咨询、信息收集与甄别、应诉等,都需要具备相应专业素质与技能的组织成员来进行。为此,需强化能力建设。

其一,重构对社会组织的管理体制。现行登记管理机关和业务主管单位双重负责的社会组织管理体制已经不适应当今市场和社会的形势和趋势,难登记、疏管理现象普遍。为此,需要独立业务主管部门,分门别类,各司其职。

其二,促进提高社会组织从业人员综合素质。以往,社会组织人员以兼职、离退休人员居多,人员结构非专业化、人员老龄化、专业人员短缺等现象严重,制约了社会组织作用的发挥。从成熟市场经济国家的经验来看,社会组织的成员是应该由具有高学历、高智力并具有较强实践能力的人员组成的,并明确了成员的任职资格、受教育程度等规定。为此,国家需设立职业任职标准,强化高素质、高学历、高专业技术职称等高层次人才服务于社会组织,并加强岗前培训,完善薪酬体系,加强职业道德教育,增强责任意识与服务意识。

其三,促进社会组织强化其自身的治理。社会组织要完善自身的治理结构和治理机制,国家要促进社会组织从体制机制上消除从业人员腐败、与利益集团合谋、勾结,剪除社会组织提升自身服务能力、服务水平和服务绩效的治理障碍。

其四,强化城市社区建设。城市社区指城市内的某一特定地域。社区由于在经济、政治、信息、服务等方面所具有的优势,搞好城市社区建设,不仅对城市经济社会建设与发展本身,而且对社会组织的健康发展都具有深远的意义。

3. 推动政府职能转变,提升公共行政部门驾驭市场经济的能力

预防和化解群体性事件,还要推动行政管理体制改革,进一步转变政府职能,剪除行政审批、行政许可、以及在社会公共治理领域和微观市场领域里资源配置上的行政垄断。解决群体性社会事件,实质是谋求建立在市场原则、公共利益和认同基础之上的合作,也就是谋求政府与公民、社会组织对社会公共生活的合作管理,但合作的前提是转变政府职能,使政府的社会管理权力向竞争性的公民社会组织部门转移或让渡。

 

七、结束语

改革本质上是通过利益调整改变资源的原有占有状态的利益博弈。但是,利益主体之间不对等的博弈地位、博弈局势、博弈力量和博弈影响力,导致博弈结局通常总是不利于弱势的普通群众,在制度与机制不健全时,引致了大量社会公平与正义问题。利益的博弈与冲突、加上缺乏成熟社会组织的有效参与和承担群体性诉求的利益表达机制和制度,成为当前爆发群体性事件的重要根源。

基于社会组织的利益表达平台,其在经济建设、社会发展和社会治理中的独特作用主要体现桥梁沟通和利益平衡上,其具体作用机制可以归结为制衡监督机制、利益表达机制和弱化矛盾机制。这样,通过大力培育社会组织,构建一个政府、强势群体、弱势群体、社会组织之间利益博弈的均衡机制,使得在这个机制里,社会公众个体合理的符合市场价值和社会公益价值的利益能够充分表达并得到满足,社会主义现代化建设进程得以顺利进行

保障社会组织的独立性是实现社会组织在社会治理与管理中有效发挥制衡监督与协调平衡作用的前提条件。无论是经济建设还是公共决策,一切有价值的理念要赢得公众、尤其是获得直接利益相关者的认可与合作,需要靠建设与发展理念以及公共决策、规划、行政和实施行为所展现的无与伦比的竞争力,需要公众通过社会组织渠道或组织载体主动参与、表达意见并获得足够的尊重与采纳。

 

            课题主持人:彭小兵(重庆大学副教授)

           课题参与人:郑荣娟(重庆大学馆员)

                             蒲勇健(重庆大学教授,博士生导师)

                             赵有声(重庆大学副教授 

                             史  强(重庆市人民政府应急管理办公室副主任)

 
 
 
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