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社会组织与公共服务研究

毛寿龙等

摘  要:伴随着中国的改革和发展进入新的历史时期,社会公众的温饱问题基本解决,对公共服务的需求不断增加。经济的快速增长和财政能力的提高无疑为提供高水平和高品质的公共服务带来了可能性,但仅仅依靠政府部门的力量,要想实现一个拥有13亿人口的大国基本公共服务改善也难以在短期实现。在政府和市场之外兴起的一种制度安排,社会组织及其运行逻辑,为社会组织广泛参与公共服务提供了比较优势,使得社会组织参与公共服务取得了较快发展和巨大进步。但是社会组织进一步发展的制度阻碍因素也不容忽视,本报告正是在理论研究和实证研究的基础上,从“规则的选择”和“规则之下的选择”的层面提出社会组织有效参与公共服务供给的政策清单。

关键词:社会组织,事业单位,公共服务,双重管理体制

 

随着社会主义市场经济体系的初步确立和政府机构改革的深入推进,中国改革事业的战略重点正在向社会公共服务领域扩展。由此,通过市场改革逻辑、行政改革逻辑和社会改革逻辑的共生发展构建一个市场经济充满活力、政府行政富有效率、社会服务供给多元的新国家和良政府成为中国未来发展的路线图。

30年的行政管理体制改革是与经济体制改革密切结合进行的。在计划经济条件下,政府对经济社会事务实行全方位管理,政府职能覆盖社会生活各个方面。在市场经济条件下,市场在资源配置中发挥基础性作用,政府不再干预微观经济运行,而把主要精力放到创造良好的市场发展环境上来。行政管理体制改革正是随着计划经济向社会主义市场经济的转型,与经济体制改革同步进行部署和实施的。经过30年改革,“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”这四项职能,成为市场经济条件下对政府职能的全新界定,政府组织结构和管理方式也作了大幅调整。党的十七大提出,“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”的宏伟目标,正是对改革发展阶段的回应。

与市场领域和政府领域的改革相比,社会领域的改革明显滞后于时代发展和社会需要。市场经济的发展推动和带动了公共性需求的扩展,包括对教育文化需求,环境需求,医疗卫生需求,以及权利的维护。为满足公众的公共服务需求,在计划经济时期,政府建立了自上而下的层级式的公共服务生产机构,即事业单位。中国有100多万个事业单位,职工总数接近3000万。大多数事业单位建立的目的是提供公共服务,但长期以来政事不分的管理体制和事业单位基于自身垄断所导致的低效率和资金缺乏,所提供的公共服务质量和数量在很大程度上都不能满足社会需求,社会公共服务需求与供给之间的差距日益扩大,社会公众对公共服务的满意度低下。

在经济领域改革有了较大突破,政治领域的改革正在进行的过程中,扭转社会领域改革滞后的局面正成为中国当前和未来发展所面临的最为重要和最为关键的问题。社会领域的改革直接关系到经济增长方式的战略转换能否顺利实现,直接关系到政府机构改革的成果能否长期巩固,直接关系到财政体制的改革能否取得预期成果,直接关系到社会全面发展与和谐社会的发展目标能否实现。由此可见,社会领域的改革,不仅有利于为经济领域的改革提供合法性支持,而且有利于推动国家领域的进一步改革。

长期以来,我国的作为社会领域的核心的事业单位改革存在的最大问题在于缺乏一个明确的改革目标。改革目标的缺乏是造成我国事业单位改革严重滞后的一个主要原因,也是社会公共服务领域长期缺乏理论准备和理论支持的表征。令人欣慰的是,近年来理论界的“注意力分配”开始更多的聚焦该领域,如成思危先生的课题组提出“建立现代事业制度”的构想,基本上是一种改良型的“非营利机构”。20世纪70年代以来,随着西方新公共管理运动的兴起,“非营利机构”在西方国家中被普遍认为是介于政府和市场的“第三部门”,并掀起一场“社团革命”的世界性浪潮,日益成为推动经济发展和社会进步的重要力量。中国也不例外。新公共管理的理念和制度选择已经影响到中国现实的治道变革和改革实践,成为中国社会组织兴起和发展的理论上的助推器。

站在中国的土地,面对中国的国情,思考中国的现实,按照社会组织的逻辑和运行模式对公益性事业单位进行改革,确实是一种具有现实可行性的合理选择。因此,厘清社会组织参与公共服务供给的基本理论,以期改善公共事业的绩效,提高公共服务的质量,顺应中国全面建设小康社会的目标和社会主义和谐社会的构建,落实“以人为本”的科学发展观,具有关键性的意义。

一、政府与市场之间:社会组织兴起的背景和缘由

改革开放以来,特别是1992年党的十四大社会主义市场经济体制的改革目标的确立,中国经济以年均9.6%的增长率快速发展,强劲的经济增长给中国民众带来了难以估量的利益。经济的持续快速发展增加了收入,减少了贫困,并改善了健康状况和生活质量。中国经济转型发展的逻辑在于,政府主导推动改革高度集中的计划经济体制,以自由市场激发一场“没有设计的奇迹”,实现经济的繁荣和发展。

从计划经济向市场经济的转型,本身就是对全能主义政府模式的否定,有限政府的模式选择和内在逻辑理应成为政府改革的价值导向。事实上,中国在实行市场经济的同时,行政管理体制改革应运而生。从1982年行政改革开始至2008年的大部制改革,中国的行政改革从机构和人员精简层次上升到职能变革层次,这其中的一条逻辑主线就在于政府从经济社会生活的各个领域逐步退出,从“越位”转向正确的职能定位,即经济调解、市场监管、社会管理和公共服务,并且把社会管理和公共服务放在突出重要的位置。

经济的转型和发展,不仅推动了行政管理体制改革,而且在很大程度上,经济改革和行政改革共同引致的社会领域变革的逻辑。这种逻辑就在于经济发展水平的提高,社会公众从生存型向发展型转变,民众开始追求生活质量和生活品质。在数量上看,公共服务的需求大大增加,不仅如此,在公共服务的质量上,发展较快地区的民众不满足于基本的公共服务,对多样性个性化的需求更加渴求。

公共服务在公共经济学意义上,具有纯公共物品或准公共物品的属性。毫无疑问,其消费的非竞争性和非排他性,导致企业很难有提供公共服务的内在动力。而政府的公立公共服务单位因缺乏竞争、供给高品质公共服务的动机缺乏,效率低下。加上,政府的行政改革和财政改革,更多的将公共服务的职责下放或者直接“丢包袱式”置于政府之外。以基层乡镇政府为例,目前乡镇政府内设站所,由财政发工资的就有15个,被人们统称为“七站八所”,包括农业技术推广站、林业站、果树站、水利站、渔技站(在沿海乡镇设立)、农业机械管理站、经管站、财政所、司法所、计划生育服务站、文化站、广播站、残联、农村养老保险管理所、科委。另外,上级政府有关部门在乡镇派出的工作机构,还有16个,即派出所、法庭、土地所、工商所、税务所、粮管所、食品站、公路站、交通管理站、农电站、供销社、物资站、农村信用合作社、邮政局、蚕茧站、畜牧兽医站。这些“七站八所”大多属于政府公办的提供各种公共服务的机构,很大一部分是属于传统意义的事业单位的组成部分,事业单位的存在虽然在一定程度上提供了一些公共服务,但其庞大的规模所导致的直接后果是基层财政运行状况的困境。在基层政府出现财政困境的情况下,特别是“吃饭”财政,导致公共服务供给严重缺乏,公共服务供给责任严重缺失,表现为社会公众普遍关注的民生和社会问题,迫切需要进行改革。

在这种渐进变革的过程中,在层级式的政府体系和经济利益驱动的市场体系之外,逐渐兴起了各种形式的社会组织。作为一种新近兴起的社会现象,学术界对独立于政府和市场之间的这些组织有很多不同的概念术语,从某种意义上体现出对这种社会现象研究的不成熟。在社会学意义上称为中介组织;在经济学意义上,因其非营利特征,称为非营利组织(NPO);在行政学意义上,鉴于其独立于政府的特质被称为非政府组织(NGO)或第三部门等。此外,还有诸如草根组织,民间组织等称谓。撇开概念术语之争,就其实质而言,社会组织成为独立于政府和市场之外,主要为促进互助合作和社会公益的目的,而非以商业性任务为目标的组织形态,它们一般旨在增进弱势群体的利益,保护生态环境,提供多样性的社会服务或从事社会发展的工作。

社会组织的兴起,本身就是回应中国社会经济改革和行政改革的必然结果,承接政府公共服务职能,既弥补市场经济组织在提供公共服务上动力不足的“市场失灵”,又弥补公立部门公共服务职能不到位、投入不足、效率低下、结构失衡等“政府失灵”,满足社会公众对公共服务多样性、广泛性的需求问题。

二、社会组织的运行逻辑和内生比较优势

由于社会组织是一个新兴的社会现象,对于社会组织的内涵和外延有不同的理解。从广义上理解,社会组织是相对于作为政治组织的政府和作为经济组织的企业而言的,因此,政府和企业以外的所有组织统称为“社会组织”。狭义的社会组织,也称“新社会组织”,指政党和政府之外的各类民间性的社会组织,主要包括社会团体,基金会,民办非企业单位,部分中介组织以及社区活动团队。撇开社会组织的内涵和外延的具体争论,社会组织的运行逻辑和比较优势成为社会组织大规模参与公共服务供给的内生变量。

(一)社会组织运行的内在逻辑

从组织运行的逻辑看,政府行为主体情势下依靠的是韦伯式的严格的层级体系和程序规则,依靠权力来自上而下的传递影响力,达到特定的目标。层级体系中不仅存在权力自上而下的传递过程中的效力递减问题,即执行力问题,而且权力运行及其依托的层级体系的维系需要高昂的成本。市场行为主体的运行逻辑主要是,围绕自利动机而在经济领域的竞争、交易和对契约规则的遵守。作为自愿性的经济活动,经济组织的运行逻辑没有政府的层级制组织中内在的权力因素,一切经济活动主要依托经济主体间互利动机的实现,问题就在于企业组织对无利可图的活动缺乏动力。

从组织运行所塑造的秩序角度看,社会秩序有三个来源,即强制、互惠和习俗。强制型秩序的代价是自由和繁荣的丧失,互惠无力造就完整的社会秩序。由此可见,自由和繁荣的社会秩序依赖习俗的力量、市场的力量(即制度化的互惠)和国家的管理,也就是说,仅仅依靠立法体系和国家之类的传统政治制度,厂商之类的传统经济制度显然无助于型构一个自由繁荣与和谐社会的闭合的“秩序链”。原因就在于,社会组织及其运行逻辑的缺位。

社会领域产生的社会组织,作为一种制度安排,特别是其中“公共性”、“独立性”和“民间性”,使得通过自身严格的自律和诚信建设,对社区和整个社会扩散这种诚信因子。社会行为主体,即社会组织在社会领域依靠的是成员间彼此的信任、互助和利他的逻辑。其结果是,一个突出重要的社会功能就在于为社会提供利他性的公共服务,为社会提供秩序。

正是社会组织的运行逻辑的嵌入,弥补了政府组织运行逻辑和经济组织运行逻辑的不足,扩大了社会公共服务供给的主体集,成为解决社会公共服务的一个重要方向。

(二)作为一种制度安排的内生比较优势

世界各国政府,无论是发达国家,还是发展中国家,教育、科学技术、医疗卫生、文化体育和环境保护等公共服务的提供都是国家应当承担的责任,高质量的公共服务也是各国政府所追求的重要目标之一。但是,政府提供公共服务不等于政府组织生产公共服务。事实上,新公共管理的理论和实践已经揭示,在提供公共服务的组织形态和组织方式上并不是只有唯一的模式,而是可以有多种多样的选择。不同的国家由于历史、文化、法律与政治制度的不同,往往会选择不同的组织形态来提供公共服务,发展社会事业。

中国也不例外。在政府和市场之外兴起的社会组织,近年来在教育、卫生、文化、科技、体育、环保、劳动、民政、法律服务和社会福利等诸多领域得到了长足的发展,成为推动经济社会发展、推进公益事业、活跃社区文化、推动养老服务、方便群众生活的重要力量,充分发挥了其在构建和谐社会中的积极作用。

从理论的逻辑看,事实上,在公共服务提供方面,除了事业单位的市场化,越来越多的社会组织参与成为近年来事业单位改革的重要组成部分,因为社会组织的参与使事业单位开始面临来自非事业单位类型的服务提供者某种程度的竞争。事业单位在非国有部门的对应者被称为“民办非企业单位”,即“企业、事业单位、社会团体、其他实体和公民个人用非国有资产建立的社会组织,从事非营利性社会服务活动”。这种竞争,不仅意味着以民非为代表的社会组织的参与增加了公共服务的供给,同时也意味着事业单位改善公共服务质量的外在压力。

从经验的逻辑看,湖北省的改革实践证明,对原有乡镇的“七站八所”进行转制改革完全可以在为事业单位的人员建立养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险的基础上,积极稳妥地推进综合改革。自2003年以来,湖北在全省推行“养事不养人”的乡镇事业单位改革,遵循市场规律,引入竞争机制,办好社会事业,变“养人”为“养事”;按照“行政职能整体转移、经营职能走向市场、公益服务职能面向社会”的总体思路,对乡镇事业单位职能进行分解、转换和重新定位,并对乡镇站所进行撤并和整体转制,改革的重要方向是帮助原有的“七站八所”从事业单位转为民办非企业中介组织,成为社会组织的一部分。

从社会组织的数量和组织能力看,截至2008年底,登记注册的社会组织总量接近40万个,其中社会团体22.0万个,民办非企业单位17.8万个,基金会1390个,初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛的社会组织体系。社会组织的广泛分布和多层次性,也为社会组织在多个领域满足不同群体的公共服务需求奠定了组织基础。

总之,作为一种制度安排的社会组织,有其内在的比较优势,即依靠专业精神和公益精神,不仅提供各种专业化的公共服务,而且也是基本公共服务的重要参与者;依靠公共参与和志愿精神,不仅直接提供公共服务,而且在社会公共服务的决策、评估和监督方面也是重要的力量;更重要的是,作为一种自主治理的组织形式,社会组织增强和培育了整个社会公共服务的能力,具有超越营利企业和政府公办事业单位的比较优势。

三、社会组织参与公共服务供给:现状描述与问题分析

我们要进行改革,最重要的是首先确定我们在什么地方,然后才能确定我们走向哪里,即进行什么改革。对于社会组织参与公共服务公共问题,我们首先要对社会组织在公共服务领域的图景进行简要的描述,为评价社会组织参与公共服务的现状和界定其中存在的问题奠定基础。

1978年以前,中国的科技、教育、文化、体育、卫生、社会福利等社会事业都是由国家举办。改革开放以后,随着国家放松对资源的垄断和民间拥有资源的增多,一方面,社会对科、教、文、体、卫等事业的需求迅速膨胀;另一方面,国家满足社会事业需求的能力不断下降,突出表现为国家财政收入在国民收入或国民生产总值的比例不断下降。在这种背景下,国家开始允许和鼓励社会力量进入传统上由国有事业单位垄断的社会事业领域,各式各样的民办机构因而得以成立和发展。

应该说,20世纪70年代后期,伴随着改革开放的深化,社会组织呈现出复兴的态势。民间组织的兴起既是中国社会转型过渡的自发性变迁的必然结果,也是作为对“全球社团革命”的回应。随着社会组织的数量和规模的壮大,以及社会组织自身发展和能力的提高,它们在中国社会中的作用也日益显现。社会组织,特别是社会团体和民办非企业单位承担了许多领域的公共服务,包括教育、社区医疗卫生、劳动就业培训、福利服务、科研项目、公益慈善事业、公益性体育和文化活动、环境保护等。

(一)社会组织参与公共服务供给的现状描述

在教育领域,2008年,全国共有各级各类民办学校(教育机构)10.09万所,比上年增加0.57万所,各类学历教育在校学生达2824.4万人,比上年增加240.9万人。其中:民办幼儿园83119 所,在园儿童982.03万人;民办普通小学5760 所,在校生480.4万人;民办普通初中4408所,在校生428.4 万人;民办职业初中7所,在校生0.20人;民办普通高中2913所,在校生240.30万人;民办中等职业学校3234所,在校生291.81万人,另有非学历教育学生33.21万人;民办高校640所 (含独立学院322所),在校生401.3万人,其中本科生223.3 万人,专科生178.0万人,另有其他形式教育的学生26.7万人;民办的其他高等教育机构866所,各类注册学生92.02万人。另外,还有民办培训机构19579所,834.76万人次接受了培训。此外,统计显示,中国老年人口已接近1亿6000万,是全球唯一老年人口超过1亿的国家,而今年中国将步入老年人口成长高峰,老年人口由年均增加311万人发展到年均800万人。目前,全国已有老年大学和老年学校3.6万多所,在校学员达410多万人,这些基本上都是民办非企业单位,是社会组织的重要组成不分。

在卫生领域,2008年全国共有各类医疗机构278337个,其中社区卫生服务中心24260。2007年底,全国有统计资料的民营医院已达1792所,固定资产投资408.3亿元,床位78051张。中国民营医院发展仅有15年左右的时间,在1998年之前,全国民营医院总量只有20多所。民营医院满足了人民群众不同层次的医疗服务需求,丰富和完善了医疗服务供给体系,已成为中国医疗服务体系的重要组成部分。

不仅如此,社会组织还承担了大量的科学技术研究、文化出版和开展体育活动,开展环保宣传,支持环境保护等社会公共服务。以社会组织中民非为例,据民政部的统计资料现实,截至2007年底,全国共有民办非企业单位17.4万个,比上年增长8.1%。其中:工商服务业类2059个,科技研究类8867个,教育类84077个,卫生类29188个,社会服务类24077个,文化类5578个,体育类5343个,生态环境类345个,法律类855个,宗教类247个,农业及农村发展类931个,职业及从业组织类1251个,国际及其他涉外组织类3个,其他11094个。从地域分布来看,民办非企业单位登记数量超过3万个的省份为山东省,超过1万个的省份有江苏省、浙江省、湖北省、广东省、四川省。如果将教育类和科学研究类合并统计,那么这类民办非企业单位占到中国各类民办非企业单位的半数以上,加上文化类则比重更大。其次是卫生类和社会服务类,分别占到16.77%和13.84%(如表1)。而文化、体育、生态环境、农业和农村发展类型的民办非企业单位比例都仅在1%左右,有较大的发展空间。

表1 各类民办非企业单位结构

 

类型

数量

比例

教育、研究类

92944

53.42%

卫生类

29188

16.77%

社会服务类

24077

13.84%

(根据民政部:《2007年民政事业发展统计报告》计算、绘制)

 

由此可见,我国的民办非企业单位属于教育主导类,在一定程度上存在结构不平衡的问题。从地域分布上,也存在较大的地区差距问题。社会组织同样存在领域和地区分布不平衡的现实状况。

(二)社会组织参与公共服务供给现状的简要评价和问题分析

从世界各国经验来看,建设和谐社会最重要、最基本和最有效的途径是社会服务与社会福利体系的建立与完善。世界银行在其2004年年度发展报告中指出,改善公共服务是一项社会责任,通过融资、提供或管理有利于健康和教育结果的公共服务,全世界的政府显示出对人民健康和教育的责任心。仅仅靠私营部门和公共部门,撇下其方法手段不谈,将不能实现社会所期望达到的健康和教育水平。挑战在于政府如何——通过与私营部门、社区和外部合作者合作——能够尽到这个基本的责任。

综合以上来看,尽管在各个领域,社会组织参与公共服务供给已经取得了明显进步和较快发展。但是,相比公立事业单位,目前中国的问题仍然是,在社会公共服务提供中,事业单位一枝独大,而其他类型的社会事业组织类型或者没有,或者非常弱小。其结果是,由于国家的社会事业过于依赖事业单位提供,当事业单位资源有限、供给不足时,整个国家的社会事业无法满足群众日益增长的多元化需求。

事业单位独大,而社会组织发展滞后和缓慢的原因就在于相关制度的阻滞和缺失。首先,社会组织管理体制不顺,双重管理体制导致大部分社会组织找不到业务主观部门而处于“非法”生存境地,不能有效参与公共服务供给。据保守估计,中国各类非政府组织大概在300万左右,其中经相关部门登记注册的仅26万多,现在这一数字已经达到40万,但大部分社会组织没有获得法律的认可,无法获得法律规定的制度保障,发展受到制约却是事实。

其次,社会组织筹集资金能力低,对政府的经费依赖严重,具有行政化倾向。根据国家民间组织管理局的统计资料,2006年底,民办非企业单位有161303个,职工1540476人,户均9.55人,户均约23. 7万元;而政府公办的公共事业实行改革后,事业单位机构数量停止增长约10年左右,2005年底仍达125万个,职工3035万人,占有固定资产30066万元,户均职工约24. 3人,户均固定资产约240. 5万元。事业单位的数量约相当于民办非企业单位7. 75倍,职工数量事业单位接近民办非企业单位20倍,户均职工事业单位是民办非企业单位2. 5倍多,户均固定资产更是超过10倍。

再次,社会组织行业结构的失衡,集中于教育等领域,而环保、公益、慈善等关系到民生利益方面社会组织还很少。这既与社会组织自身能力不足有关,容易以“非营利”的名义从事商业利益导向的活动相关,又与法律规范在相关领域的制度障碍密不可分。

由此可见,社会组织作为中国未来社会公共服务的重要承担者,还有大量的发展空间,同时,作为与政府公办事业相比尚处于起步阶段的社会组织也需要政府的政策和制度支持。

四、社会组织有效参与公共服务供给的政策清单

如果说,在计划经济向市场经济转型发展中,民营企业承接国有企业改革所带来的经济发展动力和经济增长效率,造就了一场“没有设计的奇迹”的实现,造就了世界经济发展史和全球减贫史上的一个又一个奇迹,并因此给中国数以亿计的人带来了实实在在的经济福利,给世界各国带来实实在在的物质利益。那么,社会组织的发展,社会组织参与提供公共服务,政府、市场和社会多中心秩序相互竞争相互补充,自主治理秩序和合作治理秩序的新的治理模式将推动中国社会的持久繁荣与和谐发展,造就中国社会发展史上的奇迹。

中国社会繁荣发展的蓝图已经十分清晰,社会组织就是这种繁荣的组织基础,只有社会组织有效参与公共服务供给,提供多样性的高品质的公共服务,才能满足社会公众在经济发展的进程中对公共服务的需求,才能为经济社会的繁荣奠定坚实的组织基础。那么,如何才能解决社会组织参与公共服务中现存的问题,实现社会组织有效参与公共服务供给?可供选择的政策清单有哪些?

概括来说,中国社会组织所面临的政策制度环境可谓“宏观鼓励”而“微观约束”。即从总体上说,中国的基本法律和党的基本政策对社会组织的发展持肯定态度,但从政府部门对社会组织所制定的各种条例,政府职能部门对社会组织所实施的高门槛登记制度和双重管理体制,中国的社会组织发展又受到了严格的控制。改善社会组织生存和发展的制度环境和政策环境成为一种迫切的现实需要,特别是以制度创新和政策协调为着力点,大力扶持社会组织发展,那么社会组织就能够进入新的快速增长期,为其提供更多的社会公共服务和承担更大的社会责任奠定坚实的基础,铺设现实可行的发展途径。

社会组织作为回应中国经济改革和政府变革需要的产物,依据经验和逻辑为其配置促进性的政策体系,对促进新的制度生成和演化具有重要的价值,并为其以后的制度发展起到一定的推动作用。以制度经济学作为理论基础的宪政经济学,特别是经济学家布坎南关于“规则的选择”和“规则之下的选择”不仅为我们描述了制度是一个立体结构的图式,也为我们进行制度设计和政策选择提供了一个可资借鉴的严谨的分析框架。在这一立体结构中,元规则,元制度是生成制度的制度,是产生规则的规则。在完成规则的选择,在依据元规则进行具体制度和规则的选择。

(一)规则的选择:加深对社会组织的价值认同

由于非营利组织或社会组织等概念本身产生于西方的语境,是一个舶来品,目前,无论是政府官员,还是普通民众对它们的认知都非常有限。作为一种新近兴起的社会现象,学术界对独立于政府和市场之间的这些组织有很多不同的概念术语,从某种意义上体现出对该社会现象研究的不成熟。撇开概念术语之争,就其实质而言,它们大多独立于政府之外,且主要为促进互助合作和社会公益的目的,而非以商业性任务为目标,它们一般旨在增进弱势群体的利益,保护生态环境,提供基本社会服务或从事社会发展的工作。社会组织的发展水平是文明发达程度的重要标志,完全没有必要因为各种原因限制它们的发展。而社会团体和民办非企业单位属于其中独立性和公益性较强的社会组织,其运行逻辑在于信任、合作和利他主义,不同于经济学中广泛盛行的经济人假设。在市场中,个体意图在于最大化个人的利益,因而在经济领域中大量的法律规范和制度安排基于人性恶和私利的假设进行制度设计。“虽然恶人在数量上少于正派人,但是由于我们无法区分他们,于是便有怀疑、提防、抑制和自卫的必要,即使这偶然会针对最诚实最公正的人。”这是经济领域中制度设计的逻辑。然而,在社会领域,我们应当承认人性的多样性,并以此作为制度设计的起点,因为个别社会组织的违法违规行为并不妨碍制度的有效性。只有以正确的观念为基础,才能选择出适宜社会组织发展的元规则,进一步制定出有利于社会组织发展的具体行为规则,形成以培育和促进为主要政策基调,定位一种宽松的发展环境,以“独立性”和“公益性”两大主题为重点进行制度调整与再设计,才能破解社会组织发展的困境,促进其加快发展的步伐。

(二)规则之下的选择:社会组织管理体制的变革与发展政策的支持

首先,在管理体制层次上,变革民办非企业单位的双重管理体制,降低民非登记注册的门槛,消解其发展的体制障碍。

现行社会团体和民办非企业的法规主要是1998年国务院颁布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》,条例对社团和民办非企业的登记问题,管辖问题,监督管理问题和违法行为的惩罚问题进行了规定。条例明确了由登记机构和业务主管部门实行双重管理体制,即社团和民非需要接受登记机关和业务主管机构的双重监督,从监督内容和侧重点看,登记机构对于社会组织的监督属于程序性监督,业务主管机构的监督则属于实质性监督。登记门槛的高标准和严要求,程序性监督和实质性监督的双重管理体制,以及严厉的惩罚措施,使得社会组织的发展受到很多制度性障碍。这种双重管理体制导致一些真正非营利的民办机构要么挂靠业务主管部门而在独立性上大打折扣,要么由于找不到业务主管部门或达不到注册资金等条件又无法登记为民办非企业单位,这种没有登记注册的民办非企单位被称为草根组织。草根组织或者在工商部门注册为企业法人,或者不注册,陷入“非法生存”境地。目前没有在双重管理体制下登记注册而开展活动的的各类社会组织的数量,数倍于合法登记的社会组织。这种草根组织的发展,带来“法律失灵”,大量涌现的民办非企业单位纷纷绕开现行法规的做法,使得现行法规的有效性大打折扣,对于各种形式的民间组织起不到应有的约束和监管作用,即该管的民政部门不能去管,因为没有在民政部门登记,而不相关的工商部门也无法管,形成了管理上的空位或错位,这不仅不利于将社会组织纳入公开、透明和公正的监督之下,而且还会妨碍民众对于正规和正式社会组织的态度和意见,影响社会组织的整体发展。

第一,鉴于社会组织,特别是社团和民非这两类主要的民间组织,作为一种制度安排的价值诉求在于诚信、参与和利他,参照国外的通行做法,政府有关登记职能、管辖职能、监督职能和处罚职能等需要进行根本性变革。在登记职能方面,应该从准入制和条件制的登记向备案制的登记转变,以利于社会组织的设立。而政府相关部门对于社会组织的监督也应该从一种事前的、严格的、高标准的程序性监督和实质性监督转向事后的实质性监督,这种监督应该是一种动态的、日常的和持续的监督。从监管方式上看,要加强社会组织的年检工作,由于有的业务主管部门对社会组织放任不管,而有的民政部门,特别是基层的民政部门由于人财物力有限,对社会组织的年检工作形同虚设,无法真实反映社会组织的活动和运作情况。因此,需要强化信息披露制度及失信惩戒机制。明确信息披露制度的内容,披露的方式和有效途径,重点要求社会组织定期向社会公开重大财务开支、主要收入及盈余情况,以及重大活动情况。对不向社会披露信息或信息不实的现象,应制定并实施制约措施,形成相应的失信惩戒制度。

第二,鉴于社会组织作为社会自治实践的组织制度,政府监管部门除了必要的监管,更应加快建立第三方评估制度和社会组织的信用等级制度。通过社会其他主体对其运行情况的评估,形成相对客观的评价体系,同时,通过对社会组织的信用表现情况进行信用等级评定,实现柔性化管理。按照社会组织的发展过程,其成立、自我运行和内部治理,应该遵循自治原则,政府只是一种辅助性职能,为这些组织的行动提供服务和信息咨询,而对于这些组织违反规则,则政府可以实施强制性的惩罚措施。

第三,根据社会组织的不同性质对社会组织实行分类管理。办非企业单位与社会团体同属民间组织,但也有区别。社会团体是按照会员共同意愿集合而成的社会组织,根据章程开展活动;而民办非企业单位没有会员,而是有固定人员、固定专业和固定场所面向社会服务的实体。修定和调整民办非企业单位的法律规范,明确民办非企业单财团法人的地位,以此为基础,纳入财团法人的管理范畴。参照国外的相关法律规范的经验做法,民办非企业单位是以资金为存在基础的组织,区别于以人为基础的组织,属于财团法人的范畴。因此,应依据“公益产权”原则,借鉴国际非营利组织通行做法,完善民办非企业单位产权制度与社会公益财产的监督机制。财团法人制度的建立,将有利于明晰产权,并以此为基础,强化民非的自律与他律,确保民非的非营利性和公益性。

其次,在具体政策扶持和制度支持层面,政府和社会要创造有利于社会组织发展的公共政策环境。

对于社会组织的发展,政府在具体的政策工具方面,并非无所作为,事实上,政府应从中国社会发展的未来之路的战略高度出发,通过一系列的政策来推动社会组织的发展,努力将社会组织的发展纳入国家经济社会发展的总体规划、整体目标和利益范围,努力构建一种政府主导、社会参与、资源激励、合作互补的公共服务运作机制,从而推动社会秩序的转型,从国家和政府垄断公共领域和公共事务的格局,到多方参与和合作治理的社会自治秩序格局转型。

第一,落实社会组织享受税收优惠政策。我国针对“民非”和其他社会组织的优惠政策不到位,一些限制性规定不切合实际,“民非”单位发展两头落空,它们发展负担重,动力不足,导致我国社会事业发展缓慢。例如民办非企业单位在税务部门根本没有登记类别,有的地方是作为“个体工商户”征税,有的地方干脆就按照企业单位的标准收税。作为民办非企业单位,却要缴纳企业所得税。缴纳了企业所得税,却不能像企业一样融资分红。为鼓励支持社会组织发展,实行税收减免优惠,是国际社会的通常做法。目前,我国只有教育、卫生、社会福利等少数领域的民非可以享受部分税收减免优惠,其他行业的民办非企业单位基本享受不到。因此,需要按照税制和社会组织的运行情况,由财政、税务等部门研究出台社会组织税收优惠办法,保证其享受《所得税法》规定的、符合条件的非营利组织应当享受的税收减免优惠,以增强社会组织发展的内在动力。

第二,要把“政府购买服务”等资源激励政策落实到位。上海的一项调查显示民办非企业单位的财务状况普遍较差,生存艰难:72.2%处于勉强维持状态,10.1%存在着较大的赤字,只有 7.6%获得微利。近年来,上海等地在政府购买民办非企业单位的服务,通过政府与民办非企业单位的契约合作模式,逐步扩大公共服务的覆盖面和提高公共产品的质量方面,做了大量探索性工作,取得一定的效果。我国的社会组织刚刚起步,需要政府、企业和社会等各方面的扶持。应当在推进公共财政体系建设的同时,把向社会组织特别是民办非企业单位采购公共服务纳人政府采购的范围,扩大购买规模。通过政府购买社会组织的公共服务,以政府支持换取社会组织对非营利性的认同。国外经验表明非营利组织的非营利性与政府的支持程度存在着某种程度的正比关系,加大政府支持有利于更好地引导、规范社会组织按照非营利体制要求运行。

第三,通过必要的政策引导社会关注、支持社会组织的发展,包括提供捐赠、志愿服务等,动员社会力量支持社会组织的发展。社会组织的发展需要以大量多元化的公共和私人捐助的方式保持自身在专业化和志愿组织之间,或者在交易导向和关系导向的趋势之间微妙的平衡。慈善捐赠和志愿服务对社会组织的发展具有重要作用。慈善事业的发展程度,是一国社会进步和市场经济完善程度的重要体现。虽然人类自身存在善良和利他的一面,但慈善行为并非总是自发形成的。中国的慈善事业还刚起步,社会理念也有所不足,政府有必要采取适当的政策引导,尤其是财税政策的激励和约束。通过有效的激励约束来使富人的慈善捐款行为落到实处,促使慈善真正成为一项社会事业。改革开放带来了财富的迅速积累,根据经济学家预测,2007—2020年按预计年均增长7.5%,2020年经济总量将达到58亿万元,约为7.2亿万美元。按2020年总人口14.5亿计算,人均5000美元,对照国内外学者划分工业化阶段的标准,届时我国人均收人水平相当于进人工业化行列的国家。民间资本和民间资金将会更加雄厚,为慈善捐赠奠定坚实的经济基础,有利于推动社会组织的积极成长和发展。事实上,在健全的公共财政体系中,通过财税政策直接对社会组织的发展进行优惠或补贴是其中的一个方面,更重要的是通过实施慈善政策引导个人慈善捐款等方式进行间接支持。

第四,协调社会组织发展政策的内在一致性和统一性,形成积极的政策和制度合力。《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定,民非单位“不得从事营利性经营活动”,“任何单位和个人不得侵占、私分或者挪用民办非企业单位的资产”,民非单位的合法收入“必须用于章程规定的业务活动”。民办非企业单位不以营利为目的,并不等于不营利。民办非企业单位为社会提供相应服务,收取合理的服务费用,但其盈余部分或清算后的资产只能用于社会公益服务事业,不得在成员中分配。但作为民办非企单位之一的民办学校,在《民办教育促进法》中明确了出资人可以从办学结余中获取一定的合力回报。这与《民办非企业单位登记管理暂行条例》就存在不一致。事实上,这种不一致的政策规定在社会组织中比较多,因此,需要按照政策和法律规范的层次一致性,来保证这些政策之间的协调性和内在统一性,形成促进社会组织发展的制度合力。

总之,从世界发展的潮流看,非营利组织或者说社会组织在社会事业领域的贡献正变得越来越大。要激发中国社会事业发展的活力,中国未来的一个战略性选择就是大力培育和发展基金会、社会团体和中国特色的民营实体性非营利组织——民非的发展。通过社会组织的发展,培育公民参与的习惯和公共精神,增强社会的互信和合作,在提供大量社会公共服务的同时,传播诚信和自律的社会氛围,最终为社会自治秩序奠定组织基础。

 

课题主持人:毛寿龙(中国人民大学公共政策研究院教授)

参加人:孟根龙(北京第二外国语大学思想政治理论与教学研究部,教授)

        景朝阳(国家发改委城市和小城镇改革发展中心副研究员)

        杨志云(中国人民大学公共政策研究院,博士生)

        杨  蕊(海淀区公共服务委员会,硕士)

 

 
 
 
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