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民办非企业单位发展与管理研究

赵立波

作为中国特有的社会组织、作为改革开放以来重要的组织创新,民办非企业单位的法律地位正式确立至今有10年时间。按照中央提出的“坚持培育发展和管理监督并重,完善培育扶持和依法管理社会组织的政策,发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”原则,对其走过的道路与未来的发展进行深入系统地回顾、总结、展望,为促进民办非企业单位实现良好治理进而促进又好又快发展提供经验支持与理论支撑,既是民政等政府部门实际工作者的重要工作,也是理论工作者的重要使命。

一、民办非企业单位的形成、发展及其不足

民办非企业单位源于改革开放以来逐步发展起来的“民办事业单位”,1998年颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》首次较系统规定了其制度。

(一)民办非企业单位的形成与发展

民办非企业单位的形成及发展脉络可以沿两条线索梳理:事业体制改革与公民社会发展。

1、民办非企业单位的形成

与体制改革与社会转型相适应,国家改变包办社会公共事业的做法,鼓励“社会事业社会办”,社会力量不断介入事业领域;同时,公民社会的发展,使社会力量有意愿且有能力以非营利、组织化的方式参与社会公共事业。这样,在传统事业体制下形成了所谓“民办事业单位”。1996年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于印发<中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见>》(中办发[1996]17号)正式认同这一名称,并把社会化确定为事业单位改革方向,要求“加强对民办事业单位的管理由此带来的问题是:“民办事业单位”在举办主体、资产来源、运行方式及责任机制等方面与传统事业单位存在巨大差异,由机构编制部门按照管理公共机构的方式进行管理,既难以体现“民办”特征,也不便于管理。1996年中共中央办公厅、国务院办公厅下发的一份文件决定将其划入社会组织管理范围,第一次正式使用“民办非企业单位”概念并由其取代“民办事业单位”概念。1998年10月25日颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》则第一次以立法形式较系统规定了其相关制度。

2、民办非企业单位的发展

随着经济社会发展与事业体制改革的推进,民间力量成为发展社会公共事业的重要力量,民办非企业单位也从无到有发展起来。自2000年6月16日温州率先登记16家民办非企业单位,截止到2007年全国正式登记的民办非企业单位为17.2万家,2006年全部民办非企业单位增加值达到726092.3万元,民办非企业单位作为民间力量举办的社会服务组织在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设中发挥重要而不可替代的作用。

表1、民办非企业单位发展情况                          单位:万个

指标

2000年

2001年

2002年

2003年

2004年

2005年

2006年

2007年

民办非企业单位

2.3

8.2

11.1

12.4

13.5

14.8

16.1

17.4

同时,各地在国家民政部等部门指导下,结合本地实际,勇于创新,大胆探索,形成许多行之有效的做法、经验,推动各地民办非企业单位的发展。

上海市积极探索建立政府向包括民办非企业单位在内的社会组织购买服务机制。近年来上海市政府每年投入7000万元人民币购买社会组织服务;浦东新区政府各部门每年列出购买服务项目,列入政府财政预算,同时,建立培育社会组织的“孵化器”,引导、扶植民办非企业单位发展。作为最早进行民办非企业单位登记的浙江省,经过起步(2000年始)、规范管理(2002年始)、巩固(2005年始),立足制度创新,不断完善管理与运行机制,民办非企业单位发展迅速,2001年全省登记6681个,到2007年达到11290个。深圳市围绕和谐社会建设,按照“党委统一领导、政府主导推动、民间组织运作、公众广泛参与”的社会工作发展格局,以社会工作人才队伍建设为契机,短短1年成立14家注册为民办非企业单位的社工服务社,共开发532社会工作岗位,计划到2010年开发5300个社会工作岗位。湖北省结合乡镇事业单位改革,以“建立以钱养事新机制”为目标,遵循“政府主导、财政保障,市场导向、平等竞争,合同管理、民主监督”原则,将涉及到农技、农机、水产、水利、畜牧、文化、广电、城建、计生等领域5590个乡镇事业单位转制为民办非企业单位,全省乡镇事业单位有79137人退出事业编制序列。

课题组所在的青岛市作为最早开展民办非企业单位复查登记的地区之一,坚持培育发展与监督管理并重方针,积极培育民办非企业单位,出台一系列文件,特别是在全国最早以市政府文件形式制定并发布《青岛市关于鼓励社会力量兴办民办非企业单位的若干意见》,极大促进民办非企业单位发展:

一是发展迅速。青岛市民办非企业单位的发展经历了从少到多,从弱到强的过程,从2002年民办非企业单位复查登记以来,短短的五年时间,数量从2002年底的300多家,增加到2007年底的3293家。5年间,民办非企业单位的数量增加了近十倍,年平均增长速度均在12%-15%左右。同时,青岛市从实际出发,创新登记管理机制,适当降低登记门槛,对主要活动在城市社区的社区民间组织按照备案与登记相结合的方式,将诸多“草根组织”的备案为“民办非企业单位”纳入政府管理与服务之内。

二是布局日趋合理。适应经济社会发展的需要,青岛市民办非企业单位形成了以教育、劳动、体育、文化、卫生、科技、民政等7个行业为主的民办非企业单位的分布格局,布局日趋合理,其中教育类民办非企业单位共有1410家,占42.8%;劳动类民办非企业单位281家,占8.5%;体育类民办非企业单位238家,占7.2%;科技类民办非企业单位231家,7%;文化类民办非企业单位71家,占2.2%;民政类民办非企业单位230家,占6.9%;其它类224家,占6.8%。

三是综合实力不断增强。截止2007年底,青岛市民办非企业单位从业人员接近5万人,开办资金达到10亿元人民币,各类民办非企业单位2007年全年收入达到10多亿元,民办非企业单位快速发展,已经成为青岛市经济发展新的增长点和安置就业的新渠道。

(二)民办非企业单位发展存在的不足

虽然民办非企业单位在10年间取得长足发展,但也应清醒地意识到其在发展速度、发挥作用、提供服务甚至社会关注程度等方面还有许多不足。

1、从民办非企业单位自身看

从民办非企业单位登记数量看。1996年决策层决定将民办事业单位(即后来的民办非企业单位)管理由机构编制部门转交民政部门时,机构编制部门提供的数量是70万个,后来民政部门的工作人员经过进一步分析后认为民办非企业单位数量应在30——40万个之间,[1]截止到2007年正式登记的仅为17.2万个,与以前的测算数相差较大。

从民办非企业单位发展状况看。2006年全部民办非企业单位增加值726092.3万元,户均只有4.5万元,“利润”或收支节余微乎其微。上海的一项调查显示民办非企业单位的财务状况普遍较差,生存艰难72.2%处于勉强维持状态,10.1%的存在着较大的赤字,只有7.6%获得微利[2]课题组成员2003年、2006年两次调查也证实这一点,在2006年调查中民办非企业单位2005年度的税前总收入年收入在10万元以下的占到了70.3%,而达到50至200万元的仅有4.9%;收支基本平衡为55%,收大于支为16.6%,支大于收则为28.4%。(以下不注明出处、只注明年份的调查资料均来自上述两次调查)

2、从比较角度看

在体制渊源、活动领域、提供产品等方面民办非企业单位与事业单位关系紧密,两者具有较大可比性。2006年底,民办非企业单位有161303个,职工1540476人,户均9.55人;固定资产原价:执行企业会计、事业单位会计、民间非营利组织会计分别是116067.4、57262.5、3645237万元,共3818566.9万元,户均约23.7万元。[3]事业单位机构数量虽然停止增长约10年左右,但仍达125万个,职工3035万人(机构与职工为2005年底数字),[4]占有固定资产30066万元,户均职工约24.3人,户均固定资产约240.5万元。[5]机构数量事业单位约相当于民办非企业单位7.75倍,职工数量事业单位接近民办非企业单位20倍,户均职工事业单位是民办非企业单位2.5倍多,户均固定资产更是超过民办非企业单位10倍:改革开放30年后公共事业领域国有单位的垄断地位依然不可动摇。同时,把上述数字与民营经济的发展进行比较,能更清楚理解民办非企业单位的实际发展状态:2005年我国民营经济在经济总量的比重约为65%,而民办非企业单位在公共事业领域中的比重与之相比有天壤之别。

3、从社会关注角度看

社会关注程度与民办非企业单位的发展状况、实际作用密切相关。从总体上看,社会包括学术界对民办非企业单位关注程度较低,而关注程度低反映的发展不足与作用不充分。

检索国家社会组织管理局主办的中国社会组织网“专业书籍”栏目,到2008年5月共收集专业书籍314本,其中专门研究民办非企业单位的仅2本,且均为政府官员组织编写的论文、报告集,系统性的研究专著未见到。另外,一些关于非营利组织、公共事业等著作涉及到了民办非企业单位问题,但涉及到与专门研究在关注程度与学术含量方面存在巨大差异。

关于民办非企业单位的文章同样不多。通过篇名检索“中国知网”,到2008年5月关于民办非企业单位的文章只有94篇(没有关于其前身“民办事业单位”的文章),形成鲜明对照的是关于事业单位的文章有7491篇,冠以社会组织、非政府组织、公民社会组织、第三部门组织、志愿组织、慈善组织等15个名称下的关于非营利组织的文章有2724篇;另外,有关事业单位、非营利组织文章的总体趋势是逐年增多,而关于民办非企业单位的文章在2000年达到20篇后总体趋势却是下降,2006、2007连续两年只有3篇。数量少、递减趋势明确无误地显示关注度不高乃至下降。 

表2:非营利组织、事业单位、民办非企业单位文章数量比较 单位:篇

 

非营利组织

民办非企业单位

事业单位

1993以前

17

 

338

1994

9

 

212

1995

30

 

260

1996

20

 

321

1997

12

2

411

1998

22

4

443

1999

33

11

439

2000

56

20

469

2001

80

12

467

2002

102

11

487

2003

231

18

550

2004

305

2

496

2005

443

8

588

2006

651

3

841

2007

683

3

1024

2008

30

 

45

总计

2724

94

7491

关于民办非企业单位文章的数量与其他各类非营利组织文章相比同样较少。作为我国三类主要非营利组织之一的民办非企业单位,其94篇文章与其他两类——基金会的2938篇、社会团体的2341篇文章分别有31、25倍左右的差距;即使与社会团体名称下的学会、行业学会、商会等相比,民办非企业单位的文章亦少得可怜,仅比人民团体这一我国特殊的政治性组织以及最近才得到官方认可并开始流行的社区社会组织多。

表3:各类非营利组织数量比较                      单位:篇

 

1993年以前

1994年以来

共计

最早出现年份

基金会

600

2338

2938

1977

社会团体

202

2139

2341

1958

人民团体

4

20

24

1986

学会

14765

23138

37903

1975

行业协会

213

3165

3378

1981

中介组织

9

1067

1076

1987

社区社会组织

 

35

35

2001

商会

167

1666

1883

1927

民办非企业单位

 

94

94

1997

关于民办非企业单位文章看,94篇文章中属于研究论文或具有研究性质的论文仅44篇。文章涉及到的研究领域较窄,多是关于一般管理问题、性质地位、党建、人事、自律诚信等方面的介绍,理论与实务问题深入系统的研究较少,其中少量有分量的论文分别是任进的《民办非企业单位的若干法律问题》(《天津行政学院学报2003(2))、赵泳的《全国民办非企业单位数量分析》(《中国民政2003(4))、邓国胜的《中国民办非企业单位的特质与价值分析》(《中国软科学2006(9))、邵斌华的《民办非企业单位的民事主体特性分析》(《山东审判2007(5))及几篇关于民办非企业单位党建问题的论文。从整体看,对于民办非企业单位研究的广度、深度均相当有限,这进一步反映出学术界(包括整个社会)对其关注程度较低。

表4、民办非企业单位文章分类                       单位:篇

 

一般管理

性质地位

党建

财务

人事

自律诚信

其他

总计

1997

 

2

 

 

 

 

 

2

1998

 

 

 

 

 

 

4

4

1999

3

 

 

 

 

 

8

11

2000

3

2

 

 

 

 

15

20

2001

 

 

1

1

1

 

9

12

2002

7

 

1

 

 

 

3

11

2003

7

2

3

1

 

 

5

18

2004

1

 

1

 

 

 

 

2

2005

1

1

 

1

 

 

5

8

2006

1

1

 

 

 

1

 

3

2007

2

 

 

 

 

 

1

3

总计

25

6

6

3

1

1

 

94

二、民办非企业单位发展与管理的问题分析

发展不足、作用不充分等不足是多方面原因导致的结果,其中,包括立法、政策等在内的“制度”问题是根本性的。民办非企业单位的核心制度问题一是“民办”,二是“非企业”,对应国际通行语言即“非政府”与“非营利”;除与“非政府”与“非营利”相关的制度外,影响民办非企业单位管理与发展还包括内部外部其他方方面面的制度。

(一)制度基本规定

根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》第2条的规定,民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织。民办非企业单位的法律特征主要有:(1)不以营利为目的;(2)从事社会服务;(3)初始财产为非国有资产;(4)举办者是党政机关以外的企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及个人;(5)民办非企业单位的民事主体地位,包括个体、合伙和法人三种(《民办非企业单位登记管理暂行条例》第12条第1款)。

进一步的规定包括:“不得从事营利性经营活动”(《民办非企业单位登记管理暂行条例》第4条),“任何单位和个人不得侵占、私分或者挪用民办非企业单位的资产”(《民办非企业单位登记管理暂行条例》第21条),上述规定隐含着“非利润分配性”要求。另外,2004年8月18日财政部发布《民间非营利组织会计制度》(财会〔2004〕7号)规定:民间非营利组织不以营利为宗旨和目的;资源提供者向民间非营利组织投入资源不得取得经济回报;资源提供者不享有民间非营利组织的所有权。其中明确规定资源提供者(即出资者)“不享有民间非营利组织的所有权”。

“民办”与“非企业”是民办非企业单位最核心的制度规范。大致上,“民办”方面的制度要求体现初始财产为非国有资产、举办者是企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及个人;不以营利为目的、资源提供者不享有所有权体现“非企业”方面的制度要求。

从总体看,《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律法规是粗线条的(也可以说还不够成熟的)。同时,现实中民办非企业单位的相关制度是由一系列不统一、不连续、出自不同决策部门、包含不同立法层次的规定构成。由此导致的问题一是制度本身不成熟,二是一些制度规定本身存在诸多矛盾之处,从而制约民办非企业单位管理与发展。

(二)存在问题分析

1、从举办主体分析

根据浦东新区2004年对民办非企业单位举办者所作的分类统计,在民办非企业单位的举办者中,国有企业占14.2%;国有事业单位占34.2%;私营企业占19.2%;外资企业占2.5%;其他(基金会、社会团体、自然人等)占30.1l%;真正民营的不到30%。[6]根据2003年对青岛的调查,有24.9%民办非企业单位认为本单位是由事业单位等公立单位转变而来,更值得深思的是:虽然这么多单位认为自己是由事业单位等公立单位转变而来,但事业单位登记管理部门、民办非企业单位登记管理部门及占总数78.12%的教育、卫生、科技类民办非企业单位业务主管单位均否认有事业单位转变为民办非企业单位情况发生。这样,概括起来,举办主体方面存在两个突出问题:

一是公共部门承担举办主体角色较多。民办非企业单位应主要由公共部门之外的民间力量举办,利用政府资源举办应当是承担政府公共服务职能的事业单位,否则民办非企业单位难以体现出“民办”特征,公共部门大量介入举办民办非企业单位没有必要。尽管近年来随着民间力量举办的民办非企业单位越来越多,民办非企业单位举办过程中有公共部门介入的比例下降,但总量依然不少。二是由于制度不健全、政策不明确等原因,事业单位等公共部门转化为民间组织极为困难,政府等公共部门介入民办非企业单位很大程度上是通过非规范形式,由此造成“官民不分”、“公私不分”等问题:如在教育领域,政府及其他机构通过国有民办、名校办民校等方式参与民办学校管理、运营乃至举办;卫生领域,通过合作、联营、共同投资等方式,公立机构与民办医疗机构建立各种系;科技领域,有些民办研究机构在资产、人员等方面与所依托(挂靠)的公共机构存在剪不断、理不清的关系……

从制度层面分析。立法允许除国家机关以外的公共机构利用非国有资产举办民办非企业单位。在这些公共机构中,事业单位的资产及收益是国有资产,国有独资企业的资产及收益也归属国有;国有独资企业的公益金,虽属职工所有,但应用于职工保障,而民非企业单位原则上是非营利性的,不能分红,因而公益金不可用于举办民办非企业单位。因此,作为公立机构的事业单位和国有独资企业是否具备举办民办非企业单位的主体资格是值得疑问的,至少其独立举办的可能性不存在(按现行规定国有资产不得超过民非企业单位资产的三分之一)。而且,即使可以参与举办民办非企业单位,是否有必要也需进一步研究。

2、从初始资产分析

民办非企业单位应利用非国有资产举办,但由于许多公共部门成为举办主体,民办非企业单位资产的非国有性质不易辨析,同时有关规章允许初始资产可以拥有不超过三分之一的国有资产使问题更加复杂:一是举办者投入的资产中哪部分属于国有资产、哪部分属于非国有资产难以界定;二是除了事业单位、国有全资企业外的其他各种社会组织资产组成日趋混杂(如国有资产控股公司、国有资产参股公司),使得各种社会组织举办的民办非企业单位投入资产中是否有国有资产、国有资产占多大比例难以分清;三是许多民办非企业单位依托(挂靠)在公共机构,其财产并未完全从依托(挂靠)单位的财产独立出来。另外,湖北省将乡镇“七站八所”(事业单位)改制为民办非企业单位,但其资产依然属于“国有”,资产属于国有的单位可以成为民办非企业单位吗? 

湖北省乡镇事业单位改革作为一个创新性、尝试性的特例,其资产可以按照“防止国有资产流失”要求予以特殊化的处理。但初始资产方面存在的其他问题可以从相关政策、法规寻其根源:民政部制定的规章《民办非企业单位登记管理暂行办法》允许民办非企业单位财产中可以拥有不超过总资产三分之一的国有资产(需要说明的是这一规定未完全得到事业单位登记管理部门认可[7],因此,民办非企业单位并非完全利用非国有资产举办。另外,《民办教育促进法》及其实施条例规定:国家机构以外的社会组织或者个人可以利用非国家财政性经费举办各级各类民办学校;国家财政性经费是指财政拨款、依法取得并应当上缴国库或者财政专户的财政性资金,国家财政性经费仅仅是国有资产的一部分,假如社会组织或者个人利用非国家财政性经费之外的国有资产举办民办学校,其资产可以全部属于国有资产,这类民办非企业单位与事业单位在资产方面并无区别。制度上的疏失使得民办非企业单位初始资产的性质难以辨析。

3、从不以营利为目的分析

从现实分析,由于传统慈善资源积淀不够深厚,非营利部门发展时间不长,多数出资者并非出于“以志愿求公益”的高尚动机举办民办非企业单位,出资者(包括许多公立机构)举办民办非企业单位而不以营利为目的在现实中还不普遍(也可以说不多见):一方面是某些政策因素使得人们举办社会事业必须选择非营利组织形式(如教育),但其本意却是营利;另一方面是政策虽允许社会资源举办社会事业采取营利组织形式,但许多出资者仍然为了营利等目的而选择举办非营利性质的民办非企业单位。因此,调查中许多民办非企业单位认为其与企业的区别仅仅是“营利的方式不同(即目的是一样——营利)”。因而,“从营利性看,总体而言,民非远比社会团体要强烈得多。”[8] 例如青岛的一家原本由某公立医院(公立医院属于为了公益目的举办的公立事业单位)与民间力量联合出资建立的青岛思达国际心脏(中心)医院医院是曾被青岛市卫生局评定为冠脉搭桥特色专科”的三级心血管病专科医院,当政策明确出资举办民办非营利医院不能获得回报时,公立医院立即收回出资,公共机构尚且如此,民间资本可想而知。

对不以营利为目的的操作性界定通常是“不得从事营利性经营活动”。问题是:一是营利性经营活动本身难以界定,如果把收费作为营利性经营活动的标准,政府机关、事业单位均有收费行为,但没人否认政府机关、事业单位的非营利性质;二是社会组织能够获得的社会捐助、政府资金极少,不收费民办非企业单位无法生存,至于哪些收费属于营利性经营活动哪些收费不算营利性经营活动,难有合理的界定与有说服力的解释。

从制度分析,《民办教育促进法》规定:出资人举办民办教育机构可以取得合理回报,具体规定是首先出资人必须提出并在办学章程中明确要求取得合理回报(实际上什么回报合理什么不合理不容易说清与界定),其次民办学校在每个会计年度结束时存在办学结余,然后可以根据有关规定按一定比例取得回报。资源提供者可以取得合理回报,虽然目前仅限于民办教育机构,并不普遍适用所有民办非企业单位,但由于教育机构占到了全部民办非企业单位的半数左右,由此产生的冲击相当强烈:“法律都规定民办学校可以有合理回报,类似的民办养老院为什么不可以有呢?[9]由此,是否可以说:不以营利为目的要求尚未在制度层面贯彻到底?

4、从出资者不享有所有权分析

许多出资者不认可出资者不享有所有权:2003年的调查中有高达73.8%的民办非企业单位认为产权归出资者(包括合伙人)所有;2006年调查中认为产权归出资者(包括合伙人)达到了74.3%。

从现实分析,抛开许多出资者出资就是为了营利、享有所有权问题,产权归出资者的现实“理由”是:民办非企业单位财产形成及增值过程,大致可以概括为出资基本靠个人财产、运作基本靠个人及单位努力,这一过程与营利企业差别甚微;如果民办非企业单位按照与营利企业基本一样的过程实现财产的形成及增值,那么按照非营利组织的产权规定确定其财产性质与归属就缺乏现实基础。如:2003年对青岛的调研发现71.8%的民办非企业单位缴过包括多种税种的税, 只有10%的民办非企业单位获得过政府非资金性资助,极少数民办非企业单位获得过政府财政拨款和资助,个人、团体或社会组织有捐赠或资助意向(仅仅是意向而非实际捐赠或资助)的只占民办非企业单位16.7%……另外,北京的一项调研显示:80%的民办非企业单位的发展主要靠自筹资金、少量的社会捐助和很低的服务收费。[10]  

出资者不认可出资者不享有所有权的制度原因则是:一是民办非企业单位的个体型、合伙型(占到全部民办非企业单位近半数)无法实现资产的转移,出资人自有资产与民办非企业单位的资产无法分离,因而,出资者无法不享有所有权。二是出资人举办民办教育机构可以取得合理回报,回报的基础是收益权,而收益权是所有权的核心权利,甚至在极端意义上可以认为所有权实际就是收益权。因此,出资者不享有所有权这一非营利组织基本原则首先被我们自己制定的制度打开了缺口。

5、从财税政策分析

第一,税费政策的优惠强度、落实力度、均衡程度不够。一是从整体看,我国包括民办非企业单位在内的非营利部门在享受税收优惠方面与国外发达国家存在不小的差距,除学历教育、养老、非营利医疗机构等享受部分财税优惠外,我国其他民办非企业单位很少享受财税优惠。二是部分单位得不到应有减免税的待遇。我国政府虽已按照国际通行做法对民办中小学教育、民办医院和民办的养老机构等民办非企业单位实行了减免税的优惠政策。但一些地方(如上海)对可以享受免税优惠政策的民办非企业单位采取了列举法,致使一些新兴的公益性民办非企业单位不能享受应有的免税优惠待遇,仍要与服务型企业一样,缴纳5.5%的税(其中营业税5%,另有教育附加税、建设税等,平均为5.5%),这反映税收政策存在某些不公平、不合理之处。三是税收优惠政策行业分割问题突出,一些行业(教育、医疗、养老等)出台税费减免政策,例如青岛的民办养老机构享有税收乃至用电、用水等税费优惠,但行业性税费优惠不普遍适用民办非企业单位。

第二,财政支持有待强化。目前发达国家非营利部门全部收入的40%以上来自政府部门,相形之下我国民办非企业单位可以从政府获得的财政等方面扶持极为有限。一是承担政府公共服务职能的民办非企业单位不能得到相应的财政补助,最典型的是许多民办中小学为政府承担义务教育职能,却不能和公办中小学一样获得国家财政的学生人均经费拨款,典型的例子是:青岛志荣中学在市内两个区有分校,一个区可以获得财政的学生人均经费,另一个区则得不到。二是制度化的政府购买社会组织社会服务的机制尚未形成,首先是政府公共财政没有政府购买服务科目,其次是相当一部分政府部门对购买社会组织社会服务思想认识不到位,有钱首先自己支配(包括交由所属事业单位使用),虽然上海、深圳等地一些政府部门强力实施购买社会组织社会服务,但预算无相应科目、机制未形成,实施起来难度大,并局限于某些部门、某些事项,普适性、制度化严重不足。

第三,民办非企业单位与公立机构地位不对等问题依然存在,在获取政府支持方面有形与无形的障碍较多。课题组成员2006年调研显示:与公立单位相比有不平等待遇之感占61.3%(其中不平等待遇之感很明显的占36.3%),而2003年的调研数据显示,与公立单位相比有不平等待遇之感占61%(只有13.8%的单位认为自己明显有不平等待遇之感),明显感觉到的比例比2003年多出竟高达22.5%。这些不平等主要体现在项目立项申请难、科技资金申请难、评奖难等诸多方面。项目立项申请难、科技资金申请难、评奖难一方面是由于自身实力的缺乏,另一方面政府资金、项目等支持对民办非企业单位存在有形无形歧视问题,使民办非企业单位在政府项目的立项、资金申请、科技评奖中处于不利地位,导致许多民办非企业单位陷入立项难-资金难-评奖难的循环怪圈。

6、从劳动人事与社会保障分析

人力资源是民办非企业单位重要资源,课题组成员2006年调查显示:63.8%的单位将其作为组织创立最重要的资源依据,52.5%的单位将其作为目前最重要的资源依据。因此,与人力资源相关的劳动人事与社会保障制度是民办非企业单位重要制度。

第一,劳动人事制度。民办非企业单位职工工资福利执行标准、专业技术职务评定、人事档案管理、荣誉称号授予等方面还未形成完整的制度体系,且难以实现与公办事业单位职工享受同等待遇。课题组成员2006年调查显示:多数没有形成完整的人力资源管理体系,例如员工的档案散乱放置,其中原来在哪还放在哪里最多,占39.5%。又如,课题组成员2003年调查显示:工资福利有执行事业单位标准(21. 5%), 有执行企业标准(10.3%),更多的是自定标准( 63.3%),2006年的调查结果是:执行事业、企业、其他标准的分别是35.3%、58.8%、5.9%,反映出民办非企业单位劳动人事管理越来向企业制度靠拢的趋势。

第二,社会保障制度。目前,民办非企业单位包括养老、医疗、事业、工伤、生育等五大社会保险制度已经基本形成,而且有关部门已明确规定社会保险费缴纳适用企业标准。但各地实际执行情况存在差异,一些地方、一些单位远未做到应保尽保,而且执行标准不统一课题组成员2006年调查显示:51.9%单位没有给员工投保,缴纳社会保险的单位部分执行企业标准,部分执行事业单位标准,还有执行其他标准的。近年来,浙江一些地方允许民办非企业单位职工工资福利社会保障等适用事业单位制度,但主要限于教育类民办非企业单位,宁波甚至规定民办学校只有具有中级职称以上人员适用事业单位制度,这势必在民办非企业单位体系内甚至在民办非企业单位内部形成“一国两制”问题。至于住房公积金(作为社会保障的重要组成部分、公共部门一般均享有的“五险一金”的所谓“金”),民办非企业单位基本处于空白状态。

另外,我国长期实行企业与机关事业二元分立的劳动人事和社会保障制度,导致在工资福利、养老保险待遇等方面企业与机关事业相差很大:致使执行企业标准的民办非企业单位与执行事业标准的事业单位职工社会保障待遇相比低许多(东部沿海一代相差可达一倍以上)。由于有关部门明确民办非企业单位社会保险适用企业标准(相应的劳动人事制度也应适用企业制度),由此导致:一是社会组织体系内部制度不统一,社会团体适用事业单位制度,民办非企业单位适用企业制度;二是同样从事事业服务,民办非企业单位与事业单位职工工资福利社会保障水平相差较大。由于上述原因,职工在民办非企业单位与事业单位间流动困难,不利于人才流动,突出的例子是2001年上海16家事业单位转为民办非企业单位,但因职工失去事业单位身份、待遇下降明显,转制的16家单位很快恢复旧体制(事业单位);而课题组对湖北省乡镇事业单位转制为民办非企业单位调研发现:转制单位及职工反映最强烈的问题就是“没了身份(指推出事业单位编制序列)”。

  7、从登记管理分析

目前对民办非企业单位实行“归口登记、双重负责、分级管理”的双重管理体制,即民办非企业单位必须通过业务主管单位和登记管理部门的双重认可才能获得合法身份,并且要同时接受登记管理部门和业务管理单位的双重管理。这一体制总体上适应我国国情、适应民办非企业单位发展现状。但不可否认,双重管理体制也开始显露弊端,突出表现为:

一是同一事项,必须经两个机关分别审查一次,实际上就是给两个机关分别以“一票否决权”,导致有关事项的申请过程存在拖延、效率低下、互相扯皮问题。二是一些部门对于承担业务主管单位职责不够主动、不够积极,使部分单位在寻找业务主管单位、进行登记时遇到一些困难。三是现行登记的一些要求(县级以上登记管理部门和业务管理单位、注册资金、固定活动场所等),对于活跃在城乡社区、规模较小的“草根组织”登记门槛似过高,尽管青岛、上海等地以备案方式赋予上述组织一定“合法性”,然而严格说来,“备案”是依法无据的。

8、从监督约束分析

第一,从监督主体看。民办非企业单位虽面对多样化的监督主体,但各主体受自身条件的限制,难以形成体系化的监督机制。由于我国对民办非企业单位的内部治理机构并没有作具体的规定,民办非企业单位的董事会或理事会作用有限;同时,内部治理机构不健全,内部管理制度完善,造成内部监督乏力。外部监督存在的问题是:政府对民办非企业的成立把关比较严,但是对其活动的监督相对较松,形成“登记上的许可主义和行动上的放任主义”;监督管理队伍不健全,少数县级民政部门没有设立专门的社会组织管理机构,多数民政部门从事社会组织监督管理的人数也非常有限,例如湖北省民间组织管理局仅有13人,浙江省民间组织管理局与事业性质的民间组织服务中心加起来才有11人;社会监督缺位问题严重,独立的第三方监督机构匮乏,新闻媒体监督对民间组织关注程度不高,公众监督缺乏制度化渠道,捐助人监督存在的突出问题是监督动力不足等。

第二,从监督手段看。民办非企业单位的监督主体主要是登记管理机关与业务主管单位,两者对民办非企业单位的监督主要是对其进行年检,监督方式相对单一;媒体监督通常是对民办非企业单位服务进行事后报道,缺乏预警机制;由于信息传递机制不健全,公众难以了解准确、完整的信息,多是出于个人经验和主观感受做出判断,同时对民办非企业单位的评价和意见也没有建立起正常的反馈机制,难以形成有力的舆论监督氛围;民办非企业单位的自律与诚信机制尚未健全,内部监督主要对其财务、资金使用情况等监督,其目的更多是为出资人看管好财产,而非回报社会、对社会负责。

三、民办非企业单位发展与管理的对策建议

民办非企业单位是中国特有的组织,正式确立至今不过10年,健全制度、优化环境、完善治理从而加快发展既是紧迫必须的,也是任重道远的。因此,应从我国经济社会发展与民办非企业单位发展的实际情况出发,沿着有利于公共事业、社会组织发展两条线索,按照中央提出的“完善培育扶持和依法管理社会组织的政策,发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”原则,以培育发展为基调,以“民办”、“非企业”(“非政府”、“非营利”)为主题,以完善立法为重点,抓住机遇,迎接挑战,通过制度调整与创新,形成有利于民办非企业单位良好治理、规范发展的环境,加快推进民办非企业单位发展。

(一)民办非企业单位发展的条件分析

经历10年发展之后,尽管民办非企业单位自身存在一些不足与问题,相关制度有待进一步健全,发展环境还有待于进一步改善。同时,应当看到当前我国的民办非企业单位正处于良好环境发展中,一些前所未有的机遇已经出现或正在形成,因此,必须抓住机遇,迎接挑战,加快民办非企业单位发展。

1、经济快速增长,综合国力大大增强

改革以来,我国经济快速增长,经济实力、综合国力大幅跃升。从1978 年至2007年,国内生产总值年均增长9.88% ,远高于同期世界经济3.3 %左右的年均增长速度。2003年我国的人均GDP突破1000美元,2006年突破2000美元,2007年达到2456美元,预计2010年将突破3000美元。财政收入快速增长,1978 年我国的财政收入只有1132. 26 亿元,2007年达到5.1万亿元。经济快速增长,综合国力大大增强为社会事业发展奠定雄厚的物质基础。同时,根据国际经验,一个国家人均GDP超过2000美元,消费快速增长,而人均GDP超过3000美元,公共需求快速增长;消费快速增长特别是公共需求快速增长,将为满足教科文卫体等公共需求的各类社会组织发展创造条件。

2、人民生活显著改善

从1978 年到2007年,城镇居民人均可支配收入由343 元提高到13786元,农村居民人均纯收入由134 元提高到4140 元。2006农村绝对贫困人口数量从2. 5 亿下降到2148 万,绝对贫困发生率由30 %下降到2.3 %。2006年居民消费结构不断升级,城乡居民恩格尔系数分别从57.5 %和67.7 % ,降低到35.8 %和43.0 %。人民生活水平提高,一方面使人民群众可支配财力增加,为社会力量参与公益事业创造物质基础;另一方面,随着生活水平提高,个人的衣、食、住、行等基本生存需求在很大程度已得到满足,人民群众需求呈现出更多选择性、多变性、差异性,从而可以从需求方面拉动满足教科文卫体等多样化、高层次需求的民办非企业单位发展。

3、社会建设不断加强

四位一体发展格局的形成,要求加快推进以改善民生为重点的社会建设党的十七大报告提出:“更加注重社会建设着力保障和改善民生推进社会体制改革扩大公共服务完善社会管理促进社会公平正义努力使全体人民学有所教劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居民办非企业单位作为社会建设的一支重要力量,在实现社会各方面利益关系得到妥善协调,学有所教劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等方面具有不可替代的作用。社会建设不断加强,社会公平与正义的呼声不断高涨,必然在客观上促进民办非企业单位加快发展。

4、发展与管理的方针政策确定

党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,从巩固党执政的社会基础、提高党的执政能力、落实科学发展观、构建和谐社会的高度,肯定了社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的重要作用,确定了“培育发展和管理监督并重”的指导社会组织发展与管理工作的根本方针政策,明确提出要鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域兴办民办非企业单位,从而为民办非企业单位指明了发展方向、创造了良好政策环境。

(二)完善管理、健全制度、加快发展的对策建议

1、变更民办非企业单位名称

民办非企业单位名称确立以来一直备受争议。[11]目前,多个新名称被提出来,有些写进有关政策法规草案进行讨论。本课题组认为使用“民办事业法人”是比较合适的名称。

第一,民办非企业单位中的个体型、合伙型单位不是独立的民事主体,单位财产与个人财产无法实现分离,这使得出资者无法不成为所有者,而且出资者无法不承担无限责任,导致组织的非营利性难以保证。因此,个体型、合伙型单位可以纳入非法人型非营利组织法律调整范围。由于我国尚未制定独立的非法人型非营利组织法律(仅《民办非企业单位登记管理暂行条例》存在有关个体型、合伙型民办非企业单位的粗略规定),也可以依照有关个体、合伙营利组织的相关法律进行调整,至于其从事公益活动可以按照所属行业(教育、卫生、养老等)的政策法规享受相应政策优惠。法人型民办非企业单位将成为民办非企业单位发展方向,而新制定的关于民办非企业单位法律应主要调整法人型单位。

第二,民办非企业单位是在原事业单位体制下产生,民办事业单位是其早期名称。由于“事业”是我国规范、习惯的用法,用“事业”取代“非企业”更能体现民办非企业单位的活动范围及活动方式。一种担心认为使用民办事业字样可能会导致回归原体制,为此,需要澄清三点:第一,事业单位这一名称虽然产生多年并写进相关法律,但现行宪法并未使用事业单位这一概念,说明在宪法层次上事业单位概念还未得到充分认可(特定历史时期产生的75年宪法曾使用过事业单位概念一词,但78年宪法、82年宪法不再使用事业单位概念)。第二,现行宪法使用的是“事业组织”这一概念,“事业组织”可以理解既包括传统国有的事业单位,也可以包括民办的事业组织(相当于民办非企业单位)。第三,作为民事基本法的民法通则对法人的分类是关于法人分类的基本规范,其中规定四种法人之一是事业单位法人,如果将其按照宪法的用语改为事业组织法人或事业法人;或沿用事业单位法人概念,通过司法解释将事业单位法人等同于事业组织法人或事业法人,则事业单位法人既可包括事业单位法人也可包括民办事业组织法人(民办非企业单位法人)。

第三,使用民办事业法人名称一是强调现有的民办非企业单位中的法人型单位应与个体型、合伙型分开,将其分别纳入不同的法律进行调整,后者纳入非法人型非营利组织法律调整范围,或纳入有关个体、合伙营利组织的相关法律调整范围;二是课题组成员前期研究中认为“公立事业法人”是现有事业单位改革方向,[12]公立事业法人与民办事业法人正好相对,前者属于公共组织,后者属于我们在行政管理上使用的“民间组织”(或最近在党和国家重要文件出现的“社会组织”)范畴。

2、完善民办非企业单位法律体系

1998年10月25日颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》中第一次以立法形式较系统规定了相关制度。但该条例立法层次较低(属于行政法规),而民办非企业单位中一些类型的民办非企业单位(如教育类)已经制定了相关法律(《民办教育促进法》),按照下位法服从上位法的原则,《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规范已不能调整所有民办非企业单位。因此有必要修改、完善民办非企业单位相关法律体系。由于公民结社权与公民财产权是包括民办非企业单位在内的非营利组织的宪法性基础,鉴于《物权法》已经颁行,加快制定《结社法》并在适当时候予以颁行就显得尤为重要。具体到民办非企业单位,修改、完善相关法律体系主要包括以下内容:

第一,首先,在修订民事基本法时调整关于非营利组织法人、财产关系等内容;其次,考虑制定各类非营利组织(社会团体、基金会、民办非企业单位等)组织法。

第二,鉴于目前我国三类非营利组织(社会团体、基金会、民办非企业单位)主要由三个行政法规调整,当务之急是修改《民办非企业单位登记管理暂行条例》;虽然《民办非企业单位登记管理暂行条例》主要属于政府登记管理方面的行政法规,但也应将财产关系、内部治理等内容详细予以规定,在名称确定、内容调整以后,以行政法规形式发布。

第三,《民办非企业单位登记管理暂行条例》无法涵盖的内容,由国务院相关部门以部门规章、规范性文件进行规范。

第四,鼓励地方在保证法制统一的前提下,及时归纳、总结各地结合本地实际而在民办非企业单位管理与发展方面进行的创新,将上述及时上升为地方立法,一方面促进各地民办非企业单位发展,另一方面为中央立法提供基础。 

3、明确发展的优先领域

随着我国经济社会发展与公共事业改革的推进,《民办非企业单位登记暂行办法》根据其行(事)业的不同划分的教育、卫生、文化、科技、体育、劳动、民政、社会中介服务、法律服务以及其他十大类,均应扶持发展。由于各个行业社会需求、内部结构、发展水平等不同,当前应进一步明确发展的优先领域,针对不同行业予以不同的培育、管理、扶持政策:

第一,教育民办非企业单位在全面实施《民办教育促进法》及其实施条例的同时,鉴于此类单位占到全部民办非企业单位半数,重点是提高质量、培育品牌;同时,对于出资人要求回报的单位减少支持力度,因为这类单位在性质上与营利组织区别不明显,待修改法律后允许举办营利性教育机构,可以引导其转为营利性教育机构。

第二,卫生类民办非企业单位重点支持、引导其参与社区医疗卫生服务体系和新型农村合作医疗的建设。

第三,民政民办非企业单位重点鼓励、扶持兴办立足社区,以老年人、残疾人等弱势群体为服务对象的非营利性福利机构。

第四,科技类民办非企业单位重点支持、鼓励并扶持技术推广、科技咨询服务、部分拥有创新能力及自主知识产权的机构,对于由事业单位转化而来民办单位的单位,在政府科技项目安排、专利申请及劳动人事政策等方面予以特别支持,使其由事业体制进入民办体制后能持续发展。

第五,文化类民办非企业单位通过将其纳入公共文化服务体系建设,鼓励多种形式参与政府主导的公益性的文化活动和项目予以支持;另外,建议修改新闻出版单位必须领取工商营业执照因而只能属于营利类单位的相关规定,鼓励民间力量参与非营利性新闻出版事业。

第六,体育类民办非企业单位按照竞技体育、群众体育两条腿走路的方针,既鼓励社会力量参与各类竞技比赛,更鼓励举办服务全民健身的大众体育活动。

第七,大力培育扶持社会中介服务、法律服务类民办非企业单位,当前重点是将中介组织纳入“社会组织”范畴的有利时机,对经济鉴证类、律师事务所、会计师事务所等机构重新明确其性质,对于可以按照非营利机构管理的单位要及时进行民办非企业单位登记。

4、调整政府职能,推进办事业向管事业转变

传统事业体制是计划经济与高度集权的行政管理体制下国家包办事业、垄断事业资源的产物。加快民办非企业单位发展必须改革传统事业体制,调整政府职能,合理界定政府、市场、社会在社会公共事业中的关系。

第一,明确社会分工。传统事业体制是计划经济与高度集权的行政管理体制下国家包办事业、垄断事业资源的产物。社会转型促使公共事业服务由国家包办转向由公共部门、市场、社会组织(特别是与事业单位职能相近并存在体制渊源的民办非企业单位)共同供给。在三元社会结构下,三类组织并存、三种机制协调运行是我国公共事业改革与发展的趋势,其中政府主要承担基本公益性事业服务,市场主要承担私人物品性质的事业服务,非营利组织主要承担准公益物品性质的事业服务。

第二,调整政府事业职能。社会转型与事业体制改革要求调整集管事业、办事业、养事业于一身的政府事业职能,实行管办分离,政府由办事业向管事业转变、由管手下(事业单位)向管天下转变:一方面通过举办事业单位等机构以直接生产、直接服务方式提供基本事业服务;另一方面引导、鼓励、规范社会力量进入社会事业,特别是应按照“完善培育扶持和依法管理社会组织的政策,发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”要求,坚持培育发展和管理监督并重原则,既为民办非企业单位留下发展的职能空间,又逐步完善有利于健康成长的政策体系,通过拓展职能空间及创造良好的制度供给推进民办非企业单位健康发展。

第三,严格约束公共部门介入。立法明确了国家机关不可以举办民办非企业单位,此外,应进一步限制公共部门作为举办主体、限制国有资产作为初始资产。按照国际通行的划分,我国包括政府机关、事业单位、国有企业均属于公共部门。民办强调的是民间力量举办、强调非政府性,而公共机构不管属于何类,均应执行政府职能。另外,国有资产进入非营利机构不拥有所有权、不享有收益,而如果要求所有权、要求收益势必同非营利组织的性质相悖。不享有收益、不享有所有权,利用国有资产举办相当于捐赠(白送),在国家经济实力有限情况下,白送既没有意义也非规范的支持性措施。加上现实中公共机构出资举办民办非企业单位动机复杂(或不纯)、国有资产不容易界定、现有民办非企业单位非营利性低等现状,应限制乃至禁止公共部门举办民办非企业单位。因此,修订制度的主线应是从不鼓励到限制再到禁止公共部门利用国有资产举办或参与举办民办非企业单位,把举办主体、初始资产完全交给社会,政府则代之以政府购买、减免税、建立社会组织“孵化器”等规范性支持扶植民办非企业单位发展。

5、推进公共部门规范转化

存量改革(公共部门向非营利组织转化)与增量发展(培育发展非营利组织)是转型期我国非营利部门发展的两条基本路径。由于计划体制导致公共事业领域公共部门存量过大,在未来一定时期将部分提供非基本公益性事业服务的机构转化为民办非企业单位,既有利于公共部门改革,又有助于社会组织发展。由于规范转化的政策体系尚未形成,导致公共部门、国有资产非规范地进入民办非企业单位,造成官民不分、民办单位非民办等问题,因此,必须建立健全公共部门向民办非企业单位规范转化机制。

第一,健全产权制度。规范转化的基础是完善产权制度,民办非企业单位财产属于非国有、非私人所有的社会公益财产,应依据“公益产权”原则,立足有利于公共部门改革与民办非企业单位发展,完善社会公益财产制度与监督机制,消除公共部门产权转移的障碍因素,逐步形成规范有序的国有资产转化机制。

第二,妥善解决人员分流问题。“国家人”转变为社会组织的“社会人”是转化难点。应基于企业、机关事业二元分立劳动人事制度长期存在的现实,应以更适应市场经济的企业劳动社会保障制度为基础,通过建立社会保险补充账户、政府合理承担身份置换成本等制度设计,合理衔接公共部门与非营利组织相关制度,形成有利于“国家人”向“社会人”转化的公共部门人员向非营利组织流动机制;同时加快劳动人事制度社会保障改革步伐,逐步建立统一的劳动人事社会保障制度,消除人才在公共部门社会组织之间流动的体制性障碍。

第三,促进公共机构转制。公共机构“变性”是转化关键目前各地(包括湖北)实施的事业单位等公共机构向民办非企业单位转化均未根本解决公共机构如何转化为民间性的社会组织问题,应通过逐步完善包括备案注册、登记认可、公益认定的非营利组织三级登记管理制度,与立足政府“办事业向管事业转变”基础上的事业单位合理退出机制,探索更富有动态性的公共机构与民办非企业单位转化方式以及相关制度。

6、完善产权制度

产权制度是民办非企业单位核心制度。一方面,民办非企业单位是以资金(利用非国有资产举办)为存在基础的组织,区别于以人为基础的组织(如公司企业、社会团体等);另一方面,民办非企业单位是非企业的非营利组织(从事非营利性社会服务活动),出资人出资行为发生后并不成为“所有人”(资源提供者不享有所有权),进而出资人没有剩余索取权与剩余控制权。因而,产权制度既是保证民办非企业单位有效、充分、正当获取、使用资源的前提,又是保证其非营利性的基础,民办非企业单位最重要制度

第一,以“公益产权”[13]原则构建产权制度。在一般意义上,民办非企业单位的产权安排属于既非国有、亦非私人所有的社会公益产权制度出资者的出资行为在性质上应视为广义的捐赠而非投资。因此,应依据“公益产权”原则,借鉴国际非营利组织通行做法,完善民办非企业单位产权制度与社会公益财产的监督机制。公益产权制度的核心规定一是“非利润分配性”,二是“终止后的剩余财产不得由出资者收回”,目前相关政策法规中对此均有规定(教育除外),但规定不系统、操作性不高,需要提高其体系性与操作性。

第二,吸收借鉴财团法人制度的有益成分。规定不系统、操作性不高的重要原因是相关制度基础匮乏。严格地说,我国目前并不存在与“公益产权”要求相适应的制度基础,为此,许多学者提出借用英美法系的公益信托制度特别是大陆法系国家的财团法人制度完善我国民办非企业单位制度。但我国并没有财团法人制度,民法通则的修改是否引入这一制度也未可知,虽然可以认为“我国的民事基本法虽然没有财团法人制度,这并不妨碍专门法规按照这种性质去设计制度”,[14]但民办非企业单位作为我国特有的非营利组织,制度的形成是一个长期、艰苦的过程,而且就目前而言,大部分民办非企业单位不认同出资人不成为“所有人”的要求,借鉴大陆法系国家的财团法人制度进行改造需要解决大量的法律、政治乃至社会心理问题。因此,应结合我国非营利部门发展需要与立法进程,吸收借鉴财团法人制度的有益成分,逐步、分阶段完善公益产权制度。

第三,提高制度规范的可行性。从现实出发,当前亟待解决的问题是如何使公益产权制度相关规定更具操作性。换一个角度分析,产权方面要求出资人不成为“所有人”的实质是为了保证组织的非营利性。由此引出两个现实问题:一是在相当一部分民办非企业单位不认可出资人不成为“所有人”情况下非营利性如何实现?二是无“所有人”(即所谓“无产权”)亦即非营利条件下如何使组织形成有效激励?两个问题进一步的概括即如何在保持必要而非高度非营利性条件下促进民办非企业单位发展。这样,公益产权的现实要求一是设定非营利性底线,二是协调营利性与公益性(非营利性)关系。

7、设定非营利性底线

非营利性是非营利组织的基本属性,坚持并强调民办非企业单位的非营利性不仅正当而且有利于其长期发展。由于民办非企业单位多由个人出资,社会特别是政府提供的资助、政策优惠等有限,加之相关政策法规不健全,从整体看民办非企业单位的非营利性比较低,在目前条件下严格按照非营利性要求运作民办非企业单位难以发展乃至难以生存。必须承认:非营利性不是一蹴而就的既成事实,而是长期培育发展的结果。因此,当务之急是设定民办非企业单位非营利性底线,保障必要的非营利性,为其规范发展创造基础,其要点包括:

第一,在组织章程上明确阐明组织的非营利宗旨。

第二,在会计意义上把属于民办非企业单位的财产独立出来,特别是与个人、依托机构(无论是公共机构还是私人机构)的财产划分清楚。同时完善财务公开制度。

第三,要求组织运作产生的收入主要用于公共事业,组织终止后的剩余财产的处置应在政府指导及社会监督下进行。

第四,对于能够规范运作并积极促进公共事业发展的单位,现阶段政府可以以奖励的方式(不同于分红)允许出资者和经营者提取一定的回报乃至返还部分出资,即把“合理回报”视为政府奖励而不是产权安排,是政府基于发展公共事业而予以的鼓励;同时,依据政府奖励、鼓励的性质设计“合理回报”的方式、幅度,这样既在一定程度上满足部分资源提供者对回报乃至所有权或明或暗的要求,又减少、绕过“合理回报”等通常属于营利组织的财产安排对民办非企业单位非营利性的冲击。

8、协调营利性与公益性(非营利性)关系

虽然非营利性将是长期培育发展的结果,但非营利性的长期匮乏导致民办非企业单位失去持续发展的基础,甚至失去存在的必要。因此,应创造良好环境协调营利性与公益性(非营利性)的关系,逐步提高民办非企业单位的非营利性:

第一,加大政府支持,特别是资金、税收、项目等物质方面的支持,改变民办非企业单位出资基本靠个人财产、运作基本靠个人及单位努力的状况,以政府支持换取民办非企业单位对非营利性的认同。经验表明非营利组织的非营利性与政府的支持程度存在着某种程度的正比关系,加大政府支持力度有利于政府更好地引导、规范民办非企业单位按照非营利体制要求运营。

第二,形成良好的社会氛围,引导社会关注、支持民办非企业单位的发展,包括提供捐赠、志愿服务等,动员社会力量支持民办非企业单位的发展。

第三,逐步提高民办非企业单位对非营利性的认同,通过政策普及、理论宣传、制度约束等方式来使大多数民办非企业单位逐步理解并认同组织的非营利性要求。

第四,调整计划体制及其改革时期留下的一些不适宜规定,如不得举办以营利为目的的教育机构等(这势必将希望营利的组织强行纳入非营利组织),如出版机构必须到工商部门登记、领取营业执照从而成为营利性单位(这势必将出于公益目的而不要求营利的出版机构强行纳入营利组织),把选择权交给资源提供者:是追求利润(投资举办企业)还是追求公益(出资设立非营利组织)?选择什么组织就按什么制度规范其行为,从而最大限度把具有强烈营利动机的出资者排除出去,或使其没有理由(借口)不认可非营利性,并遵循“非分配约束”原则。如果民办非企业单位对非营利性的基本原则根本不愿认同,允许或劝导其重新登记为企业或其他组织。

9、调整登记管理制度

第一,考虑将双重登记改为前置审批加登记办法,即业务主管单位负责前置审批,登记管理部门负责登记管理。

第二,简化民办非企业单位年检制度,加快民办非企业单位登记管理网络建设,按照节约成本、便捷有效的原则,逐步实行网上申报、审批和网上年检;对诚信度较高、获得地市级以上政府表彰、连续两年年检为甲级的民办非企业单位,可以简化年检的内容。

第三,逐步完善包括备案注册、登记认可、公益认定的三级登记管理制度,将更多单位纳入政府管理范围,并对享受财税优惠的单位实行严格认定从而保证财税优惠真正用于公益事业。即:对于社会有需、无反社会倾向、民间自愿成立但达不到登记条件的组织,可以备案注册方式纳入政府管理体系中;对符合登记要求的组织,进行登记认可;对社会急需、具有明确公益宗旨、符合公益性要件、治理结构健全的组织,通过公益认定使其可以获得更多财税优惠。

10、强化政府财税扶持

第一,完善税收优惠政策。首先,对于国家法律、法规明文规定的税收优惠政策,税务等部门要加大宣传落实力度,使符合条件的民办非企业单位能充分享受到国家相关税收优惠政策。其次,对一些行业性政策优惠一是加大落实力度,如落实民办社会福利机构与社区卫生服务机构税收优惠政策、学历教育机构减免所得税、科技类民办非企业单位中间试验产品可提供有偿试用服务等政策;二是将行业性税收优惠政策概括为普遍适应所有民办非企业单位规定。

第二,在政府公共财政框架中,设立政府购买服务和其他资助的公共财政会计科目,每年从级财政预算中拨出一定比例的民办事业发展资金专门用于对社会组织创业初期的扶持和向社会组织购买服务、提供资助和贷款贴息等。支持民办非企业单位参与政府购买公共服务事项的公开招标,鼓励民办非企业单位承接教育、社区医疗卫生、劳动就业培训、社区服务、福利服务、科研项目、公益事业、慈善活动、公益性体育和文化活动、法律救助等与社会发展和居民日常生活密切相关的服务事项。有关职能部门要根据民办非企业单位所提供服务的数量、质量和规模等,按照相关的标准进行评估,对达到评估标准的足额支付相应的服务费用并可予以适当奖励。

第三,原来由政府承担的职能转移到相应的民办非企业单位后,应坚持费随事转,给予相应的经费支持。

11、动员社会力量

第一,形成良好的社会氛围,引导社会关注、支持民办非企业单位的发展,对捐资兴建社会福利机构等民办公益设施(项目)的人士,其捐赠额达到一定额度(如占项目总投资额三分之一以上),允许以该设施(项目)的捐赠人名命名。

第二,落实对民办非企业单位捐赠的税收减免政策。

第三,重视培育发展民间基金会,鼓励民间资源通过志愿捐助等方式进入基金会;同时明确基金会与民非单位的关系:即基金会为支持性组织,民办非企业单位为运作性组织,基金会负责资金动员,民办非企业单位负责具体运作,从而形成社会资源——基金会——民办非企业单位资金供给体系。

12、完善劳动人事和社会保障政策

第一,完善民办非企业单位人力资源管理体系和相关的制度规范,并将之纳入国家人事、福利、社会保障体系。严格执行国家关于民办非企业单位养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险制度,逐步完善民办非企业单位住房公积金制度。依托各级人才(人力资源)交流中心,建立对民办非企业单位从业人员的档案管理制度。

第二,基于企业、机关事业二元分立劳动人事制度长期存在的现实,以更适应市场经济的企业劳动社会保障制度为基础设计民办非企业单位人力资源管理制度。同时,通过建立社会保险补充账户、政府合理承担身份置换成本等制度设计,合理衔接事业单位与民办非企业单位劳动间人事和社会保障制度,形成有利于人员在事业单位与民办非企业单位流动的机制。

第三,加强政府对民办非企业单位的人才支持,为其提供高效低价的人事代理、档案管理、人才交易等服务;政府举办的各类人才奖励评选,应将在社会事业方面做出贡献的民办非企业单位人才纳入评选范围并针对其特点制定相应评选标准,各级政府设立的人才引进、人才开发等基金应安排适当比例用于民办非企业单位人才的引进、培养等工作。

13、强化监督约束机制

第一,健全民办非企业单位法律法规,对其性质、宗旨、组织机构、业务活动、财务、外事、违规行为等做出详尽的规定,使其具有明确的监督约束标准。

第二,建立民办非企业单位重大信息披露制度。定期向社会公开重大财务开支、主要收入及盈余情况,以及重大活动情况,接受社会监督。目前应重点明确披露制度的内容,披露的多种方式和有效途径,建立社会监督的管道。对不向社会披露信息或信息不实的现象,应考虑一定的制约措施,形成相应的失信惩戒制度。

第三,完善年检制度。目前的年检制度存在着走过场的问题,无法真实反映民非的活动和运作情况。应采取按比例抽检的方式,对部分民非单位进行现场检查。为了解决因年检时间过于集中而无法现场抽检的问题,可采取提前或适当延后的方法解决。

第四,建立评估制度。按照“社会参与、独立运作、第三方评估”的模式,制定评估标准,选择具备资质的中介组织作为第三方,有计划地对民非单位进行客观评估,并建立评级发布制度,向社会公布,同时,将评估结果作为有关部门评优、享受优惠政策待遇等重要参考,形成激励机制。

第五,加强典型培养。积极培育内部管理规范、运作机制健全的民非先进典型,并大力推广,运用典型经验进行指导。

第六,继续深化民非单位自律诚信建设活动。这一活动已开展多年,但是实际成效不够理想。关键在于活动的互动性较差,缺乏社会参与的机制,仅靠民非单位的自我约束。因此要改进活动方法,加大社会参与评价、监督的成份,形成自律与监督互动的格局。

课题负责人:赵立波,青岛行政学院教师;课题组成员还包括张志勤王颖健赵荣杰毕监武徐文涛韩萍李红娟

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