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我国社会组织内部治理结构研究

――一项基于内容分析法的研究

浙江大学管理学院   邬爱其

内容摘要

社会组织是在全球社会经济发展过程中自20世纪末以来出现的一种新型的组织形式。中国社会组织能否在中国健康地发展起来,社会组织的组织治理则是社会组织自身建设成败与否的一个关键因素。本研究在国内外文献梳理的基础上,对社会组织及其治理的含义、特征等核心概念进行了分析,并重点对社会组织治理结构的应有要义进行了全面剖析,认为一个完善的社会组织治理机制应该包括:理事会的法律地位、职责和适度规模,经理人的有效激励,市场竞争机制和信息披露机制、内部治理模式以及治理体系等要素。在此基础上,对社会组织内部治理的国际经验进行了归纳和评价,这些经验主要包括:一是外部治理体系不断完善,与内部治理形成有效互动和支持;二是共同治理理念和实践开始引入社会组织,多种利益主体的共同治理成为一大趋势;三是董事会功能不断创新与增强。

本研究基于内容分析的方法,发现我国社会组织内部治理方面存在着如下主要困难和问题:内部控制不强,监督评估机制缺乏,利益驱使道德失范,政府角色需要调整以及监督主体缺位等。针对上述问题和不足,借鉴国外成功经验和现行成功做法,我们认为完善和增强我国社会组织的内部治理,需要在如下方面进行努力:一是不断增强权力机构的行为能力,使得其具有充分的创新和实施可能性;二是加快形成科学的内部治理结构,同时注重外部治理环境的优化和协同;三是建立和完善社会组织的内部控制制度;四是建立健全各项制度保障,提示社会组织行为的制度化依据;五是明确和坚持社会组织的使命,按照使命举行义务和开展活动;六是提升社会组织领导人的综合素质,增强其对社会组织的运行和管理能力。

关键词:社会组织;内部治理;中国;内容分析法


社会组织是在全球社会经济发展过程中自20世纪末以来出现的一种新型的组织形式。对一种创新的组织形式,社会组织的组织治理是一个重大的新挑战和新课题,这在中国尤其如此。中国社会组织能否在中国健康地发展起来,社会组织的组织治理则是社会组织自身建设成败与否的一个关键因素。

1 国内外社会组织治理研究进展

1.1社会组织治理的涵义

约翰·霍普金斯大学的萨拉蒙教授从组织特征来界定社会组织,他认为满足以下六个基本的特征:正规性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性的组织就可以称为是社会组织。安瑟尼·杨则是从组织运营特征来界定社会组织的内涵,他认为社会组织相对政府组织和营利性组织具有以下12个方面的特征 :不以盈利为目的;主要提供公共物品和服务;公平和效率之间的冲突更加激烈;在目标和发展战略上相对于营利性组织具有更多的约束;收入具有非价格来源性质;税收和法律上有特殊的规定;存在管理控制失灵的痼疾;组织成员的行为难以考察;专业技术人员占据主导地位;各种类型的社会组织内部结构差异较大;财务上对客户的依赖性较小;趋向商业化运行。

治理现在是世界上较为流行的一个概念。治理是一个动态过程,可以发生在各种社会层次上:如当地的或一国范围的各种组织机构,也可以是国际的或全球的组织机构。可以行使治理的组织有政府,企业和社会组织等。治理着重于政策和组织特性的问题而不是日常的项目实施的问题。治理意味着解决社会组织的前景、使命以及战略的问题,着重于未来的方向和长期的战略考虑。治理是在考虑内部计划、工作人员和资源的配置的条件下解决组织政策的问题,并为作为行使组织职能基础的规则和价值观下定义。治理内容包含着社会组织的法定义务,而且还界定社会组织在公民社会中的地位。对一个社会组织的治理来说最重要的是,须考虑该组织在社会中行使职能和运作的有效性(Tandon1996)

国外学者将社会组织的治理一般等同于董事会职能与角色的发挥与运用。正如 Houle(1997)说“董事会的活动有时可被称为是治理。相对而言,执行长的角色则被称之为行政或管理。但这种区别在理论上与实务上是无法令人满意的”。同样,Chait(1994)也认为“因治理的概念大而复杂且过于动态,故无法将其简化为某些牢不可破的人力分工。在整体的运作上,我们仅能建议董事会应多关注治理活动,而少涉人管理事项”。

1.2社会组织治理的原则

(1)权力行使的合法性及其根基。行使权力的人必须是值得信赖的人,要明确出自对公益的需要;社会的组织建立在被认可和遵守的伦理基础之上;

(2)符合民主理想和公民权利的行使。每个人都应该感到自己是集体命运的一部分,这样可以排除多数专制;在权利、权力和责任之间达到公正的平衡;任何权力的行使都不能没有制衡;

(3)能力和效率。公共机构的观念、运作方式和公务员应该表现其合理性、专业能力,以及切实满足多元社会需要的能力;

(4)合作与伙伴关系。所有人都应当对公益贡献力量,治理应当按照共同制定的程序,组织公共和私人部门的不同行动者之间,不同治理层次之间,行政部门之间的关系;

1.3 社会组织的治理结构

1.3.1 理事会法律地位

出资者无权分享组织剩余是社会组织区别于营利组织的根本特征,理事会作为利益相关者的受托人,经法律授权成为社会组织法定的所有者(最高管理者)(Hansmann,1996,Tirole,2001)。现有研究强调理事会决策的3个特征:(1)决策的权威性。法律规定理事会的信托义务,将理事会决策与组织董事会承担的受托责任同样对待。(2)决策的独立性。理事会必须抵抗来自组织内、外部的各种压力,不是为资助者的政治议程服务,而是仅仅对它自己的选择做出反应,独立决策,支配自己的治理活动。(3)责任的整体性。理事会负有维持、巩固由利益相关者组成的“契约网络”、保持利益相关者子集竞争性利益均衡的责任。 

1.3.2 理事会职责

理事会有4项基本职责,即明确组织使命、批准和监督战略决策、选拔监督经理以及理事会自我评估。明确并忠诚于组织使命是理事会的首要职责。理事会必须在确定组织目标与目标资源的基础上,建立一个包含社会效益和经济效率的多元绩效监控、衡量框架。这项职责能否有效履行对社会组织高效率完成使命有着根本性的影响。由于纯粹的经济效率不被普遍接受,研究者将社会组织二元绩效系统化为基金充足性、运转效率、实现目标程度、利益相关者满意度4个方面的问题(Regma,1994)。

理事会承担着战略监管职责,要求它审慎审查组织目标任务与自身资源,批准并监督符合自身资源能力的战略计划。组织金融与物质资产安全、预算制定与评估、高级管理继任者及其报酬确定等重大战略决策,理事会无疑拥有法定的正式控制权和最高权威。理事会重要的职责在于通过有效的监管提高组织长期质量、生命力和稳定性。从“制定战略计划一批准一实施一监督与评估”战略管理4个环节看,经理承担着战略计划制定和实施的重任,理事会与经理成为战略管理的两个关键主体。

1.3.3 经理激励约束

  社会组织规模越大,层次越多,管理层职业化程度就越高。理事会承担着选任、监督与考核经理的责任。理事会作为委托人,需要确定经理必备的专业知识、能力等标准并选任经理,并采取适当的激励约束机制诱导经理的生产性行为。现有研究一方面研究经理经济报酬、任期以及声誉等激励约束机制的功能与特征(Handy,1998;Franklin,1999),比较研究特定行业中营利与非营利两类组织经理市场竞争以及经济报酬机制的特征(Charles,2002)。主要发现有:社会组织经理基本报酬较低而奖金丰厚,营利组织经理基本报酬高且与不确定的期权等收益并存,主要原因是由于两类组织业绩衡量困难程度不同。经理经济激励约束的关键是要证明经理经济激励强度与社会组织绩效之间是否存在正相关关系。但这一问题即使对于营利性组织,研究所得到的结论也不完全一致。社会组织因为组织绩效衡量横向上的多样性,以及纵向上绩效内涵随时间变动,经理经济激励强度与社会组织绩效关系研究就显得更为迫切与困难。 

1.3.4 理事会的适度规模

理事会规模、组织结构及其领导体制是理事会有效行使治理职责的基本保障。对理事会规模、组织结构及其领导体制的特征与功能的研究发现(Martin,1998,Steane,2001):社会组织理事会具有外部人占绝对主导、规模大等特点。理事会常常建立小规模的执行委员会,并有一个由同行专家组成的、名称随行业变化的“使命委员会”,与提名、审计、报酬3个委员会共同构成理事会的基本架构。执行委员会使得理事会能够小范围讨论重大问题。使命委员会保证理事会能够了解直接生产人员活动,从而掌握关于组织使命完成的第一手信息。提名委员会通常由理事会主席担任主席,负责制定新理事和经理的选聘标准与程序。审计委员会负责金融控制、责任审计,确保组织和管理层行为符合法律和伦理要求。报酬委员会对经理及高层管理者进行监督、考核与奖惩。不允许经理兼任理事会主席的“二元领导”体制为绝大多数理事会所采用。一些文献重点研究外部人占绝对主导、规模庞大的理事会带来收益(Hillman,2000):巩固与利益相关者的联系网络、利用外部人土的判断力和专门知识、较少受组织历史和文化影响从而多角度客观公正分析、监控等。另一些文献则重点研究上述特点的成本:理事之间“免费搭车”、小集团利益比较盛行,导致高昂的集体决策成本(Hansmann,1996)。仅有少数文献从成本一收益两方面研究理事会的合理规模,建议缩小理事会规模。 

1.3.5 市场竞争机制

市场竞争对社会组织绩效有着正向激励作用,因为“优胜劣汰”的市场竞争规则无论对营利组织还是社会组织及其管理者,都是一种强力的激励约束。资本市场、经理市场以及服务(产品)市场构成了全部意义上市场竞争机制。其中问题是第一,一些社会组织根本不存在市场竞争,如纯粹的慈善救济等,因此,市场竞争能够改善社会组织绩效未必具有普遍性,其次,对那些市场存在竞争的社会组织,如非营利学校、非营利医院等,社会组织同类之间产品(服务)竞争对其绩效是否有刺激作用。尽管社会组织的利润非分配约束决定了资本市场竞争不能通过转移组织所有权产生激励约束,但资本市场信息提供、融资等功能对社会组织治理及绩效的作用机制缺乏研究。在经理激励约束机制的研究中,也没有深入研究经理市场竞争与社会组织绩效的关系(Handy,1998;Franklin,1999,Charles,2002)。 

1.3.6 信息披露机制

  针对现实中社会组织的种种弊端,集中探讨信息披露机制的功能及设计外部监管框架(Regina,1996;Teresa,2002)。研究发现,强制性的信息披露机制可以把理事会的法律信托责任进一步强化和具体化,明晰和强化了理事会及理事的治理责任,同时可以保障外部利益相关者能够低成本获得组织的财务与非财务信息,从而降低其监督成本。建立了对社会组织的外部监管机制,必须实行独立审计,授权政府特定机构监督各理事会公布的、有理事会主席签名的年度治理报告与审计报告,有权对不按照要求披露信息及存在违法等行为的社会组织采取罚款、取消免税优惠等惩罚措施。理事会开会次数、经理是否参加秘密会议、理事是否有任职期限、理事会内部是否存在轮换制度、是否有利益冲突、是否有审计委员会、过去3年是否进行自评等是年度治理报告的必备内容。独立中介机构成为信息披露机制有效运转不可缺少的组成。但中介机构的地位及其运作机制,以及社会组织各具特色的社会效益内涵,也是一个迫切需要深入研究的问题。

1.3.7 治理模式

   社会组织的治理模式常指董事会与执行长在履行治理职能或协助履行职能的过程中所表现出来的关系(Saidel&Harlan,1998)。Kismet(1981)根据以色列 15家社会组织的决策权力分布状况,以谱系分类的方式将社会组织的治理模式粗分为:基于权力分布的社会组织治理模式、执行长主导的董事会、权力分享的董事会、权力分散的董事会以及软弱无权 的董事会五种类型。Gidron,Kramer和 Salmon(1992)在对政府与社会组织之间的关系进行跨国比较之后提出政府与社会组织关系的四种基本模式:(1)政府支配模式。政府在资金筹措和服务配送中占据着支配性地位。(2)第三部门支配模式。志愿组织在资金筹措和服务配送中起着支配性的作用。这两种模式分别处于政府与非营利关系模式的两极。(3)双重模式。是处于政府支配模式和第三部门支配模式之问的一种模式。(4)合作模式。也是由政府和第三部门共同开展公共服务,但它们不是分离的工作。Chien (1981)研究了台湾地区6所公私立大学的治理模式及决策过程,结果表明,同事参与模式比较适合于专业性教授团;官僚模式比较适用于行政人员的组织体系;而政治模式比较适用于较高层次的制度社会体系。John W Nosna(1989)根据其对基金会的研究,将社会组织的治理模式分为:捐助者模式、管理者模式、执行长模式、总裁模式。

1.3.8 社会组织的治理体系

根据智森的观点,有四种控制社会组织治理的力量能力:(1)外部控制系统是资本控制市场,资本市场使得股东在组织产品市场出现危机之前选择退出。(2)组织接管控制系统,如果执行董事会的绩效无法让投资者满意,则有可能新的董事会会替代原有的董事会,这种机制将会对组织的管理者产生约束。资本市场和组织在股票市场用现金回购使得投资者可以退出,保护了投资者的利益,但是在社会组织,接管机制根本不可能存在。(3)控制系统是司法控制系统,政府通过制定特定的法律约束管理者的欺诈行为或者滥用资源,而管理者的机会行为的类型差异很大,法律所规定的非常笼统,因此,很难对管理者的行为进行准确界定,而且,通过法律规范的成本也非常大。(4)产品和要素市场控制系统,产品和要素市场的竞争可以用来评价组织对资源的运用情况。

2 社会组织内部治理的国际经验

2.1外部治理体系不断完善

2.1.1 管理机构与法律制度相适应

各国的法律结构不同对社会组织管理的侧重点不同管理机构也不尽相同但一般趋向采用过程控制的原则以及在法治背景下的制度约束和社会规范。美国的社会组织管理模式是较为典型的过程控制。美国对社会组织的管理没有一部专门的法规也没有专门的管理机构对社会组织的管理以税收为重点管理的法律框架亦以税法为基础。日本对社会组织的管理职责分散在许多部门中经济企画厅负责一般社会组织的登记注册文部省、厚生省则负责学校、医院等专业性社会组织的登记注册对不同类型的社会组织依据特殊的法规规范。英国的慈善管理委员会是一个对社会组织实行综合管理的机制,它统一负责社会组织的登记注册并对年营业额大于1万英镑的社会组织进行审查监督。慈善管理委员会是英国政府的一个特设机构,不隶属于任何部委也独立于任何党派和政治权力而存在向法院而不是政府部门负责。

2.1.2 社会监督机制高效

各国有不同的监督管理制度但社会监督均是一个不可替代的机制。对社会组织实行社会监督的理论依据来自于对社会组织“公共责任”的追问。社会组织接受了社会的捐赠和以税收优惠等形式获得的公益资产前提是做出非营利性宗旨的承诺因而有责任向公众做出交待。这虽然是一种非正式监督机制但它使每一个对该组织关心或有疑问的人都可以对它进行检查、监督一旦被发现问题则会受到严格的处罚相当于给了社会组织一个强烈的自律激励。

2.2 共同治理模式兴起

很多美国人更喜欢社会组织作为服务提供者,而不是由政府提供服务。因此,美国政府直接和间接地支持社会组织,包括:提供有利的法律和规制框架;通过税收激励办法鼓励公民个人向社会组织捐款;通过提供政府赠款和合同向社会组织提供直接财务支持;通过对使用社会组织服务的个人进行补贴和税收优惠,间接地从财务上帮助社会组织。美国对非营利部门的定义比大多数其他国家要宽泛得多。税法将慈善组织定义为支持教育、健康、扶贫、宗教,推动科学,促进社会福利及其他为大众谋利益的机构。教会、寺庙、清真寺等宗教组织享受社会组织享受的所有税收利益,但并不受其他社会组织所受的报告和公众问责要求的约束。美国政府和社会组织间的关系是一种全面的合作伙伴关系。美国政府相当依赖非营利部门实施其人本服务项目,尤其是在健康、教育和福利服务方面。联邦政府所有用于健康、教育和福利服务方面的款项的一半多,是通过社区层面的社会组织支付的。

美国非营利部门的共同治理的定义是,政府自愿地将其对一些公共资金使用的控制和官方决策权分一部分与非营利执行机构共享。共同治理要求政府和非营利部门同意并接受双方的义务。共同治理的标志: (1)政府承诺,包括社会组织登记规则和手续简化和标准化;一致且有条款可依的税收优惠;关于社会组织被允许和受禁止的活动有透明的规定;监督和执行一致、及时。 (2)非营利部门承诺,包括承诺只为慈善目的;服务质量达到最高水平;遵守所有适用法律法规;承诺保证透明性和公众问责性;加强自律,尤其是同腐败作斗争。

2.3 董事会功能明确

董事会最主要的功能之一是把握组织的发展方向。其他功能包括:决定秘书长或总干事的人选;对组织预算和财务报告进行审定;为组织的发展提供社会关系网络,帮助组织筹款。所有社会组织都在章程中规定了本组织的董事产生方式、董事的任期与轮换,董事的权力与职责,董事会议的程序与议事规则。不同类型的社会组织,其治理结构也有差异性。首先,有的社会组织除董事会外,治理结构中还包括管理委员会。设管委会的社会组织通常是实体性的社会组织。管委会的成员通常由不同利益群体的代表组成。管委会主要是反映不同群体的利益诉求,起到沟通与桥梁作用。管委会的权限相对较小,一些小的问题,可以在管委会协商解决,但一些涉及组织重大利益的问题,还需要管委会提请董事会讨论解决。其次,决策层与执行层的分离程度不一样。规模较大的社会组织,其决策层与执行层是分离的,董事会成员不负责具体的日常事务,秘书长不担任董事,更不能担任董事长和负责财务监管职责的董事一职。但是,秘书长可以出席董事会议,向董事会报告、发言或提出建议,不过没有投票权。最后,董事的遴选方式不同,董事会的结构也有差异。规模大、实力雄厚的社会组织,董事会往往采用有限民主的方式选举董事会。即由上一届董事会的主席、董事或秘书长推荐新的董事候选人,在聘任董事时,往往注重其专业背景。这种选举方式的优点是董事会成员的专业结构合理,董事会的功能齐备,作用很大。但缺点在于董事会成员往往都是与董事会主席、秘书长或某个强势董事关系好的人员。而规模小、实力弱的社会组织,特别是一些会员型组织,其董事成员的遴选往往采用完全民主的方式选举产生。

3 我国社会组织内部治理的主要问题

中国的社会组织在80年代呈现出迅猛的发展势头,90年代又形成新的发展高峰。随着政府改革和市场经济的推进,社会组织越来越成为解决许多社会问题时必不可少的组织机制,我国的社会组织的发展是远远不够的。它们面临着自身能力建设和外部法制、政策环境等方面的双重制约。

为了较好的了解和分析我国社会组织内部治理存在的主要问题,我们运用内容分析方法,从国内的Sohu、Sina、百度等主要网站上利用搜索引擎输入关键词“社会组织”、“内部治理”、“治理”、“监管”、“管理”、“中国”、“我国”,总共随机选择有效信息的报道和文章60篇,然后,再利用计算机文档处理的查找功能,分成三祖对每一篇资料进行关键词查找,这些关键词主要是基于先前文献研究对社会组织内部治理问题的初步把握而定的,如会计、主体、道德等等。这样,我们就形成了如表1所述的内容分析表。

表1        基于内容分析法的社会组织内部治理问题识别分析

关键词

典型描述

出现的频次

归类

第一组

第二组

第三组

会计机构;会计基础工作;专用资金;固定资产;费用控制:内部控制

有的单位还没有设立健全的会计机构;

单位内部没有专门会计机构和人员,一般是由领导指定一人负责资金的往来业务;

单位没有严格的货币资金收付授权审批制度,往往是主要领导说了算;

部分固定资产还没有明确的资产管理岗位责任制度和各项资产的财产保全控制;

单位每到年末就开始突击花钱,主要是为了下一年度增加财政拨款或不被减少拨款;

有些工作人员认为,公家的财产与自己无关

82

79

87

内部资金控制不足甚至缺失

监督机制;监督主体;评估体制

除统一的“年检”外,政府对社会组织几乎有效的社会评估机制和督导机制;

除政府以外,同行、媒体与公众、捐助者和服务对象等都可以成为监督的主体,但他们的作用没有得到充分而有效的发挥;

获取社会组织的相关信息困难,无法对其进行准确的评估

58

52

56

监督评估机制不完善

志愿精神;荣誉;道德;社会公益

社会组织的个别成员很可能会发生道德失范,偏离甚至背离组织的宗旨;

少数社会组织可能会置社会公益于不顾,追求个人利益的最大化;

社会组织应当将纯公共物品以及盈利性公共物品的供给分别交由政府和企业完成,重新回到其建立的原始使命边界之内。

44

47

43

道德与利益冲突

政府;行政;法律法规;法律环境

政府应当减少对社会组织的行政干预;

政府应切实转变观念,减少对社会组织的干预和控制,

政府应该在资金、政策、培训以及人力资源等方面对社会组织给予支持;

我国应当加强针对社会组织的立法,健全关于社会组织的资产管理、资金的筹措与使用规定、税收政策、经营范围、评价标准、社会监督方面的法律法规

52

58

56

政府角色需调整

民政部门;业务主管部门;审计部门;

监督部门在监督程序和手段方面,现行法律缺乏可操作的界定;

由于分工模糊、人力资源不足等限制政府部门的监督效果有限,起到实际监督效果的主要是社会组织的自律;

单靠政府部门的监督也是不够的,但是目前缺乏第三方监督主体

23

27

26

监督主体不完善

我们对三个小组的关键词识别频次进行重要性分析。根据平均数的大小,我们初步得到内部资金控制不足甚至缺失(82.7)是当前我国社会组织内部治理中存在的最主要问题,监督评估机制不完善和政府角色需调整(55.3)为当前第二主要的问题,道德与利益冲突(44.7)是其次的问题,而监督主体不完善(25.3)为最为次要的问题。

表2   基于内容分析法的我国社会组织内部治理问题分析

关键词出现频次

问题归类

第一组

第二组

第三组

平均数

82

79

87

82.7

内部资金控制不足甚至缺失

58

52

56

55.3

监督评估机制不完善

44

47

43

44.7

道德与利益冲突

52

58

56

55.3

政府角色需调整

23

27

26

25.3

监督主体不完善

所以,我们可以认为我国社会组织目前主要存在着如下困难和问题:

3.1 内部控制问题较多

(1)社会组织的会计机构和会计基础工作不健全。有的社会组织单位没有设立健全的会计机构,也就更谈不上健全的会计基础核算工作。单位内部没有专门会计机构和人员,只是由领导指定一人负责资金的往来业务。(2)货币资金的收付授权审批制度不严。社会组织的资金有的是规定用途的,不准挪用,但是,经常会发生各种专用资金被挪作他用。其主要的问题在于没有严格的货币资金收付授权审批制度,往往是单位主要领导说了算。(3)对社会组织形成的固定资产的监管不力。在我国的社会组织中,大部分资产的形成是由财政资金提供,对于这部分固定资产没有明确的资产管理岗位责任制度和各项资产的财产保全控制。(4)社会组织的费用控制不严。许多的单位每到年末就开始突击花钱,目的是为了下一年度增加财政拨款或不被减少拨款。各个社会组织单位对费用基本不加控制,不该花的费用也都花了。(5)社会组织单位的人员对单位内部控制普遍认识不够。许多工作人员认为,这是公家的财产,多与少,好与坏,都与自己无关。使得对社会组织单位的监督非常薄弱。 

3.2 监督评估机制缺乏

监督机制的缺乏,为社会组织在利益面前行为偏离轨道提供了空间。除统一的“年检”外,政府对社会组织几乎没有必要的社会评估机制和督导机制.现行的法规和政策也没有具体要求。这使得整个社会组织体系内部良莠不齐,不利于其组织发展和服务提供。除政府以外,社会组织同行、媒体与公众、捐助者和服务对象等都可以且应当成为监督的主体。但是在我国这些监督主体的作用似乎没有得到充分而有效的发挥。同时,还缺乏评估体制。社会组织产出的无形性、滞后性和服务的间接性导致相关信息获取的困难,无法对其数量尤其是品质进行准确评估,其结果必然是难以对自身进行有效和及时的管理与改革。

3.3 政府角色有待调整

政府应当减少对社会组织的行政干预。在确立明确的划分标准前提下,政府应当对符合要求的组织放宽政策,赋予以公益为目标的社会组织以合法地位。同时,政府应切实转变观念,减少对社会组织的干预和控制,实现社分开,并在资金、政策、培训以及人力资源等方面对社会组织给于支持,逐步提高社会自我治理的能力。同时,政府应当加强针对社会组织的立法。仅靠政府和社会来规范社会组织的活动.维持社会组织间的秩序还是不够的。目前我国应当加强针对社会组织的立法。尤其是应当健全关于社会组织的资产管理、资金的筹措与使用规定、税收政策、经营范围、评价标准、社会监督方面的法律法规,培育有利于社会组织良性发展的法律环境。在制定全国性法律的条件还不具备的情况下,各地方可以尝试根据自身的具体情况。先行制定地方性法律。

3.4利益驱使道德失范

虽然社会组织倡导“志愿精神”,但其组织成员作为个人也具有 “经济人”的特征。为了满足自身生存、享受、发展的需要,“经济人”会自觉不自觉地追求各种各样的利益。利益的驱动会使他们追求更多的经济利益、荣誉、权利或者其他有效用的稀缺物品。在这一过程中。如果自我和外部约束软化,社会组织的个别成员很可能发生道德失范,偏离甚至背离组织的宗旨,置社会公益于不顾,追求个人利益的最大化,从而希望于主体内部的完善与改进,更需要求助于外部主体作用的发挥。社会组织应当从那些只有政府才有实力和市场更有效率的领域退出,将纯公共物品以及盈利性公共物品的供给分别交由政府和企业完成,重新回到其建立的原始使命边界之内。

3.5 监督主体 “缺位”

按照目前法律法规,我国目前可对社会组织进行监督的主体较多,主要包括民政部门、业务主管部门和审计部门等,但是各个负有监督指责的部门在监督程序和手段方面,现行法律缺乏可操作的界定,导致 “组织缺位”成为我国社会组织监督中的困境。由于分工模糊、人力资源不足等限制政府部门的监督效果有限,起到实际监督效果的主要是社会组织的自律,或者说其领导者的道德自律。由于我国社会组织来源的特殊性,单靠政府部门的监督也是不够的.但是目前缺乏第三方监督主体。立法解决社会组织界定、进入门槛、行政管理体制和 税法体制等方面的问题。

4 完善我国社会组织内部治理的主要策略

同样,我们基于主要网站相关报道会和论文资料,借鉴国外社会组织内部治理机制建设的原则和实践,内容分析方法得到如下基本策略要素:

3   基于内容分析法的我国社会组织内部治理完善的策略要素分析

关键词

典型描述

出现的频次

归类

对应国外社会组织治理结构与原则要素

社会组织章程;职责;办事效率;制度设计;模式

必须由会员大会决策的事项包括:制定和修改章程,选举和罢免理事、常务理事,社会组织的工作总体规划和财务支出,社会组织的终止事宜等;

每个会员拥有一个表决权,若干会员可以推举一个代表行使他们的权利;

秘书长由理事会选举或聘任产生,对理事会负责

34

权力机构的行为能力

治理模式;

社会组织的治理体系

组织体系;权责;会员大会;股东大会;常务理事会

由于股东或其大会的行为能力的局限,首先必须设定经营权主体,由于股东或其大会的行为能力的局限,在建立经营权主体后,必须设立监督经营权主体的行为是否符合所有权要求的主体;

理事会作为社会组织的决策机构,对会员大会负责;

经营者或其集体能够站在客观公正的立场进行决策,也就是决策必须反映决策事项本身的性质,不能以各自的好恶进行决策;

常务理事会通常为理事会的常设机构,在理事会闭会期间代行理事会的职权

29

治理结构

理事会法律地位

理事会职责

理事会的适度规模

内部控制制度

不能仅仅依靠高层的组织治理和决策治理结构,还必须建立一个有效的控制体系;

要保证所有者或股东的利益全面实现;

股东大会的行权能力是治理结构的基础,组织治理结构是要在两权分离条件下,保证经营者或其集体的行为与所有者或股东的目标达成一致

26

内部控制制度

治理模式;

社会组织的治理体系

制度保障;会员意愿反映制度;民主集中制度;重大事项公示制度;决策失误责任追究制度

会员意愿的有效反映是社会组织真正实现其宗旨的必然要求;

在会员大会授权的情况下,理事会可以 决策部分事项,包括选举会长、副会长;

人事安排、财务情况、会费收取、捐赠资助的接受和使用情况、重大活动、对外交往等,必须向会员公示;

理事会会议应当制作会议记录;形成决议的,应当当场制作会议纪要,并由出席理事审阅、签名

24

制度保障

理事会职责

信息披露机制

使命

社会组织应该致力于解决那些对中国的发展影响大,社会很需要,但政府感到最难办的问题;

社会组织还应严格划清同营利性组织的界限;

由营利性的组织企业出资创办的基金会以及其他公益性机构如何真正实践非营利性原则、开展真正的公益性活动、服务于社会

15

社会组织的使命

社会组织的治理体系

 

领导人;理事会成员;项目负责人

领导人的素质如何直接关系到社会组织的治理成效;

从事社会组织活动的人们,应将组织的使命和价值追求放在首位;

领导人除了道德素质之外,还必须具有一定的专业素质,包括其工作精神、专业知识和专业技能

11

领导人的素质

经理激励约束

市场竞争机制

 

所以,我们可以依据国外成功经验以及现有的策略要素,扩展和完善我国社会组织内部治理机制,主要策略包括:

4.1增强权力机构的行为能力

 社会组织的权力机构是社团会员大会,会员大会由社会组织全体会员出席,讨论确定社会组织的重要事项,具体由社会组织章程予以明确。通常情况下,必须由会员大会决策的事项包括:制定和修改章程,选举和罢免理事、常务理事,社会组织的工作总体规划和财务支出,社会组织的终止事宜等。实践中,很多社会组织通过召开会员代表大会代行会员大会的相应职责。会员代表大会制度的设立,便于社会组织提高办事效率,对于会员人数众多的社会组织而言,是一种必要而且可行的制度设计。但是,这也相应引发了会员代表确立的问题:如何确定会员代表,如何保证会员代表具有真正的代表性,是当前应当明确的一个重要问题。可以考虑这一模式:每个会员拥有一个表决权,若干会员可以推举一个代表行使他们的权利。秘书处是社会组织的常设机构,也是社会组织的重要执行机构。秘书长由理事会选举或聘任产生,对理事会负责。在某种程度上,秘书长可以说是社会组织的职业经理人,是社会组织的中枢和纽带。

4.2形成科学的治理结构

内部治理并非事必会员大会或股东大会躬亲,通过建立相互制约的组织体系,并进行各主体之间的权责划分,权责制衡就能充分实现会员大会的有效授权。由于股东或其大会的行为能力的局限,首先必须设定经营权主体,由于股东或其大会的行为能力的局限,在建立经营权主体后,必须设立监督经营权主体的行为是否符合所有权要求的主体。原本属于所有者的权力、责任、利益,现在必须在各设立主体之间进行分割,并能相互制约,最终实现经营者的行为与所有者的目标达成一致,这要依赖于科学的组织结构和权、责、利的分割体系。

理事会作为社会组织的决策机构,对会员大会负责。在组织治理结构的分权体系中,经营者或其集体享有了经营决策权和经营执行权。组织的任务不仅是要维护股东投入资本的利益,保证其资金,更为重要的是要经营投入的资产,以使资本增值。达成此目标,经营者或其集体必须进行科学、有效的经营决策。为此必须实现两个基本条件:一是经营者或其集体能够站在客观公正的立场进行决策,也就是决策必须反映决策事项本身的性质,不能以各自的好恶进行决策。或者说要为所有者或股东的利益而决策,不能以经营者或其集体的利益为出发点进行决策。二是经营者或其集体能够做出正确的决策,这当然要求决策主体具有专家水平。根据实际工作的需要,作为一种特殊的监督机构,社会组织可以设立常务理事会。目前,常务理事会通常为理事会的常设机构,在理事会闭会期间代行理事会的职权。常务理事既要能够充分代表各级会员的整体利益,又要为社会组织的成立和发展做出较大贡献,在社会组织各项活动中有积极的表现。具有隶属关系的单位或具有亲属关系的个人不得同时成为常务理事。常务理事会仅在理事会决议违反国家有关法律和规定、违反协会章程或者涉及会员利益的重大事项时才召开会议,常务理事会议具有最终决策权。

4.3 完善内部控制制度

内部控制制度是为了保护组织财产的安全、防止会计信息失真、保证组织的经营决策得以实行而在组织内部建立的一整套制度体系。董事会与总经理或其集体的分层委托代理关系。在这一委托代理关系体系中,所有者的财产被分层委托代理经营、管理,经营者或其集体的决策也在分层授权执行,组织各层次的信息也被分层逐层上报或逐层下传,要保证所有者或股东的利益全面实现,或实现有坚实的基础,不能仅仅依靠高层的组织治理和决策治理结构,还必须建立一个有效的控制体系,使组织的每个层次都能保证所管财产的安全,所提供信息的真实,对决策的执行有力。组织内部治理结构是一个完整的体系,股东大会的行权能力是治理结构的基础,组织治理结构是要在两权分离条件下,保证经营者或其集体的行为与所有者或股东的目标达成一致,决策治理结构是为了保证经营者或其集体的决策科学、有效。

4.4 建立健全制度保障

制度保障是有效实现社会组织良好内部治理的必然要求。(1)会员意愿反映制度。社会组织是会员为实现其共同意愿而自愿组成、按照其章程开展活动的非营利性社会组织。因而,会员意愿的有效反映是社会组织真正实现其宗旨的必然要求。(2)民主集中制度。在会员大会授权的情况下,理事会可以 决策部分事项,包括选举会长、副会长,选举或任免秘书长,决定会员资格的授予 或解除,表彰、处分会员,决定分支机构和办事机构的设置,审议内部规章制度等等。(3)重大事项公示制度。社会组织的人事安排、财务情况、会费收取、捐赠资助的接受和使用情况、重大活动、对外交往等,必须向会员公示。(4)决策失误责任追究制度。这一制度的核心则在于对于理事会的规范:理事会会议应当制作会议记录;形成决议的,应当当场制作会议纪要,并由出席理事审阅、签名。理事会决议违法或违反章程的,参与决议的理事承担相应责任,但经证明在表决时反对该决议的理事免除责任。(5)内部矛盾处理制度。内部矛盾往往会对社会组织的活动造成重大影响,这类矛盾中,以会长与秘书长的矛盾最为突出,此外还包括会长与理事会之间的矛盾、秘书长与理事会之间的矛盾等。

4.5 明确社会组织的使命

一个社会组织的使命是该组织治理的首要问题,确定和规约组织活动的目标、领域和方式。在社会组织建设的一个相当长的时期,大多数社会组织的使命应专注于中国发展。社会组织应该致力于解决那些对中国的发展影响大,社会很需要,但政府感到最难办的问题,如计划生育,基础教育,扶贫,社会服务以及生态环境的保护等。这样,国家体制和市场体制都会为社会组织的形成和发展提供并保障生存与活动空间,并易于得到公众的理解与支持。 政治性应是中国社会组织部门建设的一个基本前提,才有可能逐步形成一个相对独立的社会部门在中国长期存在与发展起来。社会组织还应严格划清同营利性组织的界限。在有关法制监督体制还很不健全,有关的理论和认识还很模糊的情况下,这种由营利性的组织企业出资创办的基金会以及其他公益性机构如何真正实践非营利性原则、开展真正的公益性活动、服务于社会,而不是在实质上从属于组织企业的营利性目标,将是中国社会组织发展中当前需解决的一个重要课题。

4.6提升领导人的素质

社会组织的领导人包括其理事会成员以及组织的各级行政与项目负责人等。中国社会组织领导人的素质如何直接关系到社会组织的治理成效。中国社会组织领导人的素质可分为道德素质和专业素质,综合体现为社会企业家。道德素质是中国社会组织领导人首先应具备的。从事社会组织活动的人们,应将组织的使命和价值追求放在首位。 正直、善良、诚信和宽容,应是社会组织领导人所必备的。社会组织领导人除了道德素质之外,还必须具有一定的专业素质,包括其工作精神、专业知识和专业技能。

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