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社会组织在国际事务中发挥作用研究

石国亮

第一部分 非政府组织在国际事务中发挥重要作用的原因分析

非政府组织作为一种历史现象,在很早以前就已出现。19世纪中期,基督教青年会世界联盟和国际红十字会成立,非政府组织开始逐渐步入国际舞台,处理一些国际性事务。此后,非政府组织讨论的议题逐步拓展。在20世纪特别是70年代以后,非政府组织在国际舞台上越来越活跃,参与国际事务的领域日趋扩大、程度日趋加深、作用日趋突出。如今,非政府组织的参与已成为国际事务中一道亮丽的风景线。

从根本意义上讲,这种动因源自全球化背景下国际事务的新发展与非政府组织自身属性的契合。

当今世界正处在大变革大调整之中。在经济全球化的推动下,世界各国在经济、政治、文化等方面的日益加强的交流与合作,正在加快人类文明的前进步伐,深刻改变人类的生产方式、生活方式、组织形式、思维模式,加深各国相互依存,推动世界经济版图重塑,加剧综合国力竞争。全球化逐渐造就全球时间与空间的压缩,世界日趋成为“地球村”。但是,全球化也是一把双刃剑。当前,霸权主义和强权政治依然存在,传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织,局部冲突和热点问题此起彼伏,恐怖主义蔓延趋势仍未找到有效的遏制手段。尤其是国际事务面临环境污染、艾滋病、毒品走私、恐怖主义、核扩散、宗教冲突新的问题。如果不解决好这些国际事务的新问题,就会威胁人类的共同安全。

面对国际事务的新问题,传统的由国家形式参与国际事务的模式已无力应对。澳大利亚学者约瑟夫、吉米在其所著的《主权的终结?——日趋“缩小”和“碎片化”的世界政治》一书中认为,全球化使各个主权国家的行为能力越来越受到世界市场的影响和左右,削弱了民族国家的传统权威,模糊了国内和国际事务的坚固边界,出现了权逐渐分割和不断分散化或碎片化。就是说,单一国家已经没有能力根本解决全球性的问题。这是其一。其二,新世纪国与国之间的关系,已经从过去的社会制度之争转向国家利益之争。正如一位美国学者所指出的那样:“只要世界政治上还是由国家所构成,那么,国际政治中实际上最后的语言就只能是国家利益。”一个国家在制定对外政策和从事国际事务时,总是从本国的利益出发。这种理念在处理国际事务时,就容易产生步调不一致,很难解决问题。其三,政府不是万能的,尤其是在解决国际事务特别是复杂的国际事务中,容易产生“政府失灵”的现象。究其原因,主要在于:“政府垄断性地提供公共物品,缺乏市场式的竞争机制”;“政府体系是一个庞大的科层体系,缺乏自主性、首创性、挑战性等激励动力”;“权利会减弱其他动机”;“政府部门的行为努力倾向于维系在一个较低的均衡点上”;“政府的公共性层次过高”。

在处理国际事务新问题中,国际营利性组织也无法提供完美的答案。一方面,由于市场的供给能力或特殊消费者的购买能力限制,某些服务供需上存在着不平衡,其结果是,穷人的需求被忽视,因为他们的购买能力有限,不能为营利组织提供足够的营利来源。一些分布于全世界的公共物品,如全球污染治理、全球性气候变化等,由于营利性组织利润的出发点,甚至会产生供给的空白点。另一方面,国际事务中面临的一些问题,如毒品、枪支等“非价值需求”,在社会上看来是不理想的,无法通过市场自行调节。

非政府组织是不同于国家和营利性组织的一种特殊形态的组织,它是以非政府的方式,从事特定的或普遍的公益事业、不以营利为目的的民间组织。莱斯特·萨拉蒙从特征入手来寻求这种组织的共同点:一是组织性,即这些机构都有一定的制度和结构;二是私有性,即这些机构都在制度上与国家相分离;三是非营利性,即这些机构都不以营利为目的;四是自治性,即这些机构都基本上是独立处理各自的事务;五是自愿性,即这些机构的成员不是法律要求而组成的,这些机构接受一定程度的时间和资金的自愿捐献。正如英国学者福勒所指出的,在全球化的世界里,非政府组织的“一个至关重要的作用就是作为一个由不谋私利的关系构成的不断扩大的网络帮助修正这个世界”。非政府组织这种松散的、灵活自由的、体现社会公民参与意愿的属性与国际事务的新发展恰好吻合,这也正是非政府组织能够在国际事务中发挥作用的根本原因。

除了上述的根本动因外,非政府组织参与国际事务还与联合国等国际政治经济组织的支持、“公民社会”的勃兴、现代科技和交通通讯手段的发展等方面的客观条件密切相关。

一方面,得益于联合国等国际政治经济组织的支持。如联合国是最早认识到非政府组织作用的政府间国际组织(IGO)之一。在联合国成立之前,非政府组织就应邀参加了在美国旧金山举行的联合国制宪会议,并努力将人权、健康和教育等条款写入宪章。1945年通过的《联合国宪章》中的第七十一条规定:“经济暨社会理事会得采取适当办法,俾与各种非政府组织会商有关于本理事会职权范围内之事件。”虽然,国际非政府组织与联合国咨商关系的具体办法用了50年时间才完成,但这一规定仍为国际非政府组织与联合国体系建立制度性的联系,以及国际非政府组织参与联合国的活动提供了合法依据。1972年,在瑞典首都斯德哥尔摩召开的历史上第一次重大的非政府组织国际会议——“环境NGO论坛”,正是在“联合国人类环境大会”的大背景下举行的。以这次会议为标志,非政府组织开始积极介入国际重大事务决策,逐步成为国际政治舞台上的一支重要力量。目前,非政府组织参与国际或区域性政治、经济组织的活动,主要依靠机构性参与和非机构性参与两种途径。如联合国允许非政府组织参与经社理事会事务、新闻部事务,允许非政府组织参加联合国的会议,在联合国大型会议召开的同时还允许非政府组织同时举办论坛和发行报纸;在联合国秘书处的经济社会事务中设有一个非政府组织科,负责处理与非政府组织有关的事务。又如亚洲开发银行,在其中期和长期战略框架中将非政府组织视为发展过程中的重要合作伙伴。目前正在实施的有:加强非政府组织参与亚行支持的活动;增强透明度和获取信息的便利性;开发亚行与非政府组织合作的能力;培养非政府组织的能力并向它们提供支持;加强政府与非政府组织间的合作。

 另一方面,“公民社会”的勃兴起到了十分重要的推动作用。“公民社会”(Civil Society)在西方各国有着悠久的历史,在20世纪70年代得到复兴和发展。在这一时期,人们逐渐摆脱了第二次世界大战的影响,开始反思战争,重新思考公民与政府间的关系问题。同时,战后重建中所实现的经济腾飞伴随着“滞涨”的出现戛然而止,运行数十年、为西方各国政府所奉为经典的政府干预经济理论(即“凯恩斯主义”)为人们所怀疑,赋予经济生活更多自主性的货币主义、新自由主义经济学开始逐渐流行。在这样的背景之下,公民的自主性需求日趋增强,“公民社会”作为政治、经济、文化秩序重新建构的一面旗帜被赋予了新的涵义。“当代的公民社会已经不再指亚里士多德所言的文明,或者黑格尔所言的自治组织,而是在政府、企业、社会三组鼎立框架之下的一个新型的公共治理的部门,体现社会在公共秩序中的自治力。”相应地,一大批以“公民社会”为理念指导的,关注人权、和平、发展,以及致力于扶贫、全球环境福利等的非政府组织在西方世界相继出现,20世纪70年代也成为非政府组织发展最为迅速的时期之一。从1972年到1978年的6年间,国际非政府组织的数量从2795个上升到了8347个,这六年间的年平均增长达到925.3个。以环保工作为主的国际性非政府组织绿色和平(Greenpeace)的成立过程鲜明地说明了这一点:1971年,12名怀有共同梦想的加拿大人和美国人从加拿大温哥华启航,驶往安奇卡岛(Amchitka),试图亲身阻止美国在那里进行的核试验。他们希望亲自见证这些被破坏的环境,并告之于世人。在渔船上挂了一条横幅,上面写着“绿色和平”。尽管在中途遭到美国军方阻拦,他们的行动却触发了舆论和公众的声援。次年,美国放弃在安奇卡岛进行核试验。在此后的30多年里,绿色和平逐渐发展成为全球最有影响力的环保组织之一。目前,“公民社会”的影响越来越大,对非政府组织的促进作用也越来越大。

再一方面,现代科技、通讯和交通等手段的发展为非政府组织参与国际事务提供了便利的条件。非政府组织要传播公共理念,实现公共利益,必须借助于现代科技、通讯、交通等诸多外部条件,通过信息流通,向公众传达自己独立的客观的见解、观点和看法,加强组织成员之间或组织之间的联系和互动,取得公众和组织成员的认可与支持20世纪80年代以来,现代科技、通讯和交通等手段均得到了迅速发展,尤其是互联网的发展更是迅猛,为非政府组织的参与活动提供了便利的条件。据统计,全球互联网用户绝对数量1997年为7700万人,1998年为1.33亿人,1999年为2.05亿人。这一数据在2005上升到了79100万,预计2009年全球互联网用户数量将会超过10亿,2001-2010年的复合增长率为8.7%借助于互联网平台,非政府组织了解国际信息、与国际同行的联系、合作也比过去更为快捷、方便,通过广泛宣传其主张,并与广大参与者和潜在参与者进行有效沟通和交流,在技术网络和非政府组织网络的支持下,非政府组织的组织机构已经达到无孔不入的程度。同时,现代交通的便捷使“天堑变通途”在更大范围内变成现实,增加了渊源各异的思想和文化碰撞的机会,各种色彩的国际非政府组织成员在全球范围内进行穿梭、频繁接触,讨论共同关心的问题,促进了非政府组织间的联系和发展。如2000522-26日在纽约联合国总部举行的“非政府组织千年论坛”,云集了来自北美、欧洲、拉美、非洲、大洋洲和亚洲的100多个国家的1000多个非政府组织的代表,其中有著名的团体,也有不常露面的组织。讨论的议题涉及了包括和平、安全与裁军、消除贫困、人权、可持续发展与环保、全球化的挑战等多方面,充分体现了非政府组织的重要性。 

此外,西方国家的和平演变战略在推进西方所谓的民主和价值观念的过程中,在客观上也对非政府组织参与国际事务起到了一定的促进作用。

第二次世界大战结束以后,世界形成了两大阵营。为了对付社会主义阵营,西方国家逐渐形成了和平演变战略,且手段不断翻新。尤其是到20世纪80年代以后,随着非政府组织在世界各地蓬勃发展,西方国家越来越将其作为对他国进行意识形态渗透,实施和平演变战略的重要工具。这首先源于融合了独立性、社会性和非营利性的非政府组织,不同于广播、电视、宗教传播等传统意识形态渗透在进行和平演变战略时的间接性和单一性,它能直接进入一国国内,面对面地进行心理宣传,通过少量的投入就能取得“见得到”的成效;其次,西方国家所支持的非政府组织往往打着“自由”、“民主”和“人权”的旗号,在成立的初期从事环境保护、社会援助等公共事务,具有很大的欺骗性,易于为对象国社会各界,特别是青年所接纳。再次,这些非政府组织由于扎根于社会基层,具有很大的隐蔽性,不易于被对象国政府所察觉和防范。西方国家利用非政府组织特别是青年非政府组织进行和平演变战略,主要运用了以下三个手段:一个是,帮助对象国建立非政府组织,然后通过这些当地的非政府组织进行渗透和开展民主运动;另一个是,通过在经济上援助非政府组织进行渗透;再一个是,通过对当地反政府青年组织的指导和培训直接进行渗透。

西方国家利用非政府组织开展和平演变战略,由于其资金的投入、成立的隐蔽性和从事公共事务的欺骗性,达到了一定的“效果”。这种“效果”包括两个方面,一个方面是他们主要的目的,即达到和平演变的目的。苏联解体、东欧剧变以及“颜色革命”迭起的原因十分复杂,但是非政府组织所起的作用是不可忽视的重要因素。对此,我们应该保持极大的警惕。另一个方面,是他们实现主要目的的附带的客观结果,即:西方国家的和平演变战略在推进西方所谓的民主和价值观念的过程中,在利用非政府组织等力量进行和平演变的过程中,在客观上也对非政府组织参与国际事务起到了一定的促进作用。在美国和其他国家非政府组织的推动下,苏东剧变1989-1991)的3年间,国际非政府组织的数量曾一度从14333个增加到了16113个,年平均增长达到了593.3个。

第二部分 非政府组织在国际事务中所扮演的重要角色和作用

探讨非政府组织的功能和作用,有诸多视角。如从公民个人的角度,非政府组织对于保障公民个人特别是弱势群体的合法权利,提高公民公共意识,满足公民民主、平等和自由等价值需求有着重要的推动作用。从政府政治的角度,非政府组织有利于民众参与公共事务,监督政府行为,促进公共利益的最大化。若从国际事务的新视角来看,非政府组织的功能和作用则主要表现为:化解矛盾的“缓冲器”,促进交流合作的“中转站”,捍卫公益的“先锋队”,推动和平发展的“催化剂”。

一、化解矛盾的“缓冲器”

构建和谐世界,是人类社会孜孜以求的目标。目前,国际社会总体上是和谐的,也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题。非政府组织在国际事务中的重要作用,很重要的一个方面就是充当化解国际社会矛盾的“缓冲器”。

这样说的依据在于:国际事务的新发展与与非政府组织自身属性的契合性。现代历史进程表明,社会发展的不确定性与不可预测性带来了社会的复杂性,复杂性又加剧了社会的不确定性。这样,在国际社会,具有无边界、无等级、高度灵活等特点的非政府组织,就可以成为应对社会不确定性与复杂性的“缓冲区”。加之在国际社会,个人在收入、财富、宗教、种族背景、教育水平等方面存在着不同,人们的利益具有差异性,传统的国家或市场无力应对所有公民的利益需求,这就需要非政府组织作为一种新型的途径,进行利益表达。非政府组织的多元价值理念适应了这一需求。“在公共与私有、专业与业余、市场与非市场、激进主义与多元主义、现代与传统,也许最后还有美好与邪恶等矛盾的两面中交替变化。”这就决定了非政府组织可以成为多元主义价值观、多元主义团体之间化解矛盾的“缓冲带”,消除传统意识形态的差异或所谓“普世文明”、“达沃斯文化”的影响。

国际社会矛盾产生的原因复杂多样,但是利益诉求之间的博弈是一个根本因素。非政府组织在利益诉求之间的博弈中,为不同国家的公民利益表达提供了平台。借助这一平台,公民的意愿得以表达,公民因利益实现的要求而产生的冲动和能量得以释放,人们就有可能与那些利益和观点不同的人在相互宽容、让步和妥协中建立联系,化解社会冲突。随着非政府组织的发展壮大,参与国际事务领域的拓展,这个平台提供的利益表达、化解矛盾的功能也会增强。根据《国际组织年鉴》统计,1990-2000年的10年中,国际非政府组织的数量增加了四倍。另据2003年《国际组织年鉴》的统计,国际上的非政府组织约有45千个,其活动领域,不仅涉足消除贫困、环境保护、人权、反对种族歧视、反战运动、反毒品等,同时还涉及根除暴力、争取民权、扩大妇女权益、保护儿童、促进少数群体利益等,几乎无所不在,涉及社会生活的方方面面。

不仅如此,非政府组织还在实际活动中与其他国际组织和各国政府展开平等对话,维护公众的利益,缓和社会矛盾。1990年代初,随着全球环境持续恶化,发达国家与发展中国家在气候变暖、温室气体排放等问题存在着不小的分歧,由此产生的矛盾和问题也少。1992年,联合国环境与发展大会在巴西召开。在整个会议的议程和所有会议文件的起草过程中,来自全世界165个国家的3万多名非政府组织的代表出席了同时同地召开的全球非政府组织论坛,国际非政府组织不仅参加了同期召开的规模浩大的全球非政府组织论坛,还自始自终参加了联合国环发大会及其筹备会议,对会议起草的所有文件施加了影响。同时,各国非政府组织经过深入探讨,发表了全球非政府组织的共同行动条约——《地球宪章》,促进了《里约环境与发展宣言》(里约宣言)、《21世纪议程》、《关于森林问题的原则声明》等的通过。1999年的西雅图WTO贸易部长会议和2001年的八国首脑会议期间,非政府组织组织了两次规模巨大的抗议活动,反对全球化,抗议各国政府只关心贸易问题,而对失业、环境保护、人权等问题置之不理,这两起大规模的反全球化运动促成了对全球化的反思。目前,非政府组织论坛已经成了重要的国际性会议必不可少的制度性安排,每逢联合国首脑峰会、联合国组织的世界性官方论坛、世界贸易组织会议、西方八国首脑会议、经合组织会晤等举行的时候,非政府组织都要举行相应的活动,表达不同群体的利益诉求。

二、促进交流合作的“中转站”

当今世界是一个开放的世界,任何一个国家不可能在孤立的状态下求得发展。尤其是随着全球化的深入发展,各国间交流合作的愿望越来越强烈。囿于意识形态的差异和对国家利益的追求,国际间的交流合作还存在不少障碍亟待消除。非政府组织超越了政党对政党、政府对政府的单一对接模式,打破了由国别、地域、党派、意识形态、利益等方面造成的束缚,成为促进国际交流合作的“中转站”。

事实上,不同类型的非政府组织,其本身就是一个庞大的国际社会交流网络。据《全球公民社会年鉴2001年》统计,每百万人口中拥有国际非政府组织成员身份的人从1990年的148501人增加到2000年的254332人,密度从30%增加到43%不同类型的非政府组织,通过特定业务的开展、成员间的互动,构成了一个庞大的国际社会交流网络。如成立于1971年的绿色和平,目前在世界40多个国家和地区设有分部,拥有超过280万名支持者。又如致力于实现儿童权利、为儿童创造一个美好世界的英国救助儿童会,仅在中国就设有北京代表处、昆明办公室、合肥办公室、西藏办公室和新疆办公室,开展的工作覆盖中国二十多个省市(自治区),活动领域涉及流浪儿童、残疾儿童、被拐儿童、少数民族儿童、违法儿童及流动儿童等。

通过资金的援助或业务的培训,促进国际社会非政府组织间的交流合作。根据亚洲基金会估计,在涉及经济与发展援助、教育改革及文化多样性、环境治理及公共政策、公民社会成长、生育健康等方面,每年近五百个国际社会组织与基金会给予中国项目,援助总额约在1亿至2亿美元之间。包括武汉大学公民权利保护中心、北京大学法学院妇女法律研究与服务中心、北京红枫妇女热线、云南生育健康研究会等在内的国内非政府组织,他们的70%-100%的经费依赖于国际非政府组织的支持。这些资金,对于改善中国国内的相关事务,促进中国非政府组织的发展有很大的帮助。如北京大学法学院妇女法律研究与服务中心在1996-2006年的十年间,共接待来电、来信、来访及电子邮件等各类法律咨询近60000多件,内容包含婚姻家庭、人身权利、财产权利、劳动权益等多个领域,地域涉及全国28个省、自治区、直辖市,共为全国的贫弱女性当事人免费代理案件600多件,办理各类重大典型有影响的案件和公益诉讼案件100多件,产生了较大的社会影响。

在国际事务中,非政府组织常常与联合国、世界银行等国际组织开展合作。如联合国规定允许社非政府组织参与经社理事会事务、新闻部事务,允许非政府组织参加联合国的会议,在联合国大型会议召开的同时还允许非政府组织同时举办论坛和发行报纸;在联合国秘书处的经济社会事务中设有一个非政府组织科,专门负责处理与非政府组织有关的事务等等。又如1996618日,世界贸易组织通过了《与非政府组织关系安排的指导方针》(WT/L/162),建立了一整套WTO与非政府组织的关系框架。包括遵循《建立世界贸易组织的协定》第五条第二款所确立的基本原则;各成员方应认识到非政府组织能起到增进公众对WTO相关活动的认知程度的作用;为了达到更具透明度的目的,必须保证非政府组织获得更多有关WTO活动的信息,特别是比过去更快地取消对获取有关这些活动的文件限制;WTO秘书处应积极地采用各种方式,发展同非政府组织的直接联系;如果WTO各理事会或委员会的主席参加同非政府组织的讨论会或其他会议,他只应代表其本人,除非该理事会或委员会做出其他的特别决定。

三、捍卫公益的“先锋队”

捍卫公益,是非政府组织在国际事务中的又一个重要作用。依据《牛津词典》的解释,公益(public welfare)中的“public”是指“公众的”、“公共的”,“welfare”则是指“公共的健康、幸福、繁荣等(good healthhappinessprosperity)”,饱含着人们对幸福、健康的美好追求。在国际社会,“公益”的主体包括了公民个人、国际非政府组织、世界各国政府及政府间组织等,涵盖环保、医疗、教育、救助弱者等社会领域。

公益的维护源于人们在经济快速发展同时的反思。1970年代后,随着经济的深入发展,人们越来越多地看到的是贫富的差距、环境的恶化以及工业文明对人的漠视。在残酷的现实面前,人们开始对辉煌的过往予以反思,公益日益受到了人们的重视。事实上,在1980年代,强调维护公益的福利国家制度曾一度成为世界的潮流。然而后来的事实证明,政府在经济上无力承担重负,也不可能完全满足庞大而多变的民众需求。在这样的背景下,源自于公民结社自由、作为公民社会重要载体之一的非政府组织应运而生,作用日益凸显。它代表着普通民众的力量,借助多元、公开、平等、竞争、志愿参与、独立自治的机制,通过解决某种特定的公共问题,与政府、企业部门形成功能互补,满足国际社会中的公益或互益性需求。

在妇女儿童权益保护、社区服务等常规性的公益活动中,非政府组织提供的服务不仅可以有效地消除潜在的社会不安定因素,反过来还能促进被服务对象对社会的责任感和认同感,培养他们的助人精神,促使他们回报社会。例如,香港圣公会福利协会是一家针对包括国际移民、儿童、妇女在内的社会成员开展广泛服务的非政府机构,共有工作人员1500多人。他们在不同社区从事青少年服务、家庭及儿童服务康复服务、社区发展服务、安老服务、辅导服务新移民服务、综合服务、培训服务。在该协会的新移民服务项目中,新来港人士透过义务工作从活动中得到了别人赞赏、认同他们的才能及对社会贡献。通过妇女服务长者的义务工作,妇女的能力感及自我认同获得明显提升,不少组员表示愿意继续探访区内长者,向长者表示关怀,这反映了义务工作有助于推动弱势妇女们投入社区服务社群,建立一种互相关怀的社区文化。

在应对各种自然灾害和突发事件的公益活动中,非政府组织通过募集资金、物资或是直接救死扶伤等方式,帮助受困的国家和地区的人们度过危难时刻。如国际救援队、国际红十字会等就是这一类型非政府组织的典型。无论是2001年印度古吉拉特邦地震2004年印度洋海啸,还是更早前的1995年日本阪神大地震,国际非政府组织往往都在第一时间展开行动,有的甚至比当地政府的行动还快捷。5.12大地震”发生后的第二天,就有国内外57NGO发出声明:共同支援灾区,关注灾后重建。在地震后的一周内,就有包括美国“心连心国际组织”、“无国界医生组织”等十多个国际非政府组织,赶到中国参与抗震救灾。他们从多个地区辗转而来,运来了许多先进的物资医疗设备,乐施会更是向灾区投放款物近4000万元,援助我国进行抗震救灾工作。还有一些在救援方面没有专长的国际非政府组织,将重点放在了可能因为地震引起的次生灾害上。如绿色和平组织把四川境内大约4000余个化工厂作为工作重点,在516日至31半个月时间内,绿色和平派出的12名工作人员走访了100多家化工厂,发现隐患后就向有关部门通报。

此外,非政府组织通过倡议和监督,促使国际组织、各国政府改变或调整态度,制定有利于维护公益的法规和政策。由于国际非政府组织还不具备国际法的主体资格与国际社会的决策权力,它们往往会通过倡议、监督等手段给国际组织或政府施加压力。这在环境保护方面特别突出。比如,1993年绿色和平组织调查揭露了俄罗斯向日本海倾倒液体核废料,引起了世界众多环保组织和日本海周边国家的抗议,直接促成了当年的海洋环境大会关于《防止倾倒废弃及其它物质污染海洋公约》的通过。又比如,地球之友组织长期以来关注基因工程和现代生物技术对社会和环境的影响,认为转基因食品的生产违反了自然规律,对环境和人体健康都会造成危害。该组织在2000年动员了世界一百多个组织给美国政府施加压力,倡议停止出口一种可能引发皮疹、腹泻和呼吸问题的转基因玉米。再如,在2007年底召开的联合国气候变化大会期间,由世界自然基金会巴西分部气候变化分析员卡伦·苏阿苏纳、世界自然基金会全球气候变化项目总监汉斯·费罗尔默和美国马萨诸塞州伍兹霍尔研究中心科学家达恩·内普斯泰德联合举行了一场新闻发布会,公布了《温室中的干旱和大火——亚马孙的恶性循环》,呼吁发达国家加大对发展中国家在气候变化方面的资金和技术援助,并加快自身的减排进度。通过媒体,这些警告和倡议的影响进一步扩大,推动了《联合国气候变化框架公约》缔约方第十三次会议和《京都议定书》缔约方第三次会议的召开。

四、推动和平发展的“催化剂”

推动国际社会的和平与发展,是非政府组织的最终目标,也是其最为重要的功能和作用。上述三个方面的功能和作用,归根到底也都是推动世界的和平与发展。非政府组织还直接参与维护世界的和平与安全,促进世界的发展。

“二战”结束以来,虽未发生世界大战,但局部战争和区域冲突时有发生,给世界和平与人类安全造成了威胁。除国际红十字会等原有的一些非营利救援组织继续发挥积极作用外,还出现了一批致力于和平事业的新的非政府组织,其中包括反核武器、反军备竞赛、反地雷等反战组织,以及战后救援组织等。这些组织在化解国际社会的冲突和矛盾中,采取了多种多样的方式,包括在冲突前建立冲突预防和预警、在冲突中充当调解和实施监控、在冲突后帮助重建和实现冲突转换。如对灾民实施人道主义的援助,1999年的车臣局势恶化中,国际红十字会等非政府组织与联合国难民署共同应对了20万逃亡居民的安置工作,在安哥拉、索马里、卢旺达等冲突中,也有大量国际非政府组织从事人道主义救援工作。又如直接参与维持和平和解决冲突过程,在尼加拉瓜、斯里兰卡、莫桑比克等国家或地区的冲突,非政府组织穿越国与国的界限,积极发挥调停的作用。根据一个曾经亲身参与尼加拉瓜调停活动的非政府组织成员回忆:“19781979年,我作为总统在拉丁美洲事务上的国家安全顾问,与国务院一道设法促使独裁者索摩查与温和的反对派谈判,但是最终失败了。”“10年后,我作为一个非政府组织的代表重返尼加拉瓜,说服了桑地诺阵线的领导人奥尔特加及反对派领导人,邀请卡特中心负责监测向民主的过渡并参与调停。过去卡特和里根政府未能做到的,现在在一个非政府组织的协助下却做到了。”

伴随着手段和方式的不断更新,资金投入力度的日益加大,活动的领域的深入扩展,非政府组织在促进世界发展所取得的成绩斐然。

从方式上来看,在1980年代,非政府组织主要致力于通过组织和动员对象国利用当地资源、制度、政策来解决当地的社会问题,1990年代以后则转为依靠发展中国家当地的非政府组织去实施发展项目。非政府组织参与、执行国际组织的项目,协助政府间国际组织提供特定的产品与服务。如联合国各机构一直鼓励和支持非政府组织参与各发展项目的实施,通过分包合同等方式,将操作性的责任转移到非政府组织身上,而非政府组织则通过缔结协议和签订合同的方式承担提供特定产品和服务的工作。此外,它们在本国和各种国际会议的场合从事与发展有关的活动,如宣传、教育、研究和设计、倡议和游说。

从资金援助上来看,在发达国家“援助疲劳症”日益严重的情况下,非政府组织已经成为第二大发展援助来源。从1980年代中期始,北方非政府组织每年向南方国家发放的资金达到40-70亿美元,并且还为发展中国家的近2万个当地组织提供道义上的支持。1990年,北方的非政府组织为南方非政府组织提供了70亿美元的资金,相当于当年官方援助资金的13%。”1995年,国际非政府组织提供的发展援助和人道主义援助估计超过100亿美元,比整个联合国系统提供的还多。在遭受战乱、冲突或自然灾害的地区,非政府组织通过自身的影响力,招募资金,积极参与战后或灾后的重建工作。如20082月联合国各机构与非政府组织向国际社会共同发出一项2.6亿美元的募捐呼吁,用以在今后12月中支援伊拉克的战后重建,救援项目包括了健康与营养、教育、水和卫生、住所、食物与安全保护等各个方面。

从活动领域来看,非政府组织不断深入,影响与日俱增。如在实现全球可持续发展问题上,包括上文提到的绿色和平组织以及世界自然保护联盟、国际野生生物保护学会、世界自然基金会、国际爱护动物基金会等类似的非政府组织,积极推进防止气候变暖、保护环境、维护动植物多样化等全球性的话题。以国际野生生物保护学会在我国的活动为例,如同教育部合作,在云南、江西、湖北和四川的部分中小学开展野生动物保护教师培训班和课程;组织湄公河流域跨国境生物保护多样性研讨会;在西藏地区帮助建立羌塘这一世界上第二大自然保护区,并开展了对藏东南地区生物多样性的考察;开展有蹄类动物的保护研究;资助并协同组织中国境内野生东北虎和野生扬子鳄种群的调查,并成功地举办了“中国东北虎野生种群恢复国际研讨会”和“中国合肥扬子鳄保护与放归自然国际研讨会”;在东北地区帮助成立了珲春自然保护区等。又如在解决贫困问题上,非政府组织往往比政府组织更愿意深入基层、关注民生,面对面地开展包括生存扶贫、技术扶贫、教育扶贫、卫生健康扶贫、合作扶贫、文化扶贫、实物扶贫等在内的各种扶贫及开发活动。具体来说,主要包括:通过直接提供资金、物资等经济资源,力图改变贫困人口的生活状态;通过提供资金、物资委托相关部门修建校舍,或救助贫困地区的教师、学生,力图改变贫困地区的教育环境、改善教学质量,增加贫困人口特别少年儿童受教育的机会;通过对下岗失业人员进行定向或职业培训,帮助失业者合理地调整知识结构,以适应新的形势和环境的需要,尽快走向再就业岗位;协助并监督各级政府贯彻执行有关扶贫开发的方针政策;协调、筹措社会资金开展扶贫开发活动;与各种社会救助力量(包括“草根”组织)的合作,共同开展扶贫开发活动;培育、发展本土相关非政府组织等。

随着全球化的日益深入,当代国际社会的发展越来越呈现出人的发展和社会发展的统一。在实现人的发展方面,除了上文论及的保护妇女儿童权益、社区服务外,非政府组织所涉及的国际事务还包括全球卫生保障、教育、保护人权等许多方面。以全球最大的慈善基金会比尔和梅琳达·盖茨基金会为例,它如今已经拥有600亿美元的资产,在世界银行全球179个国家的GDP(国内生产总值)排行榜上,这个数额差不多相当于第53位。截至20066月,该基金会的捐款总额已经高达108亿美元,主要集中在全球卫生保健以及教育上。在公共健康方面,它挽救了至少67万人的生命;在教育方面,设立求知新途奖学金、盖茨千僖年奖学金、盖茨牛津大学奖学金等,支持和帮助学生入学。

第三部分 非政府组织在国际事务中发挥作用的的困境与出路

托克维尔曾说:“只要人类仍要保持文明,或者要成为文明,那么结社的艺术就必须与平等条件的改善携手并进。”然而,与实现平等的困难重重一样,非政府组织的发展也并非一帆风顺。就国际事务领域来说,非政府组织作用的发挥还面临着不少亟待解决的问题。如何正视这些问题,探求更好发挥非政府组织参与国际事务的有效路径,成为非政府组织研究的一项重要课题。

首先,从分布来看,非政府组织的发展存在着很大的不均衡。由于历史、经济、文化等原因,与发展中国家相比,西方发达国家的非政府组织在数量、规模上都占据了明显的优势。截至2005年的统计,世界上享有联合国经社理事会咨商地位的2719非政府组织中,发达国家占70%,而发展中国家仅占30%;与联合国新闻部保持着正式关系的近2000非政府组织中,发展中国家仅占16%在大多数联合国会议上,至少80%以上的非政府组织与会者来自发达国家,如绿色和平组织、世界自然基金会、国际红十字会、凯尔国际、国际扶轮社等世界性的非政府组织,其总部也都设在发达国家。

这种不均衡,有其深刻的历史和现实原因。从历史上看,不论是1855年成立的基督教青年会世界联盟,或是1863年的国际红十字会,现代意义上的非政府组织都发源于西方发达国家,非政府组织在西方有着深厚的根基。从现实上看,与发展中国家相比,西方发达国家在许多方面占据优势,更能支撑起非政府组织的发展。如经济实力更为雄厚,科学技术更为先进,现代公民意识的普及程度较高,等等。

在国际事务中,这种不均衡给非政府组织的发展带来了不利的影响。一方面,由于世界性的非政府组织大都设在发达国家,组织的成员又大都成长于西方,不可避免地会受到西方文化的熏陶,产生以西方的价值标准衡量发展中国家,主张西方利益和西方价值观的偏向。另一方面,这种不平衡导致穷国的声音很难被国际社会听到,发展中国家的利益得到平衡和充分的保护。特别是一些世界性的非政府组织宣传西方价值理念,以发达国家的标准来衡量发展中国家的现状,容易引起发展中国家人民的反感,不利于非政府组织间的国际交流和业务扩展。在世界自称以维护人权为己任的人权观察(Human Rights Watch),把西方的人权标准作为衡量发展中国家人权问题的标准,将西方人权国际化。它进行的反华活动就包括:(1)大肆散布反华人权信息,每年发表大量歪曲中国人权状况的报告、书籍和通讯稿,并向美国国务院年度人权报告、联合国人权委员会提供反华人权材料。通过散布这些材料,在国际上大造反华舆论。(2)在美国内外四处活动,大肆干涉中美关系发展。人权观察屡屡参加国会对华听证会,要求对华施压。它也竭力向其他西方国家施压,把人权提到双边关系的头等位置。(3)利用国际论坛鼓噪反华,干扰我国外交政策。人权观察在中国人权问题上向欧盟、欧洲议会及联合国等机构游说,鼓动有关国家提反华提案;或者以人权为由,要求世界银行等机构撤消对中国项目的援助。(4)支持民运势力和分裂势力,为制造声势,扩大影响。 

其次,从现存的制度来看,非政府组织参与国际事务还受到许多的限制。在国际事务中,有关非政府组织的许多制度都还亟待进一步的完善。这源于国际事务交流模式的更新。在传统上,国际事务的交流一般在国与国之间、跨国企业之间进行,非政府组织作为一种新的交流模式,打破了传统的国际事务交流模式,正在经历着制度重建的过程,不可避免的要面临许多制度性局限的问题。

如非政府组织的国际法主体问题上。在国内法上,各国政府往往认可非政府组织的法人地位,但在国际法中,这却是一个颇具争议的问题。国际法承认非政府组织法律地位的努力延续近百年,并在1986年签署、1991年正式实施了《关于承认非政府组织国际法律人格欧洲公约》,规定在根据缔约国国内法所成立的非政府组织的法律人格及行为能力在各缔约国得到相互承认,但由于该公约设立的依据是非政府组织总部所在国的国内法,而且缔约国数量有限,它仍然不是一个使非政府组织具有国际法律人格的公约。目前,非政府组织的法律地位主要限于“咨商地位”,在某些区域中拥有诉讼权,离国际法的主体资格还有不小的距离。这样,咨商安排就成为了非政府组织合法参与国际社会的唯一通道,制约了非政府组织的进一步发展。正如保罗·吉尔斯所指出的:“在已经获得和尚未获得这一地位的非政府组织之间出现这样的情况:由于政府组织握有赋予(或撤消)这种‘咨询地位’之权,增加了非政府组织对政府间国际组织的依赖。同时,它们也受到攻击,说它们不过是前者的‘传声筒’。人们对某些非政府组织容易产生怀疑,为什么它们要争取‘咨询地位’,它们究竟想要得到什么?”

再次,从政府来看,各国政府对于非政府组织的看法存在分歧。20世纪70年代以来,随着非政府组织的快速发展,很多国家的政府对非政府组织的发展持不同的看法,制定了不同的政策、法规,在一定程度上影响了非政府组织在国际事务中作用的发挥。

究其原因,一方面在于由于各国国情的不同,各国政府为了保障其国家安全或出于其他国际利益的考虑而做出政策规定。另一方面,一些非政府组织由于缺乏或偏向某种政治意识,所提供的服务违背了对象国政府的相关规定,给对象国政府的管理带来了难题,有些非政府组织甚至直接支持对象国的反政府武装,导致了战争与冲突的长期化。例如在刚果(金),叛乱组织通过非政府组织来为它所控制的居民提供基本生活资料,而把从控制区营业的矿业公司征来的钱用来购买武器。非政府组织所提供的援助物资,如食品和医药,还可能被冲突的一方直接掌握并用来发动战争。例如苏丹人民解放军就曾把从难民营获得的额外食品卖到乌干达,类似事件在索马里、利比里亚、塞拉利昂和刚果(金)都出现过。此外,非政府组织用于人道主义救援的基础设施与装备,如汽车和通讯设备,极有可能被武装派别利用来增强自己的军事行动能力。例如,本来是为了运输救援物资而修建的道路和桥梁,却反被冲突方利用来使战斗人员可以更快、更远地开展战斗行动。如1995年利比里亚的军阀掠夺了人道主义非政府组织的400多辆汽车,以及几百万美元的设备和救济物资直接用于战斗。

由于目前的国际社会并没有关于非政府组织的国际法,所依据的仍然是各国的国内法,政府的相关政策直接影响到了非政府组织的发展,各国政府的态度分歧,对非政府组织的发展产生了很大的影响。如20世纪80年代后期,孟加拉政府规定,如果没有40个官方部门的签字,非政府组织的任何发展都不可能启动,同时,非政府组织的登记需要6个月以上的时间。又如马里政府原本对非政府组织采取怀柔态度,但后来通过了诸如加强税收等强制政策。又如在乌干达,所有的非政府组织都必须到首相办公室注册,提交项目计划,而且在接受国外捐赠时要接受国家审批。然而,首相办公室的NGO管理部门几乎形同虚设,没有办公设施,只有一个官员和一个工作人员。1995年,肯尼亚政府禁止了基层支持组织(GRPO),同时创建了由政府组织主导的非政府组织(GONGOS),即使是这样,一些政权连自己创建的基层支持组织都感到害怕。制定政策法规的,还不仅仅是发展中国家。200512月,为了防止西方一些打着“慈善机构”和“基金会”旗号的非政府组织干涉内政,俄罗斯国家杜马(议会下院)通过《非政府组织法》,对非政府组织接受国外资助进行了严格限制。这部法律规定,在俄注册的外国非政府组织必须向俄方通报资金来源并说明资金用途,俄本国非政府组织如果接受了国外资助,也必须说明资金来源和用途。如果这些组织的活动与宪法抵触并威胁俄国家利益,俄方将取消其注册权。

最后,在日常的国际事务中,非政府组织自身也存在着许多亟需解决的问题。作为一种新的组织形式,非政府组织与政府组织、企业组织相比还并不成熟,特别是发展中国家的非政府组织在组织机构、组织活动、资金筹集等方面还存在着许多亟需解决的问题。

比如出于资金支持或其他考虑,非政府组织容易受到国家、政府或其他组织的影响,进而削弱了其独立性和自愿性。如政府的财政支持已经逐渐成为了非政府组织活动经费的一个重要来源。在美国,政府已成为美国非政府组织获得财政支持的一个主要经济来源,以几乎是二比一的比例远超过了私人捐款。2001年美国参议院通过了一项允许美国国际开发署可以直接向外国非政府组织捐款的法案。2003年众议院又通过了《全球民主促进法》(The Global Democracy Promotion Act)。2004年国会在通过的拨款法案中提出了促进民主项目,支持非政府组织加强在国外促进民主的活动。这些政策的目的,无疑是为了利用非政府组织的名义,用作对外进行意识形态渗透的工具。在美国,这种组织就有数万个,如国家民主基金会、亚洲基金会和欧亚基金会等。如国家民主基金会是根据里根总统1983年的“民主计划”倡议国会批准后建立的,它的宗旨就是帮助所谓非民主国家和“封闭国家”(主要指共产党领导的国家)的“民主人士”和“持不同政见者”开展“民主运动”,当初的主要对象国是前苏联和东欧国家。目前,仍然有一些国家借助非政府组织干涉他国的内政。

虽然非政府组织的发展存在许多障碍,但这并不能改变非政府组织发展的趋势。作为政府、企业、社会三足鼎立框架之下的一个新型的公共治理的部门,非政府组织是国际事务的新发展与非政府组织自身属性契合的产物,体现着国际社会的自治力,具有强大的生命力。针对上文所提到的几个问题,非政府组织应注意以下几个方面:

其一,针对分布不均衡、制度不完善等问题,仅靠一两个国家的一两个非政府组织是不行的,只有通过各国非政府组织的通力合作,才能使问题得到有效的解决。1996618日世界贸易组织通过的《与非政府组织关系安排的指导方针》(WT/L/162)为例,在这一文件通过的背后,凝结着各国非政府组织的心血。在文件商讨过程中,各国的非政府组织纷纷通过新闻媒体等途径,对世界贸易组织施加影响,促进这一文件的早日通过。通过这一方针,WTO建立起了一整套与非政府组织关系的框架。包括遵循《建立世界贸易组织的协定》第五条第二款所确立的基本原则;各成员方应认识到非政府组织能起到增进公众对WTO相关活动的认知程度的作用;为了达到更具透明度的目的,必须保证非政府组织获得更多有关WTO活动的信息,特别是比过去更快地取消对获取有关这些活动的文件限制;WTO秘书处应积极地采用各种方式,发展同非政府组织的直接联系;如果WTO各理事会或委员会的主席参加同非政府组织的讨论会或其他会议,他只应代表其本人,除非该理事会或委员会做出其他的特别决定,等等。

同时,在制度尚不完善的今天,非政府组织还应正确处理与国际或区域正式组织如联合国、欧盟等的关系,取得这些正式组织的支持和帮助。非政府组织从国内走向国际,拓展国际空间,不能离开各个国际政治、经济组织的支持和援助,许多国际政治、经济组织也需要非政府组织为其解决某些社会公共问题。

以联合国为例,联合国是战后以来处理国际事务的最权威和最重要的政府间国际组织体系,联合国与非政府组织之间关系的演变,对未来全球治理体制的变革和全球发展具有重要的意义。与非政府组织的合作,也是联合国实现世界和平的重要途径之一。联合国宪章第七十一条规定:“经济暨社会理事会得采取适当办法,俾与各种非政府组织会商有关于本理事会职权范围内之事件”如何加强非政府组织与国际或区域政治、经济组织的互动,实现共同发展,是一项重大的课题,考验着双方的智慧。目前,非政府组织参与国际或区域性政治、经济组织的活动,主要依靠机构性参与与非机构性参与两种途径。如联合国允许非政府组织参与经社理事会事务、新闻部事务,允许非政府组织参加联合国的会议,在联合国大型会议召开的同时还允许非政府组织同时举办论坛和发行报纸。此外,还在联合国秘书处的经济社会事务中设有一个非政府组织科,负责处理与非政府组织有关的事务。又如亚洲开发银行,在其中期和长期战略框架中将非政府组织视为发展过程中的重要合作伙伴。目前正在实施的有:加强非政府组织参与亚行支持的活动;增强透明度和获取信息的便利性;开发亚行与非政府组织合作的能力;培养非政府组织的能力并向它们提供支持;加强政府与非政府组织间的合作。

其二,针对政府间的认识歧义,非政府组织应通过与政府组织的互动合作,逐渐加强互信,实现“双赢”。信任是在不断的、成功的组织活动中逐渐培养出来的。以我国为例,从19881月美国福特基金会在北京设立办事处,到1995年的世界妇女大会,再到今年的“5·12大地震”更多的国际非政府组织浮出水面,这样的发展历程说明:通过充满诚意的互动与合作,政府与非政府组织的互信能够逐渐加强,最终实现“双赢”。

如何进行合作?一方面,非政府组织应结合对象国的基本国情,通过良好而完善的服务,取得政府和人民的认同与信任。以“国际狮子会”进入中国为例,“国际狮子会”是一个全球性的慈善服务组织,拥有44600多个分会,覆盖世界189个国家和地区,会员人数达到了140多万,它是第一个在中国大陆设立分会的国际非政府组织。20世纪90年代,“国际狮子会”进入中国。1997年—2002年,“国际狮子会”与中国卫生部、中国残联合作开展了为期5年的“视觉第一中国行动”,活动中,它连续5年领导班子集体访华,1200余名成员深入到我国31个省、市、自治区自费参与服务活动。截至2002年该项目结束,“国际狮子会”共向我国投入了1500多万美元,为全国210万白内障患者实施复明手术,为104个县级医院建立了眼科,培训了11000名眼科医务工作者,建立了全国联网的眼病防治数据库。“国际狮子会”的真诚和服务在中国受到了热烈的欢迎,其会友被中国人民誉为“撒播光明的使者”,“视觉第一中国行动”受到中国领导人的高度肯定和赞扬。19999月,中国国家主席江泽民致信第六届国际防盲大会,对“国际狮子会”在中国的表现给予高度评价;20025月,朱镕基总理在人民大会堂会见弗兰克·摩尔率领的国际狮子会代表团,感谢国际狮子会在中国开展的项目,称之为“造福人类的义举”;20028月,江泽民主席会见凯·福岛为团长的的国际狮子会代表团,对国际狮子会与中国合作开展的活动表示感谢,称赞国际狮子会为残疾人带来了实实在在的利益。

另一方面,“双赢”的局面也离不开各国政府的努力。政府应树立平等合作的观念,明确政府与民间组织在共同治理社会过程中应是一种平等的合作互补关系,进一步完善民间组织管理的法律法规体系,减少直接行政干预,明确政府与民间组织的职责权限和民间组织的自治性、自主性,强化民间组织的自律和社会监督机制;其次,政府应鼓励全社会关注非政府组织,扶持民间组织的健康发展,帮助民间组织加强能力建设,为其生存发展创造良好的环境条件,为其提供更为广阔的空间。再次,应将与民间组织合作纳入政府改革内容,在政府主管部门及有关部门的职能中体现和界定这一功能。在非政府组织方面,应加强自身的能力建设,通过合作的协调机制,促进非政府组织和政府间的良性互动。

其三,针对自身存在的问题,非政府组织特别是发展中国家的非政府组织,需要通过内部治理,完善组织体制结构,增强自身实力。非政府组织应该加强内部治理,通过有效的服务争取政府的政策支持、企业的财力支持和社会的道义支持,在此基础上才能获得持续发展所需要的资金和人才,厚实生存的基础,为进一步发展奠定基础。要真正实现这一点,需要特别注意非政府组织的内部自律机制和竞争机制的建设,通过建立一系列的内部质量控制制度、财务公开制度和财务监督制度,提高财务透明度;通过加强从业人员的业务培训,增强组织成员的素质和能力,提高公共服务的质量,形成社会公信力的稳序提升;通过建立起内部激励制度、竞争制度和诚信建设,提高组织的创新能力和活力,实现组织的可持续发展。

非政府组织还应创新工作方式,扩大社会的影响力。绿色和平与惠普的“蚁象之战”就是这样的一个典型。200312月,绿色和平组织荷兰总部在欧洲市场上随机购买了19件商品。绿色和平委托一家实验室对商品进行了检测,最后得出检测结果:惠普公司的产品四溴双酚ATBBA)含量达到该产品塑料组件重量的20%,是同时被检测的IBM电脑的10倍,是戴尔电脑的6000倍。从此,绿色和平与惠普展开了拉锯战,通过组织严谨的非暴力直接运动,成功的令惠普公司收回了相关“有毒”产品。绿色和平的严谨和策略令包括惠普公司工作人员在内的所有人信服,惠普公关公司高雄伟说:“第二次(行动)我们正在开会讨论第三季度的财报,保安打电话上来说他们又来了,下去一看,三个穿防化服戴防毒面具的人!我真佩服他们每次都能找到很好的噱头。”《南风窗》则称:“其严谨、科学而富于策略的工作方式使绿色和平成为国内环保组织可资借鉴的范例。”

具体问题的解决并不代表问题的根除。总的来说,为了促进在国际事务中发挥更大的作用,非政府组织应深刻认识国际事务的新需求,抓住机遇,把握发展契机。面对“政府失灵”和“市场失灵”,全球化下国际事务的新需求与非政府组织自身属性的契合,正是非政府组能够得以发展的根本原因之一。在经济全球化的推动下,世界各国在经济、政治、文化等方面的日益加强的交流与合作,正在加快人类文明的前进步伐,深刻改变人类的生产方式、生活方式、组织形式、思维模式,加深各国相互依存,推动世界经济版图重塑,加剧综合国力竞争。全球化逐渐造就全球时间与空间的压缩,世界日趋成为“地球村”。在此基础上,环境污染、艾滋病、毒品走私、恐怖主义、核扩散、宗教冲突、贫困问题、突发灾难等国际事务新问题日益凸显。面对这些问题,传统的国家形式、市场形式参与国际事务的模式无力应对,非政府组织应积极抓住这个契机,加快发展步伐。

专注于扶贫、发展和救援的香港乐施会在云南、贵州交界处的石门乡的成功援助为我们提供了某种借鉴:2002年,石门乡遭遇雪灾,为了将救灾物资运到最需要的农户手中,香港乐施会结合中国国情,采用“参与式分配”,即物品从采购到发放的全过程,都将采取“参与式”的手法,让村民决定买什么米以及怎么分配这些米,每人在领完物品的表格上按一个红手印。同时,在村民自己确定好分配方案之后,乐施会还有一个核实过程,由组织成员同乡政府工作人员到附近的地区核实人员和分配情况;为了实现贫困地区的发展,乐施会成立社区发展基金(CDF),每个社区的CDF都由乐施会提供,不同社区3-5万元人民币不等。每个农户可以从CDF申请贷款,用于购买农具、种子等各类物资,然后按照规定的利息逐月偿还。这种农村小额信贷的模式借鉴了孟加拉国乡村银行模式,要求5户农民组成联保小组,互相监督还款,保证了贷款的回收和循环。

此外,结合现代飞速发展的科学技术,非政府组织还应不断探索互联网的重要作用,加强组织间的网际互动。随着大众传媒成为民众赖以获取信息、建构思维途径的主要途径,以互联网为核心的新媒体已经成为一种包含巨大塑造能力的新兴权力。非政府组织运用互联网,进行组织建设和社会整合的能力,直接关系到非政府组织正确处理与民众、政府、国际政治经济组织关系的成败。目前,在全球非政府组织运用互联网的比率上,存在着很大的不平衡。究其原因,一方面源于不同国家、不同地区间互联网普及率的巨大差异,如经济较为落后的非洲地区,2000年,非洲的互联网用户数量只占全球互联网用户总量的1.2%,并且66%的非洲互联网用户都集中在南非。2007年初,南非信息产业研究机构也发表报告说,整个非洲地区到2011年的宽带连接总数预计将由现在的300万个增加到700万个。但是,与现在就拥有约7000万个连接的欧洲相比,非洲依然远远落后。由于缺少与互联网的连接线路以及普遍存在的垄断经营问题,只有不到1%的非洲人可以享受到宽带服务。而在美国和西欧,这一比例分别是22%30%不能获得和利用信息技术是造成非洲非政府组织发展滞后的原因之一,非政府组织发展滞后又导致了信息技术获得和利用的失位,打破这种恶性的循环,唯一的方法是加快非洲经济发展,促使非洲尽快参与到信息与科技社会当中。另一方面,非政府组织在互联网的建设上,重视还不够,方法还不多,效果还不好。对此,非政府组织应该重视加强网络建设,加大投入的力度,建设好融思想性、知识性、趣味性、服务性于一体的非政府组织网站或网页;要密切关注网上动态,了解民众的需求,加强同民众的沟通与交流,及时回答和解决民众关心、关注的问题等,提高非政府组织的影响力。

 
 
 
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