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关于社会组织与政府关系的思考

庞承伟 吕涛 田霞 华玉芹

[内容摘要] 本课题从深化改革、建立科学的行政管理体制改革与培育发展社会组织的辨证关系入手,围绕打造“效率政府”、“廉洁政府”、“服务政府”,实现小政府大社会目标,分析启用“社会组织”概念对政府行政管理体制改革的意义,站在推进经济和社会发展的层面,探究社会组织在与政府互动中的地位和发挥的重要作用,并通过分析社会组织面临的良好机遇和严峻挑战,为寻求培育发展社会组织的对策奠定基础。 

关键词:社会组织地位作用  小政府大社会  社会组织培育发展 转变政府职能  监督管理  政策扶持 

随着改革的逐步深入,尤其是从十六届三中全会以来,在科学发展观的指引下,社会建设逐步提上日程,社会组织的发展日益受到决策层的重视和全社会的关注。社会组织的概念一次次出现在中央的重要文献中,而且指导思想越来越清晰、越来越明确、越来越系统。十七大对社会组织发展提出明确要求,十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》的主题就是政府职能转变,与此相应充分强调了承接载体---社会组织的功能,社会组织的地位和作用比以往任何时间都突出了。可以说,在当前的形势下,“抓住机遇,迎接挑战,推进社会组织快速健康发展”正当其时。因此,社会组织管理部门去年底决定以“社会组织”这个概念替代了使用已久的“民间组织”概念。表面上看只是两字之差,但意义却十分深远,由此带来的理论和实践变革也十分深刻。笔者就此谈谈粗浅看。

一、社会组织概念启用与深化改革

以一个历史唯物主义的观点来分析,社会组织概念的提出经历了一个过程,这一过程是党在民主政治建设上逐步成熟、国家体制改革逐步深化、学术研究逐步清晰的过程。从党的十一届到十五届,每届的三中全会都出台了一个重要决定或意见,这些意见或决定基本上是围绕经济体制改革作出的,或者说是围绕中国特色的社会主义市场管理体系进行的。以十一届三中全会作出《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》为开端,拉开了经济体制改革的序幕,随后十二届三中全会作出《中共中央关于经济体制改革的决定》,十四届三中全会作出《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,十五届三中全会作出《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,至此,不管是在城市还是农村,对包括税制、金融、外贸、投资融资、价格管理、国有企业及农村经济在内的经济改革取得了实质性进展,市场经济体制改革进入深化完善阶段。相比之下社会管理体制改革进展缓慢。

党的十六届的五年,是非常重要的五年,是中国特色的社会主义理论和实践普遍提升的五年,是中央从一心一意抓经济到经济建设和社会建设两手统筹过度的五年,也是社会改革走近人民群众的五年。从十六大开始社会问题跃然纸上,上层领导开始关注社会领域的改革问题,小政府大社会目标逐渐显现。

十六届三中全会在对城乡之间、区域之间、经济和社会之间、人与自然之间、对内发展和对外开放之间的关系作了科学概括的基础上,提出了“统筹发展”的理念,以人为本,全面、协调、可持续发展的思想初步形成,这是对中国经济和社会发展的唯物辩证法审视反思。于是有了科学的政绩观问题、有了政府绩效问题、有了各类组织平衡发展问题、有了推进城镇化问题、有了提高农民进入市场组织化程度问题。

党的十六届五中全会提出了“科学发展”思想,社会团体和社会中介组织的重要作用作为科学发展的重要方面得以彰显。于是扶持农村基层专业经济组织、发展城乡社区社会组织的典型培育如火如荼,上至中央下到各地方政府相关新政也频频出台。

十六届六中全会又进了一步,系统谋划了社会主义和谐社会。全会决定中首次使用了“社会组织”概念,并提出了 “健全社会组织,增强服务社会功能”的要求。这一概念出现在中央重要文件,意义十分深远,目的是要以“社会组织”概念统一政府和企业以外的组织,以便指导政府管理体制改革的深化和社会管理和服务体系的建立。 

党的十七大把“社会组织”概念作为一个无争议概念使用,明确提出了“重视社会组织建设和管理”的要求。因此, 2007年11月,在全国社会组织建设与管理工作经验交流会上,李学举部长、姜力副部长都作了重要讲话。讲话中正式以“社会组织”概念替代“民间组织”,并提出:“发展是前提,建设是核心,培育与监管是基本手段,发挥社会组织的积极作用是根本目的”的指导思想。这表明“社会组织”的概念进入实践层面,成为主管部门实务操作和学界研究的共同导向和基础。这已经不是理论探讨,应当理解为实践变革,显然在中国改革的历史上实践又一次走在了理论探讨的前面。 

综上所述,党中央、国务院就社会组织发展问题,从概念到实务速度之快,步子之大,以至于我们大脑程序至今未不得急更新,这在改革创新的历史上是少有的。以“社会组织”概念替代“民间组织”应当说是我国公民社会发展的一个重要里程碑,从与政府关系角度看,其重要意义主要表现在三个方面:

(一)推进政治改革意义

从概念的提出到正式使用,说明“社会组织”的发展问题已经摆上了党和国家的重要议事日程,社会组织的地位得以凸显;社会组织是社会建设的主体已经成为政界、学界和广大社会组织的共识,这是我国政治生活中的大事。从此,社会组织将在社会服务、社会管理、民主政治建设中占有更为重要的地位,发挥更为重要的作用。非官即商的社会是不完整不成熟的社会,只有与市场经济相适应的新型社会组织成长壮大,才能真正打破”“两元社会结构。大力发展社会组织,使公民社会与政府、市场形成三足鼎立之稳定态势,这是社会进步的重要标志,就像当年私营企业出现打破国有一统天下的局面一样,其政治意义显而易见,政府与社会组织的互动关系将翻开新的一页。

(二)深化体制改革的意义

我国社会管理体制改革的最终目标是形成“小政府大社会的格局”,只要改革还在继续,社会还在进步,这一目标终究会实现。值得注意的是,以2003年8月十届全国人大常委会通过的《行政许可法》为起点,中央着手致力于减少审批职能,推进政企分开。截止2007年10月,国务院分四批取消、调整1992项行政审批(上届两批取消、调整681项),各省级政府共取消、调整22000多项,占原有行政审批项目的一半以上,可以说取得了重大进展。然而,这远远不够,这些职能转变仅限于实现政企分开的市场管理,社会管理和服务职能的转变仍然停滞在专家学者的研究成果和政府部门的口号中。理由很好简单,一是民间组织地位不明确、二是民间组织能力弱。

然而,随着“社会组织”概念的提出,政治建设、经济建设、文化建设和社会建设四位一体,也成为十七大的重要内容。十七大前后,这两个问题都取得了突破性进展。一方面,社会组织作为社会建设主体得到了政界和学界的普遍共识,地位越来越明确;另一方面,与社会建设相应的社会工作的职业化和专业化要求,使得社会组织的能力和水平的提高有了切实途径。

目前,关于社会工作已有明确界定:社会工作是社会建设的重要组成部分,是体现社会主义核心价值,以“助人自助”为宗旨,遵循专业操守,综合运用个案工作、小组工作、社区工作等专业方法,帮助有需要的个人、家庭、群体、组织、社区,整合社会资源,协调社会关系,恢复社会功能,促进社会和谐的职业活动。几乎涵盖了社会组织业务领域的方方面面。像培养经济建设人才一样培养社会工作人才,已经成为中央的重要战略部署。民政部和人事部已经发布消息,全国首次社会工作者资格考试将于2008年6月份举行。同时,关于社会工作大家很快就会了解的更多,一个非常重要的内容大家现在就应当掌握。社会工作的职业化和专业化意味着中国的职业领域又多了一个社会工作者系列。而且按照国际惯例,社会工作人员的资格、身份、工资待遇和社会保障都会有相应的法律和政策界定。我们的许多专业毕业生如社会学、心理学、教育学、法律等专业的从业途径更多了,当然社会工作专业将面临更大机遇,已经从事社会工作的人们也可以通过资格考试走上专业化、职业化的道路。随着社会工作人才队伍由小到大、由弱到强,随着社会工作专业水平逐步的提高和职业化的逐步推进,社会组织的总体能力也会不断提高。

这样一来,一个简单明了的公式就呈现在了我们面前:社会建设的主体地位明确了——社会管理和服务职能自然会有——有了职能了能力也必须提高。从政府角度而言,要加快政府现有社会职能转变,就必须大力引导和推动社会组织发挥积极作用。就像全国社会组织建设与管理工作经验交流会提出的:“进一步增强社会组织服务社会功能,明确政府的职责和任务”。在构建社会主义和谐社会过程中,要加快社会建设的步伐,使之与政治建设、经济建设、文化建设相匹配,形成各类组织和谐发展、优势互补的良性互动格局,政府必须担当积极推动者甚至是直接参与者的角色。政府应顺应管理方式改革的趋势,合理定位政府与各类社会组织之间的社会分工,加大政府转移职能的力度,将一部分社会管理和公共服务性工作,转移或委托给有能力的社会组织,进一步拓展社会组织发展和发挥作用的空间。只有这样,现代政府、高效政府、服务政府和廉洁政府才能提上日程。也只有这样政府的事情才能少下来,部门才能减下来、小下来,政府机构臃肿的问题才能真正彻底解决,小政府大社会的目标才能得以实现。

从政府与社会组织互动关系切入,去年底,我们研讨中认为:“按照十七大的主题,在十七届三中全会,中央可能会出台《关于推进行政管理和社会管理体制改革的意见或决定》,行政管理体制改革的重大举措会相继出台。现在看来,我们还是保守了,2008年2月27日召开的十七届二中全会已经作出了《关于深化行政管理体制改革的意见》,并推出了《国务院机构改革的方案》。会议提出:要按照党的十七大提出的加快行政管理体制改革、建设服务型政府的要求,坚定不移地把行政管理体制和机构改革推向前进。这个意见的动力是进一步解放思想,重点就是建立新的政府行政管理体制和社会公共服务管理体系。十一届全国人大第一次会议有一个《关于国务院机构改革方案的说明》,其中着重要强调了五点:一是紧紧抓住转变政府职能这个中心;二是着力理顺部门职责;三是精简议事、办事机构;四是推进地方政府机构改革;五是适时推进事业单位分类改革。我把它作进一步的哲学提练,也就8个字:精简、理顺、转移、分化。这意味着在经济基础稳固后进行的上层建筑改革已经正式启动,社会改革步入快车道。而社会改革的最终结果就是政府社会管理职能的彻底转变,前提就是充分发挥公民和社会组织在公共事务管理和服务中的作用。就像03年以来取消市场管理行政审批项目一样,政府将会大量转移社会管理和服务职能,承接者就是社会组织。也就是说对于政府来说是转变职能,对于社会组织来说是承接职能,这是相互依赖不可或缺的一个事情的两个侧面。

如果说前面我讲的只是发展趋势展望和中央文件精神的话,我们再看看实践进展。上海、广东、重庆、浙江及青岛等省市,已经在政社分开、转变政府职能方面取得了重大进展。从浙江省发展和改革委员会获悉,截至2007年底,浙江省应脱钩的1300多家行业协会全面完成与行政机关脱钩改革,行业协会承接政府职能取得积极进展。 同时,浙江省经贸行政管理部门初步确定将一般的资格、资质认可及等级评定,专业技术类的评审,行业性创优奖励活动,新产品、新技术认证及推广等事项移交给具备相应条件的行业协会。浙江证监局也明确将投资者教育工作等部分职能委托给行业协会。杭州市政府第三轮行政审批制度改革,明确9个部门必须向行业协会移交17项职能。包括行业信息统计、运行分析,行业技术、质量及服务标准制定,生产、经营许可证发放等。温州市则规定政府16项职能转移给行业协会。青岛市卫生局已将医疗人员的资格考试、资质认定、职称评定、业务培训及中医医疗质量控制、医疗科研课题的申报评审及养生基地的建设和管理分别移交给了医学会和中医药学会;市交通局也已将道路运输企业等级评定、危险货物运输资格培训等职能移交给了交通运输协会。

可以预见,在未来的5到10年里,政府转变职能和社会组织承接职能将成为深化改革的趋势、常态,而不再是新鲜事物。

    (三)学术创新意义

以“社会组织”概念替代“民间组织”概念,并不是词汇替代那么简单,它给学术研究也带来了深刻影响。通过综合分析,笔者觉得其学术意义有以下几个方面:

一是“社会组织”概念与“民间组织”概念属于两种完全不同的视角。“民间组织”的概念与政府组织对应,有对立意味,民主监督色彩较浓,有明显的官本位视角,属于传统政府的观念体系。因此,其学术研究的环境不是很宽松。而“社会组织”与政府组织共处、和谐发展,有共建意味,平等合作的色彩较浓,有明显的民本位视角,属于现代政府的观念体系,因此,其社会组织的学术研究将不再与政治趋向直接关联。公民社会组织由于承接了政府职能、接受了政府项目委托,承担了政府的服务购买等等,成了名符其实的政府的助手。

二是学界将重新审视这一领域,重新构建理论框架,重新研究概念和体系,重新研究、审定、出版的系统教材和讲义。 “社会组织”与“民间组织”的内涵、外延有诸多的不同,学术重建、重构的基础理论研究工作在所难免。这将带来中国特色社会主义“社会组织”理论研究的繁荣,在中央重视哲学社会科学发展的大背景下,社会组织研究将成为哲学社会科学研究的热门话题。

三是社会组织法律完善迫在眉睫,相关法律研究面临突破性进展。改革的步子迈的这么快,社会组织的地位这么重要,政府不可能允许法律法规长期不健全。社会建设的快速推进,需要相应法律法规的支撑,各级政府健全完善社会组织法律体系的工作将进入实质性阶段。 

二、从与政府关系视角分析社会组织地位作用及实现途径

近年来,我国社会组织也得到了较快发展,对社会组织有较为清醒认识的群体和部门与日聚增,尤其是在这次援助四川抗震救灾中社会组织的出色表现,使人们尤其是政府看到了社会组织的特殊优势。但总体上看,目前看,还没有应有的宽松发展环境。对于社会组织,党委和政府的重视程度、有关单位认可度和广大人民群众的认知度远远不够,一个重要原因就是人们对社会组织的地位和作用缺乏足够的认识。从经济和社会发展的层面,站在政府与社会组织关系角度,可以从十个方面概括社会组织的社会地位和作用。

   (一)为政府职能转化提供载体,促进小政府大社会管理体制的实现

    “小政府、大社会是建立完善社会主义市场体系,深化行政管理体制改革的必然趋势。随着政府包办一切、管理一切的现象的根本扭转,政府职能应当也必须转变。政府职能转变所剥离的职能有两个归宿:一个是回归社会,另一个就是转移给社会组织。从社会组织与政府互动角度而言,其主要功能有三方面:一是弥补政府资源的功能;二是推进社会民主政治建设的功能;三是推动管理体制创新功能。其中最重要的还是第三个功能,因为民间组织作为政府转移职能的载体,是政府实现高效廉洁创新目标前提。为增强企业的经济效益和在国际市场的竞争能力,其中一个重要的途径,就是遵循国际市场规则,实现政企、政社、政事分开,把政府的直接从事的管理、服务职能交给社会组织,尤其是行业社团和公益性社会组织。要充实行业社团的行业管理和公益性组织社会服务职能,完善运行机制,充分发挥其在市场运行中的协调和服务作用,增强各行业在国际市场的整体竞争能力。所有的社会团体,尤其是行业性社会团体都能也应当承接由于政府改变管理体制、运行机制、行为方式及工作方式而转化的职能。早在2002年,国家建设部做出规定,属于由政府部门承担的咨询、培训、交流、评优、推广等职能,必须全部移交给行业协会。国家经贸委、国家统计局也联合发出了《关于授予有关行业协会反倾销、反补贴、保障措施有关职能及委托有关工作的通知》,这充分说明,行业社团已由。从青岛市的情况来看,目前,已登记1021个社会团体,基本上形成了学术、联合、专业与行业相辅相成,功能配套的社团体系。这些社团分布领域广,涉及到质量、设备、技政、市场营销等专业领域和轻工、机械、化工、纺织、建材、服装和交通运输等行业经济领域,覆盖了经济领域中的绝大多数专业和行业。随着时间的推移,这些社会团体已从最初简单的咨询、培训,逐步拓展为到今天的促进企业经营管理,推进技术进步,为政府决策提供依据,协助政府进行行业管理,为政府部门提供了大量的卓有成效的服务。已登记的民办非企业单位3100多个,已经走出了自主管理、自我约束、自我发展、自我完善的路子,他们将成为或已经成为政府购买服务、项目委托、服务外包的重要力量。

(二)作为政府和市场的中间环节,促进社会资源的有效配置

市场是个大搅拌机,所有资源都要在其中流动,但要做到真正有效配置,避免由于过于自发造成的浪费,就必须在政府看得见的手和市场看不见的手之间,建好社会组织这个传送带分流器。社会组织易于获得政府的认可与合作,成为国家开发社会动员的工具,协助政府执行一部分社会管理和资源配置及其协调功能,同时得到来自政府的各种方便,赢得较为广阔的发展空间和法律制度保证;作为公民自己的组织,易于获得公民的认同参与,成为公民实现社会参与的工具,代表公民行使一定意义上的民主权利并影响社会资源的配置;易于通过公民的支援和公众监督,建立更为广泛的资源基础,特别是人力和物力基础;易于举办为群众、为社区服务的公益性民间组织,协助政府整合社区资源,解决社区群众的生活困难,提高社区群众的生活质量,使经济社会发展的成果能够惠及最广大的人民群众;易于利用企业+协会+农户、协会+企业、协会+农户等组织形式,建立农村基层专业经济组织,提高农民进入市场的组织化程度,发挥有限资源的最大效能。在经济发达地区,可以通过探索培育有利于提高城市综合竞争力、完善城市功能的社会组织,培育一批实力雄厚、竞争力强的行业协会或商会,集中整合社会资源,推动生产力水平的提高,推进国民经济持续快速健康发展。

(三)参与产、学、研一体化运作,促进科学技术转化为生产力

科学技术是第一生产力,而且是先进生产力的集中体现和主要标志,科技进步和创新是生产力发展的核心和动力。随着我国改革开放的深入、社会组织作为一支社会主义现代化建设的生力军和进行国际交往的重要组织载体,必将获得新的发展空间,民间组织集中的大批高科技人才的潜力和桥梁纽带的优势必将进一步得到发挥。一方面,它们通过自身所具有的特点,积极开展不同形势的学术交流、业务培训、技术开发等活动,充分发挥专业知识的优势,促进了科学技术的交流与发展;另一方面,依据人才资源是第一资源的战略思想,以其独有的人才优势,为科技发展创造良好的体制和环境条件;再一方面,以其民间性和运转灵活的优势,通过科技创新占领更多的先进生产力发展的制高点,加速高新技术产业化步伐,带动应用研究和对策性研究,为政府决策提供非常有价值的咨询服务,推动科技成果尽快转化为现实生产力。如青岛市科协所属社会团体运作实施的金桥工程,民办非企业单位泰杰研究院参与的跨海大桥论证都是典型的例证。再如,青岛高级专家协会,自2000年底成立以来,组织专家为我市重点建设项目论证20余次,向市委、市政府提出事关大局,有重要价值的专家建议100余次,为10余个高新技术进行会诊,帮助企业解决技术难题100多项,与高校、科研院所和企业签订合作协议15项,举办高层次人才专业培训班10余期,培训高层次人才500多人,通过科技与人才网站和《专家通讯》向社会发布人才和新技术信息1000余项,在科学技术转化为生产力方面做出了突出贡献。

(四)推动产业结构调整,促进深化改革目标的实现

大力发展第三产业,积极推进服务业和发展,以适应世界经济发展的趋势,是当前经济体制深化改革重要任务。把经济结构理顺,不断培育新的经济增长点,提高经济增长的质量,才能为经济进一步发展提供动力,拓宽空间。社会组织在此方面有着明显的优势。一方面,它可以把促进当地经济和社会跨越式发展作为根本的出发点和落脚点,根据市场需要和经营需要,根据生产力发展要求,把自己塑造成为对当地经济发展产生重要影响的、具有特色和广阔发展前景的新的行业性组织,起到调整优化产业结构的作用。另一方面,各级政府通过制定培育的发展优惠政策,鼓励各类有利于推进现代服务业的社会组织的发展,从而达到调整产业结构的目的。青岛市的绿色食品协会就是按照调整产业结构的要求,以新的产业化模式组织成立的,是由生产、加工、流通、消费四个环节的骨干单位及其他一些行业的企业组织起来的、纵向的、具有中介服务组织性质的协会。成立几年来,已拥有团体会员167家,个人会员28名,在服务政府宏观调控、推进农业产业结构调整和农产品优化升级、向社会提供优质的无污染的食品、保护青岛对外开放龙头和国际旅游城市形象、提高农业产业化经营的组织化程度等方面发挥了作用。在农村,专业经济协会大都从事着地方特色产业生产,为农业的产业化、集约化和复合式经营探索了新路,在强化农村社会化服务体系,提高农民素质和收入,促进科技成果转化,帮助农民开拓国内外市场、增强农村抵御市场风险的能力,促进农民的共同富裕和精神文明建设方面都发挥了重要作用,已成为农村产业结构调整和经济发展的强大推动力。

(五)社会组织的成熟与发展,促进新的生产关系的形成

当前,改革的重心正从经济领域转移到社会领域。社会组织作为一种新型组织形态,即是政府职能转换和市场经济发展的产物,又是公民社会逐渐形成与发展的标志。近几年,我国社会组织发展迅速,其数量呈现出空前的势头。据有关资料表明,全国社会团体上个世纪60年代仅为6千多个,目前已有6万多个。另一类社会组织,条例称之为,民办非企业单位,实质上是社会事业组织,上个世纪90年代迅速崛起,目前,总数已达17.5万个。伴随着社会组织的成熟与发展,随即引起了社会阶层结构的分化和重组,出现了一个新的“阶层”,即公民社会组织从业阶层,或“社会工作者阶层”,这一新阶层的出现,导致人们在社会生活、生产方式、交往等方面发生了许多根本性改变,这种改变为社会带来新的社会保障体系、新的保护机制、新的社会协调和管理方法,实质上导致原有的人与人之间的生产关系发生了变化。社会组织作为与政府组织、市场组织并存的基本组织形式之一,它所产生的这种新的生产关系,是一种与我国社会主义初级阶段生产力发展的实际需要相适应的新的生产关系,它加速了生产力的发展以及科技第一作用的发挥,一定程度上极大地调动了广大人民群众的积极性,给社会发展带来了活力,推动了生产力的发展,对于我国的政治、经济改革和社会、文化转型具有广泛深远的意义。

(六)承担技术鉴定、资格认证、诚信评定等职能,推进法制化进程

     依法治国是我们建设社会主义现代化国家的必然要求,也是我们党转变领导方式、执政方式的战略性目标。世界经济一体化时代是以强制性规则为基础经济发展时代,这就要求我们研究、熟悉并学会运用WTO规则,从法律制度上积极做好应对。社会组织在这方面的作用主要体现在以下三个方面:一是承接各类资格评定职能,促使资格认证走向社会化。长期以来,我国的专业职称和技术职务评定制度采取单位评审办法,大多数国际同行不予承认。与之相比照,多数市场经济国家和地区的职称认定制度,特别是资格认证制度,一般是通过学会、协会采用社会同行专家评价的办法解决。二是承担信誉评估职能,从完善、强化法制入手,构建有效的诚信评估制度。市场经济条件下,企业之间的竞争无处不在,取得竞争的胜利,关键在于企业是否讲信用。社会组织作为社会中介,它可以在不受政府、企业集团等组织的干扰,通过在对企业的基本情况、主要财务数据、主要违约纪录、主导产品和企业经营情况充分了解的基础上,进行综合判断和分析,做出对企业信用状况的基本描述以及对信用能力和意愿的评价的综合报告,这样的报告会对企业的贷款和融资产生重大影响,也将大力促进企业行为的规范化,引导企业诚信守法。三是承接技术鉴定职能,促进科学技术认定的权威性和司法公正。2002年9月,国务院已出台《医疗事故处理条例》,这一条例明确规定以后医疗事故的鉴定工作有各地医学会负责,组织专家组实施。不仅如此,目前许多领域有技术鉴定有主体已从政府转移到了中介权威机构。在官本位向法本位过渡过程中,社会组织是必不可少的重要角色。

(七)参与社会公益事业,促进社区建设上台阶

社区是社会组织尤其是城乡基层社会组织活动的天地。正因为这样,2000年以来,“培育发展社区社会组织”成为各省、市民间组织登记管理机关和业务主管单位的一项重要任务。越来越多的社会组织将社区文化、社区体育、社区卫生等公益性活动写进自己的章程,尤其是将社区福利服务纳入工作范围,成为政府推进社区建设的重要力量。在我国,有的社会组织是应行业利益需要产生发展的,但所有的社会组织本身都不是特定的利益集团,致力于社会公益性事业理所当然地成为它们存在和发展的逻辑前提,为政府解决特定的社会问题和为特殊的社会群体服务必然是社会组织任务中的应有之意。社会组织对社区积极功能主要体现在:一是拓宽社区服务功能;二是提供多元价值选择功能;三是促进社区整合的功能。近几年来,我国已有相当多的社会组织直接服务社区群众,它们从社区居民的需求出发,重点从事与社区建设专业化、行业化分工相适应的服务性工作,尤其是与社区居民生活密切相关的公益性、福利性的民办非企业单位,通过从事调查、咨询、研讨、培训和项目可行性的分析、评估等工作,解决一些政府难以解决的社会问题,扶助社区弱势群体,提高了社区群众的生活质量。应该说,社区具有配置资源和培育发展的条件,而社会组织具有提供各类资源的功能。从结果上看,在社区社会组织可消融当前下岗压力和特殊群体困难加重的问题,是将改革成本转换成社会资本的有效途径,对缩小党和政府与人民群众的距离,改善党群、干群关系,实现社区共驻共建、优势互补、资源共享的目标,有着极为重要的意义。随着社会组织的不断培育和发展,将使社区建设走出队伍不稳定,服务不经常,载体缺乏等困境,使社区建设产生质的飞跃。

(八)促进公民社会健康发育,维护社会的政治稳定  

正确处理改革、发展、稳定的关系是我国长期遵行的一个重要原则,稳定更是改革与发展的基本前提,而社会组织是推动改革、促进发展,维护社会稳定的重要力量。今后一段时间受国际政治斗争的影响,国外敌对势力会不断通过社会组织加紧对我实施政治渗透,此外,我国改革过程中出现的一些社会矛盾和问题,也会通过社会组织反映诉求的功能表现出来。近年来,登记管理机关经常接到申请成立带有政治色彩和特殊群体的社会团体的申请和咨询,甚至有的企图成立具有明显帮会性质和旨在扰乱我市经济秩序的组织。与其说让别有用心的利益集团组织和利用,不如让其健康有序地组织发展,为改革、发展和稳定服务。社会组织在维护稳定方面的作用主要有:一是能够为人民群众提供一种制度化、组织化和政治参与途径。社会组织可把分散的、单个的政治参与聚合起来,遴选集中组织成员的各种利益和要求,通过特定渠道传递给政府部门。政府可通过行政监督、社会监督和新闻舆论监督,规范人们的行为,使其健康发展。二是社会组织在组织人民群众参与政治的过程中,可以通过向人民群众宣传灌输法律知识、民主程序等,排除人民群众政治参与的盲目性、冲动性、使之规范化、程序化、理性化,并建立健全完善的自律机制。三是可利用自己种类繁多、数量庞大、活动领域广泛的优势,缓解政府的压力,成为重要的就业渠道。

(九)社会组织的健康发展,有利于社会的整体文明和成熟

现代化的城市要有现代化的城市基础设施,这是硬件;还要有现代化的人的素质,人的素质包括管理者的管理和服务水平,以及作为市民的文明素质,这是软件。对此两者,人们的认识是一致的。但是,除此之外,人们忽略了一个重要因素,即社会本身的发育程度。如果一个社会行政力量过于强大,而其它社会组织发育却极不健全,这样的社会是一个发育不健全的社会,是一个畸形的社会。社会不仅包括政府机关、企业,还包括社会团体和其它社会组织组织。只有各种社会组织结构合理、规模适当,都能够较好地发挥作用,这样的社会才能健全、健康地运行,这样的城市才称得上现代化的大都市。民间组织在加速城市现代化建设的作用主要体现在两个方面:一是现代化的城市通过社会组织的慈善、公益与志愿精神来弥补市场经济的不足,缓和市场经济对人们的道德、价值观念带来的巨大冲击,唤醒公民的公益心,使城市建设稳定发展、良性运行。二是社会组织通过抓队伍建设,强化培训,大力提高社会组织从业人员的思想道德素质和业务素质,使其展现良好的精神风貌,创造良好的工作业绩,为社会建设培养更多的有用人才,是社会建设不可缺少的重要的生力军。

(十)适应政治、经济发展一体化要求,促进对外交流与合作

社会组织在对外交流与合作中的作用,早已被证实。据资料考证,美国的半导体行业协会起草的《半导体知识产权保护法》由美国国会讨论通过后,最终成为世贸组织《贸易相关知识产权协议》的重要组成部分之一。上个世纪末,在中国用户与日本三菱汽车公司的争议中,中国消费者协会的意见引起的积极回应远超过政府的影响。去年以来,在国际铁矿石价格谈判中,中国钢铁业协会在维护行业利益中发挥了政府难以替代的作用也是典型例证。适应经济全球化的新形势,在更大范围,更广领域、更高层次上参与国民经济技术合作和竞争,拓展经济发展空间,全面提高对外开放水平,社会组织大有可为。我国社会组织很年轻,总体上是改革开放后的产物,从开始就打上了国际的印记,在世界经济一体化中这种印记越来越明显。社会组织所具有社会性、广泛性、活跃性、渗透性的特点,决定了它将在国际交流与交往中的重要地位。在经济活动中,国家政府之间的活动空间缩小,行业与行业之间接触距离拉近,人与人之间相处机会广泛,国际间的经济合作往往通过社会组织这条渠道向微观和纵深发展。我国加入WTO以后,仅仅3个月时间,民政部民间组织管理局就收到来自20个国家和地区的93个涉外社会组织成立申请。在未来的国际交往中,社会组织尤其是行业性社会团体和由专家权威们组成的民办研究机构将处在对外交往的前台。一是通过与外国非政府组织进行合作等方式,开发引进和利用国外的知识、技术和资本等资源,促进我国的经济发展;二是按照国际非政府组织的惯例,对国际决策过程施加影响,使我国的利益和愿望较多地体现在国际性民间与官方的决策之中;三是在国际贸易中,维护本行业的合法权益,运用法律武器在国际贸易中发挥积极作用。四是代表民间力量,更多地在实施人道主义、生态保护等全球性事务中发挥作用。如:青岛市外商投资企业协会,成立以来,接待法律咨询上千人次,办理诉讼、非诉讼案件484起,为94家企业担任常年法律顾问。为澳大利亚、日本、韩国、美国、加拿大、英国、新加坡、德国、泰国及香港、台湾地区的投资者代办项目62个,总投资额3546万美元,为促进青岛市改革开放的进程做出了积极贡献。

三、在国家行政管理体制改革的背景下,社会组织发展面临的机遇与挑战

在现代社会,政府组织、市场组织、社会组织是最基本的组织形态,这三个基本形态就像三根支柱支撑着人类社会的大厦,缺一不可。与此对应的是各政府部门、各类从事营利性活动的企业和各类从事社会管理和服务的公民自治组织。在社会领域,要使社会更加和谐,也就必须使社会组织成为社会主体,在社会建设中充分发挥其积极作用。随着十七大精神,尤其是十七届二中全会精神的贯彻落实,社会组织发展的机遇也日益显现。

 (一)新的形势下社会组织发展和管理面临的机遇

一切依时间条件为转移,这是辩证唯物主义基本观点。上述观点和论述早就成立,也就是说对于社会组织早就有地利与人和,但一直没有天时,也就是说时间条件不具备。现在的形势不同了,如果说十四大吹响了深化经济体制改革的进军号,新经济组织迎来发展春天的话,那么,十七大提出的加快社会建设步伐,就吹响了深化社会管理体制改革的进军号,社会组织作为社会建设的主体面临重大发展机遇,社会组织培育和管理工作也面临重大发展机遇。

一是国务院大部委改革已经正式启动,社会组织管理作为社会建设的指导和管理部门面临重大机遇

十七大在部署未来行政管理体制改革中特别指出,要“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制”,目的有二,一是要减少部门间的职能交叉,改“九龙吸珠”为“一龙管水”,提高政府效率;二是转变政府的社管理和服务职能,向小政府迈进。其必要性、紧迫性显而易见。目前,国务院有28个部委,而日本是12个,美国是15个,英国是18个,单纯以数量相比,中国的部门设置是最多的。有民谣比喻中国开会人多状况:“部长坐了一礼堂,局长站了一走廊,处长坐了一广场。”这种状况直接造成政府效率低下和高行政成本,中国经济体制改革基金会研究成果显示:1999-2005年间,我国行政成本对经济增长作用达到负的1.73%。

 “社会组织”概念替代“民间组织” 概念,这只是改革的第一步。从现在开始我们召开的会议、我们出台的文件,我们起草的任何材料都已经以“社会组织”概念取代“民间组织”组织概念。民间组织管理局出台的文字的东西以“社会组织”概念出现,这是一个矛盾,尽管需要一个过程,但既然是矛盾终究会解决。

二是建立科学有效管理体制条件已经成熟,社会组织的生存环境将更为宽松

社会组织的专业化、职业化将会使社会组织的规范化建设上一个台阶,自律机制会逐步健全完善,自我管理能力会逐步增强;政府职能的转变会促使社会组织的总体能力大大提升;行业组织与政府人、财、物三脱钩之后,其它社会组织的人、才、物脱钩也将提上日程。社会组织实质上的民间化割断了社会组织与业务主管部门的天然脐带,主管部门职能的转变又使其功能发生了质的变化,由直接业务管理转变为间接指导已具备现实基础。除了对社会政治稳定、和谐发展有重大影响的社会团体以外,在条件成熟的大部分社会组织中取消双重管理成为可能。前两年广东省将行业协会的业务主管单位改为业务指导单位,目的是要解决双重管理的低效和扯皮、推诿。专家机构对此给予了充分肯定,国家民管局认为这是一个取得明显成效的观察点。随后,各地从实际出发所做的创新尝试会不断涌现。

三是社会组织管理工作会逐步成为党委、政府的一个重点,地位会有所提升

从静态分析看,科学发展观的提出,使得经济和社会发展统筹兼顾、平衡发展成为全党各项工作的基本指导思想,党的工作重点不再只是经济建设,成了经济建设和社会建设同等重要、同步发展。

从动态分析看,过去的30年,党和全国人民一心一意抓经济建设,经济发展每年以8-10%以上的速度发展,取得了辉煌成就。然而,粗放式的发展和纯粹量能扩张已显疲态。中国的经济发展必须实现质飞跃和提升,前提就是生产力必须进一步解放,而当前制约生产力发展的正是未曾实质性变革的传统的行政管理体制。生产力决定生产关系,生产关系反作用于生产力;经济基础决定上层建筑,上层建筑反作用于经济基础,当生产关系阻碍生产力、上层建筑制约经济基础时,变革生产关系和上层建筑就会提上日程。进一步的解放思想,深化行政管理体制改革的深刻现实意义和深远历史意义就在于此。从这个角度来说,在现阶段改革现有行政管理体制,推进社会建设和管理更为重要。

随着十七大精神尤其是十七届二中全会《意见》的贯彻落实,社会建设会逐步成为各级党委政府的工作的重中之重,会成为体现政绩的主阵地,社会组织管理工作会越来越受到全社会的关注。

四是社会组织的数量会迅速扩张,总体质量会有所提高。一方面,有关社会建设的优惠扶持政策会逐步出台,公民社会举办社会组织的积极性会明显增强,登记数量会快速增长;另一方面,现有的大量市场中介、鉴定中介、评估中介和司法中介组织,虽然不可能很快进入社会组织的政策和法律框架,但总归会纳入“社会组织”的范围,而这些中介的数量要比原有民间组织大的多,仅青岛市就有2万多家,是原有民间组织的4倍;再一方面,事业单位改革就在眼前,而且中央的意图就是政府转变职能、事业单位改革和社会建设启动同步进行。 十七届二中全会强调了事业单位分类改革,提出事业单位上升为国家机构、转为市场组织和改为法人制三条出路。而无论是非营利法人,还是公益法人最终要归为社会组织。张尚仁教授发表了一篇《事业单位改革如何走出困局》的文章,提出:将原属事业单位的部分从事社会管理和服务的组织改称“社会组织”,直接纳入社会组织范围。最重要的是随着政府职能的转变,社会组织会在实践中不断提升自己的水平和能力,总体质量会有一个大的提高。

(二)社会组织发展和管理面临的挑战

社会组织面临的机遇很多,但历来挑战与机遇并存。

一是各级党委和政府思想解放程度远远不能适应形势发展的需要。在我国改革改革开放的历史上,较大解放思想浪潮已有两次,一次是1979年的真理问题大讨论,结果是推翻了“两个凡是”;一次是1992年邓小平南巡后,提出的“胆子再大一点,步子再快一点”,结果是经济体制改革向深度和广度进一步推进。十七大又一次提出进一步解放思 想,这次不同于前两次,尤其不同于第二次,这是在改革进行到关键时期提出的更深层次的思想解放,引导的是上层建筑领域的重大变革,是围绕决策权、执行权和立法权分立原则,在各类组织形态间进行的责、权、利的重新分配。政府部门要转变传统的官本位理念,放弃习以为常的强势政府地位和手中的部分职权,回归服务政府的本来面目,艰难程度前所未有。因此,目前有些人认为这是个复杂工程,到我们这里还需要很长时间,存有等、靠思想;有些人认为,几千年的官本位社会根深蒂固,难以改变,最终会像前几次机构改革一样不了了之,存有悲观和畏难情绪。有这些想法的人并不在少数,这样的思想水平和认识程度离十七届二中全会的精神有较大差距。

二是对社会组织地位和作用,党委政府的重视程度、主管部门认可度和公民社会的认知度都不够高。随着改革的逐步深化,社会组织的地位和作用会越来越重要。政府在转变职能过程中,应当将涉及社会公共管理方面的具体职能会尽可能向社会组织转移。政府主导,社会组织引导;政府行政管理,社会组织自治的社会治理的架构也应当尽快建立。政府应当逐渐从对社会公共事务事无巨细的管理中解脱出来,集中精力致力于创造公平竞争的市场环境,当好“裁判员”,更好地提供公共服务。但十七大精神贯彻落实需要一个过程 ,目前的实践水平离十七届二中全会的要求还有相当的距离。近年来,我国对社会组织总体上是重监管轻发展,至少是培育发展和监督管理并重。在大多数政府的工作报告中鲜见他们的业绩,长远发展规划中,涉及社会组织发展的相当少。同时,作为公民自己的组织由于影响力不强,在公民社会的认知度也不高,广大人民群众对此了解不多,知之不深。     

三是社会组织法律建设水平较低,无法可依、有法难依的问题较为突出。目前,我国仍没有专门的全面的、严谨的关于民间组织管理方面的法律,在十一届人大开会前推出的《中国法制建设白皮书》中,列举了我国现行229部法律,找不到有关社会组织的基础性法律,如社会组织法。只有国务院出台的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》,民政部出台的《取缔非法民间组织暂行办法》、《民办非企业单位名称管理暂行规定》和民政部与其它部门联合下发的数量不多的规范性文件等,总体上层次不高,数量少,不配套,可操作性不强,总体上是个无头无脚的残缺体系。不仅如此,前三个条例基本出发点是监管,其基本条款有的远远落后于现实,有的找不到相应的具体规定。执法过程中经常遇到合法性和合理性、现实性和可行性之间的冲突。同时,从我们调查的情况看,成熟的社会组织比例较低,大多数社会组织自律机制不够健全。一些民间组织内部虽然制定了较为完善规章制度,但由于种种原因,实际操作中难以落实。领导成员之间缺乏有效监督,行规行约对会员没有形成约束。就全国范围而言,社会组织的业务监督、执法监督和群众监督之间系统运行机制尚末形成。

四是优惠扶持政策缺乏,社会组织步履艰难。近年来,中央和各省市都十分重视社会组织发展的优惠政策问题,各级文件中也反复提出培育发展和监督管理并举。但实际操作中往往过于强调监督管理,而忽视了培育发展。在政策优惠、税收制度和资金扶持方面,存在的差距显而易见。西方发达国家社会组织的运行资金40%来自于政府资助,部分国家高达55%,而我国这方面还没有提上议事日程,有关部门从优惠政策层面给予的扶持也屈指可数,社会组织的税收制度还是空白,甚至连作为一类组织运行的统一票据都没有。另外 ,社会组织的职业化还处在试点阶段,从业人员的社会地位、福利待遇、医疗、养老保险等问题还没有切实可行的解决办法,人员队伍不稳定、年龄老化,缺乏活力和凝聚力。许多社会组织由于资金缺乏、专业化水平低而举步维艰。 

五是管理力量薄弱,机构建设任务艰巨。就全国而言,社会组织管理机构较为健全的、有专门工作机构的省、市只是极少数,有的省、市仍是一个处,有的甚至只有4至5人,然而社会组织的数量却达几千家,日常管理都难以维持,培育发展和监督执法都无力顾及。在机构较为健全的省市,真正懂得社会组织发展规律和趋势工作人员也不多,专业执法人员极度缺乏。同时,由于财政立项困难,运行经费短缺,推进社会组织发展和管理的条件、手段均显不足。

总之,十七届二中全会提出的《关于深化行政管理体制改革的意见》是一个具有划时代意义的文件,其核心和主题就是转变政府职能,这是一个从管理到治理的转变过程,从管制向服务转变的过程,也是政府回归人民政府的过程,是最高层次、最深刻的转型,不可能一蹴而就,困难和问题会很多,需要政府和社会组织共同努力。但这是改革必须面对的问题,是社会发展的必然趋势,只要坚持改革的方向不动摇,“小政府、大社会”的目标,就一定会实现,中国特色社会主义的社会管理体系和运行机制就一定能够建立。

 

 

 

 

 

 

 

 

 
 
 
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