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社会组织人才队伍建设研究课题研究

中国人民大学 刘向兵

 20世纪80年代以来,社会组织在世界范围内出现引人注目的发展。在我国,伴随着社会主义市场经济发展、社会转型、社会结构深刻变化,社会组织呈现加速发展的态势,成为社会建设与管理的重要力量。同时,社会组织作为重要的法人组织形式,在吸纳社会就业、促进人才培养、提高人才组织化程度、推动人才国际互认等方面有独特的作用,是实施人才强国战略的重要载体。社会组织人才逐渐发展成为全国人才队伍中一支重要的新力量。为此,国家在制定《全国人才队伍建设中长期规划纲要(2009-2020)》过程中,也专门针对社会组织人才展开了调研。本研究旨在通过调查研究,深化对社会组织人才队伍的现状、结构、作用与趋势的认识,站在国际、时代、全局和战略的高度,以开放的态度,对社会组织在我国人才工作中的作用做出科学的认识和判断,厘清问题和差距,提出对策和思路,完善社会组织人才队伍建设的政策、法制和舆论环境,促进社会组织在我国人才队伍建设和人才强国战略中功能和作用的有效发挥。

鉴于社会组织人才队伍建设是一个全新的课题,而且时间紧迫,课题组确立了解放思想、把握规律、正视问题、注重实效的研究思路,在研究把握国际、国内社会组织发展规律的基础上,以解决现实问题为主,加强研究的针对性,注重政策建议的可操作性。承接课题后,课题组广泛收集整理国内外有关文献资料,访谈了大量政府机构和各种类型社会组织,在全国性社会组织和北京、辽宁、上海、广东、湖北、云南六省市进行问卷调查。在这些工作基础上,形成了本研究报告。

一、社会组织的基本状况、基本功能和作用

社会组织是一个比较宽泛的概念,在使用上有过多种解释。近年来,随着中央对加强社会建设与管理的重视,无论是理论界和还是行政管理上,对其界定逐渐趋于一致。

1、社会组织的界定

 “社会组织”一词可以作广义和狭义两种理解。广义的“社会组织”是指人们为实现特定目标而建立的共同活动的群体,与政府组织、经济组织并列。狭义的“社会组织”仅指由自然人、法人和其他组织为满足社会需要或部分社会成员需要而设立的非营利性组织,具有民间性、非营利性、公益性、自治性、组织性等特征。自党的十六届六中全会使用狭义的“社会组织”概念代替行政管理上的“民间组织”的称谓后,在党和政府的文件中,社会组织一直作为一个区别于党政机关、人民团体、事业单位、公司企业、基层群众自治组织的独立部门,也得到了理论界的普遍认可。

在国际上,20世纪有两大部门的地位已经确立,这就是由政府组织和国家机构构成的政府部门、由企业和市场机制构成的营利部门。此外,还有一个广泛的、相对于政府和营利部门的领域――社会组织,由于各国在文化传统和语言习惯方面存在着不同,在不同的国家和地区有多种不同的称谓,如非政府组织、非营利组织、公民社会、第三部门或独立部门、志愿组织、慈善组织、免税组织,等等。这些叫法在内涵上区别不大,只是从不同侧面反映了社会组织的特征。

我国将社会组织分为三类,即社会团体、基金会和民办非企业单位。社会团体是由公民或企事业单位自愿组成、按章程开展活动的社会组织,包括行业性社团、学术性社团、专业性社团和联合性社团;基金会是利用捐赠财产从事公益事业的社会组织,包括公募基金会和非公募基金会;民办非企业单位是由企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事社会服务活动的非营利性组织,包括民办医院、民办学校、民办社会福利机构等。

2、社会组织的勃兴是一种世界范围内的现象

社会组织的存在虽然历史悠久,但作为一种主要的社会力量在世界范围内迅速崛起是从20世纪60、70年代开始的,这种现象被称为一场“全球结社革命”,即“第三部门运动”。一般认为,这场“运动”是与西方福利国家、公共管理危机、政府再造、全球治理等相关联,在一定意义上是对政府提供公共物品方面和市场提供私人物品方面存在的“政府失灵”和“市场失灵”的回应。

由于面临财政危机、管理危机、信任危机,西方国家政府退出了很多微观经济领域,并向社会组织转移大量他们在社会服务领域“不愿做、做不好或不常做”的事,社会组织逐渐发展成为与政府、市场并行的第三种力量。在世界许多国家,都普遍存在数量庞大的社会组织。美国霍布金斯大学对36国比较研究表明,社会组织是一支相当强的经济力量,其活动规模相当于一个1.3万亿美元的产业,支出相当于36国GDP的5.4%,如果作为独立的经济体的话,其支出规模可排在世界第七位。社会组织在经济、社会、文化等各个方面发挥了重要作用,国际非营利组织研究的著名专家莱斯特·M·萨拉蒙教授指出:“一场真正的社会革命似乎正在全球范围展开,在20世纪末出现的这场革命所具有的社会意义和政治意义,可能会与19世纪民族国家崛起相媲美”。联合国前秘书长安南,把社会组织的发展与全球政治经济格局重组、世界经济的全球化、信息技术革命、生态环境保护一起列为影响未来全球发展的五大因素,许多重要的国际组织开始在重大国际事务和国际规则的制定上,重视与社会组织开展合作,如被联合国经社理事会授予咨商地位的社会组织已经有3000多个,他们在联合国一些重要会议、政策、文件等方面享有很大的话语权。可以说,社会组织在世界范围内的兴起,代表着人类社会重大的组织制度创新,在政府和企业作用的空间内外发挥着不可替代的协调、辅助和补充功能。许多学者认为,社会组织在实现人类社会发展目标上具有深厚的潜力,在21世纪里绝对地位和相对地位都将会显著跃升。

3、快速成长期的中国社会组织

社会组织在我国的存在由来已久,但社会组织的大量出现则是改革开放以来的新现象。新中国成立初期,全国性社团只有44个,到1965年,我国有全国性社团100个,地方性社团6000个。总的看来,在计划经济体制和当时政治运动的影响下,社会组织的建立和发展受到严格的控制。改革开放以来,人们对社会组织的看法也在不断转变。改革开放初期,社会对这类组织还是持排斥态度,基本将其看作异己力量,1995年举办的世界妇女大会,使人们开始正视社会组织的存在和影响力。随着加入WTO、社会主义市场经济体制的建立、政府体制改革的推进以及社会结构的深刻变革,人们越来越认识到社会组织在经济和社会生活中的积极作用。1988年,登记注册的社会组织仅仅4446个。截至2007年底,依法登记的社会组织已经超过38.7万个,其中社会团体21.16万个,民办非企业单位17.39万个,基金会1340个,较之1988年增长了87倍。目前,仍以每年10%-15%的速度在发展,我国社会组织进入快速发展期。大多数社会组织在经济、政治、文化、社会、教育、科技等各个领域发挥着积极的作用,成为沟通党和政府与人民群众的桥梁和纽带,促进了社会主义市场经济的发展,推动了社会事业发展和精神文明建设,缓解了就业压力,扩大了国际友好交流,推进了我国改革开放进程,已成为我国社会主义现代化建设的重要力量,对促进经济社会协调发展、构建和谐社会发挥了积极作用。有的同志形象地称社会组织是社会交融的粘合剂,社会矛盾的稀释剂,社会冲突的缓冲剂,政府的减肥剂,市场的增效剂。

我国社会组织虽然发展迅速,但总的来看,仍处在发展的初级阶段,发育程度不高。从每万人拥有社会组织的数量看,发达国家每万人拥有社会组织的数量一般超过50个,如法国每万人110个,美国每万人52个;发展中国家一般每万人拥有社会组织数量超过10个,如阿根廷每万人25个,新加坡每万人14.5个,巴西每万人13个,印度每万人10.2个。而我国目前万人拥有的社会组织数量仅为2.7个,不仅低于发达国家,而且低于发展中国家,发展数量总体偏少。从动员社会资源能力看,以美国为例,美国2006年捐赠额达到2950亿美元,占GDP的2.5%,我国GDP总量为美国的17%,但我国社会组织动员社会资金规模仅为美国社会组织的0.24%。从社会组织支出占GDP的比重,世界上36国社会组织年度总支出占GDP的5.4%。我国社会组织的支出约占GDP的0.3%。从社会组织对就业的贡献看,世界上36国社会组织吸纳的就业人口占经济活动人口的4.4%,占服务业岗位的10%; 我国社会组织2007年有从业人员457万人, 占城镇就业人口2.7亿的1.5%,占全国城乡就业人口7.6亿的0.56%。从社会组织的社会贡献看,国际上,有关学者把公共服务供给方式归纳为36种,其中社会组织承担的占了多数,涉及到政府公共教育、环境、公共住房、社区公益事业、治安、医疗、慈善、培训的具体生产与执行职能等。在美国,医疗行业中50%以上的病床设在非营利医院,50%左右的高等学校、95%的交响乐团以及60%的社会福利机构都是社会组织,社会组织提供的公共服务占到一半以上,形成了公办、民办共同发展的格局。而我国医疗、教育、社会福利等事业,仍主要依靠国有事业单位提供,社会组织开展活动、发挥作用空间很小。从社会组织自身能力看,社会组织发育时间较短,弱点较多,总体上看,表现为数量偏少,规模偏小;人才实力不足,专业人员缺乏;能力不强,社会影响和公信力不够。从发展的外部环境看,公众和政府对社会组织的认识程度不高,尚未形成有利于社会组织健康成长的社会环境和法规体系。这些对比同时表明,我国社会组织的发展还有很大的空间。

二、我国社会组织人才队伍的现状及其发展趋势

《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》指出,“重视社会组织人才工作。社会组织中汇集着越来越多的人才,是我国人才队伍的重要组成部分,要把新的社会阶层中的各类人才纳入党和政府的工作范围。”社会组织作为一种新的组织形式,在人才队伍构成和功能作用方面都有其独特性。

1、我国社会组织人才队伍的构成

人才是一个宽泛的概念,不同国家、不同地域、不同时期对人才有不同的理解。我们认为,人才是指具有一定知识和技能、能够进行创造性劳动、为社会主义经济建设、政治建设、文化建设和社会建设作出积极贡献的人员。与隶属于政府、事业单位、政府等实体机构不同,社会组织既有自己的专职工作人员,有为数众多的会员,还汇集了大量的志愿者。从社会组织的功能、人才队伍建设和作用发挥的角度考虑,课题研究应该包括社会组织专职工作人员、会员和志愿者。考虑到社会组织(主要是社会团体)的会员和志愿者绝大多数都有自己的工作单位,已经为党和政府的人才政策所覆盖,因此,本调研报告的重点研究对象确定为两个方面,一是社会组织(不包括按国家公务员管理的人员)的专职工作人员,即人事隶属关系在某社会组织,且由该组织负担全部薪酬的工作人员。专职工作人员中蕴涵了两类社会组织人才:社会组织管理创新人才和专业技术人才。在不同类型社会组织中,两类人才所指也有所不同。二是尚未完全纳入党和政府人才工作范围的社会组织会员(主要指律师、会计师等中介机构从业人员)。同时,对社会组织如何发挥志愿者的作用,也将进行研究。

2、社会组织在人才队伍建设中的功能和作用分析

社会组织类型繁多,分布广泛,功能各异,在人才队伍建设方面,除吸纳社会就业的一般功能外,还拓展了党管人才的组织形式,具有促进人才培养、加强人才评价、推动人才国际互认等独特的作用,是实施人才强国战略的重要载体。

(1)社会组织拓展了党管人才的组织形式。坚持党管人才原则是加强人才工作的根本要求。全面贯彻党管人才的原则,需要动员和组织全社会的力量。改革开放以来,伴随着经济和社会转型,非公有制经济迅速发展,新的社会阶层不断出现,做好当前的人才工作,需要采取新的方式。社会组织则提供了这样一种组织形式。社会组织既有大量的专职工作人员,又汇集了在各个领域有颇有影响的大量的会员,还有一大批志愿者。利用好社会组织这一新的组织形式,可以掌握各个领域最优秀的人才,了解各领域人才的愿望和要求,拓展人才服务内容和形式,努力做好为党团结和联系各类人才,把党的要求落实到新领域、新阶层的人才中,不断巩固、扩大和增强党的群众基础。

(2)社会组织成为吸纳就业的重要渠道。在国际上,根据美国霍布金斯大学对36国比较研究,社会组织吸纳的就业人口占经济活动人口的4.4%,占服务业岗位的10%(加上志愿者数字)。 我国社会组织在吸纳就业方面虽然同世界平均水平还有很大的差距,但近年来也成为吸纳就业的重要渠道。据统计,2007年有从业人员457万人, 比上年增长7.4%。社会组织已经成为高校毕业生就业特别是女性就业的新渠道,抽样调查数据表明,在社会组织专职人员中,近3年新聘人员的占总人数的37.2%。另外,据上海市社会服务局统计,社会团体工作人员中,女性平均占42%。在我们个别访谈的社会组织中,女性所占比例大约都在50%左右。相对于近年来政府和事业单位人员精简、企业裁员,社会组织在吸纳就业方面的作用更为突出。

(3)社会组织是人才培养的有效途径。人才资源能力建设是人才培养的核心。社会组织特别是社会团体承担着维护行业利益、沟通行业信息、扩大行业交流、促进行业发展的职责,其对行业发展状况以及行业发展对从业人员的要求最为了解。因此,社会组织除了对其专职人员进行培训和培养外,还负担着对会员和志愿者的培养和培训工作。在国外,对业内人员进行培训是社会组织的主要职能之一,如德国工业联合会的主要职能之一就是职工教育培训。国内,组织业内人员培训也是社会组织的重要职责。同时,社会组织也是人才培养锻炼的平台。在国外,许多行业组织的负责人实行轮流担任,通过在社会组织担任领导职务(专职、兼职均可),能够全面把握行业发展的各种情况,为高层次的复合型人才提供锻炼的平台。

(4)社会组织是科技人才评价的重要组织。科技人才是人才队伍建设的主体构成之一,是实施人才强国战略的重要组成部分。科技人才评价问题,一直是广大科技工作者关注的焦点问题之一。《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》指出,“坚持改革创新,建立以能力和业绩为导向、科学的社会化的人才评价机制”。 “专业技术人才的评价重在社会和业内认可”,“在政府的宏观指导下,开展以岗位要求为基础、社会化的专业技术人才评价工作”。《2002-2005年全国人才队伍建设规划纲要》也提出,“要注意发展科学技术群众团体在专业技术人才队伍建设中的作用”。人才评价问题,突出表现在职业资格评定方面,而职业资格所涉及的考试标准、评价体系等是专业性很强的问题。因此,国际上职业资格制度的实施大多由社会组织中的专业团体具体操作,专业团体在这方面的作用具有悠久的历史传统。如国际上最权威的建筑行业职业资格认证机构之一是英国皇家特许建筑学会(CIOB)。这种历史悠久的管理制度,做到了权威性和专业性相结合,形成了社会化专业化的科学管理体现。在我国,目前“单位人”正在“社会人”转变,非公有制企业、社会组织和社会中介机构等新社会阶层的职业资格评定成为新的问题。要实现人才评价的社会化,具有跨部门、跨所有制、跨系统特色的社会专业团体的作用不容忽视。

(5)社会组织是开展执业资格国际互任的组织载体。当前,随着经济全球化不断深入,科技进步日新月异,人才资源已经成为最重要的战略资源,人才在综合国力竞争中越来越具有决定性的作用。随着我国改革开放的进一步深入,国际经济技术交流与合作的领域不断拓展,迫切需要解决我国工程技术人员执业资格国际互任问题,使我国的科技人才得到国际认可。例如,由于在部分专业领域我国科技人员的执业资格得不到国际承认,在我国承建的外国工程项目中,曾出现由中国工程师设计的工程图纸,只能花高价请没做任何工作的外国技术人员签字的现象。当前,执业资格国际互任已经成为技术贸易、服务贸易中的新的技术壁垒形式,推进执业资格国际互任已经成为我国扩大对外开放,特别是加入WTO后参与国际竞争的迫切需要。而执业资格的国际互任协议,基本上不是政府间协议,各国基本上由专业团体承担。如参与国家较多、国际化程度较高、体系比较完善的《华盛顿协议》,就是有美国、加拿大、英国和我国香港等国家和地区的工程师团体签署的,相互承认彼此工程学士学位和专业工程师资格。

3、我国社会组织人才队伍的现状

进入二十一世纪以来,因应市场经济改革、政府职能转变和经济社会发展的需求,社会组织进入一个加速发展的阶段。不但组织数量迅速增加,就业量随之快速增长,同时越来越多地人才集聚到社会组织当中,开始形成富有社会组织特色、基本适应社会组织发展需求的人才群体。

(1)我国社会组织人才的总量特征

第一,社会组织正在成为我国就业与人才集聚的重要部门。根据民政部统计,截止2007年底,我国社会团体、基金会和民办非企业单位从业人员总数已经达到456.9万。其中女性116.6万,约占25.5%。与其他国家相比,女性从业所占比重偏低。

从组织类型上看,社会团体从业人员达到288.5万人,在社会组织从业人员总数中所占比重最高,达到63.2%;平均每个社会团体有从业人员13.6人。其次是民办非企业单位,从业人员达166.5万人,占总数的36.4%,平均每个民办非企业单位有从业人员9.6人。基金会因数量少,从业人员相对较少。与其他发达国家相比,民办非企业单位从业人员比重相对偏低。

在社会组织从业人员当中,以社会组织负责人为主体的社会组织管理创新人才队伍规模已达到65.4万人,其中女性15.4万人。

各种调查都显示,社会组织工作人员中大专以上学历所占比重高于一般行业,社会组织对各类专业技术人员的吸引力增强。2006年上海市行业协会工作人员调查显示,大专以上学历占了87.7%,本科以上学历占了43.2%。北京市工业经济联合会下有70多家行业协会,专兼职工作人员共1199人,本科以上学历占62%,有各种高级职称的占51.1%。课题组在六省的问卷调查显示,本科以上学历占56%。

第二,社会组织人才结构不尽合理,分布不均衡。呈现为“东强西弱”的不平衡格局。截至2007年底,社会团体、民办非企业单位和基金会分布在东部地区的共有20.3万个,从业人员217.7万人,分别占三类社会组织总数及从业人员总数的52.4%和47.7%,分布在西部地区的共有7.9万个,从业人员124.4万人,分别占总数的20.4%和27.2%。

(2)我国社会组织人才队伍存在的问题

调研发现,社会组织人才队伍在形成和发展中遇到不少问题、困难和障碍。这些问题阻碍了社会组织人才的成长与发挥作用。

第一,社会组织人才归属感低,人才流动性很大。政府和社会对社会组织认识不一,造成社会组织人才职业声望和社会地位不高。大部分社会组织难以招聘到所需管理人才与专业技术人才。大学或研究生毕业的学生觉得在社会组织工作缺乏职业安全感,工作不安心,把社会组织作为临时过渡的跳板。同时,社会组织自身培养的人才流失率高。社会组织花大力气培养的人才极易流失到企业、事业单位、政府或国外在华的社会组织。相反,从这几个部门流到社会组织的人才少之又少。与其他部门相比,社会组织更多依靠“事业留人”、“文化留人”和“感情留人”, “待遇留人”和“职务留人”发挥的作用很弱。越往基层,社会组织人才归属感越低。

第二,社会组织管理创新人才专业化、职业化程度低。在现阶段,管理创新人才在我国社会组织的发展中扮演了关键性作用。社会组织不以营利为目的,也不依靠行政权力作为运行机制,因此在业务和管理方面都与政府和企业有很大不同。管理创新人才一方面能以其高度社会责任感、敏锐的专业嗅觉通过社会服务创新弥补政府与市场的不足,为组织创造生存空间;另一方面以其领导力和团结力,集聚社会组织专业技术人才,通过制度建设,提高社会组织管理和运作效率。但目前,我国社会组织管理创新人才相当缺乏,一定程度上制约了社会组织的进一步发展。而社会组织管理创新人才的缺乏又与其专业化、职业化程度低有密切联系。

根据民政部民间组织服务中心与中国国际民间组织合作促进会在2003年进行的一项调查显示,社会团体秘书长来自政府部门和事业单位的人员较多,占被调查机构的57%。一般而言,来自政府部门和事业单位的秘书长,受知识结构和从业经验的影响,其行为方式习惯于行政命令、按部就班,创新意识和进取精神不强。另外,兼职秘书长约占三分之一,离退休返聘的秘书长约占23%,而且约三分之二的秘书长都享有行政级别,这些都在一定程度上制约了社团的自身建设和发展。

专业化与职业化是一个相互依赖、相互促进的过程。专业化程度低,往往把握不了社会组织运作的特殊规律,难以发挥社会组织的优势与作用,从而也谈不上职业化。职业化程度低,难以建立社会组织管理创新人才对职业生涯的归属感和成就感,同时也弱化了专业化的动力。

(3)社会组织人才队伍所存在问题的原因分析

第一,社会组织的法律地位缺乏明确界定和有效保护。在我国,社会组织是改革开放之后出现的新事物。尽管经过了三十年的发展,社会组织相关的法律体系仍很不完善。具体表现为:首先,立法位阶低。目前仍主要依靠《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》等行政法规明确社会组织法律主体地位,在《民法通则》中除了社会团体法人之外,缺乏对新社会组织的组织性质和地位的法律认定。在政府制定相关政策时常常将社会组织排斥在外,社会组织无法可依。其次,相关法律、法规和政策原则性规定多,配套性、规范性规定不足。登记管理制度复杂、门槛高,但监管体系薄弱,对社会组织财务、捐赠、人事、项目管理等环节的规范性监管更为薄弱,影响社会组织的有序发展,降低了社会组织的社会公信力。

体现到社会组织人才成长与发挥作用上,我们在调研中发现,社会组织普遍认为没有得到与行政机关、事业单位,乃至企业单位同等待遇。在人才引进、职称申报、社会保障等人事政策中,社会组织经常遇到无法可循、无规可依、有规难依的情况。这样成为后续一系列问题的基本根源之一。

第二,社会组织人事体制多元化,自主程度较低,规范性欠缺。从计划到市场的转型过程中,社会组织的形成有几个不同途径,如由行政机构或事业单位转制成立,由业务主管单位发起成立,由个别领导同志或离退休领导同志发起成立,由会员发起成立等。这些不同来源的社会组织在人事管理上结合各自特点进行了许多开创性的探索,这也使得社会组织人事体制呈现多元化局面。大部分社会组织,尤其是自上而下成立的社会团体参照事业单位进行管理,也有越来越多的社会团体探索不同于事业单位的、更为灵活的人事管理体制。甚至出现了在同一个社会组织中不同人事体制并存的局面,出现了同工不同酬的管理格局,使得人事管理欠缺规范性。

在九十年代曾探索建立社团编制,但由于社会组织法律地位不明确,政策难以落实到位,社团编制没有得到有效推广。据北京市的统计,2006年底,全市社团专职人员数已达到21,898人,但社团编制仅有1800个左右,其他绝大部分以事业编制为主,也包括部分合同制工作人员。社团编制、合同制工作人员与事业编制之间在薪酬待遇、社会保障和职业发展上尚存在较大差距。沿用事业编制虽然给予工作人员较强保障,但编制需由上级单位核定,人事权仍由业务主管单位支配,从人事上阻碍了政社分开。社会团体尚未形成开放式用人制度,不但内部激励不足,而且人员流动渠道狭窄,选择余地较小,缺乏竞争氛围。这导致了社会团体中普遍存在年龄结构偏老化,人才流失严重的现象,社会团体难以吸引和留住优秀人才。人力资源不足极大地降低了社会团体管理水平,造成项目与活动运作效率低下。

第三,社会组织人才的激励与保障机制不健全。调研中发现,社会组织普遍感到由于薪酬、专业技术职称与社会保障机制不健全。社会组织人才收入偏低。六省调查显示,53.1的机构认为工资水平低于当地事业单位;58.3%的机构认为工资收入低是过去三年人才流失的最主要原因之一。社会组织人才的社会保障落实情况,在各地情况差异较大,大部分地区仍缺乏明确政策。老人”有近忧,“新人”有远虑。依赖一个组织的力量,难以建立对于社会组织人才的持续的、有效的激励机制。社会组织专职工作人员也普遍感到职业保障不够,发展空间不足。不少社会组织在业务主管单位要求下参照事业单位设计工资结构和基准,但由于社会保障参照企业标准,使得实际薪酬激励效果并不明显。为了吸引人才,有条件的社会组织不得不采取略高于行政机构与事业单位的工资政策。但这对于大部分资源缺乏的社会组织又是不可行的。社会组织专职工作人员很大程度上依靠奉献精神,长期来看,人才队伍的持续性和稳定性缺乏保障。另外,社会组织中专业技术职称申报渠道仍不畅通,阻碍了中高级专业技术人员的进入。

4、我国社会组织人才队伍的发展趋势

未来10到15年,随着我国经济社会进一步发展,市场经济体制改革进一步完善,政府职能进一步理顺,可以预计社会组织将有更长足的发展。社会组织人才也将成为我国人才队伍中一支更加重要的力量。通过对我国社会组织发展规律的分析,以及与国际经验的比较,可以预计到我国社会组织人才队伍会呈现如下发展趋势。

第一,人才总量将持续增长。据2003年全国六省社会组织抽样调查推算,2002年全国社会团体和民办非企业单位共有专职人员230.7万人,兼职人员133.1万,总计363.8万人。而据民政部统计,社会组织从业人员在2006年底已超到421万人,2007年底达到456.9万人。在5年时间内,从业人员增加了近100万人。然而,约翰·霍普金斯大学的国际比较研究显示,社会组织从业人员在非农业总就业中的比重平均在5%左右,最高能达到7.8%。由此推算,假设中国社会组织提供的就业机会占非农业总就业的比重达到22国平均水平的话,那么中国社会组织将能提供1769万个就业岗位。十六大以来,中央强调要“支持社会组织参与社会管理和公共服务”,为社会组织提供了更加广阔的发展空间。可以预见,随着社会组织吸纳就业能力的增加,社会组织人才总量也会有快速、持续的增长。

第二,社会工作人才队伍迅速发展,成为推动社会组织人才发展的重要力量。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出要“建设宏大社会工作人才队伍”。随着经济社会发展,以及社会发展中各种新情况、新问题的出现,人民对于社会服务的多样化需求越来越强烈。以提供专业化社会服务为己任的社会工作者人才队伍将在中央推动、政府投入、社会参与下快速发展。一方面,这将带动社会服务类社会组织的大量产生,改变现有社会组织的结构;另一方面,专业化的社会工作者人才将有效充实社会服务类以及其他类型社会组织的人才队伍,推动社会组织人才职业化进程。

第三,社会组织管理创新人才专业化、职业化进程加快。经过三十年的形成和发展,社会组织已经培养了一批政治素质高、业务能力强的社会组织管理创新人才。为了留住现有人才,吸引新人才不断加入到社会组织管理创新人才队伍中,社会组织对管理创新人才的专业化、职业化的需求十分强烈。一些高校也已经建立了与社会组织相关的研究与教育培训机构,加强对社会组织管理创新的专业研究,同时提供学位教育和非学历学位的专业培训。通过教育和培训,已经开始为社会组织管理创新人才储备后备力量。

第四,社会组织对其他专业技术人才的吸引力增加。随着体制和政策障碍的消除,专业技术人才流入社会组织也将进一步增加。顺应专业化的需求,还会形成一个适应社会组织专门需求的社会服务管理、公益项目管理、筹资与基金管理等新的专业技术人才队伍。

第五,社会组织女性人才数量将以更快的速度增加。目前,我国社会组织人才中女性人才比重较低。如前所述,社会组织负责人中女性只占到了23.5%,其他国家以及我国港澳台地区的经验都表明,女性人才在社会组织中能够发挥更大的作用。如2004年美国一项对全美9000家非营利组织管理人员的调查表明,其社会组织执行主任中女性占到58%。女性人才以其独特的社会关怀和细腻的工作方法,在以社会服务为主的社会组织中有巨大优势。如前所述,课题组在调研中,也发现过去三年来,各类社会组织新聘人员中女性比例有不断增加的趋势。

二、促进社会组织人才队伍建设的总体思路研究

1、总体思路

社会组织人才是我国人才队伍的重要组成部分,做好社会组织人才工作是实施人才强国战略的重要方面。目前,我国社会组织已经形成了具有一定规模,且基本适应社会组织当前发展需求的人才队伍。然而,我国社会组织发展,以及社会组织人才队伍建设,仍处在初级阶段,与巨大的社会服务需求之间存在较大差距。促进社会组织人才成长和发挥作用要以中国特色社会主义理论体系为指导,坚持科学发展观,学习贯彻十七大精神和全国人才工作会议精神,坚持“四个尊重”的重大方针,重视社会组织人才工作,把社会组织中各类人才纳入党和政府人才工作范围,消除体制和政策障碍,在政治上对社会组织人才一视同仁,在人才政策上统一安排,在公共资源享用上平等开放,在发挥作用上平等使用。加强社会组织人才队伍建设,既要着力加强社会组织中工作人才培养和使用,建设一支政治上合格、业务上精通、结构上合理、数量上充足的社会组织专职人才队伍,又要注重发挥社会组织的桥梁和纽带作用,协助党和政府做好人才工作,使所联系的各类人才人尽其才、才尽其用,从而使社会组织在我国社会主义经济建设、政治建设、文化建设和社会建设中发挥更为重要的积极作用。

2、战略重点

为了实现这一总体目标,现阶段社会组织人才建设的战略重点包括两方面:

一是提升社会组织的政治地位和社会地位,切实把社会组织人才纳入各级党委和政府人才工作范围,消除体制和政策障碍,为社会组织人才的成长和发挥作用创造宽松、平等的环境;

二是加强社会组织管理人才队伍建设,以管理人才带动专业技术人才队伍的建设,促进社会组织服务于全国人才总体战略。

3、主要任务

第一,各级党和政府主动创造条件,积极发挥社会组织在我国人才战略中的作用。2003年中共中央、国务院《关于进一步加强人才工作的决定》首次提出要重视社会组织人才工作,社会组织人才队伍建设开始逐步纳入全国人才工作的整体当中。但是由于社会组织仍是一个新生事物,各级党和政府对其功能和作用认识不足,对于社会组织人才群体认识不足,对于社会组织在国家和地方的人才总体战略工作中能发挥的作用认识不足。统一各级党和政府对于社会组织人才工作的认识是理顺体制和加强社会组织人才工作的前提。

第二,加强立法,制定和完善社会组织人才配套政策,进一步消除体制和政策障碍。通过加快社会组织立法确认社会组织的法律地位,从而提高社会组织的社会地位,为完善配套政策提供健全的法律环境。落实全国人才工作会议精神,结合新形势和新情况制定更加具体、更为完善的配套政策,从而在政策操作层面为社会组织人才成长和发挥作用消除体制和政策障碍。

第三,加快推动社会组织管理创新人才队伍的专业化、职业化进程。建立社会组织管理创新人才的职业资格认证或申报体系。调动各方面积极性,加大培训投入,加强对社会组织管理创新人才的政治和业务培训,提高其政治把握能力和业务工作能力。

第四,理顺体制,通过财政购买服务,促进社会工作人才队伍建设,以社会工作人才队伍带动社会组织其他专业技术人才队伍的建设。

三、促进社会组织人才队伍建设的政策建议

促进社会组织人才成长和发挥作用是当前人才工作中面临的一个新的课题,是一个系统工程。中央明确要求,在党和政府的人才工作中,要消除体制和政策障碍,兼顾好社会组织的人才使用工作,做到一视同仁、统一安排、平等开放和同等保护。当前,我国社会组织正处于快速成长期,也是塑造党和政府与社会组织良好关系的关键时期。要促进社会组织人才成长,发挥社会组织在人才工作中的积极作用,就不能停留在一般社会组织管理和人事管理的层面,必须解放思想,更新观念,从社会建设与管理和人才强国的战略高度思考和谋划。通过提高认识完善领导机制,通过加强立法完善保障机制,通过赋予职能完善作用发挥机制,通过强化服务完善问题解决机制,通过平等相待完善环境支撑机制。

一、提高思想认识,切实加强党对社会组织人才工作的领导。由于社会组织发展时间较短,发育不够成熟,作用不够明显,不少地方和部门在理解社会组织的地位、作用问题上,存在认识上的偏差,对新形势下社会组织发展的重大意义、发展的客观趋势以及所能发挥的重要作用认识不到位,社会组织发展和发挥作用面临许多认识、体制、政策障碍,社会组织在人才工作中的功能和作用没能得到应有的重视。因此,各级党委、政府要充分认识新时期社会组织的地位、作用,引导发展其成为党领导社会建设的可靠力量和长期执政的重要基础,是我国人才培养和人才强国战略的重要力量。要把社会组织人才工作纳入党和政府的工作范围,努力形成适应时代要求的人才观念和人才创业机制。

二、完善法规政策,为社会组织人才工作提供制度保障当前,社会组织管理仅依靠三部行政法规和若干部门规章来规范,社会组织立法层次底、相关法律法规不完善,法律地位不明确其面临的突出问题。建议研究制定全面规范社会组织发展与管理的“母法”---社会组织促进法,明确社会组织的性质和地位,规定设立条件、运行机制、行为规范、政府职责、社会参与等,提升社会组织法律主体地位。在明确社会组织法律地位的同时,由有关政府部门协调一致,制定和完善社会组织的人才招聘、户籍、流动、激励、职称、薪酬保险等政策,为社会组织人才成长提供制度保障,提高社会组织专职人员的职业归属感觉,解决其后顾之忧,增进社会组织在人力资源市场的竞争力。这是社会组织人才成长和发展的制度保障,是战略性和根本性的措施。

三、承接相关职能,发挥社会组织在人才工作的功能和积极作用。随着社会的发展以及社会组织能力的提升,社会组织在人才建设中的作用越来越重要,这在世界范围内已经表现出规律性。为了促进社会组织的发展,发挥社会组织在人才建设和人才强国战略中的作用,需要对社会组织予以支持,向社会组织转移有关政府的职能,这些职能是与本不应该或国际发展趋势表明可以不由政府承担的职能。如在人才培养方面,社会组织可以承担业内人员培训等职能;在人才评价方面,社会组织可以承担职称评定和职业资格评定等职能;在国际人才交流中,可以承担职业资格国际互认等职能。对社会组织承接的职能,可以采取合同立项、委托管理、购买服务等方面,并给予正常的经费支持,使社会组织有钱做事,以事兴业,以业育人。实践表明,通过向社会组织转移有关职能,可以拓展人才工作的内容和方式,适应国际人才竞争的需要,降低人才工作的成本,提升人才工作的水平。

四、强化服务功能,建立社会组织人才工作具体问题的协调解决机制。在社会组织人才工作中,有法规政策缺失的问题,但更多的是相关规定的操作性不强和相互矛盾的问题,需要强化政府服务能力,理顺部门关系,明确解决途径,解决社会组织人才工作中遇到的政策不明确、不衔接、不配套等问题,解决社会组织人才工作中遇到的具体困难。发挥社会中介组织的服务功能,按照不同人才以及人才成长不同阶段的特点和需求,提供多形式、个性化、有针对性的服务。坚持专业化、信息化、产业化的方向,培育若干专门的社会组织人才服务机构,提升其服务人才发展的能力和水平。从社会组织和人才的需求出发,积极为社会组织提供信息咨询、人事代理、人才招聘、智力合作、柔性流动等服务。

五、落实平等待遇,营造有利于社会组织人才成长的社会环境。中央明确要求,要消除体制和政策障碍,对社会组织人才做到一视同仁、统一安排、平等开放和同等保护。落实中央的要求,一是要坚持政策平等待遇,在人才政策上统一安排,社会组织人才在招聘、流动、激励、薪酬、社会保障等方面与事业单位、企业享受相同的待遇。在面向社会的资助、基金、培训项目、人才信息库等公共资源运用上平等开放。探索建立专门针对社会组织人才的表彰奖励制度,将社会组织各类人才纳入政府奖励范围。二是加强社会组织人才的培养和选拔力度。将社会组织纳人才培养的总体规划,依托各类党校、行政学院、高等院校等开展对社会组织人才的培训,实行政府对社会组织人才培养的投入。加大社会组织人才的选拔力度,畅通各类人才在不同所有制单位之间的流动渠道,结合事业需要将社会组织人才纳入党政机关、国有企事业单位后备人才选拔培养视野。三是提高社会组织人才的政治和社会地位,增强社会组织人才的社会责任感和使命感。在推荐人大代表、政协委员人选工作中,要适当扩大社会组织代表人才的推荐名额,条件成熟的地方可以增设社会组织界别; 在授予劳动模范等各种荣誉称号时,应给予社会组织人才相应的评选比例。四是建立健全社会组织人才资源的统计分析机制。完善社会组织人才统计指标体系,将社会组织人才纳入国家人才管理部门和统计部门的年度统计工作。五是营造良好的社会舆论环境。充分发挥各类媒体的舆论导向作用,广泛宣传社会组织人才在促进经济社会发展和人才强国战略中的地位和作用。充分调动社会各方力量,共同关注社会组织人才的发展,努力为社会组织人才成长和发挥作用营造良好的工作环境、完善的法制环境、和谐融洽的社会环境。

六、建好两支队伍,带动社会组织人才的全面成长和发挥作用。社会组织管理创新人才和社会工作人才是社会组织发展的两支关键力量。改革开放三十年,随着社会组织的增长和专业教育的发展,这两支队伍已经初步形成,但专业化和职业化程度仍然较低。可将社会组织管理纳入公共管理一级学科下成为独立的二级学科,推动社会组织管理教育和研究的学科化,为社会组织管理创新人才队伍专业化创造条件。加快社会工作人才队伍建设,通过财政购买服务等方式,支持社会组织设立社会工作岗位,吸引社会工作人才进入社会组织工作。

(课题组成员:刘向兵、何建宇、刘文彬)

 
 
 
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