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社会组织项目管理研究 

李小云、董强、汪力斌、郭占锋

中国农业大学人文与发展学院

一、 社会组织发展概况

自改革开放以来,中国社会组织如同雨后春笋般地迅速发展。社会组织的发展得益于良好的内部、外部环境。中国经过三十年的改革开放,政府逐步从全面干预社会生活的方式转变为支持社会和市场提供公共服务。市场化改革催生了社会的阶层多元化,社会民众的需求越来越需要依靠社会组织来得以解决。中国的社会组织出现在不同的社会服务领域,诸如艾滋病防治、扶贫、教育、社区发展、环保、残疾人、能力建设、志愿服务、卫生、妇女、农民工、养老等诸多领域。与此同时,国家自上个世纪80年代出台了一系列规范社会组织发展的法律法规。1988年出台了《基金会管理办法》,1989年制定了《社会团体登记与管理条例》,在1998年得到了修订。1998年颁布了《民办非企业单位登记和管理暂行规定》。2004年制定的《基金会管理条例》取代了原先的《基金会管理办法》。与此同时,民政部正在修改《社会团体登记与管理条例》。此外,随着中国加入WTO后伴随着各项国际公约的签署,一定程度给中国公民社会的发展提供良好的契机。随着中国的国际贸易的蓬勃发展,国际间的贸易纠纷逐渐增多,民间的行业协会凸现出了存在的价值。

随着中国和谐社会构建逐步展开,社会组织在其中的作用越发明显。和谐社会的提出正是政府回应30年改革开放出现的新问题和新挑战,而社会组织作为一种来自社会力量整合起来的组织形态必将在和谐社会建设过程中发挥独特的作用。

二、 中国社会组织项目分析

一般而言,构成一个完整的项目的整体,应包含以下几个方面:项目目标、项目的概念框架与操作方式、项目的区域范围、项目的时间框架、项目的具体活动、项目的管理机制以及资金预算。

有关项目管理的定义说法不一。戴维将项目管理定义为:通过项目经理和项目组织的努力,运用系统管理理论和方法对主旨的资源进行计划、组织、指挥、控制,并且不断的适应新的条件变化,旨在实现项目的特定目的的管理方法体系。特拉瓦尔.杨(Trevor L.Young)的项目管理定义:以可控的结构方式恰当地利用组织资源的动态过程,来实现作为战略需要的具体目标中明确指出的变化。威安邦将其定义为:项目管理是为了完成项目所制定的目标,所开展的项目组织、计划、领导、协调和控制等活动。美国项目管理协会还从创新的角度对项目管理进行定义:项目是一个创新的事业,所以项目管理也可以简洁地称为实现创新的管理,或创新管理。通过上述不同的定义可以看到是项目管理是一个系统的工程,通过将项目划分为各个不同的阶段,并采取一系列的手段(成本控制、监测与评估)高效的完成任务,达到预设的目标。其次,项目管理涉及到实施者的主观能动性和环境条件等诸多不确定因素。因此,项目管理不是静态管理,而是动态管理过程。本研究定义项目管理为:通过将项目划分为一定的阶段,通过组织组织、计划、领导、协调和控制等活动,高效率的完成项目所制定目标的动态过程。项目管理内容包括一下三个方面:按照项目计划进行控制和管理;人力资源管理和财务管理;按照范围、时间、成本风险和质量的不同要求进行管理

社会组织开展的大量活动内容一般都是以项目为载体实施的。各种类型的组织不约而同地采取项目管理来提高项目实施的效率,这些组织的项目管理存在目标明确、成本管理和规范操作等一般性特征。项目管理的重要性表现在:可以提高资源的有效利用、降低成本、保证质量和部门之间的协调等。比如中国青少年发展基金会开展的希望工程项目,中国扶贫基金会开展的新长城特困大学生自强项目,英国救助儿童会开展儿童保护项目,草根组织地球村开展环境教育项目等等。这些项目的实施就是要满足社会中,特别是弱势群体中存在的各种社会需求,从而缓解社会中冲突与压力,提高社会的融洽与和谐。

三、 社会组织项目管理模式

目前,按照民政部把社会组织划分三种类型:社会团体、民办非企业单位、基金会。但是实际上,在中国境内开展项目的社会组织并不仅仅限于以上类型,应该还包括国际NGO、草根NGO。许多国际NGO在中国境内并没有进行合法注册,只不过联系到具体的政府部门作为归口业务主管单位,进行中国境内的管理。同时草根NGO由于无法找到上级主管单位,大多数的草根NGO都是采取工商注册的形式来建立起合法性。因此,在本研究中,重点研究了社会团体、民办非企业单位、国际NGO、草根NGO这几种类型社会组织的项目管理模式。研究者选取了中国扶贫基金会的新长城特困大学生资助项目、中国人口福利基金会的幸福工程项目、全球环境研究所的能效金融:中国水泥行业的清洁发展机制项目、国际行动援助的发展示范区项目、惠泽人组织的中国西部志愿服务发展能力建设项目社区参与行动的大型团队工作中的能力建设项目北京市协作者文化传播中心新市民意识与新生活能力项目。

(一)、中国扶贫基金会-新长城特困大学生资助项目

新长城特困大学生资助项目是中国扶贫基金会在充分调查和研究的基础上设计推出的大型社会公益项目,该项目不仅是中国扶贫基金会10余年来推出的第一个面向社会公众筹资的项目,而且在中国扶贫基金会的全力推进下,将在未来的几年内发展成为国内规模最大的、最具号召力的贫困大学生资助项目。

1. 项目调研设计 

新长城特困大学生自强项目”于2001年调研1年,贫困大学生问题成为当时社会的普遍问题。调研内容包括:

² 资助标准(确定每年2000元生活费);

² 解决的是哪部分社会问题?

² 学校的管理体制如何?(原来资助款是直接打到学生个人存折,捐款人认为这样最直接,但后来由于学生存折经常出问题等,加重了扶贫基金会的工作量,后由签约高校直接负责)分高校和贫困县两个层次,高校发放操作手册;

² 了解同行,确定当时全国性的资助尚没有。

2. 项目管理模式

2007年开始的“新长城特困高中生自强班项目”和“新长城阳光操场项目”1人负责,其余5人负责“新长城特困大学生自强项目”,其中自强社(成才支持)由1人负责,资助组由4个人负责,分别有资金主管、学生主管、高效联盟主管和组长。以前是先有贫困生名单再去筹集资金,现在是有了资金再去找名单。捐款人可以要求性别、籍贯、学校等。每位学生每年受资助2000元,其中直接发放1840元,8%为管理费(有的是额外提取)。以前是按学期一般是3月、9月拨一次,现在按年拨款,每年9月至11月是捐款高峰期已因而也是拨款高峰期,另有3月至4月的拨款,前者与后者的拨款比例大约是4120039月后,原先直接拨款到学生个人存折的方式改为由签约高校直接发放。

3. 项目监测和评估

- 从捐款人角度,其最为关注的是执行的透明度,主要有两种方式:一是“1+1”结队模式,捐赠人和学生均持有结对卡。这由学生主管负责,工作量很大;二是学生回信。

-   从学生选拔层面上监督。由于从贫困县的层面(中央、企业对贫困县的援助),因此项目管理特点是分布散、操作难,放权于学校层面进行核实,这种方式占到95%

- 用电话、发信等形式对学校工作进行检查,一般抽查5%~10%,主要是明确资助资金的发放时间是否拖延、是否足额发放等。一般在45月份进行,也覆盖了四、五百个非签约学校。由资助组4个人负责。

- 收集学生成长汇报表。从2006年开始,每年6月进行毕业生调查。

-   最基本的也是最重要的,就是“1+1”结对卡。

-   安排学生与捐赠人的见面会。

-   对捐赠企业进行宣传,例如校园招聘会等。

-   对相关捐赠企业进行项目进展汇报。 

4. 项目后续管理

n 受助学生资格的取消

受助学生有下列行为之一者,新长城办公室将在征求捐赠人意见后停止对其资助并取消今后申请资格,并为捐赠人重新选择新的资助对象:所报材料不属实者;违反校规校纪受到学校处分者;不愿意参加公益或志愿活动者;不愿给捐赠人回信者;个人生活铺张浪费者。

n 回信督导工作

n 档案管理,形成数据库以备用。

5. 项目分析

中国扶贫基金会作为半官方的社会团体,因此在广泛调动相关部门(高校和贫困县)的资源方面能力非常强。但是由于该项目覆盖面非常之广,加上资助学生人数非常之多,因此基金会项目人员很难直接监督项目的管理或具体操作,尤其是在学生上报、核实、以及拨款方面都是让相关中学和高校在操作或把关,因此该项目的具体内容或过程就不是很注重,而是重视结果的真实性。对于员工考核仍然以筹款额为主且作为衡量标准。

(二)、中国人口福利基金会—幸福工程项目

幸福工程是基金会和中国计生协、中国人口报于1995年共同创立,旨在以“治穷、治愚、治病”为目的,采用“小额资助,直接到户,滚动运作,劳动脱贫”的开发救助模式。在中国,把贫困母亲作为一个社会性弱势群体实施救助是幸福工程首倡,而幸福工程也被誉为“母亲工程”,长期受到党和国家领导人的高度关注和支持。在中国的贫困人口中,有一个特殊的社会群体——贫困母亲。她们中不少人还生活在极度的贫困状态,缺乏收入来源,更享受不到文化教育、卫生保健等基本社会福利。为了家庭,为了孩子,她们默默地承受着一切困苦和劳累,她们作出的牺牲更多,付出的代价更高,承受的压力更大,在贫困人口中,贫困母亲的生活境遇最为艰辛。

作为跨世纪的社会工程,“幸福工程”将始终关注母亲,以帮助贫困母亲为己任。我们愿以真诚而执著的努力,呼唤海内外各界团体、企业、个人同我们携起手来,架起一座爱的桥梁,共同帮助贫困母亲走出贫困,走向幸福。截止2007年,幸福工程覆盖全国29个省、市、自治区,在415个县(市、区)设立项目点,累计投入资金5亿元,救助贫困母亲19万人,惠及人口88万人。

1. 幸福工程项目目标

n 治病——帮助贫困母亲检查和治疗常见妇科病,向她们提供医疗保健服务。

n 治穷——以“小额贷款,直接到人,滚动运作,劳动脱贫”的方式扶助贫困母亲发展家庭经济,提供就业机会,帮助她们增加收入,脱贫致富,提高经济和社会地位。

n 治愚——扶持村一级兴办母亲学校及各类培训班,帮助贫困母亲扫盲,学习科学文化知识,掌握一、二门致富实用技术。

2. 项目管理模式

项目采用的是“三级管理模式”,基金会项目办公室,负责筹款、设点、考查、评估、拨款;省级办公室挂靠在计生协;县级项目办设在计生局。这样的设置,是利用的现有行政资源,便于开展工作。但是,同时也有很大的弊端:由于项目不直接支付工作人工资,也就对地方工作人员缺乏明显的约束机制。十二年来,项目的组织管理模式并没有改变,但是,在一些细节上各地的项目办公室还是进行了适当的调整:每个人的资助金额原本顶的是1000-3000元左右,但是由于经济发展等因素,有些地方将金额上调,比如新疆,每人可以拿到1-2万元的资助金额;再就是,有些地方将直接给予现金资助的形式做出调整,在内蒙,有采用公司加农户的模式,将资金交给公司,由公司向农户提供雏鸭,农户再将养大的鸭子出售给公司,运用这种手段,进一步帮助农户脱贫。

3. 资金来源

   中央直属机关和事业单位,每年都定向的为项目捐款,大约能筹到三百万元左右,这个传统已经持续了十二年。还有就是和合作伙伴不定期举行慈善晚宴,募集资金。最后,还有企业的慈善捐款以及义卖捐献。

4. 项目监测和评估

项目执行十二年,并没有实行定期的成果总结或周期性的报告,但是每年都会有各个省级项目办公室的数据汇总。项目的监测评估方式是:各项目自我评估,按照一定的要求进行中期和收尾评估,并逐级上报;全国项目委员会不定期的组织专家评估;中央直属机关和国家机构的捐款人会组织定点考察。

5. 项目分析

同样,中国人口福利基金会作为一个半官方的社会团体,受到国家领导人的高度重视,因而具备很强的政治动员资源以及强大的海内外筹资渠道,这是基金会可持续发展的关键。对于“幸福工程”而言,项目从性别的视角去关爱妇女的生计和相关社会权利。但是过强的自上而下的项目管理模式虽说有很多好处,但是从发展视角来看,在一定程度忽视发展主体——妇女的参与性。另外对于项目过程的监测和评估工作有点脱节和监管不力,所以动员和鼓励发展主体参与监测和评估工作就显得非常重要。

(三)、全球环境研究所—能效金融:中国水泥行业的清洁发展机制项目

  水泥行业是全球温室气体二氧化碳排放的主要来源之一。而中国是世界上最大的水泥生产和消费国。因此中国水泥行业的能效改造将对全球温室气体减排和缓解气候变化做出重大贡献。中国政府和水泥行业正逐渐地认识到能效改造和二氧化碳减排的重要性。目前可以利用低成本、高投入回报且回报周期短、可提高能效达10-30%甚至更多的技术的机会很多。但是,由于一些市场障碍,这些技术还没有被大规模地采用。比如一方面大多数提供可持续的能源服务的中小型公司很难得到资金来做能效改造的项目;另一方面中小型的水泥厂也得不到投资去做能效改造。

全球环境研究所中国水泥行业的清洁发展机制项目是能源能效和气候变暖项目之一。这个项目目的就是寻求多种金融机制来为中国的水泥行业提高能效和减少二氧化碳排放。该项目最终目标是通过能源和气候变化项目,主要探索各种以市场为导向的解决方案来减轻气候变化现象并促进对生态负责任的能源投资项目。

    由于清洁发展机制在建材行业的应用主要集中在水泥行业,全球环境研究所与国内所有的水泥企业进行联系,并执行了水泥行业研究以及国外合同能源管理机制和清洁发展机制。在水泥行业作了调查,其中包括能效提高的技术调查。在对中国的水泥行业和能源消耗方面进行了政策研究、市场和技术评估、与各利益方的探讨和案例分析之后,全球环境研究所确定了一种适用于水泥行业的很有前途的技术。该技术就是利用余热发电(热电联产),可以大大缓解水泥生产所需的电力。之后全球环境研究开始考虑起草水泥行业节能的商业计划书,并要计算出运用此项技术的资金投入量。全球环境研究所通过融资的形式引入投资方来对25家合作水泥厂进行节能技术应用。最终,全球环境研究所与一家碳的基金公司、中国水泥余热发电的技术公司三家共同成立一家合作公司:大连易世达能源开发有限公司。

1. 项目申请和设计

全球环境研究所在申请项目是主要考虑到机构部门设置,并把项目按照机构部门分成几类项目。每年计划重点申请1-2个项目。短期项目比较少,基本上都是长期项目。每个项目至少有两个项目管理人员,能源项目相对人多一点,有3-4个专职管理人员。最开始,全球环境研究所会与资助机构讨论,了解资助机构愿意资助的项目,同时要结合机构的宗旨、理念,双方找到彼此之间的结合点并进行初步项目设计。机构在成立初期,项目申请过程中会遇到与资助机构的工作理念的差异问题。但是到现在为止,随着项目深入滚动,与资助者不停地讨论、 提交、批准,机构积累了很多经验。机构资金来源:  国外基金会、国际组织、欧盟 、英国使馆 DFID ,但多数资金来源于美国基金会。比如国外的基金会一般每年都有两次的项目申请机会。但是有些基金会只有一次申请机会,一般在11月份。全球环境研究所会从9月初就开始与国外基金会开始不停的交流, 915日前完成大致的轮廓描写,11月国外基金会开董事会讨论项目的批准。一般在12月份或者下年的1月资金可以到位。项目官员具体运作项目,要提交中期报告、财务报告和最终报告,并产生项目前期的研究报告。

研究所申请到的一般为两年项目,第一年作研究和模式的建立和一些宣传推动的会议,主要目的是引进国外的概念。第二年开始真正实施项目。因为项目资金来源国外,对项目的材料要求中英文,对机构提出了很高的要求。在项目的执行过程中,也会聘请外国专家对各种项目申请建议和提交报告进行英文校对及修改。 

2. 项目产出

GEI提出一套节能项目商业模式,即以能源服务公司为运作模式,清洁发展机制(CDM)为融资手段,将项目打包规模化操作的先进商业运作的行业能效改造模式。在此基础上,GEI以非专业的技术入股的形式,与大连易世达能源工程有限公司和DEED holding 合作成立了大连易世达能源开发有限公司。该公司已通过CDM成功吸引了国外资本,投资国内水泥行业余热发电项目。项目将利用ESCO的模式收回成本,同时,开发CDM项目。因此,项目除能得到节电的经济效益外,还将得到额外的二氧化碳减排效益,从而提高整个项目的盈利能力。

3. 项目特点

由于全球环境研究所规模比较小,在理论研究方面缺乏专职研究人员。因此研究所聘请国内一流院校的专家和掌握相关行业前沿的学者来参与项目的前期研究。同时,研究所在设计项目的前期,首先就要考虑该项目是否能够与政府工作相契合,必须要求项目成果能够促进政府工作。更为显著的是,全球环境研究所要求开展的项目要有经济效益,这也是能够吸引企业参与的重要原因。为了与资助方的沟通,以及保证项目的效果,研究所会聘请外国专家。比如在中国水泥行业的清洁发展机制项目中有一个能效专家。

4. 项目管理分析

全球环境研究所虽然规模不大,但是主要采用商业的融资方式,在机构的宗旨和理念的指引下,将政府、企业、融资公司、研究机构纳入到一个利益共同体当中,从而为实现机构的理念提供了基础。 GEI是一个民办非企业单位,但是从项目的资金筹资方式和与合作伙伴(投资单位)共同管理项目模式都与一般的草根组织迥然不同。

(四)、国际行动援助—发展示范区项目管理模式

1. 发展示范区的运作周期

国际行动援助在发展示范区开展工作将持续为六年。这六年将分为两个阶段期,每三年为一阶段。第一阶段主要使命是进入社区,工作重点是在开发和实施社区项目;第二个阶段主要任务是通过行动研究能够体现行动援助特色的亮点工作。工作重点是建立社区能力的同时开展贫困社区综合发展的政策研究和行动倡导。应当在发展示范区区域建立贫困社区发展的典范,供政府相关部门借鉴。同时重视经验的拓展,首先推广到行动援助其他发展示范区,通过宣传、倡导和培训把我们的经验推广到县内外,国内外。

在完成6年社区发展工作之后,即到了发展示范区项目的退出阶段。退出的标准是基于社区能够有很强的自我发展的能力继续开展相关的工作,同时也建立了相关的组织机构能够继续开展相关的工作。

作。

2. 发展示范区资金使用原则

发展示范区的资金是以儿童作为大使筹措的资金。资金的额度取决于儿童数。但为了保证社区综合发展的进程,必须遵循以下的资金使用原则:

 

l 村级资金:首要考虑满足弱势群体的基本生存需求,此类预算占发展示范区全部预算的50%;

l 研究主题资金:通过研究主题项目切入提升各合作伙伴开展关注弱势群体和贫困人口相关领域工作,此类预算占发展示范区全部预算的15%;

l 能力培训资金:社区工作带头人的能力建设,青年实践者培养为中心工作,此类预算占发展示范区全部预算的15%;

l 行政费用:此类预算占发展示范区全部预算的20%。

3. 村级项目计划和实施的程序和步骤

村级项目开发是以村级三年规划为基础,以满足村民基本生活需求和建立信任为出发点,以提升村民自我发展自我管理的能力为目标,以社区可持续发展模式和组织机制为效果,以村民为主体的项目。当然,满足村民基本生活需求可能更多地显现在硬件的投入。因此,原则上这类项目中的硬件设施的资金投入应逐年减少。可遵循第一年不超过80%,第二年不超过60%,第三年不超过40%的比例进行。发展示范区协助员的准备工作并与各社区协助员沟通。基于三年规划,在每年的5月开始准备开发来年的村级项目、主题项目和能力建设项目的计划。计划制定和项目申请步骤如下:

(1)村民通过社区协助员提交的项目计划书不必拘泥于格式。主要内容说明以下方面即可:

l 我们要做什么?

l 为什么要做?

l 如何做?

l 什么时候开始,什么时候结束?

l 谁来做?

l 如何管理?

l 需要多少钱?

(2) 发展示范区协调员需根据村民提交的项目建议书作如下的工作:

l 进一步完善项目建议书,明确受益人;

l 确保投工投劳的公平性;

l 协调相关政府部门提供人力和资金上的支持;

l 提供相关的信息和知识,以提升村民的权利意识;

(3) 发展示范区协调员提交区域协调员审批。审批时间不应超过5个工作日。区域统筹的角色需要提供具体的建议以帮助发展示范区修改补充相关的内容。

(4)项目获批之后,要根据村民的能力和要求,可采用现金拨款或者账户转账拨款,或者二者结合;一般分两次拨付,第一次75%,第二次25%的资金。

(5)项目实施当中村级项目管理小组要将项目申请书和拨款单都要在公告栏中贴出来公示。并强调村民可随时询问和监督项目办公室相关问题情况(如财务等)。定期按计划在项目实施的关键段到村中了解情况,如账目公开情况。

(6)项目结束后的相关工作:例如直接采购类项目,需由项目直接接收方签字认可,即物品接收单,同样作为项目最终决算文件之一,留底并上报。所有开支的财务单据也在村公布栏中贴出。项目结束后一个月内也同样要下村多了解项目后续管理情况,不断的作项目监测和评估。同时召开村民代表大会,总结和反思该项目的经验和缺憾,从而为讨论下一年的项目计划做好充分的准备。

     另外,行动援助发展示范区为了进一步提高项目管理质量,在任何一个项目启动之前,都要求村民自己选出项目管理小组成员,并制定相关的项目管理小组制度,主要有八个方面的内容:

n 第一步:组建管理小组

村级项目的管理小组至少要有6个人,包括组长,出纳,会计,采购员至少两个,保管员,技术员。项目管理小组成员中必须具有性别敏感性。

n 第二步:制定透明的财务制度

- 账目一定要公开,实报实销;

- 必须在管理小组的研究同意后方能报销;

- 在监督小组的监督协作下做好,做帐时分类、收入开支分开、编号记录。

- 作完账验收后,村里、管理小组、办公室都应该有账目的票据、清单的复印件。

n 第三步:协商安全的采购制度

- 管理小组一起讨论采购内容;

- 采购物品要做到货比三家,物价合理,负责任的采购;

- 采购材料以发票入账。要有凭证给会计,如三个人去买,要有三个人在票据上签名,凭证上留下卖家的联系方式,运费要留下电话和车牌号,余的支出要向大众公开;

- 保质保量,按技术人员的要求买;保证物品的数量,先要检查再买回来,交给保管员;

n 第四步:确定公平的投工投劳制度

- 做好投工投劳的管理,按劳动分工作,按技术能力分工,定好出工时间及收工时间,如果无故不出者由管理小组做思想工作,以资代劳,

- 要考虑残疾人的处境。

n 第五步:协商公平合理的集资制度

- 通过村民大会充分讨论集资方法;

- 集资的资金要公开、透明;

- 集资资金交由财务小组管理;

n 第六步:确定有效的监督制度

- 选好监督小组,监督整个财务与采购、投工投劳方面的情况,依据制定好的制度来看做得如何,发现没按制度来做,提出来,改正,如还不能改,取销其工作资格,再选新的人;2、项目资金要专款专用;

- 资金采购要合理,节约;

- 账目要及时公开;

n 第七步:制定强而有力的后续管理制度

- 选举有责任心的人来做后期管理负责人,定时定期管理检查(一个月或一周一次);

- 做出后期管理计划;

- 如发现有其他问题及时解决,要收一定的维修费。

- 第八步:建立有效的评估制度

评估小组,由技术员,群众,资助人,政府,行动援助工作人员组成。

评估内容:项目质量是否达标,财务是否公正公开,管理成员对各项目制度实施情况,项目做得好不好。

附件:行动援助项目实施“八步法” 

(五)、惠泽人组织—中国西部志愿服务发展能力建设项目

伴随着中国社会的变革与发展,志愿服务在中国逐渐兴起。由于中国社会的公民意识不足和志愿精神缺乏,志愿文化氛围、基本理念、理论体系尚未建立,社会组织在志愿者管理机制和实践操作方面都缺乏本土经验,从而者限制了志愿服务在中国的发展。

北京惠泽人咨询服务中心基于中国的社会发展之需要,与VSO(虽然是资助方,但是最重要的是战略伙伴)共同合作,开展了西部志愿服务发展能力建设项目,计划用三年的时间(2005年12月—2009年2月)通过对中国地区的社会组织和志愿者的能力建设系列活动和组织化、网络化工作,培养本土人才,探索适合国情的志愿服务模式,从而促进志愿服务在中国的可持续发展。

1. 项目管理管理模式

由于是培训项目, 因此让当地民间组织作为承办单位,而惠泽人作为主办单位,VSO作为战略伙伴单位。在该项目实施中,已经有陕甘宁云贵川六个西部省份的10家民间组织与惠泽人建立了合作伙伴关系,. 通过对他们培训,从而提升其能力建设,然后由其将培训内容(理念、工作方法等)再扩散到当地其他的民间组织成员和志愿者当中,因此达到“以点带面”的培训效果。培训内容都是采用参与式方法。项目目标人群是当地的民间组织的成员和志愿者。

在项目的执行和操作中也成立了项目管理小组,管理小组成员主要由VSO的项目协调人、惠泽人负责人、相关理事以及专家组成,主要作用是给予该项目以理论和操作层面上的指导。 目前,就该项目管理而言,VSO派出两位项目官员协助惠泽人一名项目官员共同实施、管理该项目。

2. 项目资金管理

目前该项目的资金管理模式和以往有所不同,主要是由于VSO财务制度变化引起的。以往都是VSO直接把项目资金拨付给惠泽人,由惠泽人项目官员根据项目实施计划提交资金预算申请,报批给惠泽人机构财务管理人员,财务人员负责拨付和监督该资金的支付情况。

如果某一地点的培训或论坛是由当地的民间组织承办,那麽由当地民间组织向惠泽人财务管理提交资金预算申请,惠泽人项目官员有负责监督其合理使用资金的权利和义务,等项目活动结束之后,所有的票据要归惠泽人财务人员管理,并要账务副本给VSO。但是现在的资金管理有一些调整,目前是惠泽人项目官员和VSO项目官员一起做项目活动预算报给VSO财务,项目具体活动是惠泽人项目官员和VSO项目官员一起开展的,但最终票据由VSO项目官员报给其机构财务。同样也可以由当地民间组织直接把项目活动预算报给VSO,等活动结束后把票据返还VSO财务管理人员。

  惠泽人不会对单个项目进行审计,只是到年终邀请第三方对全年所有的项目进行审计,并将审计报告反馈给相关合作单位。

3.  项目的监测与评估

   由于惠泽人和VSO的项目官员直接参与培训项目,因此会按照项目计划对项目进展进行跟踪和监测,从而确保项目顺利实施。惠泽人也非常重视项目的评估工作,当一个地区的培训项目完成之后,要一起与当地的民间组织制定他们自己的行动计划。3-6个月后,惠泽人对这些民间组织的行动计划进展情况做电话跟踪,了解情况和反馈。或者在第二轮项目培训会对其进行详细的访谈,了解其变化、发展情况和存在问题,以便及时吸取经验和教训。

     当然,惠泽人对评估也是存在一些困惑。首先,因为项目涉及的面比较广,同时又该机构人力资源有限,要做到全面且深入的评估是非常困难的。其次对于培训项目做得定量评估比较多,例如有多少当地民间组织参加培训,人数等,这方面容易把握,但是对于这些被培训过的民间组织再次扩散培训影响时,就显得力不从心了,也缺乏相应的定量和定性指标。

(六)、社区参与行动—大型团队工作中的能力建设项目

“大型团队工作中的能力建设”项目,该项目持续三年时间(2007-2009)。每一年社区参与行动和NGO联合会都会通过参与式的方式介绍新的合作机构加入,每年有2-3个项目,根据活动计划书基金会资助20-35万不等的金额,每年提交的申请由社区参与行动在NGO联合会的指导下完成。尽管基金会之前就宣布了他们的主要原则和期望,但是他们对项目过程的影响是很小的,比如和短期合作的机构、项目地和目标群体的联系不是很多。基金会很有兴趣和政府部门一起工作,至少,他们希望在项目的启动仪式上,政府部门能够出席。每个子项目的目标和逻辑框架不会和整个项目的有很大的差异,基本的模式也是在2007年项目合作初期就已经确定下了。

1. 项目目标

l 有改革意愿的、和社区事务相关的决策者的能力建设,通过组织和支持参与式的会议

l 对社区治理过程中的各个层面参与者的意识提高和自信心建设,倡导自下而上的治理模式和以需求为导向的政策制定,以解决社区治理过程中的各种问题

l 政府改革先锋力量、居民委员会成员和NGO的培训,以传播公民参与的理念和工具

l 通过干预和参与式的方式,在中国建立包含社区工作者、社区事务相关的政府部门的参与网络

2. 项目内容

20079月第一期项目,主要活动是 40家中国NGO联合会成员召开“民间民主能力建设的领域”的主体研讨会。研讨会的一项目标就是挑选合作机构以及确立接下来的11月的进一步研讨会的主题。通过互动的对话和投票选择后,成员们选择了石景山区和“家庭为基础的养老---社区各利益相关者的角色和功能”的主题。在社区参与行动的帮助下,石景山区邀请了超过100名参与者出席了200711月的进一步会议。

2008年六月第一期项目目的为进一步研究会议更容易的培训会议,主要活动:与四川成都山民社会发展研究所合作的,为期五天培训师的培训,大约有10人参与培训。在头二天半内,60人参与的未来研究会议(包括参加培训师培训的10人),使得参与者能够亲身体验这种方法营造的独特气氛。之后二天半的会议由社区参去参与行动的宋清华主任主持,克里斯华纳则教授了案例研究的方法,为参与者基于自身的经验,书写之后的未来研究的申请(六个月之后的培训)。选择成都作为研讨会的地点是为了之后未来研究方法能够传到中国其他的地区。

20089月第二阶段:肯定式探询的方法介绍。主要的活动:和德国专家卫路德合作的、为期五天的培训师培训会,培训肯定式探询的方法,共30名参与者,其中15人来自北京,另15人来自其他地方。和之前的第一期培训一样,先是为其2天半的介绍会,之后是培训。与会者被要求在申请文本上提供一个相关的案例。

200810-11月第三阶段:下一阶段的活动。对于案例研究的选择和回顾,200811月之前完成和宣传案例报告。在200811月提交最终的项目报告。

3. 项目管理

项目的过程管理、执行、报告和评估主要是由社区参与行动作为执行方完成,而中国NGO联合方作为合法的责任方执行财务管理。社区参与行动指定一名项目负责人以及一名项目助理,社区参与行动的责任是:

1、 计划活动的内容和持续性

2、 选择参与机构和合作机构

3、 确定目标群体

4、 沟通KASNGO联合会,安排和支持共同会议

5、 组织各合作机构的活动

6、 监测下一步的活动(如果有的话)

7、 项目评估

8、 书写报告

9、 完成之后一年的项目建议书

项目助理起协助的作用,完成项目经理要求的任务。每一项重要决定都要经过社区参与行动的负责人批准。项目的准备阶段、具体实施和运行过程都要由社区参与行动确定,包括每个工作阶段和过程。计划内的KASNGO联合会、社区参与行动以及可能有的合作机构之间的会议,必须要向所有合作方提交。项目实施之后,立即要召开各方参与的会议,对于活动做出反馈,对于成功的方面和可能在未来有所提高的方面交换印象、意见和观点。项目评估在随后的1-2个月内完成,通过和目标群体的会议或者电话访谈的形式完成。

4. 项目管理分析

    社区行动这种草根组织在与国际基金会合作时,双方的目标是分离的,国际基金会的注意力在于和政府合作,制造基金会的社会影响力,因此虽然说三方合作,国际基金会只是“资金”上的合作,而对于项目过程管理很少关心。

(七)北京市协作者文化传播中心—新市民意识与新生活能力项目

    北京市协作者文化传播中心是于2003年作为在工商注册的草根社会组织。成立之初,当时公民社会领域都在讨论社会组织的治理结构问题、管理规范问题等,协作者认为针对公民社会领域存在的问题不仅要学习西方社会组织的理论和经验,同时也要有一些具体的制度和管理办法来保证组织的合理运作。当时,协作者就投入三个月时间讨论组织的使命、远景目标,并制定了机构五年发展战略规划。机构的目标就是要探索服务创新和政策倡导的民间组织模式,同时强调了劳工服务要与研究紧密结合在一起。协作者负责人认为机构要制定长期的战略规划,进而形成年度计划,最终转换为核心项目。这样也便于和资助机构沟通,在很短时间资助机构能够明白机构的规划思路和方向。目前协助者的资助机构有福特基金会  加拿大公民社会基金、瑞典国际发展署、世界银行。

协作者重视进城务工农民的能力提升,围绕流动人口的现实需求,定期为在京打工青年开展就业生活技能、文化教育、职业安全与健康、普法宣传等志愿服务活动,包括开展系列社区英语志愿培训班,与西城区团委、西城区图书馆合作,为流动人口提供电脑培训。与首都图书馆合作开展流动人口读书学习活动。2005年,在世界银行资助下,开展了为期一年的“流动人口适应城市生活系列培训活动”,并编写了《流动人口城市生活自助手册》,向打工者赠阅,提高进京务工农民的生存发展技能。由于农民工经常受到城里人的歧视,协作在2006年启动两个项目,一个是作公众教育,一个是做图片展,在高校图书馆和社区巡回展览,让城市了解农民工群体。 协作者让图片中的农民工开现场交流会。在2007年协作者编排了民众戏剧 ,一共有四幕,在一些高校和长安大戏院公开演出并在  全国作了巡演,产生了很大的社会影响,目的是通过文化交流来理解农民工的生活方式和文化方式的不同。
     由于农民工接受城市文化信息比较困难,如法律,协作者通过文艺的方式把农民工的生活困惑和解决方法编排成小品、相声,寓教于乐 ,丰富了文化生活。比如工伤,小品的编排和演出,会告诉农民工如何找有关机构。“协作者”组建了由打工青年志愿者组成的文艺志愿探访服务队,本着“打工者自编、自演,丰富打工者文化生活,促进社区和谐”的理念,定期到工地、社区、学校,为在京打工者和社区居民举办文艺联欢演出活动,丰富社区文艺文化生活。“协作者”志愿者定期到城乡结合部的流动人口社区、打工子弟学校开展义务支教活动。
    针对流动人口劳动权益易受侵害的问题,“协作者”组织专家志愿者开展义务普法宣传活动,向打工者普及容易被忽视的劳动政策法规、职业安全知识,提高流动人口维护自身合法权益做知法守法的新市民的法律意识;对合法权益遭受严重侵害的流动人口,“协作者”提供政策法规义务咨询服务,并协助劳动部门、法律援助中心开展法律援助活动。
    协作者注重将基层服务与中央的指导政策相结合。协作者在服务过程中发现农民工的关键问题,于是与农民工一起找出问题并形成报告,本着为政府着想的理念,协作者于2004年6月18日,同国家安全生产监督管理局、中国安全生产报在北京召开“全国流动人口职业安全与健康权益研讨会”,这是第一次以全国性研讨会的形式,探讨流动人口职业安全与健康问题的活动国家安全监督管理总局、卫生部、劳动和社会保障部的领导,以及联合国教科文组织、国际劳工组织、学界、流动人口代表120多人出席了会议,协作者不主张做纯学术的研究,而是希望农民工参与到与政府的讨论对话中。自创建以来,协作者出了六本书,开了两次大型研讨会和三次全国性的调查,国务院发展研究中心的刊物也刊登了协作者的文章,以及北大经济观察杂志以及财经杂志也作了协作者相关报道。 

2008年协作者获得了友成企业家扶贫基金会的资助,开展新市民意识与新生活能力的项目。该项目的资助金额为30万元,资助时间为一年。该项目的内容:把协作者的过去经验总结形成一个培训教材,在北京周边农民工社区开展针对20人、50人、100人以上的培训尝试。农民工参与该培训教材的编写。协作者在培训完后要进行社区服务,定期派志愿者或者工作人员到社区服务。经过前一段时间的执行,协作者已经解决了200万元的拖欠工资。

协作者专门成立一个友成项目管理小组,劳动服务部和倡导部的工作人员参与该小组。在项目设计初期,协作者会召集一些农民工骨干讨论项目建议书并形成执行方案。以周为单位,讨论每个活动的评估指标,协作者和参与项目执行人员、农民工一起确定培训方式。另外,机构的内部专门针对这个项目作团队建设,在会议上进行讨论,倡导的人会丰富这个项目,这个项目机构的所有人都要掌握。基本上每周项目管理全体工作人员参加碰头会。每次项目活动开展前都会提前三天开会讨论,提出活动建议。活动结束后也要有现场评估,并对活动进行总结培训经验和不足,为下次培训做出相应的调整。项目阶段性总结通常要把团队建设纳入其中。每年的项目阶段性总结分为三次,每次一周时间。所有的工作人员都要参与进行封闭性讨论。每次总结都是有固定程序。每个工作成员要作工作汇报,参与人员提问题和建议。此外,还要对机构的重点项目进行汇报以及展示项目进展。机构还要对下一阶段进行活动规划并进行相应的调整。此外根据前一段时间反映出来的问题,进行针对性的能力培训,比如调查培训、社区动员培训等。

友成企业家扶贫基金会作为资助机构,对协作者的要求是讲求尊重、平等,基金会本着学习态度来参与到项目中。对于项目财务,友成基金会要求每三个月提交一份财务报告,以及提交项目进展报告。对于项目的重大活动,友成基金会项目官员参与。对于项目效果,合作共同协商,达成一致指标并保证培训质量和培训次数。项目最后产出要出一本书,总结培训方法并推广,做宣传和倡导活动并统计有多少家媒体报道。希望通过这个项目,总结草根组织与本土基金会合作的模式,

项目管理分析

北京市协作者文化传播中心作为国内较早成立的民办非企业单位,也是经历过机构内部结构治理不完善、缺乏战略眼光的这种困局。但是通过五年的发展,在国外基金会合作的过程中,不断的学习和总结经验,发展成目前国内的屈指可数的具有社会影响力本土NGO之一。协作者在政策倡导方面给国内本土NGO开了一个好头,与政府合作的前提是“为政府着想”,这样容易得到政府的支持和肯定,于是能产生很大的社会影响力并最大限度的发挥机构的优势,从而使自己的本土探索之路越走越宽。

一、 项目管理的组织要素

对于社会组织的项目而言,项目管理仅仅是一种微观的管理,同时还要受到社会组织自身的一系列因素影响。社会组织的成立首先是为了实现某一特定的使命和组织理念,这将极大地影响社会组织在申请项目方向和重点。同时资助机构的资助重点调整对社会组织的项目开展产生连环效应。一方面社会组织要不断的根据社会需求的变化调整项目,同时也要根据国际资助机构的资助重点调整项目。国际官方援助作为对中国社会组织的最为重要的资金来源渠道,必然会引起社会组织的高度重视,同时也会随着官方发展援助的变化趋势加以适应。由于社会组织的项目具有很强的公益性,政府和社会都会高度重视社会组织的项目效益和效果,为此将会通过一系列的问责机制来解决社会组织的不良行为,保障项目公益效果。此外,社会组织的人力资源也是影响项目管理的重要因素之一。只有配备了一定程度的专业人才和合理的人才结构才能有效保障社会组织的项目操作达成预定的目标。

(一)、组织理念决定了其项目管理的特征

组织理念是指引社会组织前进和发展的航标,但是理念的抽象性决定了社会组织必然依托项目来实现。因此项目的设计作为项目的重要一环应该紧扣组织理念。实际上,组织理念是一个不断完善的过程。起初只是初始动机,通过项目实践不断的完善之后,成为组织的理念,贯穿在组织的所有活动之中。

(1)初始倡议动机

初始的倡议动机往往来自于主要创始人的一个点子或者一瞬间的灵感,这种灵感指引着创始人开始一系列的活动,这往往是组织理念的起源。但是在项目运行的过程中这种初始动机可能会发生改变或者偏离,通过不断的完善,使之更加贴近现实。如中国的希望工程最初瞄准的群体是中国的青少年,随后把范围缩小到中国贫困地区的青少年,最后进一步缩小到中国贫困地区的少年儿童,特别是贫困农户家中的少年儿童。当然有些初始动机是一种不切实际的想法,在社会的实践检验中会逐渐消亡。

(2)组织理念

在组织开展的活动中,初始动机经过不断的完善,最终成为组织的最高行动纲领。组织理念往往包含四层意思:第一,组织理念是良好的愿望。如中国扶贫基金会的理念是让所有的贫困人口远离贫困。第二,良好的愿望必须切实可行。如环保类型的社会组织提出还大自然一片碧水蓝天,通常会转化为切实可行的行动,如治理污染、种树栽树等。第三,理念可以转化为明确具体的行动目标。如中国人口福利基金会开展的幸福工程,它将救助贫困母亲的理念转化为一系列的行动目标为:通过小额资助、直接到人、滚动运作和劳动脱贫等形式,为贫困母亲治穷、治愚和治病。第四,组织理念必须是一种信仰。目前很多社会组织还处在生存与发展的阶段,因此员工必须要对其所从事的事业表现出奉献精神,而不是追求报酬的高低。另外,社会组织从事的大多是公益性的事业,需要员工热情的参与和极大的毅力坚持。如工作人员在边远山区从事扶贫项目,需要面对非常艰苦的条件,睡不好吃不好是常有的事情,甚至连合格的饮用水都没有,这就需要工作人员有奉献精神。

(3)项目的目标

项目的目标是具体的和现实的,它往往是初始倡议动机的体现。社会组织向外部申请项目,资助机构最关心的话题之一就是申请书上的项目目标是什么。如中国扶贫基金会向世界银行申请扶贫项目,它可能会在项目书上注明,项目的目标是在三年之内使多少人摆脱贫困。这清晰的目标陈述就直接反应了中国扶贫基金会使穷人受益的理念。另外,不应该把项目的目标弄成是良好愿望的大杂烩,这样往往会流于形式。如一个种树的项目不应该有一大串的目标(保持水土、提高收入、解决就业等)。

(二)、社会组织的筹资渠道

国际官方发展援助对中国公民社会的支持是伴随着国际发展机构对公民社会作用日益重视的潮流而出现的。从上个世纪80年代末期开始,国际发展领域开始强调发展中国家的政府角色转变,以充分发挥市场的作用,同时支持公民社会承担起政府转移出来的社会服务责任。当时,国际发展援助机构在对中国进行援助时,就要求社会组织参与到援助项目中。中国政府为了适应这一形势,成立了一些政府领导的非政府组织。经国务院批准成立于1983年的中国国际经济技术交流中心,是国内最早引进国际民间组织及国际官方发展援助资金进行扶贫开发的机构。中国国际经济技术交流中心国际民间组织联络处(中国国际民间组织合作促进会的前身)在1986年与欧洲援华集团(德国农业行动、英国乐施会和荷兰国际开发合作组织)签订的协议是中国与国际民间组织的第一份合作协议。从1991年开始,日本的利民工程援助以中国的地方公共团体、研究及医疗机构等为对象,实施小额无偿合作计划,中国农村贫困地区开展初等教育、医疗保健、改善生活环境等领域的项目。1995年以来,世界银行开始致力于发展与中国公民社会的联系。自1999年起,世界银行驻中国代表处每年面向非政府组织资助6-10个小额赠款项目。同年,非政府组织可以申请英国使馆文化交流处的小额赠款项目。此后几年,不少使馆或双多边援助机构陆续设立小额援助项目直接面向非政府组织。可见1999年是对华官方发展援助对中国公民社会影响方式的一个转折点,此前,官方发展援助主要面向中国政府,1999年后,中国非政府组织逐渐扩大获得官方发展援助资金的机会。2005年后,随着世界银行和亚洲开发银行日益重视和支持与中国非政府组织在扶贫领域的合作创新和推动中国本土NGO的能力建设,国际对华官方发展援助对中国公民社会的影响有了进一步深化。

1、国际对华官方发展援助对中国公民社会的总体影响

Jude Howell and Jenny Pearce2001144)认为中国缺少支持公民社会的项目。这主要是因为大多数援助机构都认为中国不存在公民社会,同时政府控制或者资助的社会组织是非常有效的。这样的事实毫无疑问。因为作为公民社会的全球最大援助机构美国发展署竟然没有在中国开展工作。

    OECD的统计显示,国际对华官方发展援助对中国公民社会的支持始于1991年。从图2中可以看出,这种支持呈现出两个不稳定的特点。其一就是从1991年到2005年,国际对华官方发展援助对中国公民社会的资助不连续;其二就是承诺资助与实际资助之间差异性大。从2002年开始,中国公民社会得到官方发展援助资金在逐步增加,而且实际资助超过了承诺资助。

目前国际对华官方发展援助对中国社会组织的资助方式可大致分为直接资助和间接资助两种(见图3)。直接资助主要是通过一笔特设资金公开接受NGO的申请,如不少使馆都有直接面向NGO的小额赠款专项基金。目前中国社会组织获得国际对华官方发展援助间接资助的形式主要有以下三种:通过中国政府间接获得、通过国际NGO间接获得、通过国内大型NGO间接获得。第一种形式在中国出现得最早,在政府接受官方援助的最初几年,政府就已开始选择(成立)一些机构(如政府部门直属的事业单位中国国际经济技术交流中心,或一些有政府背景的非政府组织,如中国国际民间组织合作促进会)作为直接发展伙伴,向他们提供相关项目基金或签订某些工作类型的合同。第二种形式,通过国际NGO间接获得,如英国国际发展署就倾向于通过(援助国本土或在华)的国际NGO与官办NGO或者草根NGO建立伙伴关系,共同开展工作。第三种形式在最近几年较常被多双边组织采用,主要做法是,首先物色中国国内一家大型NGO作为联合或代理执行方,随后官方发展援助资金再进一步流向地方性NGO

简而言之,一般认为,对华官方发展援助开始支持中国公民社会的时间始于20世纪90年代初,但官方发展援助对中国公民社会的影响,在80年代初国际援助进入中国不久后就已开始萌芽;经过二十年左右的发展互动,对华官方发展援助对中国公民社会发展的影响主要有:引进了大量国际发展理念和项目管理经验,培养了一批发展机构和人才;促进了中国社会组织的规范化;促进了中国非政府组织与政府等公共部门的对话与合作。

2、国际对华官方发展援助对受资助社会组织的影响

在所调查的NGO中,接受国际官方发展援助的主要有以下三类:GONGOGovernment Organized NGO,政府主导的NGO)或由GONGO转型的本土NGO7家);国际NGO驻华机构或由国际NGO转型的本土NGO5家);以及专业技术性强的本土支持性NGO5家)。上述结果反映了官方发展援助在合作伙伴的选择上还是比较慎重或挑剔,并非所有的中国社会组织都能受到官方发展援助的资助。一般来说,从避免政治风险上考虑,官方发展援助合作伙伴最低基本要求是已正式登记注册的,从项目操作效果及影响上考虑,则往往选择有实力或有某些背景的非政府组织。

在官方发展援助资金占机构经费比例上(图4),65%的机构集中在5-20%的比例,考虑到能受ODA资助的机构已是发展较为规范的组织,说明官方发展援助对非政府组织资金支持的额度还是比较有限的。其中,专业技术性强的本土支持性NGOODA比重普遍在20%以上,这在一个侧面反映目前国内NGO筹资渠道仍然比较单一。

注:A、NGO-A01——NGO-A07:GONGO或由GONGO转型的本土NGO(7家)

B、NGO-A08——NGO-A12:国际NGO驻华机构或由国际NGO转型的本土NGO(5家)

C、NGO-A13——NGO-A17:专业技术性强的本土支持性NGO(5家)

具体到资助的项目领域,在被调查NGO中,由官方发展援助资金支持的项目领域主要有综合扶贫(41%),健康医疗(41%),公民社会发展(35%),教育(35%);其次是环境保护与自然资源管理(29%),妇女与儿童(24%),人力资源培训(24%),农民工与劳动力外出转移(18%);另外政府治理(12%)和法律规范(12%)等也是最近支持力度较大的领域近一半被调查NGO认为该机构由ODA重点支持的项目领域在最近几年有变化,如“更重视政府治理了”,“更强调人力支持与专家合作”,“加大了对NGO的能力建设”,“倾向扶持更多草根NGO”,“由基于需求的项目设计转变为基于权利的项目设计”,等等。另外还有一半被调查NGO认为上述领域没有变化,因为机构最近几年刚成立而且一开始就瞄准了目标,或者机构的定位就在于做某一领域的事业,不以资助方的援助策略变化而变化等等。

官方发展援助正是通过资助对象和资助重点的不断调整,来强化对中国公民社会的影响。调查表明,官方发展援助对NGO的影响度与ODA占这些NGO运作经费的比例成正相关关系(表1)。官方发展援助对机构影响很大的受访NGO中,ODA比例一般都保持在20%以上。官方发展援助对机构影响一般的受访NGO中,ODA比例一般占了15-20%。官方发展援助对机构影响较小或几乎没有影响的受访NGO中,ODA比例大体在7%以下。受访NGO认为官方发展援助对于机构的影响主要体现在筹资策略、项目领域、机构发展战略以及项目运作管理方式、机构能力建设等领域。

1  ODA占机构运作经费比例”与“ODA对机构影响大小”关系

ODA影响度

ODA比例

机构编号

影响很大

90%

NGO-A17

50%

NGO-A16

35%

NGO-A07

影响较大

20%

NGO-A14

17%

NGO-A05

2%

NGO-A06

影响一般

20%

NGO-A12

20%

NGO-A15

16%

NGO-A13

15%

NGO-A11

影响较小

7%

NGO-A10

5%

NGO-A04

5%

NGO-A02

5%

NGO-A09

5%

NGO-A08

1%

NGO-A03

几乎没有影响

1%

NGO-A01

 

关于对华官方发展援助的近期变动,所调查的大多数NGO都比较了解,当然也有一小部分NGO并不是很清楚。针对目前以及未来对华官方发展援助的不确定性,对于中国公民社会产生了程度不一的影响;这种影响主要取决于NGO对官方发展援助的依赖程度。因此,NGO对于官方发展援助的调整持一种有限乐观的谨慎态度。基于这样的认识,被调查机构中,30%的机构表示“看情况而定”,60%的机构表示会做出相应调整,并表示如果有调整,具体方面的倾向依次为:“调整筹资方向与策略”、“关注新领域,加强对新领域的学习与研究”、“及时了解对华援助的政策及重点领域的变化”、“探讨项目与人才管理的新机制”、“调整机构发展战略规划”等等。

(三)、社会组织的问责机制

中国社会组织的发展总体而言处于初级阶段,在外部监督的诸多方面与其他国家社会组织发展的类似阶段有相似特征、并有向西方发达国家学习倾向,主要表现在行业问责和社会问责方面,如资助方问责、行业自律行动、媒体与公众监督;而在与政府有关的监管与问责方面,与其他国家类似,普遍受本国政治文化和体制因素影响,表现为中国社会组织在政策制度环境和政府监督管理方面有着明显的中国特色。下面分别从政策制度环境、政府监督管理、资助方的问责、行业自律行动、媒体与公众监督五个方面分别阐述中国社会组织的外部监督情况。

1、政策制度环境

概况性地说,中国社会组织所面临的政策制度环境可谓“宏观鼓励”而“微观约束”(俞可平,200625-26):这里的“宏观鼓励”是指,从总体上说,中国《宪法》和党的基本政策对社会组织所持的肯定态度奠定了其政治合法性基础,改革开放以来,中国政府的职能转型与社会经济的发展又为社会组织开拓了现实的社会发展空间;这里的“微观约束”是指,从政府有关部门针对社会组织所制定的各种法规条例、从政府职能部门对社会组织所实施的高门槛登记和双重管理机制、从政府对社会组织的历次宏观“整理”调控来看,中国公民社会的发展受到了严格的管理控制。

正是在这种宏观鼓励而微观约束的外部环境下,在这种制度空间要远远小于实际空间的情况下,中国社会组织磕磕绊绊地走出了自己的发展之路,外部利益相关者也正是在这种外部环境下,与磕磕绊绊的中国社会组织展开了他们之间独特的对话。

2、政府监督管理

当前,中国政府对社会组织的监管主要是从注册登记、日常监督管理、年度财务及业务审计三个环节进行的,而税务规制发挥作用很小,司法监督通常也只在发现较严重违规行为时才介入;因此可以说,中国政府对公民社会监督主要停留于行政问责层次。行政问责的管理方式具体包括:(1)由业务主管单位审查许可(前提是社会组织需寻找和挂靠业务主管部门)和民政部门登记许可的登记管理制度(双重许可);(2)以业务主管部门为主、业务主管部门和民政部门共同负责的以监督指导方式和重大活动请示报告制度为主的日常监督管理(双重监管);(3)业务活动和财务情况的年度报告由业务主管初审、民政部门终审的年检制度(双重审核),其中,对于资产来源属于国家资助或者社会捐赠、资助的还需接受审计机关的监督。

根据学者研究分析,目前中国政府对社会组织监督管理方面存在的主要问题及部分建议有(何增科,2006156-158;俞可平,200642;周志忍,陈庆云,199983-90):

1)实行双重许可制度而未建立备案制作为补充,人为抬高“门槛”造成社会组织的登记困境、定位困境和之后的一系列内部治理与外部监管困境。建议实行“备案登记、法人登记和公益法人登记”的三级准入制度

2)严进宽管,重事前审批而轻事后监督,审批从严而监督缺位。造成这一现象的原因,一是没有具有可操作性的规章条款,二是双重管理体制内在不足,譬如,政府监管部门之间“监督主体多元化而激励不足”,业务主管单位内在的“角色冲突”,业务主管单位与社会组织之间的“双重俘获”。建议扭转政府主管部门的管理重心,将对社会组织的监管中心从事前审批登记转向时候的监督规范;相关部门制定具有可操作性的监督法规等;改进社会组织的政府监管体制等。

3)监管重点的错位。目前政府对社会组织的监管重点放在确保敌对性社会组织难以生存和社会组织无法从事敌对性政治活动上;而对社会组织“非营利性原则”缺乏有效的监管手段。

4)本应在确保社会组织“非营利性原则”上发挥重要作用的税务部门在现实中发挥重要很小,缺乏免税资格审核,税务监管乏力。而在其他国家(以美国为典型),税务部门通常是社会组织的重要监管主体。

5)业务主管单位以监督指导名义对社会组织内部管理进行不同程度的干预,削弱了社会组织的自治性。

6)重大活动请示的事前审查制度建立在对社会组织不信任基础上的;国际上通常的做法是建立事后追惩制,既可以增强民间组织的责任感和自主意识,又可以减少对立情绪。

7)年检制度停留于形式性程序而非实质性审查,耗时耗力意义又不大,可考虑由独立评估方的评估排名报告制度代替。等等。

简单综上,当前中国政府对社会组织监督管理的主要问题为:监管重点错位,监管体制较混乱,监管方式有失恰适,以及监管有余而扶持不足等。

3、资助方的问责

目前中国社会组织资金来源比较单一。绝大部分社会组织所接受的资金援助主要源自海外的各类发展援助机构(包括国际双多边机构、国外基金会、国际非政府组织,以及通过国内大型社会组织或其他机构间接获得的海外发展援助资金);而且,海外发展援助资金其投向也极不均匀,少数知名的社会组织拥有资源较多,而为数众多的草根社会组织拥有资源有限。至于能接受其它渠道资金的社会组织往往需要具备特定的“资质”——如跨国公司或国内企业的捐赠主要投向国内有影响力的几家大型社会组织;政府资助或补贴主要投向部分官方社会组织和公益慈善机构(如孤儿院、养老院);公众募捐也主要流向几家大型公募基金会;而目前通过自身赢利维持机构运转的社会组织基本没有。

海外发展援助机构对于中国公民社会,尤其是自下而上的草根组织的生存和发展,具有举足轻重的影响。这些捐赠机构受国际或本国社会组织文化的影响,对中国社会组织的要求也相对较高(因为这些机构也需要面对他们的捐资者,要对资金的效用负责)、外部监督较强;相应的,中国社会组织的组织和项目管理文化受这些海外资助方的影响较大,受助机构通常按照合作协议通过定期提交项目进度报告、财务执行报告和项目绩效和影响评估报告等回应资助方的问责。如果资助方发现受助机构或项目运作存在问题,则往往采用前面提到的“退出”方式实施消极问责(参见案例:某资助机构与一农民工NGO的合与分),同时,该信息可能通过网络和熟人渠道很快在业内传播,但也有可能由于缺乏制度性的公信力信息共享平台而“石沉大海”不久又重新上演之前的一幕。

与海外发展援助机构相比,政府的资助方角色对中国社会组织影响还很有限;而企业方面,有迹象表明,它们对中国社会组织的影响潜力则还有很大的挖掘空间;至于个人捐赠者的问责,目前国内一个比较好的实践模式是青基会的“一对一”结对救助模式,通过在捐赠者与受益者之间建立的这种“看得见,摸得着”的一一对应关系,不仅在资源动员方面收到良好效果,同时带给捐赠者较大的心理满足,而且从问责角度而言,建立了一种刚性的、强有力的自动监督机制,从而有利于项目及组织的长远可持续发展。

4、行业自律行动

政府管理的优点在于它的强制性,但政府管理也由其先天不足之处,那就是“低标准”,相比较,行业自律既拥有一定的强制性,又可以提出更高的标准规范和促进社会组织的问责。然而,当前中国既不存在独立的社会组织认证、评估与监督机构,也不存在真正有效力的行业自律联盟或规范,当前中国社会组织领域存在的仍是一些脚步较稀疏的行业自律行动。

20世纪90年代初开始,中国社会组织在一些会议上就已陆陆续续探讨行业自律的话题,开启了中国社会组织的自律行动。其中,以NPO信息咨询中心、中华慈善总会、中国青少年发展基金会、中国扶贫基金会等几家国内较有影响力的社会组织在这方面的推动作用最大;期间国内几件有标志性的公信力危机事件也间接推动了行业自律的脚步。200310月,“中国非营利组织公信力标准”的出台,标志着中国社会组织公信力建设进入了实质性的启动期。但是,从该“标准”目前在业内推广和接受的情况来看,效果并不理想。为什么由国内数家目前最有实力的社会组织推动的自律行动至今仍未取得实质性进展呢?原因之一是只注重在业内推广,没有注重其他利益相关群体的利益需求,没有整合不同利益相关群体的资源,而前面也曾提到,由于中国社会组织的先天不足,是不可能依靠自身去实现自律和他律建设的(王忠平,2008124)。国际经验也表明,能够有效履行行业认证或评估的独立问责机构,通常是能在政府、社会和公众之间扮演积极的桥梁沟通角色的组织

5、媒体与公众监督

虽然前面提到,媒体与公众就利益相关性而言,可能比不上其他内部利益相关者与社会组织的关系,但鉴于社会组织本身的角色(如倡导角色)、服务的性质(为公众提供服务)和提供服务的方式(需要接受社会的捐助,以及对有形和无形网络的较大依赖),社会组织的活动并不缺乏媒体与公众的关注。近年来,在中国,媒体特别是互联网与公众一起互动,发挥了越来越有力的监督功能。譬如在“青基会违规投资事件”、“胡曼莉事件”、“董玉阁事件”、“阳光儿童村事件”等等事件的背后,我们都看到了媒体与公众联合互动的作用;而且,在每一次类似事件的曝光过程,也是社会组织和公众反思、改进的过程。对于上述现象,有学者将其总结为,这是当前中国外部监管制度还不完善的条件下,一个“成功的外部监督”的基本模式:内部人举报——媒体曝光——政府或司法干预——当事人身败名裂或被绳之以法(康晓光,冯利,2008137)。

当然,我们也应该看到媒体监督与公众监督存在的不足之处。如媒体职业的天性是要吸引眼球,对于一般性的违规或者可能从正面推动社会组织发展的行动,也许并不能进入媒体的视线。而对于公众监督,能否打破漠视的平静,首先是一个社会监督意识的培养问题,其次则是制度性问责渠道的建设问题,如信息公开机制、投诉机制等等

总而言之,媒体与公众的社会监督与其它外部监督方式之间不是相互孤立的,外部监督与内部治理之间如前面分析的,也是一个互动的、有机的整体。社会组织的存在合法性及其生存与发展资源天生对外部的依赖性,决定了社会组织问责机制的建设是内外部持久互动建设的过程;社会组织由其本身性质和使命决定的问责对象身份,也意味着主动地回应内外问责和积极建设问责机制应该成为社会组织本身的一种义务和内在驱动力。

(四)、社会组织的人力资源

社会组织往往按照政府系统进行管理,其人员、人事的设立基本仿照政府系列的设置。这种行政系列的设置无法满足提供面对“公民社会”工作的人力资源管理的制度激励,从而使很多这类的组织在人力资源的配置上显得不具有适应性和弹性,造成相当普遍的人力资源管理困惑。

对于大多数社会组织来说,其人力资源管理基本上处于以下四种状态。一种是行政系统的干部管理模式,第二种是公司式的员工管理模式,第三种是比较简单的领导人加员工的单一模式,第四种是行政加公司式的管理模式。采用第一种人力资源管理模式的大多为较大型的、与政府关系比较密切的非营利组织,采用第二种管理模式的大多为设有挂靠单位的相对较有规模的NPO,采用第三种管理模式的多为刚刚起步而且规模较小的NPO,而采用第四种人力资源管理模式的大多是相对较大规模而且从事较大项目的具有挂靠单位的NPO。就目前情况而言,几乎所有的NPO都已开始重视人力资源的管理,大多数NPO都已开始按照国际NPO的管理模式和中国的实际状况进行人力资源的配置。这种配置反映在这些机构的设置,功能的整合以及志愿人员的引入。

    李小云、汪力斌博士对社会组织的人力资源进行了行业研究与评估。在该研究中拟定了10家机构,涵盖国际背景的NPOs、政府背景的NPOs、草根NPOs三种类型,共10家机构。在项目执行过程中,由于一些机构认为本机构的人力资源状况属保密范畴,无法参加评估,因此,以下是6家机构的评估结果。考虑到中国的非营利组织性质、注册类型不同、使命不同、所从事的领域及活动不同,各机构对人力资源的要求也不尽相同,涉及到人力资源评估内容时,不同的组织实际上是不同的,因此,在这里尽可能采用通用性而非特殊性的评估体系,涵盖人力资源的四个评估内容:价值、态度、知识与技能。图1是行业人力资源之“价值”评估结果。图2是行业人力资源之“态度”评估结果。图3是行业人力资源之“知识”评估结果。图4是行业人力资源之“技能”评估结果。

五、 结论与建议

当前中国的社会组织在项目管理方面呈现出多元的管理模式。这一模式是与中国社会组织所处的环境有直接相关性。在这样的多样化的管理模式下有利于比较出中国社会组织通行的项目管理的基本原则,同时也有助于理解不同类型的社会组织所采取的不同项目管理的必然性。

项目经验:

公民社会在中国的发展促进了项目管理科学化和合理化,这三种不同类型的机构,尽管服务的目标人群不同,所处的立场不一样,但是项目活动都趋向于社会的发展需求,尽量满足社会弱势人群的需求,当然,国际非政府组织在倡导项目管理要以权利为导向,而逐步淡化以需求为导向的思维方法,因此特别强调社区人的能力建设和基本权利的实现,在这一点上要比较社会团体和民办非企业单位要看的远一些,也有许多值得这些机构学习的经验。国际非政府组织在中国开展项目活动,把它在其他国家的经验介绍到中国与社会团体和民办非企业机构分享,这样会容易使这两类机构与国际非政府组织接轨,彼此学习各自项目的优势,相互交流,共同发展,从而为中国的扶贫事业作出各自应有的贡献。

项目管理的不足之处;

(1)由于上述三种类型的机构处境不同,立场各异,服务的人群不同,因此项目管理具体操作会在很大程度上有所差异,每个机构都注重实现自己所提倡的发展理念,相互竞争,就每个机构而言,都是一定程度上的发展主题偏好。

(2)社团组织项目管理中的执行力度比较强,但是偏向于硬件项目,缺乏软件项目设计和管理的经验,同时也对项目的成败缺乏反思,很少能为下次制定项目计划提供教训和经验,当然主要是由于政府的项目喜欢“大,短,快”, 地方官员追求政绩,而且领导班子换界频繁,软件项目需要的周期比硬件长,这也是软件项目不受政府欢迎的主要原因。而国际非政府组织往往是“硬中有软,软中有硬”,因此社会团体组织要与国际非政府组织以及草根组织相互合作,优势互补。国际非政府组织的特别强调参与式培训,让项目成为多个利益相关者共同参与的事情,而且非常看中项目周期整个过程中每个环节都要做得尽善尽美,因此项目管理成本较高,地方合作人员觉得很难适应,工作方法需要磨合。国际非政府组织也特别注重后续管理制度,而政府项目管理很少关注项目后期管理。

  (3)国际NGO缺乏本土的转化过程,忽视民间的风俗习惯,虽然项目管理过程中财务非常透明,项目管理具体操作比较烦琐,因而财务管理缺乏本土化的灵活,同时由于机构中人员流动过快,导致一些项目不衔接、甚至中断,或者搁置时间过长,造成村民和地方政府合作伙伴会逐渐失去信心。项目管理程序的复杂化导致一个最严重的后果就是申报和审批项目的周期过长,再加上对村民的培训会议过多,不利于持久的合作。国际非政府组织特别注重年度计划的制定,但是缺乏和当地政府部门的及时沟通和交流,导致一些资金的浪费和资源的重复配置,同时由于国际非政府组织强调平等意识,缺乏必要的行政命令优势,因此项目计划很难如期实施、监督不力。 

4民办非企业组织又称草根组织,一般缺乏话语权,处于依附状态,对资助方有依赖性,同时由于资金短缺,招聘不到高素质的项目管理人员,与外部资助方沟通时存在语言障碍,因此合作项目管理时,容易使项目中断,造成合作困难。该类组织由于彼此之间合作比较少,都强调自己的立场,都愿意表达自己的优势,忽视互补的机会,有单干的特点,而且很少能在一个平台上坦然地讨论各自的不足,缺乏反思的态度与习惯。

总之,由于中国特殊的政治制度,导致这三种类型的机构在项目管理方面表现出相当大的不同,随着公民社会在中国的发展,这三者组织的互动和交流越来越多,相互借鉴彼此的经验和教训,这对于促进社会组织项目管理有着十分重要的意义。

六、 附录

中国扶贫基金会

中国扶贫基金会成立于1989年3月,由国务院扶贫开发领导小组办公室主管,是对海内外捐赠基金进行管理的非营利性社会组织,是独立的社会团体法人。

作为国内扶贫领域中最大的非政府组织,中国扶贫基金会的使命是:通过项目援助、受援人参与及干中学培训等方式,帮助贫困社区的穷人提升自我发展能力,改善基本生产条件和基本社会服务水平,促进受援人脱贫与自立,强化基层管理与组织,减轻社会疾苦与不安,传递爱心与善心,增进人类和谐与文明。

截至2005年底,中国扶贫基金会共筹措并投入扶贫基金15亿元,累计实施扶贫项目200多项,直接帮助300多万贫困群众走上自力更生、持续发展之路。

目前正在实施的扶贫项目主要有:小额信贷扶贫项目、新长城项目、母婴平安120项目、天使工程项目、紧急求援项目、综合项目等。

中国人口福利基金会

中国人口福利基金会是全国公募非盈利公益组织,成立于1987年。服务的主要方面是改善妇女、儿童健康状况,关注艾滋病问题,开展弱势群体的扶助,解决城市化、老龄化带来的家庭及个人风险。

行动援助中国办公室

作为国际反贫困的一个联盟组织,行动援助在三十多年的反贫困历程中积累丰富的扶贫经验,尤其是基于其对贫困根源的分析和认识。认为贫困的最重要的原因是穷人的权利缺失,并不只是基本生活资料的匮乏。2001年,行动援助在北京成立了办公室。2002年在河北怀安县建立了第一个发展示范区,随后并陆续开辟了贵州雷山县,甘肃张家川、武山,广西龙州、宁明、横县和靖西;陕西永寿、汉阴、略阳和宁强发展示范区。目前,行动援助对发展示范区的管理主要为直接管理,即行动援助中国办公室将直接委任发展示范区协调员常驻发展示范区来协调与各部门合作开展社区综合发展项目。

北京惠泽人咨询服务中心

北京惠泽人咨询服务中心(简称惠泽人)是一个教育类非营利性民间机构(NGO),于2003年4月18日在北京市海淀区工商局注册成立,具有独立法人资格。惠泽人通过公民教育活动来启蒙公民意识、推动公民参与和志愿服务;通过专业志愿者对社会弱势群体和非营利组织进行心理辅导和能力建设,政策倡导和志愿精神传播,来促进公民社会的建设。

机构宗旨:志愿、平等、参与,助人自助,用生命影响生命,携手共建公民社会

愿景目标:公民自由平等,家庭和睦幸福,社会和谐发展

使命:致力于公民教育与能力建设、社区心理服务、社会问题研究与建议,以此推动公民参与和志愿服务,传播志愿精神,促进中国公民社会的建设与发展

服务对象:社区弱势群体,公民和公民组织

全球环境研究所

全球环境研究所(Global Environmental Institute,简称GEI)是在中国北京注册的一家非政府、非营利性组织,2004年3月在北京成立。宗旨是以市场为导向解决环境问题,力求社会、环境和经济效益多赢,实现可持续发展项目主要集中在农村可持续发展、生物多样性保护、能源能效和气候变暖、中国政府和民间社会的能力建设以及建立与国际非政府组织的联系,帮助他们发展在中国的环境保护项目等方面。

全球环境研究所目标分为四个方面:通过建立政府部门、研究机构、企业和民间机构间本土及国际的合作,整合解决环境和经济问题的方案通过建立当地社区与外部的合作机制,在社区开展可再生能源、有机农业和生态旅游等商业活动,探索农村经济的可持续发展模式通过将环保技术商业化,孵化新型可持续的企业,以及发展创新的商业和金融模式,缓解全球气候变暖问题和节约能源通过帮助中国决策层和公民社会进行能力建设,使他们有能力在中国农村、城市和工业部门设计、执行和实施有利于社会和环境协调发展的政策策略。

社区参与行动

社区参与行动小组简称社区行动,是一个促进社区公众参与的非盈利的民间组织。宗旨促进社区建设的公众参与,建立和谐的社区关系,推动社区可持续发展

2007年社区参与行动与德国阿登纳基金会、中国NGO联合会合作发起“大型团队工作中的能力建设”项目。其中阿登纳基金以二战后西德第一任总理命名,与德国基督民主联盟的关系密切。基金会由德国经济合作和发展部的资助。中国办事处注册为中国社科院的下属单位。容敏德先生作为阿登纳基金会的代表从2003上任以来,基金会第一次参与到公民社会发展的项目中。“三方合作”合同是由基金会、中国NGO联合会和社区参与行动共同签署,其社区参与行动作为具体执行方。

北京市协作者文化传播中心

北京市协作者文化传播中心(以下简称“协作者”)是在2003年成立一家为流动人口提供志愿公益服务的机构。 “协作者”本着“团结协作 助人自助”的社会工作理念,身体力行倡导社会公益,促进中国的城乡一体化发展,通过开展贫困社区扶贫、流动人口能力建设、教育倡导等系列志愿社会工作服务,提升流动人口和农村贫困地区农民的自我服务、自我管理和自我发展的能力,倡导服务于社会公益事业的志愿精神,促进中国和谐社会的建设。

 
 
 
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