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国际非政府组织在西南地区的项目运作模式研究

云南师范大学历史与行政学院  王妮丽 

一、研究概况

一般意义上,中国的西南地区指的是云南省、贵州省、四川省、重庆市以及西藏,该地区经济在中国范围内相对落后,但在资源、气候、文化等方面却呈现出极其多元化的特征;随着时代的发展,很多社会问题也不断凸显,这为非政府组织的发展提供了广阔的空间。本课题的研究对象是在西南地区活动的国际非政府组织,研究的内容是这类组织在该地区的项目运作模式,研究报告的结论是基于课题组所做的个案访谈。

个案访谈涉及到对个案的选择,因此,有必要首先对抽样进行简要说明。我们研究的总体是所有在西南地区活动的国际非政府组织,但这个总体十分纷繁复杂,各个组织的宗旨和目的、规模、行动模式等等呈现出极其多元化的特点,类型繁多。比如从来源地分,有的来自于欧美发达国家,有的来自港澳台地区;从组织目的分,有的是致力于影响决策的倡导型组织,有的则是通过项目运作提供公共服务的操作型组织;从行动模式分,有的只负责资金运作而不具体做项目,有的则具体开展项目运作。上述情况说明我们所要研究的总体事实上是一个异质性很强的群体,这为抽样增添了不少难度。另外,由于目前我们没有一份在西南地区开展活动的所有国际非政府组织的完整名单,这就意味着进行调查的样本抽样框是未知的。在抽样框未知的情况下,我们采取了非概率抽样的方法,用判断抽样的方法选择了十三个样本。我们进行判断抽样的主要来源是中国发展简报所发布的《200家国际NGO在中国》,从中挑选了十三家在西南地区有项目的国际非政府组织,将其确立为本次访谈的样本,其基本情况如下: 

附表1  样本基本情况表 

样本

来源地

在西南地区的活动内容

01

英国

儿童保护、儿童健康、儿童教育、紧急救助

02

美国

卫生健康、社区综合发展

03

美国

语言研究、教育

04

美国

儿童福利

05

美国

环境保护

06

美国

艾滋病防控

07

香港

农村发展、社区建设、艾滋病防控、灾害救助

08

美国

扶贫

09

澳大利亚

农村发展、环境保护

10

美国

艾滋病防控

11

英国

卫生保健

12

美国

残疾人社区康复

13

美国

乡村教师培训、基础健康教育

 

总体上看,我们在不知道总体数目的情况下按照判断抽样的方法选取了十三个样本,其代表性显然是有限的,所以,从某种角度来看,基于十三个个案访谈所得出的结论不一定能推论到总体。但是,考虑到中国发展简报所发布的《200家国际NGO在中国》是目前为止关于在华国际非政府组织最全面、最权威的数据;从我们最终选择的样本来看,它们代表了在西南地区公开活动的,影响力比较大的一类国际非政府组织。因此,虽然我们的调查成果不一定能代表在西南活动的国际非政府组织的全貌,但它在一定程度上可以帮助我们了解那些比较活跃,影响力比较大的国际非政府组织在西南地区的运作。

二、结论之一:国际非政府组织在西南的项目运作模式

根据访谈资料,我们主要从国际非政府组织的活动内容与活动类型、运作方式两个方面来分析其在西南地区的运作模式。

(一)活动内容及活动类型

国际非政府组织在中国的活动领域很广,主要集中在一些社会公益项目。根据我们的个案访谈,十三个国际非政府组织在西南地区的活动主要涉及到以下方面:儿童问题(教育、健康)、农村问题(社区综合发展、扶贫、卫生保健)、艾滋病防治、民族语言保护与发展、环境保护、农林牧业可持续发展、残疾人康复。可见,这些国际非政府组织的活动内容呈现出明显的多样化特征,这与中国社会目前最为关注的一些问题如教育、医疗卫生、农村发展、艾滋病防治等保持了高度的一致。一方面说明广大的中国西南地区给这些组织提供了广阔的活动空间,另一方面也表明这些组织的活动内容是符合本土社会经济发展需要的。

国际非政府组织在西南开展活动,其形式比较灵活,但总体上主要可以分为三种类型:第一,建立项目示范点。其目的是通过示范点的建设传递项目的理念和方法,希望以此为基点,解决一部分问题,同时带动项目实施地采取更多的行动,最终解决同类问题。如,2001至2004,样本 09开展了白马雪山保护项目,就是旨在通过自然保护区与社区发展相结合,来展示一种可持续资源的管理模式。再如,样本01在某市某区建立了一所未成年人司法教育学校,收容司法犯罪的未成年人,并以西方模式的管理方法进行教育,这也可视为解决未成年人教育问题所做的一种探索。在我们的个案访谈中,所有的个案都表示建立示范点是他们开展活动的主要类型之一。第二,培训。国际非政府组织在西南开展活动不仅仅注重开展项目解决具体问题,还非常重视其中的本土参与以及相应的能力培训。比如致力于少数民族儿童教育的机构会注重对民族地区教师的培训,致力于农村地区卫生保健的组织会花大气力对乡村医生进行培训等等。在我们的访谈中,有八家机构提到了他们经常开展各种培训活动。第三,学术研究与讨论。提到开展此类活动的有两家,主要和组织的关注领域有关,比如民族语言保护、环境保护都涉及到相关的学术研究。

综上,国际非政府组织在西南地区的活动内容和该地区的社会经济发展需要是相一致的,其开展活动主要通过项目来完成。

(二)运作方式

经过不断的调整与完善,大多数国际非政府组织在项目运作方面都积累了丰富的经验。在我们所采访的个案中,国际非政府组织在西南进行项目运作的方式有以下三种:

第一种是接受其他方的项目申请,提供资金,但不参与项目运作。比如样本07开展活动的主要方式就是审批申请方的项目建议书,提供资金,但自己不出面做项目。

第二种是与其他方合作做项目。具体做法一般是同国内相关部门建立合作伙伴关系,委托合作伙伴具体开展活动;国际非政府组织主要负责资金支持和项目评估,本地合作方负责具体的项目实施。一位国际非政府组织的工作人员甚至将这种方式高度简练为“我出钱,你出人;你按我的方法,我给你办公经费和项目经费”。虽然国际非政府组织在其中的重要角色仍然是提供资金,但与第一种方式不同,这种合作模式中国际非政府组织运作的是自己设计的项目,而不是给别人的项目提供资金,所以除了资金支持以外,国际非政府组织在技术、专家、管理经验以及监控评估方面都承担了更多的责任。比如样本09在某省建立白马雪山自然保护区项目点,基金会负责起草项目建议书,以物资的形式提供项目援助并进行协调、监督,具体的工作则由当地政府开展。

第三种是同相关政府部门达成项目合作备忘以后,国际非政府组织直接进行项目的管理与运作。如样本13在某少数民族自治州开展的读书识字和流动图书馆项目,几乎每个星期都组织工作人员到少数民族的村寨里去教孩子和成人读书识字,还背着图书走很远的山路到寨子里去给孩子们讲故事、做游戏等等。在调查中,我们发现很多最接近普通民众的工作都是这些非政府组织亲自在做。

根据我们的访谈结果,在以上三种活动方式中,仅仅提供资金而自己不出面做项目的组织较少,大多数国际非政府组织都直接或间接地进行项目运作,要么自己从项目设计到具体实施全程运作,要么委托给合作方具体实施,自己则负责项目设计、资金提供以及监督评估。

三、结论之二:国际非政府组织对项目运作的效果反馈

根据上文的研究及综述,我们认为国际非政府组织在西南的活动内容主要通过一个个项目完成,而在具体的项目运作中,合作又是其突出特点。

项目运作作为国际非政府组织已经运用纯熟并欲向全球推广的一种活动模式,在中国西南地区实践中最大的特点就是和本土社会的结合,具体来讲是和各方的合作;能否依靠合作真正融入本土社会直接决定着这种模式能否成功。根据我们的访谈材料,国际非政府组织对于在西南地区的项目运作效果主要有如下两点反馈意见:

首先,经验和成绩。所有的被访者均表示组织在西南的活动取得了预期成果,其中的成功经验主要包括:1、取得政府的支持,坚持非对抗原则;2、寻找良好的合作对象包括地方政府和当地非政府组织;3、重视与目标群体的沟通。这些国际非政府组织从实践中发现,和地方政府部门、活跃在地方上的本土非政府组织以及其他各种组织进行协作有利于组织活动的顺利开展,往往比一个组织单独行动更能取得成效。在我们所采访的个案中,几乎所有的被访者都提到与相关政府部门有合作关系;政府的支持有力地推动了这些项目的开展,比如各级教育部门、公安部门、卫生部门都是这些组织多次提到的合作伙伴。另外,一些组织还提到西南地区本土的非政府组织所发挥的作用,比如某省红十字会在与多个国际非政府组织的项目合作中,逐渐加强了自身的组织管理能力,现在已经独立运作相关项目。

从访谈材料来看,国际非政府组织对西南地区各级政府部门的评价总体上是比较正面的,比如云南省,他们认为云南省各级政府部门对国际非政府组织的态度比较开明,对国际非政府组织所带来的资源比较重视,因此在与国际非政府组织的合作方面总体上比较积极。当然,与云南相比,西南地区也有个别省份被这些非政府组织认为是“比较消极、比较戒备”。此外,也有个别被访者提到在某些特殊时期政府对组织活动监督偏严,频繁对组织开展的活动进行检查,甚至要求终止某些项目,这些给被访者也带来了不少困扰。

其次,困难与挑战。国家制度层面的困难,包括国际非政府组织的注册问题以及外方工作人员出入境的签证办理问题。对于在西南开展活动的困难,最主要的是与政府部门的协调,表现为双方在工作方式上存在差异,需要进一步沟通。另外,还有一部分被访机构提到地方民众的参与情况不够理想。因为中国本身的公民社会发育并不完善,一些项目地点的老百姓对NGO的认识也不甚清楚,因此很多时候都采取旁观的态度。比如有的组织在宣传艾滋病防治时发放免费避孕工具时遭到冷遇甚至嘲讽;某组织出资到农村去盖学校,需要老百姓在劳力上提供支持,但遭到了当地老百姓的拒绝,使国际非政府组织有时候感到自己作为一个外来者是孤单的。

从访谈的结果我们可以看出,国际非政府组织目前关注的重心并不是其推行项目运作模式本身是否恰当,而是其所倚重的模式在中国能否被顺利推行的问题;在后一个问题上,他们所关注的焦点有二:一是与中国政府的关系,二是中国公民社会环境包括公民意识和本土非政府组织的发展情况。

四、政策建议

根据我们的调研,在西南活动的国际非政府组织最成功的经验在于与政府部门的合作,最大的期望仍然是加强与政府的合作,我们可以把这理解为现有的社会条件下实现共赢的一种最佳选择。但是,对于地方政府部门来讲,作为对整个社会负责的公共部门,需要以一种战略眼光来把握这一机遇与挑战并存的社会事实。不仅要着眼于目前,创造良好的空间与前来开展活动的国际非政府组织有效合作,最大限度地引导其为建设和谐社会做出贡献;还要从合作中积极学习国际非政府组织有关公共服务的先进理念和值得借鉴的做法,为完善我国的公共服务体系积极准备。综合起来,我们对地方政府有以下两点建议:

(一)建立与国际非政府组织的沟通机制,加强理解与互信

虽然国际非政府组织对地方各级政府的评价比较正面,但它们仍然把与政府的沟通不畅作为组织开展活动的最大障碍。国际非政府组织一般有自己明确坚持的宗旨和活动目标,在具体的运作方式上也有一套成熟的机制;而政府作为社会管理的主导力量,对自己的角色相当自信,其本身的运作方式轻易不会改变,因此,双方在合作的过程中,出现一些分歧甚至是冲突是在所难免的。既然双方都认识到合作的重要性,我们认为加强沟通是解决问题的唯一途径。比如云南国际民间组织合作促进会提到当年在和样本01进行合作时,合作备忘录中有一条要求样本01雇佣的中国人员必须要在民促会备案,如果民促会认为某位雇员不合适,样本01需要予以解聘。样本01当时对这一条相当反感,认为是干涉其内部事务。针对这种情况,民促会耐心地解释说此举是为了防止国际NGO被别有用心的人利用,从而造成不好的影响,最终得到了样本01的理解和配合。[1]我们认为,在加强沟通的过程中,地方政府,在观念上更宜将国际非政府组织看成平等的合作伙伴而非听命于自己的被管理对象;对其活动内容、活动方式要设法理解,而不是一味要求对方按自己的想法行事,以实现为我所用。毕竟,国际非政府组织有自己独立的意志,它不是地方政府的下属机构。所以,地方政府应该与国际非政府组织建立正常的对话渠道和沟通机制,由此增进了解,明确彼此的要求和想法,在此基础上努力达成共识,寻找双方都比较满意的合作方式。

当然,加强沟通,增进了解绝不意味着在合作中中方须完全遵循国际非政府组织的运作模式。事实上,有一些国际非政府组织以及它们的工作人员在中国开展活动时,喜欢自觉或不自觉地以导师自居,在做项目时有一种优越感。因为拥有资金、技术等优势,他们倾向于单方面地推行一些他们比较偏好的模式,而不太顾及地方意见及社会发展的现实。在这种情况下,地方政府作为合作方应该保持自己独立的判断能力,以社会发展的现实需要为依归,而不能为了吸引资金、技术而一味取悦国际非政府组织。

(二)学习国际非政府组织在公共服务方面的先进理念和项目管理经验,逐步扶持本土非政府组织

目前,西南地区活跃着众多的非政府组织,其中和政府联系较多的主要是一些实力雄厚的国际非政府组织。因为国际非政府组织一般能带来资金和技术,这正是当前政府所急于利用的,所以它们也就成了政府比较欢迎和重视的合作对象。就目前而言,与国际非政府组织的合作为地方社会经济发展创造了良好的发展契机,但是,地方政府也应该从长计议。目前已经有许多业内人士提醒,随着中国经济的发展,越来越多的国际非政府组织和机构倾向于不再把中国看成是发展中国家,资金也会逐渐向其他更穷的发展中国家转移,届时,越来越多的国际非政府组织将撤离中国。在我们的调查中,很多被访机构都表明了这样一种观点:目前的中国需要国际非政府组织的工作,但国际非政府组织的视野绝对不会永远停留在中国。国际非政府组织终究是过客,一旦它们离开,它们现在所承担的这些社会服务工作由谁填补?政府还能与谁合作?

我们认为,政府也应该从战略的高度考虑,给本土草根组织一些机会。胡锦涛同志在十七大报告中明确提出要建设服务型政府,强调要完善公共服务体系,强化社会管理和公共服务,加快推进政事分开,政府与市场中介组织分开,[2]这表明我国政府对民间组织参与社会管理和公共服务持积极态度,非政府组织更广更深地参与社会生活有了无限可能。所以,地方政府在与国际非政府组织接触中应积极主动的学习其先进管理方式,为建立适应中国社会发展的非政府组织的管理模式早做准备。目前中国本土的非政府组织总体上还比较弱小,尤其是没有官方背景的草根组织,但是如果政府能给予扶持,我们相信就会有希望。在西南各省,很多政府部门都有与国际非政府组织合作的经验,这些经验也可以在与本土民间组织的合作中进行借鉴。

课题组成员还包括王虹、李惠清。

参考文献

[1]陈粒,《云南:NGO百家争鸣》,《创造》,2007年9月

[2]胡锦涛,《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而努力——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》[C]北京:学习出版社,2007,29~30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 
 
 
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