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新型的合作伙伴关系

——社会组织与政府关系模式研究

甘肃省民政厅社会组织与政府关系研究课题组

摘  要:从国内外社会组织发展与政府关系变化分析,建立二者之间相互依存、相得益彰的新型合作伙伴关系,是“合法性”要求和行政理念转变的现实选择,是关联基础和合作基础的必然结果。建立这一关系不是一蹴而就的,而是一个渐进的发展过程,政府要为社会组织提供足够的发展空间和法律环境、推动建立多中心治理结构、建立相应的财力和政策保障体系,社会组织要主动慎重处理与政府的关系,完善法人治理结构、及时有效表达公民利益、增加公共产品供给、主动服务政府决策。

关键词:政府  社会组织  合作  伙伴

伴随着20世纪末全球范围内社会组织的蓬勃兴起和发展,社会组织将同政府部门和市场部门一起,直接影响着21世纪人类社会的发展,进而也将直接影响着中国在新世纪的发展。正如美国学者萨拉蒙认为,当前各国正置身于一场全球性的“社团革命”之中,历史将证明这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世界的重要性。[1]它促成了具有当代意义的中国政府与社会组织话语初露端倪,并日益成为我们必须面对和正视的实际问题。在这种环境中,政府如何处理与社会组织之间的关系,既决定着社会组织的生存环境和发展空间,亦决定着政治体制改革、民主政治进程和社会主义和谐社会的建立。今年7月,我们围绕社会组织与政府应建立何种关系这一课题,在对甘肃省酒泉市、金昌市等地进行了调研,并从全省推及全国,就相关问题进行一些探讨和思考。

一、社会组织的基本内涵和发展历程

(一)社会组织的提出及其涵义

“社会组织”作为特定涵义的词首次提出是在2007年10月党的十七大上报告中,主要是指除市场和政府之外的“非营利组织”、“非政府组织”、“民间组织”或“第三部门”的统称,但不包括企业等营利性组织,家庭等亲缘性组织和政党,教会等政治性、宗教性组织。严格意义上来说,社会组织这一概念指的是除政府之外的其他社会公共组织。[2](P93)民政部在2007年11月召开的全国社会组织建设和管理工作经验交流会议决定,今后不再沿用“民间组织”叫法,而启用“社会组织”这一新的概念。这里的“社会组织”是对民间组织的继承和发展。如果说十七大上提出的“社会组织”涵义是广义上的,那么民政部启用的“社会组织”则是狭义的,主要是指由各级民政部门登记注册的各类社会团体、民办非企业单位和基金会。本文将讨论的是狭义上的社会组织。

(二)社会组织的兴起和发展

社会组织的兴起和发展有其特定的时代背景和历史渊源。从当今北美、欧亚的发达国家到非洲、拉美和前苏联和东欧国家看,社会组织迅速发展已成为一种不可抗拒的潮流。在中国历史上,很早就在商业和运输业领域出现自发形成的帮会组织。20世纪后,受西方文明的影响,相对独立于政府的社会组织开始活跃,但到底有多少,活跃程度如何,尚没有专门的研究。有关的估计也差别很大。例如,有文献记载,20世纪上半叶中国的社会组织大约有1000多个,另一项研究则估计有8万多个。[3](P206)

从1949年中华人民共和国成立以来,由于在经济上推行社会主义公有制和计划经济,在政治上实行以党的一元化领导为核心内容的高度中央集权体制,整个社会呈总体性社会结构,除一些民主党派外,还有工会、青年团和妇联等数量和种类十分有限的群众组织,与中国总体性社会结构一起形成的社会组织体系即单位制度,将利益统治与强制性统治结合在一起,每一种社会组织都被纳入到单位体制中,中国社会变成国家——民众两层结构,组织社会化倾向十分明显,社会自治和自治组织能力相对较差,国家控制了绝大部分的稀缺资源,教育、卫生、社会福利服务等“公共产品”完全由政府或政府办的事业单位提供。这一阶段,社会组织规模小、数量少,作用也不明显。50年代初,全国性社团只有44个,1965年不到100个,地方性社会团也只有6000个左右。这些社团的类别也十分单调,主要是工会、共青团、妇联、科协和工商联等9类群众组织[3](P206)到“文革”时期,中国社会组织基本呈停滞状态。

1978年实行的改革开放,使中国社会发生了根本性的巨变,其重要结果之一就是公民社会赖以生存和发展的经济、政治、法律和文化环境发生了根本变迁,逐步由组织社会化向社会组织化转变,在中国历史上第一次大规模催生了社会组织。具体表现为:经济体制由高度集中的计划经济向市场经济转变,所有制形式由原来单一的集体和国家所有制结构转变为国有、集体和个人的独资、合资和外资等多种形式,原来高度统一的利益格局逐步被复杂社会结构的利益多元化所取代,社会格局逐步由政府大包大揽向“小政府、大社会”转变,“单位人”逐步向“社会人”转变,政府逐步向“有限政府”、“法治政府”转变,导致社会问题逐渐积累,出现了许多政府无法有效解决的社会问题,社会管理难度增加,客观上刺激了社会组织的迅速发展,使一批与市场经济发展和政府职能转变相适应的社会组织如雨后春笋般发展起来,无论数量和质量都有了明显的突破。1988年,全国社会组织只有社会团体4446个,随着1998年《民办非企业单位登记管理暂行条例》和2004年《基金会管理条例》的颁布,社会组织规模不断扩大,到2007年达到386916个,其中社会团体211661个、民办非企业单位173915个、基金会1340个。[4](P68)同时,据清华大学NGO研究所多年来在实证调研中的观察分析和估算,在我国境内开展社会活动的各种形式的社会组织,其总体规模大约在300多万家,其中境外在华非政府组织大约有1万家,其余均为各种形式的国内社会组织。[2](P102)这些社会组织遍布我国城乡各地,活跃在社会生活的各个领域中,成为我国当前经济社会发展中的一支重要力量。

甘肃社会组织的发展基本与全国的情况相似,大体经历了一个恢复规范(1949-1965)——停滞瘫痪(1966-1977)——起步整顿(1978-1991)——发展壮大(1992-至今)四个发展阶段。1949年,全省共有社会团体2794个,其中全省性40个,即:教育会、农会、总工会、商联会、工会、中医师公会、妇女会各1个,国内公私会立救济机关10个、宗教慈善团体23个。1953年10月,旧有社团登记结束,批准登记了省总工会、省农民协会、省民主妇女联合会、省文艺工作者联合会和回族教育促进会等全省性社团5个,宗教慈善团体25个。党的十一届三中全会后,各界人士结社的要求日益高涨,各类社团大量涌现,社团组织得到了较大发展。1990年,全省社团达到11403个,其中全省性社团440个,会员9.3万多人。1990年11月至次年5月,根据中央要求进行了清理整顿和复查登记、逐个验收后,全省社团为2598个,其中全省性社团481个。[5](P760-768)之后,甘肃社会组织得到了快速发展,到2007年底达到8943个,其中社团5766个、民办非企业单位3158个、基金会19个,从业人员达到33.68万人。[4](P176-192)

社会组织的发展,究其原因主要是计划失灵,集权失灵和政府管理理念转变的产物。在计划经济体制下,政府力图囊括所有社会生活的管理, 20世纪70年代开始的经济体制改革使政府转变了管理的观念和方法。一方面,从思想上认识到政府不可能也无力统管整个社会生活另一方面,开始有计划地将原来政府所承担的部分职能转移出去。近年来,“小政府”与“有限政府”的理念被政府所接受,以“治理”和社会自治的新治理管理模式也逐渐影响政府的现实管理方式。在计划经济体制下,全部的社会产品实质上都被圈定在公共产品的范围内,许多私人物品具有了公共物品的属性,市场经济的逐步建立,重新区分了公共物品与私人物品,政府充分认识到在公共物品的提供上,政府可能出现的低效率,进而将一部分公共物品的提供主动的转移出去,在对社会公共事务的管理上,充分听取社会组织的意见,并将一部分政府的管理职能转移给社会组织,主动地推进政府行政管理的民主化。[6](P88)尽管各种形式的社会组织彼此之间在规模、领域、活动、范围、性质等各个方面都存在很大差异,但从他们的活动特点及其对社会生活所发生的影响上,凸显了它们所具有的四种共同社会功能,即资源动员、公共服务、社会治理和政策倡导。[2](P107)

二、社会组织与政府的关系

据有关资料,国外社会组织与政府的关系大体分为三种类型:第一种是疏离型,代表国家主要有澳大利亚与阿根廷等;第二是整合与依附型,代表国家主要有日本和德国等;第三种是整合与合作关系型,代表国家主要有荷兰或西欧等国。这些社会组织在人权保护、环境保护、劳工问题、发展问题、疾病防治、扶贫济困、妇女人口教育,甚至是军控、体育领域十分活跃并卓有成效,发挥着重要作用。中国关于社会组织与政府的关系研究兴起于上世纪90年代,并逐渐形成了国家与社会关系等论题研究的分析框架或解释模式。近年来,不少国内学者也概括和提出了一些关于社会组织与政府关系的新观点、新论述,其中具代表性的有两种观点,一种是强调二者合作、互利共赢的关系,如社会组织与政府良性互动或互动的互益互助、合作互强或共生共强、资源相互依赖等;另外一种观点是强调二者的对立和制约的关系,如公民社会制衡国家、公民社会对抗国家等。简单的将中国社会组织与政府的关系界定为合作或对抗明显过于简单。为此,笔者认为,社会组织和政府之间建立新型合作伙伴关系,是符合中国特色社会主义发展需要的,有利于推动社会组织和政府良性互动、相互促进、相得益彰的关系。主要基于以下两个方面的考虑。

(一)所谓新型,主要是有别于萨拉蒙的合作伙伴关系理论

萨拉蒙认为,通观社会发展史,在政府出现之前,就已存在自然运行的社会组织。所以不宜把社会组织当作是政府机构的补充,相反,政府的出现是志愿失灵的结果,即当社会自发运行机制无法满足某些社会需求时,才需要政府的介入。对此,萨拉蒙在跨国比较的基础上,以“服务的资金筹集和授权”与“服务的实际提供”为核心变量 ,在分析政府和社会组织各自的组织特点、运行模式及局限性的基础上,推论政府和社会组织之间可以建立合作伙伴关系,从而既可以保持较小的政府规模,又能够较好地履行供给公共产品。他同时也指出,社会组织与政府之间的合作伙伴关系,是基于社会组织主导模式的合作伙伴关系。[7](P55-56)目前中国绝大多数社会服务和公共产品仍由政府单方面提供,政府掌管着社会组织的生死大权,社会组织的发展很大程度上取决于政府职能的转变、放权和提供发展的资金等资源,完全脱离政府的推动和影响来发展社会组织是很不现实的,更不要说社会组织来主导。这里所指的伙伴关系是政府主导的,而非萨拉蒙所提出的社会组织主导的。

(二)所谓合作伙伴关系,即两者之间是一种相互依存、相得益彰的关系

这种合作伙伴关系中的“合作”是指二者之间不是彼此替代、相互冲突,而是相互补充、互为依赖;“伙伴”是指二者之间是一种平等地位基础上的主体实现共治。这取决于与西方截然不同的社会文化历史背景以及中国特定的历史进程和制度架构,有其客观性和必然性。首先,社会组织对于政府组织的依赖性是建立社会组织与政府合作伙伴关系的前提。政府通过颁布相关的法规制度,并通过培育、限制、清理、取缔等手段规范社会组织的发展,其相对于社会组织的主导地位是显而易见的。市场经济体制下社会多元化的需求满足成为第三部门发展的主要动力之一,然而,在原有体制中的正式组织框架下起步的中国社会组织,其发展资源的重要依赖仍是政府手中的资源。其次,社会组织可供政府推进政策实施的资源是建立二者合作伙伴关系的基础。社会组织的发展对于政治和社会稳定是一把双刃剑。引导好了,其在促进民间投资,发展民间交流,提供公共产品,促进社会和谐,参与社会主义经济建设和社会公共事务管理等方面可以发挥许多积极作用。引导不好,就会形成一股消极的社会力量。对现行制度不满的群体是社会与政治不稳定的重要因素,而社会组织也具有采取行动的能力和机会。政府通过政治整合把分化出来的社会政治结构汇集在一个相互依存的共同框架之中,使各部分功能协调,形成必要的政治动员、利益综合以及统一的政治权威。如在以政府和行业协会密切合作为基础的“行业管理模式”这种新型体制中,行业协会在企业与政府之间架起桥梁,发挥单个企业和政府都无法承担的“行业自律职能”。社会组织和政府之间各有所长的互补优势,使社会组织与政府建立合作伙伴关系成为可能。甘肃省酒泉市民间组织管理局局长何义录从多年社会组织登记管理的经验得出,积极推进政府与社会组织合作互动,是双方的现实选择,政社合作有其共同的价值理念和互补的治理职能。

三、社会组织与政府建立新型合作伙伴关系的现实意义

社会组织与政府建立新型合作伙伴关系,是社会公众利益表达、权利诉求的需要和政府职能转变、公共产品供给和推进社会管理的要求,有其时代必然性和客观必要性。

(一)社会组织与政府建立新型合作伙伴关系的现实需求

1、“合法性”要求。中国对社会组织等登记管理实行的“双重管理体制”,即民政部门作为登记管理机关外,还要有一个政府部门或授权组织作为业务主管单位。社会组织要登记成立,取得合法身份,就要先找到一个愿意当婆婆的业务主管单位。一方面,具有业务主管单位资格的政府机构及其授权的组织把所有的合法社会组织都置于政府的直接控制之下;同时,由于有关法规对业务主管单位的责任的规定使得一些组织机构不愿担当社会组织的婆婆,从而提高了社会组织的准入门槛。这就使得为数不少的社会组织因为找不到“婆婆”而无法取得合法身份,得不到法律的保护和认可,其生存发展的环境尚存在一些根本性的制约。另一方面,政府也存在“合法性”的困扰。根据现代政治理论,政府的“合法性”程度取决于社会成员的接受和认可程度。由于市场经济体制改革引起国家与社会关系发生了深刻变化,但经济改革和市场化本身并不能实现社会利益的自动均衡,一些通过体制无法进行利益表达和整合的社会群体就可能会通过社会组织与正式权威对立,造成新的社会冲突,历史上的“民间社会”与“国家权威”的对立状态有可能以新的形式表现。同时,政府能力也面临着社会成员对于政府的要求急剧扩大的挑战。来自政府和社会组织的合法性压力迫使政府不断地进行变革,重视与社会组织的合作,以适应社会环境,建立新的结构秩序。

2、行政理念的转变。传统意义上“公共行政”的理论与实践,在当前社会组织的发展和公民参与精神不断高涨之际,正面临着极大的挑战。在理念层面,社会组织的公共利益使命打破了公共行政即国家行政的传统,造就了公共行政主体多元化的世界性潮流;在实践层面,社会组织则多致力于公民参与公共行政的机会并扮演各自不同的角色,以塑造公共行政的参与及合作文化。社会组织广泛参与社会治理,提出了从传统的国家行政观念到新的公共行政观念转变的要求,并对传统公共行政带来了冲击。

公共行政主体的多元化。随着经济全球化和信息的快速传播,使得人与人之间的联系空前紧密,需求也大大膨胀,在这种情况下,无论多么强大的政府都难以提供足够的公共产品和服务,难以应付日益复杂的局面,越来越多的公共管理职能被移交给社会组织来承担,反映在公共行政的内涵上,就是树立了一种全新的理念,即“公共行政除了国家行政之外,还包括其他社会组织的行政。”[8](P2)公共行政主体的多元化,说明政府作为公共物品与服务的惟一生产者与提供者的神话已被打破,私人企业、半独立性公共公司以及非营利性公共机构、公民自治组织等其他类型的社会组织也可以提供,甚至可以更好地提供公共物品与服务。

公共行政目标的参与性。在行政目标上,传统国家行政的观念主张管理公共事务的最佳选择是由国家直接运用行政权力实现行政目标,受众在公共行政关系中处于客体地位,只能被动地接受政府所提供的公共服务。而在多元主义者看来“社会中权力的安排不是等级式的,而是竞争的,权力是众多代表不同利益的集团———例如商业组织、工会、政党、妇女机构、宗教组织等———之间‘无休止的讨价还价的过程’的一个不可分割的组成部分。”[9](P216)社会组织为公民与政府的“商讨”提供了平台,为公民社会提供了一个和政府进行“讨价还价”的场域,为参与民主提供了有效途径。

公共行政方式的非强制性。实践表明,社会组织重视非强制性行为的价值并努力践行之,非强制性公共合作行政的广泛应用和独特价值改善了行政主体与行政相对人之间的紧张对立关系,有助于实施行政目标和调动行政相对人的创新动力,最大限度地包容社会中的全部发展力量,是民主行政、宽容行政与高效行政的体现。同时,公私部门的合作、多个行动中心的参与,使得社会管理的效率更高、反映更灵敏、所提供的公共服务更加丰富,也更贴近各个社会主体和公民个体的需要。[10](P121-123)由此可见,建立社会组织与政府之间合作伙伴关系是适应新时期社会经济发展的现实选择。

(二)社会组织与政府建立新型合作伙伴关系的客观基础

1、关联基础。一是社会组织的计划与政府的宏观经济政策之间有联系,符合政府的经济政策和社会发展理念一个社会组织的计划经常是由政府来提供的,反之亦然社会组织收入的大部分直接或间接地来自政府、多国银行的捐赠和社会募集社会组织有时也会被政府接管或将其扩展为政府组织五是社会组织可以对政府政策制定施加各种各样的影响。[11](P123)

2、合作基础。一是社会组织与政府之间具有共同的理念和价值观。二者在为社会提供高水平、高质量的公共服务这一目标取向上,有着共同的目标,这为二者合作提供了前提。二是社会组织能够与政府优势互补,在公共服务领域中发挥各自不同的独特作用,在资源共享的前提下形成“帕累托最优”。经济学理论认为,资源共享和资源互补是组织之间合作的关键动力,政府与社会组织建立合作伙伴关系则是凝聚双方独特资源和优势力量解决复杂问题的有效方式,同时也提高了解决问题的效率。三是社会组织是政府与公民沟通的桥梁和纽带。社会组织实质上是公民政治诉求和价值追求的载体,公民各种要求与主张通过社会组织的积聚和整合,形成共同的声音向政府表达,而政府也通过社会组织对公民的行为进行引导,最终消除政府与公民之间的距离,公民与政府的对立和冲突在社会组织内得到一定的消解和缓冲,其能量也得到了释放,有助于民意的畅通表达,促进政府决策的科学化和民主化,避免了公民与政府直接对抗下可能出现的暴力以及由此带来的对秩序的破坏。

四、社会组织与政府建立新型合作伙伴关系的路径选择

社会组织与政府之间建立新型合作伙伴关系不是一蹴而就的,而是一个渐进的过程,需要建立共同的价值理念,形成互补的治理职能,必须发挥政府和社会组织两个方面的积极性、创造性,发挥体制和市场两个方面的作用力、影响力,通过深化政府社会管理体制改革,增强社会组织的诚信度和公信力,理顺政府与社会的关系,依靠与社会组织等组织的通力合作,实现政府与社会之间的互动互补关系,从而实现合作双赢。

(一)政府层面的路径选择

1、为社会组织发展提供足够的发展空间和法律环境。其一,重新审视和界定与社会组织的关系,这是能否建立与社会组织新型合作伙伴关系的前提。长期以来一些政府部门和个人在观念上抱有偏见,思想认识上存在误区,对政社合作持怀疑、不信任甚至是抵制的态度,对政社合作产生了消极影响和现实阻力。因此,要坚决摈弃那种社会组织发展就会与政府对立的观念,主动适应形势变化,大力培育和扶持发展社会组织,逐步减少管制和控制色彩, 促进其健康成长;培育良好的合作氛围和合作文化,激发社会组织介入公共行政和公共服务的热情。其二,在现有行政法规的基础上,积极推动制定规范统一的社会组织基本法律和专门的法规制度,提高立法位阶,形成层次不同、规范有序的社会组织法律法规体系,增强法律的严肃性、指导性和可操作性。其三,探索既简化登记审批手续,又能有效监管的工作机制。采取分类指导的办法,在一些社区公益性组织、行业协会、农村专业经济协会和基金会中进行单一管理制度的试点,并允许同类组织的竞争,以打破部门分割,更广泛地调动社会力量,开展社会服务;对一些社科类、专业性社会团体则仍沿用双重管理体制,并限制竞争,以保证其广泛的代表性和正确的发展方向。[12](P15)甘肃省酒泉市把培育发展农村专业经济协会作为新农村建设的抓手,2004年以来,市、县党委政府相继出台了加快培育发展农村专业经济协会的指导性意见,在登记管理上实行“五个放宽”、“三个减少”、“六个允许”的政策, 降低了准入门槛、简化了登记程序,农村专业经济协会发展形势好、速度快,现已达到543个,在促进农村经济与市场对接、增加农民收入方面成效明显。酒泉市养殖业协会被民政部表彰为全国先进民间组织,玉门市联合收割机协会连续三年被国家农业部评为全国跨区机收工作先进单位,玉门市黄闸湾乡啤酒花协会会长白永寿在第50届国际啤酒花种植者协会会议上被授予“啤酒花种植骑士勋章”。

2、推动建立公共事务领域中的多中心治理结构。在这一过程中,政府还应继续担负起仲裁职责,从宏观层面规约公共事务领域中的多元治理格局,使政府、私人企业和社会组织能够在法律与制度框架内本着互利合作、诚实守信的态度展开合作。政府职能部门继续主动培育或物色自发生成的社会组织作为合作伙伴,逐步将微观层面的事务性服务职能、部分行业管理职能、城市社区的公共服务职能、农村生产技术服务职能、社会慈善和社会公益等职能转移给社会组织,使社会组织通过向社会提供广泛、有效的服务,增强服务的功能,获得社会的认可和支持。

3、健全完善社会组织的监管和评估监督机制。一是建立协调统一、相对集权的社会组织行政监管体制。建议在现行的民政部门社会组织管理系统的基础上,筹建一个独立于民政部门之外,直接隶属于国务院的社会组织监管委员会,并建立全国性的社会组织监管体系,改革现行双重管理体制,将业务主管单位及其他各相关部门行使的对于社会组织的监管职能,逐步统一到社会组织监管委员会的体制下,一方面统一协调各个不同政府部门之间围绕社会组织监管问题的关系、权责和利益,另一方面统一信息、统一政令,将中国境内的所有社会组织置于国家统一的行政监管体制和相关政策的框架内。在这方面,英国慈善委员会的经验很值得我们借鉴。[2](P137-138)二是引入社会评估机制,实现监督管理社会化。聘请或者组建相对独立并具有一定学术权威的

评估机构,在相关理论和有关参考标准的基础上,制定相应的评估指标体系,对社会组织进行评估,使政府从管理者逐步转变为裁判者,提高监督管理效率,增强社会组织的社会公信度和政府的公众形象。培养一批能够担任起部分监管职能的社会组织,逐步形成“社会组织管理社会组织”的体制,实现政府部分管理职能转变为社会化机制。[13](P3)三是明确和规范社会组织运作机制,开展自律与诚信建设活动,完善以“诚信”为核心的信息披露、报告和失信惩罚制度,增强社会组织运作透明度、公开化、诚信度和公信力,建立社会组织与社会公众之间的信任关系西方很多国家之所以社会组织既发达又较少发生社会组织违法犯罪的现象其根本原因正在于社会组织公开透明的运行机制和与社会之间的良性互动关系。

4、建立适应社会组织健康发展的财力和政策保障体系。一是健全税收减免政策以增强社会组织“造血”功能建立和完善一套广泛、公正和公开的社会组织公益减免税政策, 对公益性、救济性捐赠行为,制定更加有力的鼓励和推动政策,简化办理手续,适时开征遗产税,动员社会捐赠。二是推行政府购买服务以提升社会组织活动能力。政府购买社会组织的服务,是帮助社会组织发展的重要方式,也是构建新型政社关系,引导社会组织按照政府意愿、社会需求开展活动的重要途径。采取”花钱买服务”的方式,充分发挥社会组织在人才和技术上的优势,为社会和群众提供更多优质的公共产品和公共服务。重点将人民群众需求较大的如教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利、计划生育、社会保障、社区服务等公共服务,以及行政管理中的政策论证、社会调查、听证、评估等,通过采取招标、委托、代理等办法向社会组织购买,逐步改变“养人办事”的政府服务模式,建立养事少养人少的公共服务新机制。 三是建立支持社会组织发展的员工与志愿者的、具有公共部门性质的薪酬、社会保险、专业技术资格评聘等社会保障制度,鼓励优秀人才加入到社会组织当中。

(二)社会组织层面的路径选择

关于社会组织如何加强自身能力建设,增强自身素质,发挥自身优势和作用,已有许多专家学者提出真知灼见,如完善内部治理机制,确保非营利性,提高社会公信力;培养志愿精神、利他主义和使命感,赢得政府和公众的信赖和支持;建立信息交

流、经验分享和相互学习、相互合作的交流机制,提升公共服务水平;承担部分社会公共产品和服务的提供;积极参与政府决策,等等。这里重点阐述以下几点。

1、主动慎重地处理与政府的关系,促进和维护与政府之间的合作。在活动目标上,社会组织要明确自己的定位,摆正自身的位置,积极服务于党和国家的中心目标,主动为政府分忧,为人民群众解愁。社会组织可以批评和监督政府,但两者应当是友好合作的关系,而不是相互对抗或相互取代。社会组织应以适当的方式参与政治活动,在活动中要遵守非政治性原则,特别是致力于那些政府没有能力或没有意愿顾及的领域。活动方式上,应以操作性和研究、教育为主,活动的重点应放在国家机制和市场机制最难以有效运作,也是各种社会经济问题容易滋生的地方,施展自己而有所作为[14](P75)

2、完善法人治理结构,强化能力建设。要完善权责明确、运转协调、有效制衡的法人治理结构,明确会员大会、理事会、监事会和管理机构的职责,实行会长(理事长)兼法定代表人制度,适当控制理事会规模和副会长(理事长)数量,强化章程的主导地位,健全议事、选举、机构、财务和人事等有关制度,改善治理结构,提高组织效率。充分利用其超脱的身份、灵活的形式、有效的服务的优势,诚信自律的社会形象,发挥在社会生活中的服务、沟通、管理、协调、凝聚、参与的社会作用,形成良性的发展动力,获得政府、企业和社会公众的认同支持,进而赢得立足现代社会的重要地位。

3、及时有效表达公民利益,降低政府提供公共服务的回应成本。从理论上讲,现阶段我国的利益表达机制相对畅通,但从实践上来看,利益表达还存在很大的差异性、偶然性和随意性,甚至会对现行秩序带来破坏,民众为自己的利益诉求进行论证和辩论的能力有待提高。从国内外的成功经验看,社会组织在这方面可以起到良好的组织聚合作用和矛盾缓冲作用,通过谋取利益表达职能,在民众与政府之间建立制度化的利益表达渠道,成为公众和政府沟通的桥梁和中介,有利于社会和谐。同时,社会组织更具专业性和更理性的利益表达方式较之公民个人的表达更具影响力,能更准确更有力地反馈政府公共行政的实际效果,降低政府提供公共服务的回应成本,提高公共服务的水平。[11](P124)

4、充分发挥效率优势,增加公共产品供给。社会组织“具有规模小、灵活机动和

能够利用基层的活力等优点,因而较为理想地适合于填补由国家的不足所带来的空白”。 [15](P47)社会组织在提供公共产品方面,既有政府的公共性特征,又有类似于企业的运作方式,因而更加灵活,应变力强,在提供公共产品时比政府更加低成本、高效率。提供有效的公共服务是社会组织的立命之本,发展之基。社会组织可以整合社会资源,参与公共产品的产出过程,协助政府逐步建立和完善公共产品的供给、管理、监督机制,弥补政府公共产品供给不足的缺陷;主动承担由政府和企业中转移出来的微观领域的社会服务和管理工作,协调政府与企业,政府与市场的关系,帮助政府提高宏观调控的能力,支持企业的发展,提高公共产品的供给效率;帮助政府解决容易被忽视的边缘问题,降低公共治理成本。

5、主动服务政府决策,实现社会“善治“目标。所谓“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程。“善治”的本质特征,就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与市民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。[3](P85)当前,中国正处在新一轮解放思想、推进改革发展的重要时期,政府的改革既需要内部的动力,也需要外部的动力。而许多社会组织,尤其是那些专业性学术研究团体,聚集了一大批知识界的精英,具有丰富的专业知识。社会组织要调动和发挥这些“智库”优势,主动承担起政府智囊的角色,为政府决策提供咨询和参谋,从而对政府决策产生重要影响,推动政府决策的科学性和民主化,进而也增强社会组织在经济社会生活中的话语权,奠定与政府合作的基础。

总之,社会组织与政府建立新型合作伙伴关系,有其深厚的合作基础和必然的发展联系,是符合中国国情,能够推动政府和社会组织相互促动,实现“善治”目标的发展远景。从长远来看,虽然两者之间会不断出现矛盾和问题,但是通过理论与实践的不断探索,中国社会组织与政府的关系结构会创造新的活力,建立一个有利于经济社会发展的新的合作发展模式。

    (作者简介:沙仲才,男,甘肃省民政厅副厅长袁同凯,男,南开大学社会学系副教授,博士建宏,男,甘肃省民政厅民间组织管理局副局长王进财,男,甘肃省民政厅办公室主任科员。)

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