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对外国社会组织规范管理的国际比较研究

 

中央财经大学 樊欢欢

 

近年来社会组织作为公共治理结构的一部分受到越来越广泛的重视。社会组织需要大力扶持、发展、培育,也更需要澄清认识,规范管理,建立配套可行的法律政策体制和监督机制,使之走上适合中国国情的、法制化、规范化的发展道路,这样它们才能真正承接政府职能转换转移出的功能,完成治理结构的变革。

本研究从社会组织的法律管理体系、内外部监督管理体制、政府与社会组织的关系等方面,对外国社会组织的管理体制进行系统的分析、梳理,并指出其对中国社会组织管理体制改革的借鉴意义。 

一、社会组织管理的法律体系

总体而言,予以公民自组织更大的法律生存空间,明确社会组织的法人地位、将之纳入适当的法人制度体系,以公益性和互益性对社会组织进行分类,实行税收优惠等,是建立健全社会组织法律体系的重要前提。

(一) 社会组织管理的法律框架

各个国家根据其历史和国情对社会组织管理有不同的法律框架。

有些国家针对非营利部门设有专门的基本法律,用以促进这类组织的发展和规范其活动,如日本的《社会组织法》,南非的《社会组织法》和《特定非营利活动促进法》,德国的《结社法》,匈牙利的《公益组织法》,捷克的《公益法人法》等等,与同时有其它配套法律,如南非与民间组织有关的其他法律还有1973年的《公司法》(Companies Act 61 of 1973)、1988年的《信托财产管理法》(Trust Property Control Act 57 of 1988)、1996年的《所得税法》(Income Tax Act 36 of 1996)等等。

有些国家没有社会组织专门的法律,有关社会组织管理的法律散见在各种法律中。如美国和菲律宾。

在美国,根据联邦税法501C3,在宗教、慈善、教育、科学、公共安全实验、文学、促进业余体育竞争或防止虐待儿童或动物等七个方面,从事非营利性、非政治性活动的组织可以申请成为慈善组织,获得税收优惠。除此以外,并没有一部专门的法律来统一规定社会组织的活动,多种多样的志愿活动已经渗透在整个社会的运作机制之中。

菲律宾涉及社会组织管理的法律主要有:《宪法》、《公司法》、共和国第7160法案、总统第902A号令、《税收法》和《海关法》等等。

英国社会组织的传统主要源于志愿互助和民间慈善,它们被称为“志愿部门”,比我们通常意义上说的“非营利部门”的概念要窄,其历史可以上溯到几个世纪以前,英国1601年出台的《慈善法》和《救济法》,是世界上较早的专门规范社会组织和非营利行为的法规。近来慈善法的修订扩大了慈善的目的和范围,将文化艺术、环保、健康、体育、动物保护、弱势群体、社会福利等也包括在内。

    德国有关社会组织的法律制度框架非常完备,由宪法、即德国的基本法为基础,民法典总则中有关社团法人的规定为基本规则,联邦社团法的专门规定为补充的较完善、系统的框架结构。德国的社团在健全的法律体系中自由、规范、有序地运行,在德国民主法制社会中是不可或缺的法律主体。

(二)社会组织法人制度

世界上的两大主要法系,即大陆法系(又称民法法系或成文法系),和英美法系(又称普通法系或判例法系),对非营利法人有着不同的规定。大陆法系对法人最基本的分类是公法人和私法人,后者又分为社团法人和财团法人。基金会在大陆法系中的地位属于财团法人,财团法人制度主要规定在民法典中,还有一些单行法规定一些特殊的财团法人,如对私立学校、医疗机构等,有些国家有专门的法律。如日本在法律上将社会组织细化为许多不同的形式,有许多分别法管理,其法人形式主要包括:公益法人、社团法人、NPO法人、社会福利法人、学校法人、宗教法人、医疗法人、公益信托基金、共同组合、任意团体等。英美法系中没有区别公法和私法,社会组织主要的法律形式包括非营利公司 、协会和信托(Trust)。

(三)社会组织的分类标准。

国际上对社会组织的首要分类原则,首先是公益性与互益性原则,这一划分原则与税收优惠政策的不同相关联,一般而言,对社会组织的税收优惠包括两个方面:一是对组织自身的优惠;二是对面向社会组织的捐赠方的优惠,公益性组织比互益性组织更多享有捐赠方优惠。第二是会员制与非会员制,这一标准是按照组织性质划分的,与大陆法系的社团法人和财团法人相对应,在运作、管理等方面均有不同特色。第三是按不同活动领域划分,如霍布金斯国际比较项目按照国际产业分类标准,设立社会组织国际分类,按活动领域分为12大类27小类。

二、社会组织的内、外部监督管理体制

(一)对社会组织的管理体制

所谓管理体制,就是依照法律规定,运用行政或法律手段对社会团体进行管理的各种组织机构和制度的总和,具体包括审批和注册社会团体成立的各种政府部门及委托机构评估团进行工作并监督非政府组织日常活动的各级政府部门以及有关的制度和法规。目前所了解的国外非政府组织管理体制主要有对口管理、共同管理、司法部门管理和政府内务部门管理。

在美国,对社会组织的管理没有一部专门的法规,也没有专门的管理机构,对社会组织的管理以税收为重点,管理的法律框架亦以税法为基础。社会组织的行为受到卫生部门等的监督和规范,它的行为需要符合和遵守各方面的法律法规;统一的管理最重要在于税收方面,组织需要向联邦税务局报告财务情况,如果它申请获得了联邦税法第501条规定的税收优惠的资格,则由税务局负责审查核准

每个州都设有对非政府组织的管理组织。例如,在加州就设有慈善信托登记处和慈善信托法律与审计部。前者除负责收取和处理所有公益性公司和慈善信托人提交的财务报告等信息外,还负责接待要求查看这类文件的公众,以及要记录来自公众对于慈善团体的投诉并转交给后者处理。后者是由律师和审计员组成的机构,负责对非政府组织滥用经费和欺诈行为以及错误管理进行调查和审计,并把调查结果转交给市法院以防备某些人转移资产。联邦政府的税务局和各州税务分局对社会团体进行减免税登记及管理,各州一级的司法厅负责管理非政府组织成立的登记,而各州的有关规定不尽相同,除了进行非政府组织登记外,主要负责处理非政府组织违反宗旨的非法活动、内部贪污和私分资金等问题。

    加拿大对非政府组织进行管理的政府机构有三个。一是消费者商业事务部。它的主要职责是进行非政府组织的成立登记和注销登记;规定非政府组织提交年度报告,对迟交或不交年度报告的非政府组织,视期限予以警告或解散;对开展与宗旨不相符合活动的非政府组织有权予以解散。二是税务局。它的主要职责是依据税法决定非政府组织的免税登记证的使用。税务部门通过对非政府组织财务的不定期审计和让非政府组织财务档案进行社会公开化及实行举报制度,监督非政府组织免税活动的运行状况,并对有不交年度报告、活动内容与组织宗旨严重不符、转移所获捐赠款项给其他团体、进行院外活动费用超过总收入的10%等情形予以吊销免税证惩罚。三是国内事务部。该部公民事务司下设的义务活动处,主要是为非政府组织提供服务,每年拨给非政府组织部分活动经费,同时,协调非政府组织与政府各部厅的关系,但无处罚职能。

英国的慈善管理委员会机制颇具特色。慈善管理委员会是一个对社会组织实行综合管理的机构,它统一负责社会组织的登记注册,并对年营业额大于一万英镑的社会组织进行审查监督。1993年颁布的一项法律赋予慈善管理委员会5项职能:对社会组织的登记注册、问责、监督、扶助、执行。慈善管理委员会在5位委员指导下工作,其中1位委员长、2名法律委员、1名会计、1名志愿部门代表,都是经公开选拔,由内政部任命的。慈善管理委员会是英国政府的一个特设机构,不隶属于任何部委,也独立于任何党派和政治权力而存在,向法院而不是政府部门负责。

日本民法规定,设立公益法人必须经过主管机关的批准。日本的公益法人主管机关是总理府、总理府本府、总务厅、国家公安委员会、北海道开发厅、防卫厅、法务厅、外务省、大藏省、文部省等23个部门。此外,一些省、厅还根据公益法人活动的范围,委托地方行政长官代行管理职能。由于各个主管机关的性质、方针有所不同,在对公益法人进行管理的过程中会出现许多差异。为了保证管理的统一性,总理府设立由各省、厅公益法人行政负责官员参与组成的“公益法人、监督事务联络协议会”,它所制定的协议、事项传达至各都、道、府、县知事进行实施。另外, 各都、道、府、县也定期召开由全国知事主办的“全国公益法人事务主管科长会议和工作研讨会”和由文部省、地方教委委员会主办的“教育关系公益法人事务协会”,以此不断提高地方公益法人的行政管理水平。

    日本以各级政府部门对其所批准的公益法人实行对口管理的体制,具有主管部门多,职责范围明确和审批制度严密等特点,特别是委托制的实施,有效地增强了地方政府对公益法人的管理权限。    

捷克斯洛伐克、新加坡等国家由政府内务部门负责对非政府组织的审查、注册登记和管理。在捷克斯洛伐克,成立社团必须向共和国内务部登记注册。在新加坡,社团登记机关也设有政府内务部,称为“社团注册官”,凡社团成立必须到政府内务部下设的社团注册官登记和注册,否则,被视为非法社团。新加坡政府除了对社团进行注册登记管理外,还对社会团体的活动规范等原则进行了严格的规定。

印度尼西亚政府于1990年颁布了有关社团登记管理的规定。根据这一规定,由各业务主管部门审批社团并负责指导、监督,内务部统一备案、宏观管理。业务主管部门主要通过咨询与会议的形式对社团进行监督和管理。社团每半年要向管理机关提交活动情况报告和活动计划报告;如社团领导成员或地址发生变更也要及时报告;同时对社团财务预算也实行监督。

在土耳其,非政府组织管理由专门机构负责。根据1956年颁布实行的《国家基金会管理总局组织机构法》,土耳其政府设有国家基金会管理总局,并统一归口管理基金会,对基金会的各项活动负责。社团的登记及监管,由内政部负责,并在省一级政府设立相应的协会管理局。

在埃及,社会团结部(Ministry of Social Solidarity,原保险和社会事务部)负责非政府组织的设立和归口管理,设有民间协会和机构司(the Central department of 社会组织s and Federations),在其他部门如外交、经济、教育、文化、青年、体育等也设相关机构,协助社会团结部统一管理。如外交部设有社会组织司,负责协调社会团结部对在埃国外非政府组织进行管理,审查、批准国外非政府组织在埃设立分支机构,及埃各类非政府组织与国外相关组织的联系、沟通、合作等事宜。此外,一些重要组织,如全国人权委员会、全国妇女委员会等,实为“半官方”组织,活动范围广,影响大,其对外协调管理权不在社会团结部,而直属内阁总理甚至总统。而各类行业工会,则由其所在行业的行政管理机构负责协调管理。

在肯尼亚,非政府组织要经过政府注册登记,方能开展活动,具体方式上,“分类管理与分层管理”并存。分类管理指的是,一般的非政府组织根据《非政府组织协调法》归属于国家遗产部登记管理,由非政府组织管理局具体负责。同时,根据非政府组织的类别不同,其他政府部门也对本类别的非政府组织进行登记管理,如青年组织则是由文化社会服务部负责登记。分层管理指的是,根据活动地域的不同,非政府组织归属于不同层级的政府部门进行登记管理,如社区非政府组织由社区注册。各级政府首脑对本行政区域范围内的非政府组织进行协调。肯尼亚一直在修改其《非政府组织协调法》,1992年的法规较之1990年的法规对非政府组织程序性要求规定更加严格、更加细致(如对工作人员资格的限制、对资金设备使用的规定及各项程序表格的明细化)。并且,非政府组织管理局还对派出代表参加每个非政府组织董事会,全程对该组织的活动进行监督。

马耳他目前还没有法律规范非政府组织行为,非政府组织不需要进行注册登记。对非政府组织的控制基本上属于一种“软控制”的情形,主要通过两种手段:一、非政府组织在某一专业领域(如教育卫生)开展活动时,要取得相关政府部门的许可,取得相应的资质。二、通过资金资助流向来影响非政府组织。不过,对于非政府组织的监管将会越来越严格。依据其《志愿组织法》(草案),马耳他政府将与众议院中社会事务委员会或其他相关委员会商议后,任命志愿组织专员,设立志愿组织委员会,协助专员工作,法案赋予专员11项职权,覆盖非政府组织活动的方方面面。

(二)登记管理

在倡导结社自由的许多国家,登记与否并不是组织合法性的前提,社会组织进行登记和取得法人地位是其获得税收等优惠政策的条件。如在美国、加拿大等国家,公民自组织被认为是公民的权利,注册与否则是可以选择的,不过,组织要获得税收优惠,则需要经过复杂的申请、验证,只有在经过批准取得相应的资格后才能享受相应的税收优惠。

从各国对社团成立登记的法律规定要求看,一般分两个步骤:一是向社团登记机关提供有关的法律法规要求的社团成立所需的材料,如申请书、发起人数、社团章程、社团所在场地及申请费等;二是登记机关在一定期限内予以审核、批复、注册或申明不予成立的理由, 并移交上级机关,社团也可以向法院提出起诉。这就是社团的审核、注册成立阶段。

在美国,公民自愿结成组织是完全自由的。虽然登记注册较为简单,但也必须得到政府的批准。成立社会组织先要提交一份书面申请,写明机构的名称、性质、运作计划、服务宗旨、组织目标、成员构成等,以说明该机构不为任何私人谋利,然后,交州内政司审核认定后,发给资格表,再予以批准, 这也是获得税收优惠的必备程序。

在日本允许未经任何登记注册的"任意团体"的存在,它们不具法人资格,但同样具有组织合法性,日本众多的社会组织都以"任意团体"的形式长期存在和开展活动;1998年日本颁布了《特定非营利活动促进法》,使得这些"任意团体"也更加容易申请和获得法人资格。《民法典》及一系列细致的法律规范严格定义了各类法人的设立程序公益法人许可登记程序更为完善。它由三个阶段组成。一是设立相谈阶段,即主管部门就设立目的、事业种类、规模、资金资产状况、干部职员状况与申请人面谈。二是设立准备阶段。根据初步审查的要求,申报者提供定款或寄附书面材料,接受审查。三是设立批准阶段。 经主管长官批准后,即可向设立者发出指令书,设立者接到指令书之日为公益法人设立之日,并于两周内完成设立登记。

    印度1860年联邦的《社团登记法》规定,任何7名或者7名以上的个人,为了教育、文化科学、社会福利等的目的,都可以联合起来,设立图书馆、美术馆、公共教育社团、公共博物馆、志愿组织、基金等。登记的条件非常简单,只要社团的名称不与已登记组织的名称雷同并且不违反商标法,则在备齐相关文件并交纳50卢比(相当人民币10元)的登记费后,即可被接受登记。

德国并未规定所有的社会团体都要进行登记。如非公益性社会团体、民众团体、市民小协会和工会等都可以不进行法律登记,同样受到法律保护。那些未登记的社团,只是它们不能享受国家的税收优惠。没有登记的社团也可以有章程,一旦建立就可以租房,自主开展活动,但没有权力向经济部门申请项目,承担的是无限责任。德国社团登记注册主要涉及是公益性认定问题。登记的社团直接与税收优惠挂钩。登记注册是国家关于社团提供的一种优惠条件,如果登记了就可以得到税收优惠的保障。

德国成立社团的基本条件是:必须要有7个以上的人员。这7个可以是自然人,也可以是法人;必须要有自己的宗旨。宗旨要反映社团的方向,体现社团成立的目的;必须要有自己的章程。德国社团的登记管理机关主要为三个部门:一是德国联邦司法部。但司法部不负责具体登记注册事务,只负责研究制定各种法律草案,包括民法、结社法等,提交内阁讨论通过后实施。同时负责司法监控、财政监控;二是德国地方法院。地方法院负责社会团体的登记注册,主要是审查人数、章程、场所、内设机构等条件。三是德国内政部,所有基金会均由其所在地的州政府内政部进行注册登记。地方法院一般都设有社团登记处,有专人具体负责社团的登记注册工作。社团在地方法院登记后,记录在登记册子里可供社会查询。另外,德国社团登记信息已在全国联网,所有法院登记的信息都在网上公布,可以随时查询。

菲律宾对社会组织法律登记制定比较宽松,菲律宾允许社会组织不进行注册登记。登记与不登记,完全取决于社会组织自身的意愿。不登记的社会组织(包括人民团体),虽然他们也有负责人、办公室和资金,但却无法拥有法人地位;虽然可以在不受政府的干预下开展活动,但不能享受免税待遇;虽然为社会提供了各种公益服务,但很少能获得社会的承认。他们基本上得不到政府的资助。政府允许未经登记的社会组织参与地方政府部门举办的一些活动,其目的是促进政府与社会组织的对话与合作,建立伙伴关系。只有在希望获得法人资格以便享受到法定优惠待遇在情况下,社会组织才会进行正式登记。

    1998年菲律宾政府决定对现行社会组织登记管理方式进行改革。菲律宾政府成立了菲律宾非政府组织登记注册委员会,专门负责享受免税待遇的社会组织的登记注册。

澳大利亚的社团登记手续很简便,形式上完全标准化、规范化。澳大利亚作为联邦制国家,各州都有独立的立法。对于社团全国没有统一的法律规定,但每个州都有自己的有关社团的条例或规定。每个州政府只设有一个社团注册机关。对于社团的成立登记,澳各州政府在条例上都没有严格的限制,只要不危害国家利益,名称不相同就可以了,也没有注册资金的要求。社团注册登记,只要求提交:登记申请表、社团章程、社团公职人员(public officer)、财务人员等情况资料。    土耳其人成立或设立非政府组织,可以向省政府有关部门提出登记申请。社团的成立没有注册资金的要求,但发起人不得少于7人。申请后6个月内达到法律规定的会员数(最少24个成员),就可以成立。

在肯尼亚,依《非政府组织协调法》,非政府组织都必须进行注册或备案。一个非政府组织是进行注册还是备案,由该组织自行申请,但必须经部长同意并由非政府组织管理局履行手续。备案组织享有免于年检的权利。已获得备案的组织,也可由非政府组织管理局在经部长同意的情形下,强制其必须进行注册登记。

马耳他即将出台的《志愿组织法》规定,非政府组织可以有三类,即法人注册类(通过《民法》规定)、备案类和草根组织。法人注册类非政府组织可以享受政府资助。

在亚洲,新加坡的强制登记非常严格,几乎不存在未登记的社会组织。韩国80%以上的社会组织采取不登记的形式运作。泰国不登记的组织也是多如牛毛。菲律宾24小时快速登记程序的实施使得登记变得非常容易,但是仍然有庞大的不登记的社会组织群体,主要因为许多组织不愿意陷入正式组织的种种麻烦事中。在登记的程序上,日本和韩国执行单重登记制,社会组织必须获得部长级或其他政府部门批准。菲律宾、泰国、新加坡、越南、中国台湾地区等实行双重登记程序,但是在实施中并不严格。

(三)监督管理

1、政府管理

    (1)对社团活动的监督管理    

国外的一些政府对社团活动的监督管理,不但以法律的形式固定下来,而且也成为社团日常管理的主要方面。

    美国对非营利组织经营活动的管理,关键是如何区分与非营利性组织有关及无关的经营活动,以便实现对于与其相关的可免税的经营活动免税的规定。首先,从经营目标上予以区分,美国国税局要审查非营利组织的经营活动是为了慈善目的还是市场的目的,为了慈善目的,可予免税,为了市场目的,就要纳税。如发现非营利组织违背其目标,从事营利活动,国税局可以吊销其免税身份,州内政司可以撤消其登记执照。其次,判定经营活动与非营利组织自身工作的相关性。

在新加坡和泰国,政府一般不对社团活动进行干预,但却有较为严格的社团活动规范和原则。具体地说:凡在政府注册的社团都必须在该社团登记的宗旨范围内进行活动,不能从事章程规定以外的任何活动,如有违反,政府必予追究;不能以社团的名义进行任何政治活动,凡以社团名义搞政治活动的,政府必然出面干涉;社团的财务负责人任期一年;社团注册官可以在任何时候命令任何社团提供有关社团的信息、情况和材料;社团每年应向登记注册官提供工作报告和财务情况报告;政府每年有专人对社团的财务进行监督和检查;社团事项的变更及解散须及时向政府报告;社团分支机构的建立也须经政府登记,注册官同意;对社团的违法行为政府有权按照社团法的规定进行处罚。

在日本,公益法人的活动,依据日本民法典的规定,法人的业务接受主管机关的监督,主管机关有权随时对法人的业务及财产进行检查。为了便于实施,各主管机关制定了相应的监督法令及规则,用以指导和监督社团的活动。监督法令及规则主要有:掌握法人的基本活动情况、 审查年度报告书、定期和不定期的日常检查。

在投资问题上,日本《内阁指导准则》中对社会组织的投资做出限制,要求其只能进行"本金收回可能性大"而且"收益尽可能多"的投资;韩国法律具有严格 的管理标准,但政府只将重点放在资金的留存问题上,规定社会组织部的投资股票;澳大利亚及新加坡则要求投资行为需谨慎。

除印度尼西亚外,其他亚洲国家和地区在法律条例和实际操作两方面,均严格规定社会组织没有分配权,禁止对个人进行过多的报酬给付。但是关于社会组织从事商业活动,政策很多,有时含混不清,这也是非营利法中最困难的问题之一。   
  多数亚洲国家和地区的法律没有限制社会组织参与政治活动,除非这些活动威胁到国家和地区的安全。菲律宾法律规定,社会组织尤其是那些由政府资助和享有免税待遇的社会组织,不得以任何捐助资助等形式,影响国会选举和政府公职人员的选举。
  在经济活动方面,菲律宾法律规定,社会组织必须围绕慈善、宗教、教育、行业、文化、科学、公共服务等领域开展活动。不得直接或间接地将资产,包括红利分配或转移到成员或其亲属手中。不得将任何资产、收入或本金用于除宗旨以外的活动。如果由于社会组织本身的活动而获得了盈利收入,那么这笔收入将用于促进该组织实现其宗旨的活动。社会组织在没有足够的保证金或借贷的情况下,不得将收入和资产借出。

印度对于非营利组织的监管体制具有以下几个基本特点:第一,宽进严管,依法治理。印度宪法规定了公民的结社自由,非营利组织的登记非常简单;相反地,对其资产、治理机制、非营利性等方面均有着较为细致的监管制度,政府对非营利组织的这些监管都是依照法律公开、平等地进行的。第二,归口登记,分类管理。社团的登记有邦政府指定的专门的登记官,在监管方面对于不同类型的非营利组织监管程度和模式均有所不同,比如对合作社的政府监管强度就比较大。第三,政府购买与扶持,政府将非营利组织纳入国家整体发展规划,并积极予以资金支持和税收优惠政策等的扶持。非营利组织在法律框架下形成积极的作用。

菲律宾禁止社会组织直接参与任何具有商业目的的活动或直接从事商业活动。不得高价或底价购买任何债券或资产。社会组织可以从事其章程中明确规定或与其宗旨相关的营利性活动,但不得不得以商业或经营为主要目的。在此前提下,NG0可以用一定数量的资金,在银行定期储蓄、购买股票和国库券等,用于资金增值;可以购置完全用于维持其活动和实现其宗旨的土地或其他资产为由,合法地进行商业投资,但需要上税。

肯尼亚对于非政府组织的监管,越来越严格。如在每个社会组织中都派有政府官员参与组织的活动。非政府组织管理局可以通过决议,就一般或特定问题委派管理委员会的下属委员会或管理委员会的任何成员、官员、雇员或代表,行使任何由本法及这些法规授权该管理委员会的职能或义务,派员参与非政府组织的董事会,全程参与日常管理。一些非政府组织进行注册登记后,其性质发生变化,逐渐成为政府的异己力量,成为反对党。如何确保非政府组织的非政治性,是肯政府一直在探索的一个重要问题。

在德国,结社自由享有崇高的地位,与言论、集会、罢工等自由一样属于基本人权。对社会组织的监管不能使用“管理”二字。德国政府认为,政府对社团就是负责登记,登记过后,其管理应当完全靠社团自己,政府不应过多干预,德国社会团体登记后,包括地方法院在内的行政机构基本上没有更多的行政管理,也没有年检。。因此,“登管分离”是德国社会组织管理体制的一个重要做法。但政府也认为公民不得滥用结社自由,从而危害社会民主法制和国家安全。德国法律规定,社会组织有下列三种情形之一的可予以撤销或取缔:一是触犯刑法规定;二是违反宪法规定的原则;三是危害德国与其他国家间的正常关系。1964年颁布的《联邦德国结社法》,实际上是社团组织处罚法,对此有明确和详细的规定。

英国慈善委员会对民间组织的监督管理主要采取分类监管的方式,依据规模采取不同的监管模式,大致分为四个层次。(1)年收入在1000英镑一些的小慈善组织,不予注册登记,没有年度审查或监管,但是在接到公众对组织违法行为的举报时候,仍然有调查了解的权力;(2)年收入在1000-1万英镑慈善组织,应当注册登记,每年提交年度报告;(3)年收入在1万-1千万英镑的慈善组织,应当组成登记,每年提交年度报告,包括财务及活动的明细;(4)年收入在1千万英镑以上的慈善组织,不仅应单注册登记,进行详细的年度检查,慈善委员会还可能在平时随时进行了解和访问。可见,慈善委员会重点监管的是大型的慈善组织。

    (2)对税收财务的监督管理

    世界各国政府对于社团税收、财务上的监督管理主要体现在两个方面:一是对社团进行减免税登记;二是政府有关部门通过年度财务审计或不定期审计、举报及社团财务公开化的方式,对违纪社团处以警告直至吊销免税证书的处罚。

在免税过程上,在一些国家和地区,社会组织登记时免税待遇自动生效。但在另一些国家和地区,需向税务部门提出申请,才能得到某项优惠政策。减免税登记是指具有法人资格的社团向政府税务机关提供有关社团资料并填报有关表格,从而享受国家减税或免税待遇的过程。具体来讲,社会组织享受税收优惠主要有两类:一是对公益组织及其活动的税收优惠;二是对慈善捐助行为的税收优惠。

各国对此规定有所不同,具体实施过程也存在一定的差异。

    美国、加拿大和德国要求社团进行法人登记的同时,也要求其向政府税务部门履行社团减免税登记手续。

在美国,凡是寻求税收优惠的非营利团体,都需要向美国国税局申请免税资格。为了取得这一资格,非营利团体必须经过组织测试和运行测试。所谓组织测试,就是对该团体的工作目标按照税法进行逐个审查,看其是否符合免税的要求。所谓运行测试,是对该团体的活动进行审查,如果发现该团体有为私人谋利的腐败现象,或从事某种禁止的政治性活动,则不能通过免税资格。

美国法律对受赠、募捐及捐赠行为有一套很具体的管理规范。例如,美国联邦法律规定,凡捐赠额在250美元及其以上者,受赠机构需开具收据,提供给捐赠者作为抵扣应缴税额的依据。如果捐赠者接受了受赠的慈善机构的回赠礼品,礼品的价值要从捐赠额中扣除,不得享有抵扣应缴税额的优惠,以防止利用捐赠搞欺诈行为。慈善机构提交的年度报告要包括所提供的礼品的价值。美国的非营利组织向公众募捐,除游行、集会要依据有关法律向有关部门提出申请之外,无需再向其它部门请示。有奖募捐如果频率低、数额小、地区窄也无须批准。根据美国联邦税法,任何机构或个人的捐赠行为是自由选择的。不过要想获得税收优惠的政策鼓励,就必须捐给具有免税资格的501c3条款中所列出的慈善机构。否则,一般不能获准得到税收优惠。

在加拿大,成立具有法人资格的慈善团体或非营利团体,不但要经过法人登记,而且还要进行免税登记。具体程序如下:经过法人注册登记批准后的社团,首先向联邦税务局和省(州)税务局提交章程、申请文件(注明活动内容、理事会成员情况、房地产等)及一定的申请费,然后填写有关表格以等待审批,一般三至五个月即可批准。批准后的慈善团体可以免交两种税,一是本团体所有收益均可免交所得税;二是捐赠人持慈善团体开具的收款单据,可免交联邦和地方所得税。加拿大税务局不仅负责社团法人的免税登记,而且有权对不提交年度报告,从事与宗旨相违背的活动及转移捐赠的社团,实施吊销免税登记书的处罚。

英国慈善法要求所有的民间公益组织在运作上要高度透明和公开,由慈善委员会监督民间组织运作上的透明与公开程度,并随时接受的任何公民的举报;慈善委员会要求民间组织每年需提交两份报告:托管人理事会的年度报告和财务管理报告,前者要提供明确的证据说明组织的成就和计划,在政策上要明确指出资产保留、投资和资金发放的情况,在风险方面,要明确陈述回顾的情况,以及减少重大风险的措施;后者要求在开支方面有明确的分类,特别是对募集资金的成本有明确的划分,在基金上要有明确的划分,记账要合规,并对任何不规则的行为进行披露,等等;对于大型组织,一律要求实行推荐会计制度(SORP)。同时,慈善委员会定期对大型民间组织进行风险评估、资产评估和财务评估,并与其它相关的政府部门密切配合进行相关调查和联合执法。对于违规操作或出现腐败行为的民间组织,慈善委员会有权撤销其托管人理事会,并限期组建新的托管人理事会。对于400家大型民间组织,慈善委员会设立有专门的监管机构进行重点监管。

英国慈善组织的经费来源于多种渠道,其中来自中央或地方政府资助、社会募捐是两个主要渠道。英国政府每年提供给慈善组织的资助总额约33亿英镑,相当于慈善组织每年营业总额的大约三分之一。公益捐赠减免税制度是鼓励和推动社会捐赠的重要措施。在公司捐赠方面,根据英国公司法的规定,只要在公司账目中申明提供公益捐赠,捐赠的部分就会免去公司所得税(约占30%)。在个人捐赠方面英国法律规定,个人向慈善组织的捐赠可获得免税待遇,但免税的对象主要不是个人,而是慈善组织。因此所有的慈善组织在英国必须掌握相关的所得税知识,然后向政府索要退税的部分。

德国社团一般在履行法人登记后,依照法律规定都可以申请减免税的优待,并不像美国、加拿大那样成为必不可少的程序之一。德国公益性组织按照规定可以享受到税收方面的优惠待遇,前提条件是必须具有公益性,必须服从所有税法规定。德国财政税务部门负责社团的公益性的审批。在德国,公益组织的免税管理是十分严格的。获得免税资格的公益性组织必须向当地税务局周期性地上交活动报告,通常以年度报告包括财务报告的形式归档。财政税务部门每三年进行一次财务检查,审查免税资格,以确保该组织遵守其章程所规定的非营利性原则。除了公益组织外,德国一般的社会组织会费、募捐收入、政府补贴以及来私人基金会的补贴收入,通常也享受免税待遇。

肯尼亚没有针对非政府组织的免税登记,免税是属于个案处理的情形。非政府组织进口设备在享受免除关税方面,必须该设备是肯尼亚没有的,或能为肯带来外汇,或进口组织通过与进口设备的价格相等的带来外汇收入的活动中能获得收益,并且该设备或不超过该组织年度预算的35%或在当地市场的相似产品的价格至少不超过该进口设备的30%。而任何一家申请免税的组织,若其所申请的免除必须是为了“为该组织满足其客体的要求需要的商品或服务加上税后进行估价;或对举行活动的收入加上税后进行估价;或是居于国外的雇员的所得税”。更为重要的是,每项免税均需向非政府组织管理局申请并报负责财政的部长同意。

在英国,慈善组织在享受国家税收优惠的同时,必须接受以下限制:成立慈善组织要到政府慈善机构登记,经审查同意后,才能成立,才能享受税收的优惠政策;慈善组织要接受登记机关的监督,提交年度财务报告,不允许参加政治性活动,以保证其宗旨的贯彻和任务的完成。   

亚洲几乎没有国家和地区为社会组织免税待遇制订相应的税法。在多数国家和地区,免税待遇取决于有合法资格的社会组织之所是捐赠收入、投资收入还是与商业有关或无关的收入。除印度尼西亚和越南外,法律均规定免除社会组织的所得税;在越南,实际操作过程中社会组织一般是不缴税的。除新加坡外,亚洲所有国家和地区军队社会组织捐赠所得给予所得税优惠。不过,亚洲国家和地区大多数允许对社会组织的公益捐助给予减税而不是免税的优惠政策,对个人和公司捐赠的减税比率予以限制,而在世界其他国家,社会组织所得税减免制度更倾向于对捐赠者提供免税而不是减税待遇。    

新加坡无免税登记这一法定程序,但是,社会团体到工商部门登记注册后,可以开展营利性活动,取得合法收入。社团收入的二分之一源于会员费,可以免交所得税。新加坡、泰国为监督社团经费的使用,规定社团每年必须向政府报告一次财务收支情况;政府设专人对社团的财务进行监督审计;社团财务负责人任期一年,不得连任。

    日本公益法人的财务依照政府规定采取两套财务会计账目,即一般会计账目和收益会计账目,从而有效地监审了公益法人的资金收支状况。

在菲律宾,完全从事宗教、慈善、科学、体育、文化、卫生、康复、退伍军人救助活动,以促进社会福利发展为目的的合法社会组织,可在证券委员会批准其组织章程后90天内,通过向当地财政官员及其下属的登记管理部门提交有关文件,申请获得免税受赠组织资格,享受免交所得税待遇。如果社会组织利用其资产从事以营利为目的的活动,无论这些活动是否与其宗旨有直接或间接关系,从中获得的收益都必须缴纳所得税。

3)对非政府组织的涉外活动及外国非政府组织的管理

社会组织的发展是把双刃剑,很多国家都从保障国家统一、安全和社会稳定的角度,对对非政府组织的涉外活动进行严格规定,并加强对外国非政府组织的管理。

相对其他欧洲国家,土耳其政府对于非政府组织的监管是比较严格的。一方面,通过法律规定,禁止那些违反土耳其宪法的社团注册登记。《结社法》规定,社团活动不得危害国家完整,不得损害宪法规定的基本权利和自由;不得以阶级、种族、语言、宗教等危或损害宪法规定的土耳其的存在;不得从事违反法律、危害国家主权、公共秩序、普遍和平和道德标准的活动等。事实上,对于国内有关库尔德人的人权组织,土政府长期以来是实行严格的监管措施。另一方面,对于国外非政府组织设立代表处、开展活动,通过《民法典》、《刑法典》、《结社法》和《基金会法》等法律进行严格规范。首先,严格准入制度。土法规定,国外社会组织在境内设立分支机构须向土内政部提出书面申请,并提交其章程、创建人名单等有关资料,由内政部与外交部协商同意后报土部长理事会(内阁)审批。其次,规范行为准则。《结社法》和《基金会法》禁止社团和基金会从事其章程规定的目的以外的活动。包括外国组织在内的捐助人士向土社团进行货币捐助,必须通过银行转账;政府持法院命令,有权对社团的活动进行检查,并对其财务情况进行审计。最后,加强事后管理。若非政府组织从事了违反土法的活动,省政府可向国家总检察长报告,由检察官向法院提起公诉,法院可判决罚款或取缔该组织。

为了达到欧盟制订的民主化改革的标准,土耳其政府近年来较大幅度调整了非政府组织监管制度。20028月,《结社法》进行了修订,取消了社团接受外国捐赠、与外国组织建立合作或举办活动需事先报请批准的规定;社团举行大会,不再需要向当地政府报告会期和地点,不再需要邀请当地政府官员出席社团大会;审计官对社团进行审计须提前24小时通知,且只能做随机审计;安全官员没有法院命令不得进行社团的场所等,从而放宽了政府对非政府组织事务的监管。

印度政府对于非营利组织接受外国捐赠有着非常严格的限制。依据1976年的《外国捐赠管理法》,非营利性组织如想获得中央政府批准收取国外的赠与,就必须证明它们拥有明确的文化性、经济性、教育性、宗教性或社会性计划。此外,该组织还必须:1)依据该法向中央政府登记;2)通过在登记申请中列明的某家银行的特定分行收取上述国外赠与;3)保证向中央政府披露每笔国外赠与的数额、来源以及该赠与的利用方式。该法案适用对象不仅是非营利组织,而是针对整个印度社会。根据该法案,可以接受外国捐赠或资助的非营利组织包括三类:已在中央政府注册的组织,不必事先提请批准,但是只能在指定银行接受捐款并且必须在一个月内通知中央政府注册机关;未在中央政府注册或者申请注册而被拒绝的组织;非政党性政治组织。其中,后两类接受捐赠必须事先提请批准。另外,下列组织绝对不能接受外国捐赠,包括:各种政党、涉及政治候选人的组织、涉及报纸专栏作家或出版者等的组织、政府官员等。

埃及对违反法律、危害社会稳定和国家安全的非政府组织及其行为保持了高度警惕。《民间协会和机构法》规定,不能成立秘密组织,一经发现立即取缔。该会还明确规定了非政府组织不得有的主要违法行为,这包括:将经费用于非当初成立的目的;在未征得政府主管部门允许的情况下,接受国外捐赠或向国外转移资金;在未经政府主管部门同意,加入或并入总部设在国外的任何其它组织;证实该组织的真正目的是从事政治、军事、种族歧视等危害国家安全以及相应法律所禁止的活动;违反法律规定,擅自募集捐款等有损国家利益的活动。

对于国外非政府组织,虽然埃及政府没有拒绝过其设立分支机构的申请,但为维护自身政权稳定,埃政府实际上对其实施着一系列较为严格的监管措施。首先,国外非政府组织经批准方可在境内活动,而相关登记注册的审批程序严格。该组织首先要向外交部社会组织司提出申请,并说明所从事的活动是依据何项条约或协议、活动的内容、范围、时间以及担保方和资金来源等。外交部在同意之前,须将上述材料送社会团结部,共同研复。如申请被接纳,则自递交申请之日起60日,外交部与该组织签署协议或互致换文,予以确认。其后,外交部或该组织应将协议副本送社会团结部备案,该部自收到协议副本15日内发布活动许可证。其次,埃及对这些国外非政府组织的资金来源及去向、活动内容和总部所在地等基本信息进行掌控,判定该组织的主要活动是否危害国家利益。而国内组织接受境外组织的捐赠或合作开展活动,需事先经社会团结部的审批。目前,在埃及开展活动或者提供资助、捐赠的国外组织,主要来自于加拿大、瑞士、日本等国。

肯尼亚法律明确规定,肯尼亚任何一个非政府组织都不得成为肯尼亚境外非政府组织或政治组织的分支机构,也不得与之有任何关系。国外非政府组织可在肯活动,但有一些比较严格的规定,如必须提交在除肯尼亚外的其他国家有分支组织的规章、状况等,同时国外非政府组织在雇佣工作人员时,应当优先雇佣肯公民,并有助于肯公民提高各方面的素质,使用的设备也应优先选择肯生产的设备,若必须引进时,必须符合一系列有利于肯的条件。马耳他新的法案中没有这方面的规定,但据考察的情况看,马耳他政府总体上是鼓励非政府组织与国外组织(特别是欧盟)进行交流。

在德国,当外国社会组织的活动危害了国家安全、公共秩序或其它重大利益时,可以予以管制。这里分两种情况:一是对成员和领导人大部分为外国人,但在德国注册的,可以予以撤销注册登记;二是对总部设在外国但在德成立分支机构或活动的,可以禁止其在德国的活动。近年来,被取缔或禁止的社会组织,主要是极右分子、极端分子和恐怖分子组织,如“三K党”、“光头党”等。过去12年柏林市范围内只取缔过两起,都是“光头党”组织。

南非政府对外国社会组织采取了较为开放宽松的政策。在南非活动着为数众多的外国非政府组织。1994年以前,许多南非国内反对种族隔离制度的民间组织接受过境外援助,国际支持对南非废除种族隔离制度起到了积极作用。目前,南非国内的种族和解问题、贫富分化问题、艾滋病问题等社会问题仍然比较突出,继续吸引着大量国外社会组织到南非开展活动。外国社会组织在南非的分支或代表机构可以依据1973年《公司法》登记为满足公司法21条的非营利公司,前提是外国社会组织必须在母国经过登记。南非法律不限制外国人或外国机构作为南非国内民间组织的会员(members)、赞助者(promoters)、理事(directors)或受托人(trustees)。目前,外国资金仍然是许多南非民间组织的重要收入来源。

    2、社会监督机制

社会监督是规范社会组织行为的一个重要机制。社会组织接受了社会的捐赠和以税收优惠等形式获得的公益资产,前提是做出非营利性宗旨的承诺,因而有责任向公众做出交待。这虽然是一种非正式监督机制,但它使每一个对该组织关心或有疑问的人都可以对它进行检查、监督,一旦被发现问题,则会受到严格的处罚,相当于给了社会组织一个强烈的自律激励。所以其操作成本低,实行有效,社会效益好,起到正式监督机制所不能替代的作用。

    社会监督机制的首要原则是公开,它必须向社会公众公开其财务、活动、管理等方面的信息。一个公益机构需要交待的公共责任包括四个方面:财务责任,即对资金正当使用的责任;过程责任,即正当的作为和工作程序;项目责任,即对效益负责;和优先权责任,即服务对象的相关性和适当性。

    社会组织对公共责任的交待应该包括被动公开和主动公开两种形式。前者指任何一个社会公众对有关数据、信息,包括组织的详细财务报表,有权随时索要、查询、置疑并得以答复;后者指每个社会组织要将上述重要信息定期以简报或者在公共媒体上发布,需要公布信息的信息程度和具体要求一般依据组织规模不同而有所差异,规模越大的组织其需要公开的数据越多、越要求完善。

近年来,美国的社会组织越来越重视评估工作。例如,美国慈善信息局制定的9条评估准则已经成为慈善机构沿着正确的政策方向和运用科学管理方法的向导。马里兰州的非营利机构协会,用了两年时间制定出一份8个大类55个细目的非营利机构评估标准,还规定了通过评估的标志。美国全国非营利机构董事会中心也制定了一个供董事自查自评的标准,他们要求参与该中心的董事个人和董事会组织自行填写有关表格,然后由专门的机构对其进行评估,其评估报告将反馈给填报人,用于帮助董事会和董事做好工作。

德国社会问题中央研究所(DZI)负责对社会组织进行社会评估和公益认证。它是一个独立的学术研究和公益认证机构,主要工作是收集社会问题文献,提供咨询和募捐资格认定。德国募捐活动广泛,每年德国有61.5万个单位捐赠超过40亿欧元。从事募捐工作的社会组织如何取得广大捐赠人的认同,使捐赠者积极捐资从事公益事业,该所以独立者的身份严格把关,通过收集材料,审核收支状况,对社会组织募捐行为实施监督,对这些募捐机构进行审核认定,合格的吸纳为会员单位,颁发德国社会事务中央研究所公益徽章。公益资格认证须每年审核一次,每次申请机构都需交纳审核费。

肯尼亚和马耳他均要求非政府组织的各项活动和资金使用、文件资料向社会公开。肯尼亚规定任何人在支付规定的费用后可检查任何非政府组织相关的注册文件可向政府提交的其他相关文件。马耳他即将出台的法案也有类似的规定。

3、社会组织的内部管理

在美国的社会组织里,有一个很重要的组织——董事会,董事会职责就是要去掌控整个基金会的运作及决策,董事会的成员必须负起法律责任,不管基金会做任何的决定、任何的活动,他们都要负责;就像一般的公司,如果公司做了不法的事,负责人要进监牢,所以,董事会同时要掌控资金的流向和来源,绝对不能有自肥条款,不能让资金进入私人口袋。董事会受到严格监视,他们必需提供清楚的资金决策。

德国的社会组织经审查符合条件注册登记后,联邦政府及所属机关职能部一般不干预社会组织的行为,社会组织的一切活动原则上在国家法律框架内,按照会员大会通过的章程中所明晰的范围开展。德国的社会组织非常注重自身的能力建设,通过自身所发挥的巨大作用,提高诚信度和公信力。

    完善的内部治理结构是德国社会组织发展壮大的基础。德国的社会组织最高权力机构、监控机构是全体会员代表大会,决定社会团体的重大事项,如章程的制订和修改。社会团体成立后,民主选举产生执行机构理事会。德国社会组织理事会一般35人组成,包括主席、财务管理、秘书等,理事会的理事长、副理事长常常由社会名流担任。秘书长具体负责日常工作,在理事长和秘书长发生矛盾的时候,通常以评估秘书长执行理事会工作决议的情况为基础来决定秘书长的去留。社团的发起人为建会成员、原始成员,其他入会的成员为合同成员,以合同来约束。会员可要求理事会提供服务,也可依法寻求自我保护,如行使罢免权、选举权、上诉权等。理事会每年向全体会员报告工作开展情况。这些机构职能的充分发挥,使社会组织的决策能力、管理能力、融资能力和协调能力不断提高,社会组织的可持续发展能力明显增强,保证了社会组织治理结构完善,组织体系运转顺畅,制度健全。

土耳其相关法律对社团的内部治理作了较为细致的规定。如社团的管理层(理事会)要定期召开会议(最长不超过60天),集体研究、讨论和决定社团重要事务。再如社团理事会会议需形成纪要,理事会成员每个人签字并经公证,在政府管理部门备案。法律还规定社团必须3年进行一次换届选举,重新确定领导层及负责人,而且换届选举的结果须在一个月内报政府监管部门,否则将对主要负责人处以罚款。此外,土耳其法律还对社团不得从事商业活动、会员收费、举行活动等作了相应的规定,要求所有社团或基金会必须于每年12月份向省政府提交报告,报告该组织一年来所从事的主要活动及财政收支情况。如省政府认为存在问题,向内政部报告,由内政部派专家组进行核查。

4、社会组织的行业管理和网络联盟

    社会组织的行业管理和网络联盟也是引导、规范其组织行为和发展方向的重要机制

德国的行业协会和商会都有各自明确的利益目标,代表着不同组织的利益。为了维护自身利益和自身形象,每个行业协会如商会都特别注重自己的行为和专业操作的规范,依照章程行使权力,依靠各种制度规范行为。如有会员违背自律原则,要受到相应的处罚。自律机制的形成得益于以下因素:一是有法可依;二是社会监督;三是自身利益的驱动;四是大量的同业组织的竞争。

    印度非营利组织有着活跃的联盟和网络结构。比如印度志愿行动网络(Voluntary Action Network India,简称VANI)就是一个全国性的倡导与非营利部门支持组织,它自己定位为一个在中央政府、邦政府、地区政府以及印度社会组织之间的催化剂。VAIN建立于1988年,目前已有222个组织、22个网络联盟、42个个体会员,包括亚洲参与研究会(Society For Participatory Research in Asia,简称PRIA),国家倡导研究中心(National Center for Advocacy Studies,简称NCAS)等,后者本身又是一个多层次的网络联盟。VANI的运作采用“工作体模式”,主要结构包括工作委员会、秘书局、顾问委员会等。

菲律宾政府不干预社会组织的内部管理,社会组织只能自己管理自己。其最具特色的是联合会和网络组织。一定数量的社会组织组成了社会组织的联合会,而一定数量的联合会又组成社会组织的网络组织,众多的地方性网络组织又组成了全国性的网络组织。大家为了相同的目的走到一起,沟通信息,自我评估,建立行业行为准则,游说国会,解决共同面临的问题。

建立自律性的网络组织,实行行业管理,规范同业之间的行为,是菲律宾社会组织自我管理的一个重要方式。一些社会组织从目标宗旨、组织性质、价值观念等方面,开始“物以类聚”,自觉走到一起。如菲律宾非政府组织网络协调发展委员会,就是一个全国性的网络组织,它的下面有3000多个社会组织。社会组织的网络组织的主要职能,就是要监督社会组织按公约办事。菲律宾政府于1991年第一次制定了社会组织行业自律准则公约,内容涉及职业道德和行业标准。这是政府监督社会组织,促进社会组织自我管理的好方法。

埃及的相关法律规定,在主管部门协调下,分别以活动性质和地域为界限成立各类协会联合会。比如,全国各地的保护妇女儿童协会组成保护妇女儿童协会联合会。再如,所有在开罗地区的各类协会,无论其性质如何,组成开罗协会联合会。这样,某个协会,就既是其所从事活动领域联合会的成员,也是其所在地联合会的成员。在此基础上组成全国总联合会。总联合会会长由总统任命,理事会由30名成员组成,其中总统任命的10个,其余的经选举产生。通过这种协会管协会的办法,政府当局可将管理触角伸向每一个协会。

美国的社会组织行业管理是美国社会组织自愿联合的产物。例如美国基金会联合会、美国全国非营利机构董事会中心、美国慈善信息局等,都是由社会组织的负责人自发地联合组成的全国性机构。他们的主要功能是交流信息、组织会议、研究公共政策,增进组织的公开性和透明度,以保证社会组织具有活力地健康发展。

三、政府与社会组织的关系

在当代西方社会,在政府与作为公民社会最重要的组织载体的关系上,基本上表现为非政府组织仍然一如既往地外在于政府,但其活动的空间是由政府(广义)确定的,其合法性也是由政府决定的,而且其活动是依照相关法律进行并受法律保护的,即政府在非政府的运行中扮演着极为重要的监督者、管理者的角色。同时,非政府组织与政府又具有重要的互补关系,往往形成一种伙伴关系,一起承担着向公众提供公共产品和准公共产品的职责。

人们往往认为西方社会组织的资金来源相对独立于政府,但美国霍布金斯大学在42个国家进行的社会组织国际比较研究项目结果显示,社会组织的平均收入来源结构为:服务收费49%、政府资助40%和慈善所得11%,其中保健(55%)、教育(47%)和社会服务(45%)领域政府的资助尤其显著。在政府对非营利部门的资金支持问题。政府是否应该予以社会组织财政支持?什么力度合适?政府资助与社会组织独立性之间的关系如何?这始终是讨论中的问题。根据许多国家的实践,政府采购是一种既能有效提供必要的财政支持同时又不至过多干涉社会组织内部事务的较好的机制。

英国在建构与社会组织的关系方面的举措特别值得一提。1998年,英国政府和社会组织的代表共同签署了一份《英国政府和志愿及社会部门关系的协议》(COMPACT),这不是一个法律,而类似一个备忘录,但其重要意义是它经过广泛的讨论,由政府和非营利部门共同协商达成,共同签署遵循,为二者以后的关系确立了基本原则和行为依据。这也是英国工党政府上台后最重大举措之一。协议的基本思想是志愿及社会部门的活动对于发展一个民主、包容性的社会是至关重要的。协议确认了志愿及社会部门对于社会的重大益处,同时表明政府应当进一步发挥在促进志愿活动和对志愿及社会部门提供支持方面的积极作用。具体体现在协议的一系列共同原则中。在这些共同原则下,协议确立了政府和志愿及社会部门各自相对应的5项责任。

印度每年有50亿美元的政府资金通过项目的行使交由社会组织来实施。法律规定运行3年以上的社团便可以申请政府的资助,这一过程需要6个月的时间。1985年开始社会组织具有提起公益诉讼的资格,体现了印度社会组织参与的法律地位的推进。1985以后政府更加强调社会组织的参与,1992年制定的“八五计划”中明确强调要把社会组织纳入到社会发展的过程中,同时提出对其拨款的计划。每年印度计划委员会都会具体列出可以与非营利部门开展合作的政府部门,制定法律时往往也会请社会组织参与到立法委员会等机构中来。

1961年,德国成立了经济合作部,现为德国联邦经济与合作发展部(BMZ),开始有计划地向社会组织提供资金,支持它们在发展中国家开展援助活动,从而构建起政府与社会组织之间合作的框架。进入21世纪后,德国的发展合作已经关注于一种全球性的结构与和平政策,旨在帮助减少贫困,建设和平,推进公平形式的全球化。德国各级政府每年都会采取招标的方式,让社会组织帮助政府去实施一些社会福利项目。社会组织要获得政府的项目资金,应向政府有关部门递交详细的项目申请书和实施计划。政府在审查时,主要评审社会组织的目的、能力以及项目设计实施的合理性,最后由市议会来决定。德国不同的社会组织,资金来源是不一样的。德国社会福利服务组织的主要资金来自政府拨款,其比例几乎占德国社会组织总收入的2/3。职业协会、工会等社会团体的收入,主要靠会员交费和房屋出租及各种售票构成。

菲律宾社会组织与政府的合作伙伴关系是宪法规定的。社会组织实际上已经成为国家经济和发展中的一个有机组成部分,与政府一道,共同承担社会经济发展责任。菲律宾政府年度拨款法案规定,在政府不宜出面或耗资太多的情况下,政府有关部门应当向与自己职能相关的社会组织提供资助,让社会组织来开展活动。为此,政府有关部门还制定了相关行业社会服务的标准,符合这一标准的社会组织方可得到政府有关部门的资助。社会组织与政府合作的形式有多种,一是可以以个人名义做项目顾问,或承担某些项目细节,或提供服务;二是帮助论证项目;三是参与到政府部门中去工作;四是在项目进行中进行监督评议。

在菲律宾的国家发展项目中一定要有社会组织的参与。社会组织不仅参与论证,而且还可参与项目实施,政府要向社会组织提供资金。菲律宾各地方也颁布法案,要求政府在制定政策时要有社会组织的参与。政府规定,各级政府部门的项目办公室,要有社会组织的代表。他代表社会组织的利益群体,参与项目论证研究,行使法律赋予他的权力。凡世界首脑会议,菲律宾总统一定要带社会组织的代表一起参加,这在世界上是少有的。此外,菲律宾社会组织还可参加世界许多国际会议。

澳大利亚政府对社团的经济资助是有选择的。在各社团的经费方面基本靠自己去筹集解决。社团的筹资渠道很多,既有来自个人的或企业的,也有来自政府方面的。民族事务委员会有时起牵线搭桥的作用,帮助资助方与被资助方取得联系,提供背景资料等。如果社团向政府申请资助,只有它所要开展的项目符合政府的发展计划,它才会得到政府的项目资助,而且要向政府提供资金使用的情况报告,并接受审计。如资金使用不当,政府要将原资金撤回。同时,如果这个社团经费确有困难,则政府在人头费、办公经费方面也给予适当资助。

印尼政府对社团很少进行资助,主要靠社团自身去筹集。据介绍,社团为社会组织,政府对其所开展的社会福利或公益事业的收入是免税的,并要求其自力更生。只有当其所投入的项目与国家计划相吻合时,政府则视为合作伙伴而通过业务主管部门予以资助。印尼的社会福利事业大部分由社团来办。这些社团组织承担了大量的社会福利及公益方面的工作,资金来自于社会各界,不仅减轻了国家财政负担同时也节约了政府从事该方面管理的大量人力。

肯尼亚政府把非政府组织视作合作伙伴,在关税减免、税收优惠方面给予了力所能及的帮助。

马耳他政府通过支付一些非政府组织人员工资、提供工作住房、培训非政府工作人员、资助非政府组织能力建设、从彩票中设立基金资助非政府组织等方式,给予非政府组织大力支持。非政府组织资金来源中,捐赠和募捐款项一般占37%左右,其余来自成员和政府的补助。"政府购买服务"是马非政府组织资金的重要来源。马耳他非政府组织管理委员会下设一个基金,拥有相当于200万美元的款项,以项目的形式专门资助非政府组织。非政府组织的项目80%由政府给予支持。

2000年,南非议会通过了《社会福利发展管理法》,强调政府与民间组织在社会福利方面的合作,保障民间组织参与相关政策制定和具体项目实施的权利,并成立了社会福利发展理事会,以推动政府与民间组织就社会福利事务开展对话和合作。近年来,南非政府在扶贫助困、妇女儿童保护、残疾人福利、艾滋人群关怀、社区发展等领域,都积极拓展与民间组织的合作,并成立了隶属于社会发展部的国家发展署,通过项目委托的方式向民间组织购买服务,建立了类似于英国COMPACT(政府与志愿及社区组织合作框架协议)的政府与民间组织合作伙伴关系框架体系。

美国政府通过制定政策和项目,引导、扶植某些社会组织。以“花钱买公共服务”等政策,采取规划项目、制定项目实施计划、确立评估指标体系等方式,引导和扶植政府和社会所需要的社会组织。在评估指标方面,美国政府制定了全国统一的指标,用于评估政府资助社会组织项目的实施质量。作为社会组织,首先要获得项目资助的按照评估指标的各项要求实施项目;其次要在项目完成后的45个月内采用标准格式的文件提交结项报告,以供政府有关部门对项目评估验收。另外,美国联邦和州、城市成立了一些规划、协调、服务于社会组织的机构。 

加拿大非营利组织的经费可以百分之百地来源于政府,但作为对非营利组织的限制,当其在涉及参与政治、影响决策、关乎政策等政治目的的活动时,最多只能支出不超过全部经费的10%

四、对我国的启示

对外国社会组织管理制度的考察和梳理,为我国发展社会组织提供了很多有益的借鉴,

当前,在非营利组织的制度建设方面,我国应注重以下几个方面的工作:

(一)对社会组织应给予充分的信任和支持。

政府管理体制从全能政府向“小政府、大社会”的管理格局转变,按照建设服务型政府的要求,坚持社会公共事务管理实行政府主导与社会组织协同、公民参与相结合,鼓励社会组织依法参与社会建设和管理。政府应有意识地引导支持社会组织,进一步培育土壤、拓展空间,促进其健康成长。要把培育发展社会组织作为第一要务。

1、逐步推广政府购买服务

政府资助是社会组织发展的重要源泉。政府购买社会组织的服务,是资助社会组织的重要方式,也是构建新型政社关系,引导社会组织按照政府意愿、社会需求开展活动的重要手段。

2、健全完善税收优惠政策

税收政策是促进社会组织发展的有效途径,也是政府引导、调节和规范社会组织的重要手段。应完善非营利组织的税收体制,在税法中要对非营利组织的税收有细致的规定,根据现实的发展,对社会捐款的接受单位、免税范围和比例做出相关的调整。

一是对公益慈善组织的捐赠税收优惠实行普惠制。对享受税前扣除优惠政策的社会组织,变目前的“审批制”为“审核制”。凡是经过民政部门批准设立的公益慈善类组织,财政、税务部门不再进行个案审批。同时简化税收减免程序,鼓励个人对公益慈善组织的捐赠。

二是扩大社会组织税收优惠种类和范围。在目前以所得税优惠为主的基础上,在财产税、商品税、房产税、车船使用税、城镇土地使用税等也应给予社会组织相应的税收优惠。税法中应明确体现出对社会组织的界定、对不同类型社会组织减免的税种、减免幅度等具体内容。

(二)建立完善社会组织的法律体系

完善法律法规,是党和政府对社会组织更高层面的支持和培育。只有把社会组织全面纳入法制化、制度化轨道,政府的支持政策才有法可依,加强监管才有章可循。

目前社会组织只有行政法规层面的管理条例,有必要启动社会组织法的论证工作,规定社会组织的基本权利义务、财产问题、治理结构、政府与社会组织的关系等。要做好《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的修订、出台工作。同时,推进行业协会条例等单项立法,健全社会组织税收、社会保险、劳动用工、人事工资等政策,为社会组织营造良好的法制环境。

(三)加强对社会组织的监管

1、提高监管效力

改革双重管理,降低准入门槛,把社会需要的、无法登记注册的社会组织纳入依法管理的轨道。要加强监管力量,增加各级登记管理部门机构编制和人员经费,配备执法设备,改变监管不到位的问题。条件成熟时,改变政出多门,多头管理的体制,建立统一行使登记、备案和监管的专门机构,同时对具有专业要求的社会组织辅之以资质认证和业务指导。

2、实行信息公开和评估制度

公益性社会组织以及承担了政府职能、接受政府采购和享受税收优惠的社会组织,应当向社会公开信息,包括年度工作报告、政府支持资金的使用情况、公益项目实施情况等。同时推行社会组织评估制度。通过评估甄别社会组织的优劣情况,作为公众捐赠和政府支持的重要参考依据。

3、健全社会组织的内部治理,实现自我管理

建立健全内部治理结构。建立和完善以章程为核心的内部管理制度,有效发挥权力机构、执行机构和监督机构的职能作用,健全民主选举、民主决策、民主管理、民主监督运行机制,增强独立性和自主性。丰富和完善我国社会组织自律的有效途径,让社会组织的自我管理在整个社会组织管理环节中发挥更大的作用。

参考文献:

贾西津,公民社会制度环境的国际比较,http://www.jiuding.org/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=421

贾西津:“印度非营利组织法律制度环境及其对中国的启示”,《学会》,2007年第4

刘俊月,邓集文:“当代国外政府对非政府组织的管理考察”,《长春市委党校学报》,2004年第5

李培林等:“当代西方社会的非营利组织——美国、加拿大非营利组织考察报告”,《河北学刊》,20062

何海兵:“美国的非营利组织及其启示”,《中共四川省委党校学报》,2005年第2

 

 

 
 
 
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