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社会组织人事管理政策研究

汪力斌   李小云   董强   林夏竹

中国农业大学人文与发展学院

一、研究背景

随着中国和谐社会构建逐步展开,社会组织在其中的作用越发明显。和谐社会的提出正是政府回应30年改革开放出现的新问题和新挑战,而社会组织作为一种来自社会力量整和起来的组织形态必将在和谐社会的建设过程中发挥独特的作用。

中国社会组织经过将近三十年的发展,无论从数量上还是规模上都发生了非常大的变化。在这些社会组织中,专职工作人员的数量也达到了相当大的规模。针对这些专职工作人员的人事管理规范化也提上了日程。只有保障好在社会组织中工作的专职人员的利益,才能保证社会组织的健康发展,同时维护好这些人员的合法权益。今年,劳动与社会保障部、民政部联合出台了《关于社会组织专职工作人员参加养老保险有关问题的通知》。这一通知正是依据国家有关政策,专门解决社会组织专职工作人员的养老保险问题。当然,在人事管理层面还有好多方面困扰着社会组织全职工作人员。在国家的相关政策法规的依据下,摸清社会组织人事管理中存在的问题,最终为社会组织的管理部门提供政策依据就显得非常重要和急迫了。

本课题研究主要将从五个方面展开:社会组织的人事管理现状分析、社会组织的人事管理涉及的国家政策法规分析、社会组织的人事管理中存在的问题分析、社会组织的人事管理改进的政策建议。本课题采用的研究方法主要是问卷调查、个案访谈等。主要的观点是认为针对社会组织(社会团体、基金会、民办非企业单位、国际基金会和国际NGO)的人事管理方面还很不规范,不同方面的人事管理规范程度不同。相关的政策出台不多也是造成社会组织人事管理方面严重滞后的原因之一。此外,当前社会组织在人事管理的现状还不是很清楚,存在的问题还没有进行过细致全面的研究。

二、研究方法

本研究采取定性的研究方法,根据设计的访谈提纲对相关的社团、基金会、民办非企业单位人事管理负责人进行访谈。参与本研究访谈的机构:中国医师协会、中国人口福利基金会、北京希望公益基金会、中国发展研究基金会、中国企业联合会、中国公路学会、当代城乡发展院、北京方迪经济发展研究院、北京建筑业人力资源协会、中国青少年发展基金会、中国扶贫基金会、中国环保联合会、友成企业家扶贫基金会、北京市社团管理办公室编制处。

三、研究结果

1. 户籍管理

中国的户籍制度是城乡分割的重要的制度安排。在城市中要想获得户口指标,就必须要通过有关行政部门审批。对于社会组织而言,尽管接受“双线”管理,但是真正进行业务管理的还是业务主管部门。因此,社会组织要想解决全职工作人员的户籍问题,就必须要通过上级业务主管部门的渠道获得一定数量的户口指标,进而通过有关行政部门审批。从这个角度来看,上级主管部门对社会组织的全职员工的重视程度以及自身所拥有的户口指标数量都将决定着社会组织能否为新招募全职员工解决户口问题。由于业务主管部门类型不同,社会组织在解决户口方面情况也不同。一般可以概括为以下几种类型:

n 完全不解决户口的社会组织

对于大城市(北京、上海)日益紧缩户口指标分配的现实,相当多的社会组织不再为全职工作人员解决户口。中国扶贫基金会在2008年之前每年都能从国务院扶贫办申请到少量的户口指标。今年由于国务院扶贫办的户口指标非常紧张,中国扶贫基金会就没有得到户口指标。尽管以往有户口指标,但是也仅能解决少量的当年新招募员工的户口。友成企业家扶贫基金会从2007年创办到目前,就没有为全职工作人员解决户口。中国人口福利基金会目前也不为全职工作人员解决落户问题。

n 解决少量户口的社会组织

    由于上级业务主管部门有较为充裕的户口指标和对所属的社会组织的重视,一定数量的社会组织每年依然能够得到少量的户口指标。中国青少年发展基金会每年都能从团中央申请到户口指标。2006年6个指标,2007年2个指标,2008年2个指标。中国青少年发展基金会不仅能够解决本机构的户口需求,同时还能够帮助团中央系统的社会组织,如青少年宫协会、恩玖信息咨询中心等。中国青少年发展基金会不仅解决应届生的落户问题,还解决了一名外地进京人员的落户。该工作人员从1994年开始在基金会工作,1996年基金会向团中央提出解决该人员的户口问题。2008年终于解决该工作人员落户北京的问题。

n 解决大多数户口的社会组织

对于社会组织而言,如果能够在业务领域与上级主管部门的工作紧密结合,那么就会得到上级主管部门的极大重视。中华环保联合会在2005年成立,到目前已经有80名全职工作人员。该机构发展之所以快,是因为国家对环保的重视以及承担着诸多从政府部门转移出来的工作职能。最近几年中华环保联合会从环境保护部共得到10多个户口指标。2007年户口指标3个,2008年户口指标2个。环境保护部给中华环保联合会划定的指标编制为20人。此外,该机构的不少全职工作人员通过个人途径也解决了户口问题。

   从目前社会组织的户口管理方面,主要存在两个方面的问题:户口指标紧缩和户口管理混乱。

n 户口指标紧缩

在过去几年,中国扶贫基金会、中国人口福利基金会等都是可以通过上级主管部门获得户口指标的,但是从近两年,户口指标不太充裕的业务主管部门已经无暇顾及下属的社会组织了。中国发展研究基金会去年从清华大学招聘了一名博士,但是该基金会的上级主管部门国务院发展研究中心并没有给其分配留京指标。北京方迪经济发展研究院作为一家在北京注册的民办非企业机构从创办之时起就没有得到上级主管部门——北京市社会科学联合会的户口指标,因此对全职工作人员都不解决落户问题。

n 户口管理混乱

由于社会组织的全职员工的户口分散,导致了社会组织在对全职员工的人事相关管理无法统一。中国医师协会的全职工作人员的户口目前分为两类,户口在北京和户口在外地。这种户口的分散导致了档案存放的多样化:户口在北京,档案在卫生部人才交流中心或者在北京别的单位;户口在当地, 档案在卫生部人才交流中心;户口在当地,档案在当地。                     

    从2003年,北京市开始实行北京市工作居住证制度。在北京制定的《关于实施北京市工作居住证制度的若刊意见》中明确:符合城市功能定位和首都经济发展方向及产业规划要求的本市行政区域内具有法人资格的民办非企业单位、社会团体,其聘用的人员在本市有固定住所并具有有关条件的可以申请《工作居住证》。持《工作居住证》的在以下方面享受本市市民待遇:其子女在京入托、入中小学就读,免收借读管理费;可在本市行政区域内购买商品房、批准上市的已购公房和存量房、按有关规定购买经济适用房;按照公安部的有关规定,对符合条件的,可在本市办理因私出国商务手续;可申请办理驾驶证或临时驾驶证以及机动车注册登记手续;可在本市创办企业,可以在企业法定代表人身份申请认定高新技术成果转化项目和科技项目资助;可参加本市专业技术职务的任职资格评定(考试)、执业(职业)、资格注册登记;可参加本市基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、并可按有关规定在本市缴存和使用住房公积金。从目前的调查结果来看,北京工作居住证对于在北京民政注册的社会组织发挥了非常大的作用,但是对于在民政部注册的全国性社会组织申请北京工作居住证非常困难,都不能获得北京工作居住证。这是因为该文件非常明确了只有在本市行政区域内的社会组织,排除了北京地区的全国性社会组织。中国青少年发展基金会受到这样的政策限制,原来还想通过把工作人员转到北京青少年发展基金会,但是因为有风险,最后没有操作。总体而言,北京工作居住证还没有向北京地区的全国性社会组织放开。

2. 档案管理

档案是组织在人事管理活动中形成的,记述和反映个人经历、德才能绩、工作表现的,以个人为单位集中保存起来以备查考的文字、表格及其他各种形式的历史记录。对于社会组织而言,档案类别主要分为事业性编制管理和人事代理管理两种。对于政府大力支持或官办性质的社会组织,往往会给予一定的事业编制名额,享受事业单位的待遇,其档案直接归社会组织的业务主管部门管理。而另外一种是人事代理,目前来说比较普遍。人事代理(储备)是政府人事部门所属人才服务机构依据国家人事政策和法规,接受单位和个人委托、对其人事业务、人事档案及相关事宜进行集中、规范、统一的社会化管理。档案管理可以办理办理各种社会保险以及开具出国、考研等有关证明需要依据相关的档案材料开具; 职称申报,需要根据人事档案中所记录的工龄来确定报考资格;转正定级,可以确定干部身份,从而计算工龄。社会组织中工龄作为工资、职务晋升的依据之一,是办理退休或者享受社会保险的依据。

目前社会组织的档案管理应该说非常的不规范。社会组织员工档案的归属千差万别。有挂靠的、有寄放的、有委托的,有集体统一办理的,也有个人办理的。档案的管理需要一定有充足的物质设备和人力投入,必须有相应的经费保障。中国扶贫基金会认为,可以争取人事档案管理权,但由于档案管理要求高(如房间湿度,成本大),档案保存需要有专门的一套人员,因而还是由上级主管部门代管更为省心。

这种不规范来自于两个因素:社会组织档案管理无序,另外社会组织的全职工作人员档案存放混乱。

中国青少年发展基金会具有独立人事权,可以管理工作人员的档案,但是对于户口不在北京的工作人员档案则放在人事部全国人才流动中心。目前有4个人的档案放在人事部全国人才流动中心。

中国人口福利基金会的全职工作人员档案大体分为三块:有些人员档案由计生委人事司代管,有些人员档案放在户口所在地的人才市场,另外一些人员档案放在北京的人才市场。该基金会人事主管认为把社会组织的全职工作人员档案放在人才交流市场并不妥当,人才市场主要还是企业人员存放,并且没有专门针对社会组织特点进行管理。

中国扶贫基金会的全职工作人员档案绝大多数存放在农业部人力资源管理中心单设户头。对于那些没有落户北京的应届毕业生,档案会随着户口退回原籍。应届毕业生在中国扶贫基金会工作一年后转正后,档案会调回并存放在农业部人力资源管理中心户头上。

中国环保联合会有40多份人员档案委托卫生部人才中心管理,其余的也有在北京其他单位存放的,还有一部分是在外地人才市场存放。该联合会要求所有职工的档案都要存放在卫生部人才中心,并进行档案审核,但这项工作并没有深入进行。

当代城乡发展院全职员工档案有存放在中国社科院人才交流中心,还有的放在代管单位,还有聘用人员的档案根本就不知道存放在什么地方。友成企业家扶贫基金会的员工档案其中有5份放在北京外企服务中心,其余10人都是在原先单位相关人才管理机构存放。

对于北京市社会组织档案的管理,主要分三类:市人事部门批准的人才中介机构、人才市场及劳动部门下属的批准人才存放机构;还有极个别的,本协会有存放权或者上级业务主管单位,还有在公司存放的。民办非企业单位北京方迪经济发展研究院在北京人才中心有个人才户,只有两名员工的档案。研究院并没有强制员工把档案放在该人才中心。这样员工流动起来更方便。研究院46名员工中44名都是自己存放档案的。另外,户口不在北京的,档案根本拿不到北京来。研究院80%的员工都是外地户口。现在44个员工的档案管理都是自己负责存放。

档案的非标准化管理给不仅给人事管理工作出了难题,而且对于当事人来说,在审评、流动方面等都又要经过一系列繁琐的手续。从某种意义上说,我国社会组织档案工作管理的无序化是对职工身份保障的一种缺失。长期以来,由于这些社会组织的档案管理没能引起有关部门的足够重视,人事管理基本上处于瘫痪状态。我国社会组织性质特殊,管理过程必然存在诸多难度。首先必须区分档案存放单位性质、理清档案管理过程,明确档案管理职责所在,才能推进社会组织管理的有序化和统一化。

3. 职称评定

一般而言,社会组织专职工作人员职称评定有两种方式:一是参加本系统的职称评审。社会组织在考核的基础上推荐,由其业务主管单位批准后,报相应的评审委员会进行评审。二是人事档案存放在不同单位的专职工作人员,可以参加全国或者北京市组织的职称评审工作。但是这样的职称评审主要限于初级职称。

对于全国性的社会组织尽管可以通过上级主管部门进行相应的职称评定。中国企业联合会进行职称评定都在每年3-4月份,符合要求的个人将材料交给国资委的职称评定委员会,机构只需要出示证明材料即可。职称评定的机制很大程度上取决于上级主管部门的资质,但是主要都是社会化的评审制度。中国扶贫基金会的职称评定委托农业部评职称委员会,其序列里有的岗位如技术员、翻译等可参加职称评定。中国青少年发展基金会目前没有职称评定,但是正在筹划。今年社会工作者可以参加全国统一的职称考试。该基金会准备与这一职业资格考试接轨。

但是全国性的社会组织存在诸多困境。第一,上级主管部门评审职称并不能与社会会组织的职称评定需求相一致。中国环保联合会目前的档案放在卫生部人才中心,但是该中心只管卫生领域,不能给基金会进行职称评审。从2008年,联合会可以在环境保护部进行环境领域的工程师评定申报。但是联合会还有编辑、印刷工程师、会计等这些职称还是评定不了。这些工作人员只能跟着北京市的评审工作走。应届生转正定级,第一年就应该可以定初级职称,但是现在做不了。中国医药生物协会在职称评定方面的问题是无法找到职称类别,高级职称无法进行评定。第二,上级主管部门并不愿意为社会组织进行职称评定。当代城乡发展院没有职称评审的资格,但是机构成了一个职称评审委员会进行评审。尽管中国社会科学院高级职称评定中心可以代评,但是申请程序非常麻烦。

对于北京市的社会组织,可以参加人才系统的职称评审工作。但是在具体的职称评定过程中也存在不少问题。北京方迪经济发展研究院是一家研究性质的民办非企业机构,工作人员职称评定对于研究院非常重要。尽管北京市社会科学联合会为该研究院的主管机构,但是目前该研究院的工作人员并没有固定的职称评定机构,都是零散的参加北京市有关职称考试来获得有关职称。北京建筑业人力资源协会是一家行业性的社团。该协会由于要从事有关培训、信用评价等工作,因此工作人员的职称影响着机构的资质。但是目前也是只能通过北京市有关职业考试来获取初级职称。

4. 工资确定

工资包括基本工资、奖金和津贴、补贴。基本工资是根据劳动者所提供的劳动数量和质量,按事先规定的标准付给劳动者的劳动报酬,也可以说工资是劳动力的价格。奖金是对员工超额劳动的报酬;津贴和补贴是对员工在特殊劳动条件、工作环境中的额外劳动消耗和生活费用额外支出的补偿,通常把与生产联系的补偿称为津贴,把与生活相联系的称为补贴。工资、奖金、津贴等是直接以货币形式支付的报酬。此外,还有包括各种带薪假期、各种保险、住房补贴、交通补贴等在内的间接支付的报酬,称为福利。

当然,报酬制度的设计要求公平性、外部平等性、竞争性、激励性、经济性等。首先应检视其他社会组织的薪资调查资料,外在因素包括:劳动力市场的供需关系和竞争状况,地区和行业特点与惯例,当地生活水平,国家的法令与法规等。其次,可以锁定一些相似组织的员工薪资和福利计划的资料。这些内在因素包括,本组织的活动性质与宗旨、组织的运作情况和财务状况、组织的管理哲学等。从中整理出每个职位的最高、最低及平均薪资层级,配上福利计划,即可作为外部平等性的依据。最后是组织内部的薪资层级和预算处理,以达到内部的公平性。从整体上看,报酬管理受到组织的宗旨、文化的影响,由此而确定组织的报酬管理战略。根据报酬管理战略,确定组织报酬的总体水平,即采用高报酬、中等报酬、低报酬以及最后确定每一特定职务或岗位的具体薪酬水平,每一位员工个人的具体薪酬水平,以及薪酬支付形式和提升形式等。

目前,我国社会组织的工资待遇根据性质和涉及行业的差异,也呈现多样化趋势。不同社会组织的工资水平、分级标准、奖励机制等差异性很大。 但是从总体上来看,社会组织工资标准主要可以分为两种类型:

1)稳定岗位型

社会组织的专职工作人员按照岗位和级别分发工资,收入相对稳定。中国企业联合会的工资划分为三条线:管理岗位、专业技术和技能工人,除此之外还有岗位津贴和奖金。机构的工资部分来自财政拨款,但主要是来自机构自身的收入,如企业会费等。同时联合会的工资制度受到严格审计,并且不能高于同级单位的平均工资。

中国人口福利基金会根据国家有关规定,10%的总费用用于工资和行政费用,及每年年初,估算出本年度的总费用,做出总的工资预算。按照一把手、副理事、部长、副部长及一般工作人员五个级别,按照略高于统计事业单位的水平,制动工资。机构退休人员3人,退休金全部由基金会自行解决。基金会的全部费用自己承担,没有财政拨款。

中国环保基金会参照环境保护部的标准,无法跟企业相比。专职工作人员在试用期一千元左右。专职工作人员的工资主要包:基本工资、岗位工资、学历工资、工龄工资、会龄工资、绩效工资组成。基本工资1300元。岗位工资1300元,学历工资(本科400元、研究生 600元、博士 800元),工龄工资(20元/月),会龄工资(130元/月), 交通补助(130元/月)。联合会每一个季度要进行绩效考核,每个月加1200元。专职工作人员平均工资3500元。在国庆、五一 、职工生日等节假日一般每次发放200元。

中国青少年发展基金会是团中央下属的自收自支单位。该基金会工资制定参照了事业单位的规定加以制定。中国青少年发展基金会会根据不同的序列,比如管理序列、专业序列来制定工资标准。应届毕业大学生的工资待遇在2000元左右,部门负责人的工资待遇在4000元左右,秘书长大体在5000元左右。不同的层级工资档次也不一样。另外,基金会年终进行绩效考核,最多能分配5000-8000元。绩效考核其实很难做,差别不大,等级差2000元。

2)业绩波动型

     社会组织工资发放数额与工作业绩紧密相联,考核绩效好,工资多;考核绩效差,工资少。这种与业绩直接挂钩的方式极大地调动了员工工作的积极性和创造力。

中国发展研究基金会在2007年前实行的事业单位工资体系,主要是按照职位工资和职称工资来制定。如果职位工资和职称工资有冲突,采取就高不就低的原则。但是这样的工资体系两年才调整一次,对专职工作人员的激励程度不够。正是由于这样的压力,基金会在2007年聘请专业机构设计了新的工资制度。在新的工资制度中强化了工作绩效的重要性。

北京方迪经济发展研究院工资包括基本工资和项目奖金。项目奖金主要根据业务考核发放。项目组长有分配奖金的权力,奖金大约占项目经费的10%。奖金在项目组中进行分解,主要根据个人的业绩进行奖金分配。同时研究院也要进行宏观调控。但是由于项目结题的时间无法控制,发放奖金的时间也不好确定,一定程度上影响了专职工作人员的积极性。后来根据探索,研究院决定每年年底进行奖金分配。奖金分配的标准不是根据项目经费多少,而是根据工作量。按照一个成熟的研究人员,测算大体需要多少工作量。当然在前期项目申请投入的工作量也要计算在内。同时项目完成的质量由业务副院长进行控制。每月20号由项目组长向部长汇报工作量,部长汇总后报到院长,同时计划下月的工作安排。按照要求,每月每人要完成20个工作量,一个工作量60元。能干的员工能完成30个工作量。课题组长、副部长、部长要增加一些工作量。

中国扶贫基金会的工资设计非常独特,体现了注重业绩的特点。该基金会的专职工作人员的工资数额主要由岗位价值系数*胜任能力构成。不同的部门对机构的贡献和责任不同,因此不同部门的岗位价值系数不同;同一部门的上下级之间的岗位价值系数也是不同的;此外,具体岗位的专职员工个人能力也有差异,如教育背景、工作经验、技术和管理能力等。该基金会的专职工作人员每月完成当月任务,可以拿到80%的底薪,其余10%根据绩效考核确定,剩余10%根据年底综合评价确定。

    根据中国企业联合会的一项调查,经济类社会组织基本工资大多数仍然沿用了国家事业单位工资模式,所以大多数经济类社会组织都按照国家政策规定实行基本工资定期增长,但绩效收入水平主要取决于经济类社会组织当年开展活动所获得效益情况。目前在北京的全国性经济类社会组织工作人员2006年月平均工资水平在3000元左右,与社会平均工资水平相当。经济类社会组织内部不同岗位间基本工资差异不大,绩效收入占到了专职工作人员总收入的30%到50%左右,对于绩效收入的分配各个经济类社会组织之间做法差异比较大,有的经济类社团拉开的距离相当大甚至接近10倍,有的经济类社团控制在3倍左右,整体上在3到5倍之间。

5. 社会保险

2006年劳动和社会保障部、人事部、民政部、财政部下发了《事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题》的通知,解决了社会组织专职工作人员参加工伤保险的问题。2008年3月18日,为进一步完善社会保障体系,扩大养老保险覆盖范围,促进社会组织健康发展,维护劳动者合法权益,劳动和社会保障部 民联合颁布了《关于社会组织专职工作人员参加养老保险有关问题的通知(劳社部发[2008]11号 )》。自此之前,2002年北京市出台了《北京市自收自支事业单位基本养老保险制度改革暂行办法》。在该文件中第十六条规定了非财政供款的社会团体、各类社会中介组织和民办非企业单位,按本办法参加基本养老保险社会统筹。

   (1)全国性社会组织无法在属地办理生育险

目前的情况来看,社会组织都能按照有关政策给专职工作人员上有关社会保险:养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险以及住房公积金。但是在北京地区的全国性社会组织无法上生育险。根据北京市社会团体办公室社团处的解释,这些全国性社会组织无法提供无财政拨款的有关证明,因此全国性社会组织所在的属地社保中心无法办理生育险。中国环保联合会专职工作人员得不到生育险,因此该联合会根据基本医疗的报销范围,先到环境保护部卫生室审核,之后在核定的报销范围内由联合会报销所有费用的80%。此外,对于户口不在北京的专职工作人员在办理生育险,如果该人员在北京市的社会组织通过申请北京居住证,进而可以获得生育险。如果该人员在全国性的社会组织由于无法申请北京居住证,而且该全国性社会组织也无法提供无财政供款证明,就无法办理生育险。

   (2)社会组织专职人员养老形式多样化与低保障水平并存

    社会组织由于专职工作人员的来源差异性很大,比如有些来自于政府公务员系统,或者事业单位,还有些来自社会招聘,因此初始进入社会组织的专职工作人员在养老方面也有不同的安排。有些从国家机关或者地方政府机关转到社会组织工作的专职人员通过退回到原先工作单位,以退休的方式来获得养老保障。如果社会组织是全额拨款单位,专职人员退休可以退到上级主管单位。如果社会组织是差额拨款单位,部分专职工作人员可以退到上级主管单位。中国公路学会在2001年之后满30年工作年限的就可以从交通部退休。但是在2002年之后就取消了这一规定。目前绝大多数的专职工作人员按照养老保险的方式来解决养老问题。但是由于社会组织的专职工作人员的工资水平较低,因此养老保险金并不高。中国青少年发展基金会2006年有名专职工作人员退休,先前缴纳了养老保险。在该工作人员退休前能领到3000多元,但是退休后的养老保险每月为2300元。但是,比较特殊的是中国企业联合会。该联合会是从事业单位改编过来的,129名老工作人员保留事业编制,实行退休制度,无法纳入到社会养老的体系中去。29名员工实行的是聘用制度,实行社会养老保险。机构现在仍然实行的是退休制度,102名退休人员的退休金全部由机构负责,这给机构造成了繁重的负担。

6. 就业合同

社会组织为了保障机构与专职工作人员的相互权利与责任,必须要通过签定就业合同。特别是在2008年新的《劳动合同法》出台后,社会组织更加重视与专职工作人员签定就业合同。从目前的调查来看,社会组织在与专职工作人员签定就业合同大体分为两类:聘用合同和劳动合同。极为个别的,北京希望公益基金会目前与全职工作人员签订聘用合同与劳动合同。

中国发展研究基金会在2002年人事部推进事业单位改革的时候,该会会长王梦奎非常重视该基金会的人员聘用问题。随后人事部推出了聘用合同的范本,该基金会就开始实行聘用制度。但是这之间存在一个问题:按照过去的事业单位制度,应届毕业大学生要有一年的工作见习期。但是按照劳动法规定,聘用一年的只能有一个月的见习期。中国医师协会目前按照人力资源和劳动社会保障部的建议,与全职员工签订聘用合同。中国环保基金会是按照人事部制定聘用合同范本来拟定机构的聘用合同。该机构认为劳动合同是劳动关系。如果发生争议,聘用合同要根据人事相关规定处理,如果劳动合同,要依据劳动合同法处理。聘用合同比劳动合同在保护员工利益方面更好一些。中国青少年发展基金会现在还没有与全职员工签订聘用合同。现在还在等人事部的通用合同范本。去年在劳动合同法出台之前,人事部已经有了范本。人事部要修改范本,所以还在等。该基金会参照事业单位,企业更适合劳动合同。聘用合同比劳动合同对员工更好、更有利一些。

中国人口福利基金会从2004年机构改革以后引入了企业化管理模式。自此全职工作人员采取招聘的方式。目前聘用了8名全职员工。该基金会与全职员工连续三年聘用的签订非固定期限劳动合同,这样做的目的主要为了考核工作绩效。北京市建筑业人力资源协会与全职员工签订的劳动合同。北京方迪经济发展研究院目前与全职员工签订的是固定期限的劳动合同。该机构从北京市人才中心得到的就是劳动合同,而且北京社团管理网页上也有范本。该机构负责人觉得签订聘用合同对机构存在一定的限制。友成企业家扶贫基金会目前与员工签订固定期限劳动合同。2008年1月1日前 签署的合同为两年期限。考虑大家的公平性,有些是项目官员。以完成任务为主,签订无固定期限的劳动合同。无固定期限的员工有3人,主要是研究部。除了研究部主任外,都是以无固定期限的劳动合同。转换为无期限合同的,07年和08年的时间都差不多。08年之后三年期限,按照合同法规定,合同法要求08年之前,不记入两次之内。

中国扶贫基金会采用聘任制,共两类员工合同:一是“聘用合同”,即志愿者服务合同,承诺为中国扶贫基金会志愿服务几年;二是“岗位责任合同”,每年一签,明确职责。岗位责任合同与劳动合同不同,采用的是现代企业管理模式。《劳动合同法》也适用,但不受其调整。目前只有司机工人岗位,其余均为干部身份。“岗位责任合同”的具体签订是分级签,每年年底到第二年年初,进行工作计划和预算。此时,执行会长与秘书长签,后者与副秘书长签,副秘书长再与其主管部门的负责人签,而后具体到每个员工。由于职权清楚,每个月进行财务报告和部门工作评价,因此,目前每年的预算计划均完成得很好。

中国企业联合会原先有中编办核准的187个编制。2000年人事部出台了事业单位推行人员聘任制度改革的文件。2000年开始实行聘任合同制度。但是该社团始终都对人员性质的问题难以把握。聘用人员按事业单位,还是按企业方式管理。是签订聘用合同,还是签订劳动合同。

四、政策建议

1. 关于社会组织专职人员户口及工作居住证管理的政策建议

经过三十年的改革,中国的户籍制度逐步松动,在中小城市已经非常容易落户,但是在大城市,特别是北京、上海的户口管理非常严格。中国尽管已经实行了市场经济,但是在对社会管理中还存留着大量的计划经济时代的管理方式。社会组织的专职工作人员因为户口不在工作所在地,导致了档案存放非常散乱以及专业职称评定无法进行。尽管北京市和上海市等大城市相继实行了工作居住证的制度来吸引高层次人才,但是在北京的调查表明,在北京的全国性社会组织的专职工作人员达到了工作居住证的申请要求,但是无法获得这一工作居住证。

因此,建议国家民间管理局要考虑到社会组织专职人员的户口分散带来的人事管理的复杂性,出台相关的政策鼓励社会组织的上级主管部门尽可能解决专职工作人员的户口落户问题。建议民政部与人事社会劳动保障部以及北京市政府及上海市政府相关政府部门协商解决社会组织专职工作人员的工作居住证办理。

2. 关于社会组织专职人员档案管理的政策建议

   目前社会组织专职人员档案管理主要分为三类:地方人事部门批准的人才中介机构、地方劳动部门批准的人才中介机构、上级业务主管部门以及个别的社会组织自身有存放权或者在公司进行管理的。由此看出,社会组织专职工作人员档案存放机构的多样性,决定了社会组织在对其专职工作人员的身份以及过去的工作经历无法掌握,存在着一定的人事安全隐患。尽管北京市在市人才服务中心建立了社团分部,但是在市场化改革下,已经无法要求所有社会组织的专职工作人员把档案都存放在该分部。

   因此,建议民政部按照社会组织对档案管理的不同类型进行分类管理。每个社会组织可以根据机构的档案管理的便利性和有序性,选择1-3家档案存放机构,把社会组织的专职工作人员的档案存放在这些机构。这样也考虑到专职工作人员存放档案的可操作性,同时社会组织也能够很好的对这些专职工作人员的档案进行有序科学管理。

3. 关于社会组织专职人员职称评定的政策建议

对于社会组织而言,专业性是其非常重要的特征之一。这就决定了相当多的社会组织专职工作人员需要通过获得专业职称从事机构的技术性工作。但是调查表明,社会组织的职称评定还非常不规范,有通过上级主管部门评审的,有通过参加社会专业资格考试的,而且社会组织的有些技术岗位的专业职称通过上述两个渠道也无法评审。这样的现实一定程度上影响了社会组织开展活动的成效。应该说今年开始实施的社会工作者职称考试非常适合社会组织特点。

因此,建议民政部国家民间管理局要对社会组织的职称需求进行明确划分。对于社会组织共同的职称需求,就通过包括社会工作者职称考试等社会性质的职称考试来解决。对于社会组织专业性很强的职称需求,进行上级主管部门归口评审。如果上级主管部门没有的职称序列,可以由上级主管部门委托相关的专业机构进行评审。

4. 关于社会组织专职人员工资确定的政策建议

   社会组织的专职工作人员工资制定大体分为五类:一是执行行政机关工资制度;二是执行全额拨款事业单位工资制度;三是执行差额拨款事业单位工资制度;四是执行自收自支事业单位工资制度;五是自定岗位工资。其中执行第四、五类工资制度的社会组织占绝大多数。之所以出现如此多类型的工资制度,主要与三个因素有关:上级主管部门对社会组织的性质认定、社会组织的类型(社团、基金会、民非)、社会组织的创收能力。但是要注意到,参照上述前四种类型的工资制度的社会组织要面对一个挑战:全职工作人员的工资水平低,这将影响这些人员的社会保险水平,特别是在养老保险方面一方面不能享受到政府退休金的保障,另一方面达不到企业养老保险的水平。

    因此,建议民政部民间管理局按照现有行政机关、全额拨款事业单位、差额拨款事业单位、自收自支事业单位的工资标准,测算社会组织的全职工作人员的工资平均水平,从而给出社会组织的最低平均工资指导性意见。此外考虑到社会组织的专职工作人员的养老问题,要适当提高专职工作人员的工资水平,以保证这些人员的未来养老保障。

5. 关于社会组织专职人员社会保险的政策建议

   社会组织都能为专职工作人员办理四金一险:养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、住房公积金。生育险由于全国性社会组织无法提供无财政供款的证明,因此在属地社保机构无法办理。此外,养老保险办理存在的问题是从2003年开始实施养老保险制度,但是社会组织的专职工作人员因为社团编制取消后,在此之前的工作无法证明。这样的结果是社会组织的专职工作人员在2003年前的工作年限就不会记入养老保险的年限中。社会组织属地财政也不愿承担视同缴纳的费用。国家新闻出版署已经与北京市劳动与社会保障局协商好参加养老保险的人员,新闻出版署的补偿标准。 

    因此,建议民政部国家民间管理局在生育险和养老保险方面出台相关的政策。民政部要会同人事与劳动社会保障部出台解决全国性社会团体在属地办理生育险的文件,关键是要出具全国性社会团体的非财政拨款的证明,建议这一证明由民政部国家民间管理局出具。在养老保险方面,民政部国家民间管理局要通过全国性社会组织的上级主管部门来协调有关养老保险的视同缴纳的问题。视同缴纳的问题只能通过两种方式解决:社会组织自行补齐2003年前应缴纳的费用;或者出具社会组织专职工作人员的工作年龄的证明。所以民政部要会同社会组织的上级主管部门来研究如何解决社会组织专职工作人员的工作年龄证明问题,并出台鼓励社会组织的上级主管部门解决社会组织的专职工作人员养老保险的文件。

 

6. 关于社会组织专职人员就业合同的政策建议

社会组织从过去的事业单位管理体制逐步改革下,更加注重与专职工作人员的劳动关系的法律化。这样的法律化的体现形式就是签订就业合同。从调查的社会组织来看,社会组织与专职工作人员签订的就业合同既有聘用合同,也有劳动合同。就业合同的非单一性主要是来自于社会组织的传统影响。如果社会组织的上级主管机构是政府色彩的,就业合同更多的是聘用合同,如果社会组织是民办非企业单位或者注重绩效的,就业合同就采用劳动合同。在新的《劳动合同法》出台后,更加强化了维护社会组织专职工作人员的权益。

因此,建议民政部联合人事与劳动社会保障部出台社会组织与专职工作人员签订的就业合同类型指导文件。对于社会团体,建议签订聘用合同。对于基金会和民办非企业单位,建议签订劳动合同。

参考文献:

中国企业联合会、中国企业家协会人力资源部:《我国经济类社团人力资源管理现状与对策研究》,20079月。

 
 
 
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