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自主与合作:民办非企业单位与政府关系透视

陈勃1  毕霞2  孙斌  姜海波

(1.民间组织管理局 江苏省民政厅,210009;2.公共管理学院 河海大学 江苏 南京 210098)

摘要:民办非企业单位介入公共领域并提供公共服务,已成为一个不争的事实。它与公共权力主体——政府的关系直接影响到其作用的发挥。经过多年的发展,民办非企业单位的自主性增强,这是与政府合作的前提和基础。政府与民办非企业单位的关系也由培育、扶持到合作。在合作中,政府要真正树立合作的理念,在认识上要澄清政府扶持与民办非企业单位自主性的关系,广泛而且深入地开展合作,民办非企业单位也要提高自身的实力。

关键词:自主;合作;关系;透视

 

改革开放以来,民办非企业单位介入公共领域并提供公共服务,已成为一个不争的事实。它与公共权力主体——政府的关系直接影响到其作用的发挥。由于目前我国民办非企业单位的发展仍处于起步阶段,其作用的发挥在很大程度上依赖于政府的扶持和帮助,且理论研究尚欠深入,因而造成实践中存在一些似是而非、自相矛盾的观点和行为倾向。考察民办非企业单位在提供公共服务方面的作用,必须要深入分析其自身属性的状况,重要的是透视其与政府的关系。只有这样,才能找到其功能发挥充分与否的深层次原因。2007年和2008年连续两年,我们通过访谈和发放问卷的形式对南京市鼓楼区的民办非企业单位进行了较为系统的研究。访谈主要是通过对登记部门和部分管理部门以及民办非企业单位的负责人的交流,了解他们的活动、功能、资源和困境等多种信息,从中获得了大量的第一手资料。同时在2008年7-8月,我们对区民办非企业单位进行了问卷调查。调查采取面对面访谈、当场填写问卷的方式,保证了问卷的真实性和有效性。截止到2008年7月鼓楼区民办非企业单位共83家,我们共发放问卷66份,问卷覆盖率80%,回收率100%,有效率100%。

一、民办非企业单位的自主性增强

合作是个人与个人、群体与群体之间为达到共同目的,彼此相互配合的一种联合行动。合作的前提是个体或者组织的自主性和独立性。因此,自主性是民办非企业单位与政府合作的前提。

我国在经过20多年的产业结构调整和国有企业改革,企业已经从计划经济时代的“小社会”型社会组织转变为专门从事经济活动的经济组织;政府也通过转变政府职能逐渐与社会分离,并将部分社会服务职能转移给社会和个人承担。作为社会组织形式之一的民办非企业单位应运而生。这些民办非企业单位大致可以分为两类,一类是从政府机构、事业单位转变而来,其人事安排、资金来源与政府还有着密切的联系,对政府的依赖性也较强。不过在实际运作中,随着组织自身的发展和组织利益的明确与分化,这种“自上而下”型民办非企业单位受到外作用力,自主性趋势增强。另一类是公民个人自发组成的民办非企业单位。这种自下而上的草根型民办非企业单位组织成员具有强烈的志愿精神和明确的宗旨,组织资源大多来自民间个人或其他社会团体及国外资助机构的资助,其生存状况参差不齐,但它们代表了正在兴起中的公民参与意识与民间力量的觉醒。

通过调研笔者发现,不论是“自上而下”型民办非企业单位还是自下而上型民办非企业单位,“自主性”特征越来越明显。这些可以通过对民办非企业单位成立原因、活动场所、领导人来源以及民办非企业单位业务范围和运作的调查得到证实。

民办非企业单位成立的原因。调查发现关于“民办非企业单位成立的原因”(多选题),“为政府分忧为民众解难”被认为是主要原因,选择率达68.2%,其次有31.8%认为是“市场发展需要”,选择“个人社会价值的实现”达到15.2%。说明民办非企业单位成立是以提供公共服务为根本动因,在满足市场发展需要的同时,实现个人价值。哈贝马斯认为公共领域及与其相应的公共精神载体的产生,是国家与社会分离的结果,同时也是促使其进一步分离与对立的推动力。在公共领域中生发的公共理性交往的集合体成为了孕育各种公民团体包括民办非企业单位生长的土壤。这是社会组织包括民办非企业单位“自主性”的原动力。这意味着社会组织包括民办非企业单位“自主性”具有难以阻挡的生命力。

事实上,民办非企业单位对自身特征的认识符合其产生的必然性要求,即弥补市场失灵和政府失灵带来的公共服务不足。问卷中,有92.4%的回答认同“民办非企业单位具有公共责任”。对于“民办非企业单位的发展目标” (多选题)也比较明确,有78.8%的单位选择“扩大服务范围”,27.3%选择“争取进入全省民办非企业单位500强”。关于“民办非企业单位的作用” (多选题),有57.6%选择“提供就业机会”,有56%选择“填补政府工作空白”。在问及“民办非企业单位的利润盈余是如何处理的”,有62.1%的民办非企业单位选择“扩大服务”。

资本所有情况。虽然我国社会组织的分类是根据所有制而非所有权,这在界定产权方面会产生一些混乱,但是民办非企业单位的资本所有情况仍然是“自主性”特征表征的重要标志。调查结果显示,关于“民办非企业单位活动场所的来源”,选择“租赁”的有56%。关于“民办非企业单位的举办主体”,“公民个人”为举办主体的占53%,“公民个人”作为“民办非企业单位资产出资方”的占54.5%。

民办非企业单位领导人的产生。民办非企业单位领导人在民办非企业单位影响力的大小,取决于民办非企业单位领导人是由政府委派、任命还是由民办非企业单位根据组织章程民主选举产生,它是衡量民办非企业单位“自主性”水平的重要标志。调查发现从“民办非企业单位领导人的产生”(多选题)来看,领导人“来源于行政部门”的占12.1%,“部门委派”的有22.7%,“出资人担任”的占到36.4%,“民主选举产生”的占到7.6%。此外,工作人员的来源也是影响民办非企业单位“自主性”的因素,调查结果显示81.8%的“民办非企业单位人员的来源”于“自己聘用”。

决策及规章制度的制定及其执行。有96.9%的民办非企业单位“有明确的组织活动章程,并严格按照章程活动”。并且有63.6%“民办非企业单位有专门的人事部门对人员进行管理”,有87.8%的“民办非企业单位每年年底对员工和管理人员进行考核”。关于财务管理状况,在对“您单位是否设有财务机构或专职财务人员?”这一问题的回答中,有56%的选择“设有财务机构,有专门财会人员”,有37.9%选择“兼职财务人员”。这些数据表明民办非企业单位 “自主性”得到了相应的增强,其个性特征越来越鲜明。

二、艰难:从培育到合作

1998年10月国务院颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》,明确了民办非企业单位做为一类社会组织统称的法律地位,管理思路是坚持培育发展和监督管理并重的方针。虽然民办非企业单位的自主性在发展中不断增强,但是要完全扭转全能政府的意识并非一朝一夕之功,在政府与民办非企业单位定位中,全能政府的意识仍然是存在的。此外,民办非企业单位“官附性”的利益取向。使得民办非企业单位还没有能够成为与政府合作的自主的“个体”或组织。政府与民办非企业单位之间的关系是镶嵌、交织、缠绕。这一现象折射出社会组织成为社会管理的“第三方”,还很遥远,道路也很艰难。

一方面,民办非企业单位的发展离不开政府的培育与扶持。从民办非企业单位的发展过程来看,民办非企业单位的发展壮大与中央和地方政府的政策息息相关。如上所述,1998年《民办非企业单位登记管理暂行条例》出台是我国民办非企业单位发展的一个转折点。截至2007年底,全国共有民办非企业单位17.4万个,比上年增长8.1%。其中:工商服务业类2059个,科技研究类8867个,教育类84077个,卫生类29188个,社会服务类24077个,文化类5578个,体育类5343个,生态环境类345个,法律类855个,宗教类247个,农业及农村发展类931个,职业及从业组织类1251个,国际及其他涉外组织类3个,其他11094个。这些民办非企业单位在各自领域成为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带。在我国政治、经济、文化、社会建设中发挥着不可或缺的积极作用,成为构建社会主义和谐社会的重要力量。

 

表1:              2000-2007年我国社会团体与民办非企业单位的数量

位:万个、%

 

指标

2000年

2001年

2002年

2003年

2004年

2005年

2006年

2007年

社会团体

13.1

12.9

13.3

14.2

15.3

17.1

19.2

21.2

民办非企业

2.3

8.2

11.1

12.4

13.5

14.8

16.1

17.4

社团年增长率

-4.6

-1.6

3.1

6.8

7.7

11.8

12.3

10.4

(资料来源:中国社会组织网)

改革开放30年来,我国政治、经济发生了巨大变化,1998年的管理思路已经远远不适应新形势的发展和变化。首先,民办非企业单位概念模糊。如前所述,1998年10月国务院颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》,明确了民办非企业单位做为一类社会组织统称的法律地位,“民办非企业单位”的名称是在我国经济体制转轨时期提出的,当时提出“民办非企业单位”名称仅仅是为了和国办事业单位相区别。实践中,类似社区居民委员会的社区事务服务站以及慈善超市等组织的虽然登记为民办非企业单位,但承担了大量政府职能,这些组织的出资方就是政府,调查问卷结果显示有22.7%的“民办非企业单位的举办主体”是政府,25.8%的“民办非企业单位的出资方”是政府。这在理论上不符合民办非企业单位的界定,而在现实中,这种情况是普遍存在的。与政府这种千丝万缕的联系很难成就民办非企业单位的自主性。

“培育”的理念中包涵了“管”的指导思想,使民办非企业单位还受到诸多限制。当调查“描述一下您所在民办非企业单位与政府部门的关系”时,有74.2%的选择是“管与被管的关系”,有21.2%的选择是伙伴关系。在回答“您所在的民办非企业单位的业务范围由自己决定吗?”这一问题时,回答“是”的不到一半,只有40.9%。回答“不是”的占34.8%。访谈中发现对“管”与“放”,无论是政府还是民办非企业单位都存在比较复杂的矛盾心理。政府部门担心“放”多了会出问题,希望多加管理,但同时又被繁杂的事物所累。民办非企业单位希望政府对他们“放心”、“放手”,能够在简化登记和管理细节,但又希望政府能在他们需要帮助时伸出援助之手。

在“扶持”和“培育”的思路中生长出“合作”,这是一个巨大的进步。既是对国外发达国家先进经验的借鉴,也是对我国国情的适应,是管理理念和管理方法的进步。

在调查中发现,近年来基层政府已经提出与民办非企业单位的“合作”理念,按照政社分开、政事分开的原则,通过购买服务,职能转移、项目委托、协助管理等方式,把相应职能移交给民办非企业单位。这对于民办非企业单位的发展来说是一个可喜的趋势。南京市鼓楼区民办非企业单位从2001年的14家到2008年的83家,发展非常迅速,在提供公共服务方面有着比较好的绩效,这与政府的“合作”理念是分不开的。2003年鼓楼区民政局出资,购买“心贴心”社区民间组织的服务,创建了“居家养老服务网”,为独居和高龄困难老人提供上门生活照料,“居家养老服务网”自2003年11月开始至今已经2年多了,服务的老人逐月增多,从当初的75人到现在已有1000余人。服务内容已经从单纯的钟点服务,拓展到心理辅导、康复锻炼、探病访友等。“心贴心”因此名声大振,2006年获民政部孝星提名奖。不过由于政府与民办非企业单位合作的目的一般来说主要是承载政府职能,因此其关注的范围主要集中于主要集中于养老、就业、社会安定等领域,因此,合作仍处于探索阶段。

三、探索合作过程中的问题及对策

成功的合作需要具备的基本条件主要有:一致的目标。统一的认识和规范。相互信赖的合作气氛。具有合作赖以生存和发展的一定物质基础。实现政府与民办非企业单位的成功合作也同样如此,由于这种合作仍处于探索、适用阶段,仍存在一些问题需要解决。

政府需要树立合作的理念。“合作”理念包含了平等、信任、契约等等现代公共治理理论丰富的内涵。它会引导一起系列政策方针的出台,对民办非企业单位的健康发展具有重要的作用。

需要澄清一个认识上的误区,无论是政府还是民办非企业单位本身,提高民办非企业单位自主性发展已成共识。但是认为提高“自主性”,就是政府“放手”、“放权”,似乎“政府支持”与“自主”是矛盾的。其实不然,对非营利组织给予税赋减免和项目支持,是所有发达国家的普遍做法,而给予非营利组织初创时期以更多的支持,更是世界的通例。所以,首先我们不能把“政府支持”和“自主性”对立起来;其次,我们可以充分利用我国行政管理体制的优势,充分发挥政府对民办非企业单位的“支持”作用,促进民办非企业单位自主程度的提高。在实践中,不断探索“政府支持”的外延,寻找更多的“支持方式”。从发达国家的发展经验来看,政府与非营利组织建立合作伙伴的关系是十分必要的。即使是独立自主性较强的美国非营利部门,政府的财政支持也越来越成为非营利组织发展的重要因素。英国政府更是把推动非营利组织发展作为政府的一项基本职能,通过建立相应的监督和支持体系和每年提供大量财政资金来支持非营利组织的发展。英国政府和慈善组织之间还签订了一项叫做COMPACT的重要的协议。上面写明了政府各有关部门以及地方政府与非营利组织之间的合作原则,比如政府对民间组织财政支持原则,保证民间组织独立性、公开性和透明度的原则。因此,提高民办非企业单位自主性,促进民办非企业单位的发展需要政府部门和民间的共同努力。2005年和2006年鼓楼区民政局和南京市民政局先后下发了《鼓楼区关于资助社会力量兴办社会福利机构的实施办法(试行)》(2006年1月实行)、《市政府关于动员社会加快发展老年人社会福利机构的意见》(宁政发【2006】226号),就社会力量兴办福利机构出台了相应的支持和鼓励政策。事实上,民办非企业单位也十分渴望多方面得到政府的支持和帮助,调查中,当问及“您需要政府部门提供下列哪些方面的帮助(多选题)”,选择结果排序分别是“进行培训,加强业务指导”(80.3 %),“资金扶持”(62.1%),“允许设立分支机构”(28.8%),“改革年检制度”(27.3%),“放宽登记门槛”(19.7%)。在调研中我们发现鼓楼区民政局通过政府购买服务,整合社会资源,以租赁和部分经费扶持的方式对民办非企业单位进行了多种方式的支持,取得了比较好的绩效。

政府应广泛、深入地开展与民办非企业单位的合作。如前所述,调研中发现政府主要大力发展居家养老、家政服务、慈善救助等类型的民办非企业单位,这就意味着并不是所有的民办非企业单位都能得到政府的支持。政府只就他们关注的几个领域有选择性的合作,而对另一些民办非企业单位则明显缺乏合作热忱,甚至抱有谨慎戒备的态度。政府从自身需要出发选择合作,限制了合作的广度和深度。此外,我国民办非企业单位登记管理制度有个重要原则,就是分级管理原则和非竞争性原则。所谓分级管理原则就是对民办非企业单位按照其开展活动的范围和级别,实行分级登记、分级管理的原则;非竞争性原则就是为了避免民办非企业单位之间开展竞争,禁止在同一行政区域内设立业务范围相同或者相似的民办非企业单位(这项政策在实践中并未执行)。这两项规定在限制了民办非企业单位之间的相互竞争的同时也限制了政府与民办非企业单位合作的选择范围。政府的合作对象如果长期固定在几个民办非企业单位的话,政府与民办非企业单位的合作也呈现出比较强烈的保护主义色彩,而一些草根性的或外部输入的民办非企业单位由于与政府的关系不是十分密切而无法获得政府的支持与合作。政府也无法通过扩大合作对象的选择范围促进民办非企业单位之间的竞争,从而提高民办非企业单位的能力建设和监督力度,降低政府支出的成本。政府与少数民办非企业单位的有限度合作还容易造成这些民办非企业单位对政府的依赖,不利于他们自身的成长。政府与民办非企业单位合作广度与深度的不足,一方面是通过保护了一部分民办非企业单位,另一方面则限制了民办非企业单位的设立和发展,不利于民办非企业单位的健康成长。

提高民办非企业单位自身实力。据统计我国大陆地区每5264.5人拥有一个社会组织,而美国每160人左右就有一个社会组织。其中我国非营利组织的某些方面甚至未能达到发展中国家的一般水平。民办非企业单位分布领域不广,截止2008年7月鼓楼区登记的民办非企业单位共83家,教育类有39家,占47%,民政类有31家,占37.3%,卫生类的有7家,占8.4%,体育类的有3家,占3.4%,文化类的2家占2.4%,劳动类的1家,占1.2%。加强对政府部门的管理政策理解和掌握,调查发现,有14家民办非企业单位对“登记管理机关履行的职责”回答不全,占21.2%,有21家民办非企业单位对“业务主管单位履行的监督管理职责”回答不全,占31.8%。经营管理水平需要进一步提高,调查结果显示有56家占被调查总数84.8%的民办非企业单位没有 “开展过商业化营销策划”,管理方式也比较传统。经营绩效需要改善,在问及“您所在民办非企业单位是否实现盈利或结余”时,有39.4%的选择是“是,但很少”,有43.9%的选择是“没有,甚至入不敷出”,只有1.5%的选择是“盈利或结余较多”。专业化程度与服务水平需要进一步提升,“社区服务中心”和“社区服务站”功能定位不明确,行政色彩重。专业技术人员比例低。针对上述情况,要整合自身资源,提升民办非企业单位可持续发展的内驱力。逐渐摆脱依赖政府和克服“等、靠、要”的思想,通过加强组织创新,提升组织应变力;完善自身组织建设,促进内部机构优化;培育合作精神,塑造良好的社会公信力;建立、健全自我约束机制。加强自身管理和契合社会服务中发展壮大自身的力量。

优化外部生态环境,锻造民办非企业单位可持续发展的空间。国家应完善相应的民办非企业单位公共政策支持体系,包括财政、减免税政策、人事管理、社会保障等相关政策;逐步建立和完善民办非企业单位等民间组织法律体系。明确的法律规范有助于界定民间主体的合法性和组织活动的自主性,健全的法律体系也为民间组织的发展提供刚性支撑。各地方政府能进一步解放思想,为民办非企业单位健康发展提供具体的制度保障和措施如建立“社会组织发展孵化园”等。管理部门与登记部门也应理清职责、各尽其责。加大倡导力度,营造民办非企业单位等社会组织发展的文化氛围。分类指导,更新服务理念,有针对性地根据不同民办非企业单位的特点加强业务培训和指导。民办非企业单位范围很广,其内部差别和外延都很大,以鼓楼区民办非企业单位为例,有社区事务服务站、慈善超市、文化艺术培训、养老托老服务、民办幼教、技能教育培训,民办诊所等等。需要政府部门能根据各自特点提供服务和管理指导、政策支持。

注释与参考文献:

 
 
 
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