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                     中国社会建设进程关键影响因素分析

                                       徐家良、孙钰林

    [内容提要]中国社会建设的成就取得,有依于诸多的因素,其中经济因素、政治因素与文化因素等宏观因素是社会建设进程的基础。同时,微观层面的关键事件也对社会建设进程发挥着重要的作用,促进了社会建设的法律规范的健全,提高了社会组织的社会声誉,推动政府诚信和信息公开,维护合法权益。通过关键影响因素分析,有助于解释社会建设进程的因果机制,为社会建设实践提供一定的理论基础。

    [关键词]社会建设;制度分析;关键事件;垃圾桶模型

改革开放三十年来,社会建设取得了较大成绩,同时,也遇到了一些问题。这些成就的取得,是由什么因素造成的,其中关键影响因素是什么,值得人们进行分析和探讨。

对关键影响因素的归纳与梳理,有许多种分析方法,其中一个就是因果机制的分析方法。“机制是指两个事物间的可能存在的因果关系”。这种因果关系是“经常发生的,易于识别的因果关系”。通过因果机制的分析方法,探讨影响社会建设成就的关键影响因素是什么,明确社会建设的发展方向,总结经验教训,为社会建设科学发展提供规范的路径。本研究设定了两个标准来加以具体分析:第一种标准,是宏观和微观的区分;第二种标准,间接因素和直接因素。具体来说,宏观的因素分析主要是背景分析,其分析结果间接影响着社会建设进程。而微观的因素分析选定在具体的社会建设事件上,它是社会建设成就的具体表现形式。

任何事物的发展都离不开所在的外部环境,而社会建设成就的取得,与所在环境密不可分。环境是指某事物发生、存在所处的生态条件或某行动所处的背景。环境中究竟哪些因素会影响社会建设的进程呢?学术界也作了很多类似的研究,主要的观点有以下三种。第一种观点认为,美国社会保障政策变化的原因归结为政党因素、历史因素和经济因素;第二种观点强调,中国社会保障领域的成就取得,与人口结构、城乡结构、就业结构、阶层结构等社会结构的变化密不可分。第三种观点提出,教育事业成就的取得既有社会经济及其政策因素,又有社会政治因素、文化因素、政策因素、体制性因素及其他各种因素。这些研究,一定程度上对社会建设某一领域作了较好的探讨,其研究层次选定的是宏观环境分析。

在这些研究的基础上,我们采取制度分析的视角来研究社会建设成就取得的宏观因素。之所以选择这个视角,是因为这些因素很难进行定量的、数理化的、形式化的处理, 而制度分析恰恰具有这方面的特点。制度分析区别于其他视角的重要特征,就在于它重视制度的差异。社会建设三十年成就的取得与制度的变化密不可分,正是三十年前与后的制度差异和制度的变迁造就了社会建设的巨大成就。但是仅仅关注到制度的变化是不够的,还有必要考察的是究竟是什么因素造成了这种制度的差异和变迁,可以通过经济因素、政治因素、文化因素来加以具体的分析。

一、经济-政治-文化:宏观因素分析

(1)经济因素。经济基础决定上层建筑。经济建设的成就一方面催生了对社会事业的巨大需求,另一方面,正是经济建设领域的改革,推动其他领域的改革的推进。具体来说,国有企业的改革,催生了社会保障政策的完善。由于传统单位体制被打破,为了减轻企业负担,增加经济活力,国家出台相关政策将原有的单位保障变为社会保障。而 “社会建设”概念的提出,就是因为改革开放以来,我国经济社会建设领域,一条腿长、一条腿短的现状已经到必须解决的地步。这种“短、长”是相对而言的,是经济建设的巨大成就衬托出社会建设的弱小,是经济建设的巨大成就可以为社会建设提供充足的物质保障。经济体制改革的成功经验,也为社会建设领域的改革和发展提供了政策试验的土壤,也为社会建设的决策体制完善提供了参考。

首先,经济增长为各项社会事业的投入提供了坚实的物质基础和财力保障。在前述对社会建设成就的分析中,有很多指标直接或者间接的与投入的多少密切相关,如教育经费的变化、卫生机构数量的变化等。正是改革开放后以经济建设为中心所取得的巨大的经济成就,为社会建设提供了物质保障。

其次,经济发展催生了对社会事业的需求,推动着社会建设的进程。经济建设的发展必然引致对社会领域的需求,这一点,在就业领域中表现得最为明显。国家统计局测算表明,在20世纪80年代,GDP每增长1个百分点,可增加240万个就业岗位,而90年代以来,只能增加70万个。而社会保障基金的逐年增加也同样是经济发展的产物。

再次,社会建设政策为经济建设服务。不少社会建设相关政策的出台正是为了改变不利的经济环境,例如扩张性的收入政策就具有扩大内需的作用,为经济进一步发展提供强有力的动力。目前作为保障政策的经济适用房建设初衷也是经济原因,启动经济适用房制度有其特殊的背景,即市场上有很多过剩钢材,国内经济发展内需不旺。

经济的持续增长是社会建设取得巨大成就的重要原因,但社会建设成就的取得,也不仅仅是唯一的经济因素的影响可以完全解释的,这就需要探讨政治因素和文化因素。

(2)政治因素。中国的经济增长,与中国政治结构与政治变化密不可分。在研究美国的社会保障领域时,有学者重点分析了政党因素的影响。在中国,政党因素对社会建设的影响也同样存在,而且更为明显。中国不存在政党轮替,但却有政党内的代际转移。改革开放至今的领导,官方公开承认的有两代,在这两代之后,不再提“代”与“核心”的问题。但是从政策理念和实施效果上看,还是应该分为三个阶段比较明确,而且这种阶段的划分是与政党的内部换届有较密切的关系。每一次换届,都有新的内容。

改革开放是一项全新的事业,人们对它的认识随着时间的推进不断深化。邓小平提出“发展是硬道理”、“科学技术是第一生产力”、社会主义建设初级阶段总路线中的“以经济建设为中心”等执政理念;以江泽民为核心的第三代领导集体提出的“三讲”、“三个代表重要思想”等执政理念;胡锦涛提出“科学发展观”、“和谐社会建设”等执政理念。这些具有创新性的政治理念的提出,在较大程度上推动着社会建设的进程。

邓小平提出的科学技术是第一生产力的思想,从根本上推动着教育、科技的发展,推动着教育经费投入的增加;而以经济建设为中心的基本路线,不但使经济发展起来,也同样使社会建设持续推进。

三个代表重要思想的提出,阐释了中国共产党对社会主义现代化建设动力源的最新理解。先进生产力发展方向秉承了上代领导集体的智慧,指出了社会发展的基本动力;“代表先进文化的前进方向”的思想,为文化繁荣注入了新的活力;“最广大人民的根本利益”的思想,明确了中国共产党执政的原则和方向,为社会建设和社会事业的持续发展,全民共享改革果实提供了扎实的基础。

社会建设引起人们的广泛关注,与“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设,构成了中国特色社会主义事业的总体布局”思想的提出密不可分,随着胡锦涛提出“小康社会建设”、“和谐社会建设”,人们对社会建设的认识不断深化,重视程度不断提高,最终必将推动社会事业的全面发展。

可以说,尽管政治因素对社会建设的作用有直接的推动,也有间接的影响,但政治因素的积极影响是改革开放三十年来社会建设加速器的重要来源之一。

3)文化因素。文化是人们心目中已经形成的假设、惯习和程序。从本质上讲,文化是群体的思维特征,思维惯性是难以改变的。中国长时期传统计划经济模式存在的思想理论基础,已经深入到社会文化心理结构之中。这种社会文化心理结构对整个社会的影响较大,不仅包括经济建设、政治建设,而且还包括社会建设。从积极方面看,文化的导向、规范、调控、凝聚功能对社会建设有较强的驱动作用,但由于文化是一种思维的惯性,要想从计划经济这种惯性中实现变革,有较大的难度。

改革开放伊始,就是从思想文化领域展开的,1978年底的“真理标准大讨论”,把人们的思想从“两个凡是”的禁锢中解脱出来,确立了“实践是检验真理的唯一标准”的科学世界观,从而使改革开放的各项事业顺利开展。

20世纪80年代末90年代初的姓社姓资的争论,指出了经济体制改革的方向,确定了社会主义市场经济的地位,同时也为社会建设发展提供了动力,尤其是在社会保障领域,五大保险政策都是这一争论的最终产物。

21世纪之后,随着网络媒体的兴起,文化的话语权不再像过去一样,社会公众通过论坛、博客、网络聊天工具等对有关事件发表自己观点,从一定程度上形成了网络为技术基础的参与文化。话题从对弱势群体的关注,到先富与后富的争论;从抵制日货和法国旅游,到火炬传递受阻时网络上的激情;从汶川地震的捐助和对捐资企业的褒贬,到和谐社会的构建等。这些文化层面的激荡,为不同社会政策出台提供了决策可以选择的材料和信息,促进社会建设领域科学决策与高效执行,同时,也为相关政策的出台提供了大众舆论的合作与支持

文化是社会建设的共生物。文化发生变化的同时,往往带来社会建设诸多领域的重大调整。与此同时,文化通过其导向功能和凝聚功能促进社会建设的加速,又通过规范功能和约束功能,巩固与保护社会建设的成果。可以说,当文化领域出现新思想激荡的时候,社会建设领域的某些可喜的调整随之出现。

从宏观背景看,社会建设的成就取得,与改革开放的基本国策密不可分的。随着改革开放的推进,经济建设、政治建设、文化建设都不同程度地取得了进步,这些进步构成了社会建设成就取得的宏观背景。由于宏观背景的影响往往是间接的,也是宏大叙事的,具有阶段性的特征,因此,在解释某一社会建设领域或者成就时,往往缺乏直接的因果关系,这就需要引入微观因素,有必要对相关的关键事件进行分析,探究关键事件与社会建设政策之间的变动关系。

二、关键事件:微观因素分析

微观因素与社会建设的成就之间的关系相对较为直接。其作用机制是却较复杂,可以借鉴金登的“垃圾桶模型”。“垃圾桶模型”认为,整个政策过程有三条溪流构成:第一条是问题溪流决定着那些问题可以被识别,并进入政策议程;第二条是政策溪流,由不断提出解决问题的方案并传播他们的政策共同体主导的,它们的方案在“政策原汤”中不断的酝酿、中和、妥协、飘进漂出;第三条是政治溪流,可能跟随人事变化、舆论、公民情绪等因素不断变化;这三条溪流之间互相作用并发生关系,在这个过程中政策共同体会有一个提出自己政策建议的机会,即政策之窗,此时,三条溪流会合,促成决策的制定,并对相关领域和主题的政策制定产生外溢效应。

如果将“垃圾桶模型”运用于社会建设领域,就会有相应的变动,也就是说,问题的存在并不必然引发政策议程,但是关键事件恰好在“政策之窗”打开时出现,就会推进政策进程,从而最终引发社会建设领域的变化。

从微观因素来看,其作用机制较为简单,但是具体的事件较多,可以说,每一项社会建设成就的取得都有一系列关键事件的影响。可以将其进行归类,分别研究。

1)中央政策与法律法规从政策法规角度来说,其作用机制基本上可以遵循下列路线:社会问题的客观存在→微观因素的存在或者发生引起高层关注→社会问题进入政策议程→中央广泛征求意见→中央的政策出台→小范围试点→试点成功后再向全国推广→根据实施情况转为法律法规→法律法规的执行效果体现为社会建设的成就。

就法理学上来讲,政策属于比较低的法理层次,但就对社会建设的推动作用来说,中央和国务院发布的有关政策性文件,往往具有直接和快速作用的特征。因为这些政策出台,在中国现有的政治环境之下,可以在比较缓慢的立法议程之外加速某一领域的建设进程。在上述的作用机制中,这种方式直接进入到了试点——推广阶段,其发展相对较快。中国养老保险制度的确立就是由1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》颁布实施开始的;而社区建设领域,医疗保险领域是由1998年《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》等一系列文件决定的;农村的医疗改革则是由2002年10月《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》发布开始的。

从社会建设的成就来看,一方面,一些领域的成就体现为法律法规的建立和完善,具体来说,体现为成就部分的法律规定往往是权利性的保障措施,如《中华人民共和国劳动合同法》的出台,就是社会建设的劳动者权益保障领域的重大成就。另一方面,这些法律法规的完善又成为社会建设取得巨大成就的制度保障,同属劳动者权益保障领域的《失业保险条例》、《工伤保险条例》等,则为社会保障领域参保人数的不断上升,保障范围的逐渐扩大提供了制度保障。

2)公众事件。从作用机制的角度考量,公众事件是作用机制的最初环节,通过公众事件的发生,使得本来已经存在的社会问题更快地进入决策者视野,从而进入政策议程,最终推动社会建设的发展。

社会建设的法律渐趋健全。孙志刚事件具有一定的代表性。1982年5月,国务院发布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,但是存在着诸多的问题,城乡二元结构无法确保农村户口籍的合法权益,难以较快地进入决策者的视野。孙志刚是一个大学毕业生,由于当事人的特殊身份和关系网络,使得法学界、媒体都广为关注。2003年6月,国务院公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》,推动了社会救助体系的完备。

社会组织赢得了较高的社会声誉。社会组织在社会建设中扮演着重要的作用,但其作用一直没有受到足够的重视。2003年的怒江争坝事件、2004年北京动物园迁址事件、2005年的圆周明园整治事件,使社会组织的活动受到社会的高度关注,相应的建议进入到决策层,使社会组织的地位得到社会各界的广泛关注。

重视劳动者合法权益。国内媒体报道华为员工过劳死、山西黑窑工等案件,使人们对普通社会成员的合法权益给予了较多的关注。2006年4月28日,华为员工胡新宇猝死,引起了媒体、社会公众的广泛关注。在百度上以“胡新宇”为关键词,可以搜索到66900多篇相关文章,而以“华为胡新宇之死”搜索,还有5050多篇,如果以“过劳死”为关键词,则可以找到789000左右的相关报道,这些报道和评论,在一定程度上推动着劳动者权益保护类法律法规的健全。

政府诚信与信息公开。华南虎照片事件,反映出政府诚信与信息公开的重要性。由于中央政府官员的介入和《政府信息公开条例》颁布,华南虎照事件引起了社会公众的持续关注。该事件以陕西省林业厅、镇坪县政府及林业局13名官员受处分和当事人被捕判刑而告终,在“华南虎照片事件”过程中,地方官员违反有关规定和行政工作程序,行政不作为和乱作为并存的现象被得到纠正。这一事件,提高了政府的公信力,健全政府信息公开机制,为社会建设的可持续进步提供了政府动力和社会动力。

诸多的公众事件,在一定程度上都是通过引起公众注意和高层关注来促进社会建设进程的社会问题。这些微观因素的累积最终促进了整个社会建设的发展。

3重大灾害事件。重大灾害事件是人们不愿意面对,但是对社会建设的进程而言,灾害的发生,会使一些平时被忽视的问题重新被重视,即问题在“政策原汤”的“漂进漂出”。这类事件并不是很多,但是其一旦出现,就受到人们的高度重视。

自改革开放至今,发生的多个重大灾害,一定程度上促进了社会建设逐渐成熟。1998年的长江洪涝灾难、2008年初的低温冰冻灾害等。就典型性而言,非典型肺炎事件、汶川大地震事件则更直接地推动了社会建设的进程。

非典型肺炎事件。2003年爆发了非典型肺炎,中国内地累计病例5327例,死亡349人;中国香港1755例,死亡300人;中国台湾665例,死亡180人;给国民经济带来了179亿美元的直接损失。不过,这一事件为改革开放以来相对比较忽视的卫生防疫工作和疾病控制工作带来了无限的机遇,卫生事业,作为社会建设的重要组成部分,在改革开放之后,经历了不太成功的医疗改革,其成就是很大的,但是也带来了一些问题,经过非典型肺炎事件,检验了中国政府的动员能力,重建了防疫体系,疾病控制工作成为各级政府的重要工作,从而为推动整个卫生事业乃至社会建设事业的发展提供了重要动力。

四川汶川大地震事件。2008年5月12日的四川汶川大地震,给予了中国公民充分展示公民意识的渠道,公众和企业表现出了强大的责任感,志愿者大量涌现。这一重大的灾害事件,为中国完善灾害救助体系、推进社会建设进程起到至关重要的作用。2008年6月,国务院公布的《汶川地震灾后恢复重建条例》,是中国首部灾后重建条例。这是我国首个地震灾后恢复重建专门条例,成为地震灾后恢复重建工作纳入法制化轨道的重要标志。

三、小结

显然,中国社会建设所取得的成就,既受到经济因素、政治因素和文化因素宏观层面诸因素影响,又与微观层面的关键事件有密切关系。人们在探讨具有积极功能的影响因素时,还有必要看到一些消极的影响因素,这些消极因素的出现,一定程度上也妨碍了社会建设的正常进行,产生一些负面的效果。在社会组织建设领域,就有1989年的政治风波和1997年的法轮功非法组织事件。这些事件的出现,引起了政府的高度警觉,重视社会稳定,社会建设的步骤与内容有所调整,延缓了社会组织的发展速度,导致对社会组织的清理整顿。又如在社会保障领域的经济适用房,由于受到房价大涨、大落的经济环境影响,也诱发不少地方存在住房政策的前后摇摆。

 
 
 
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