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社会组织管理体制改革研究

  (研究报告)

白景坤

内容简介

经济转轨、社会转型赋予社会组织以重要的社会管理职责,但由于体制转变的复杂性,社会组织承接社会变迁所赋予的职责的能力却相当薄弱。到目前为至,我国社会组织仍不能作为“社会的器官”发挥相应作用。本研究报告从制度分析入手,对我国社会组织管理体制的演变、社会组织管理体制及其改革的特殊性、国外社会组织管理经验、我国社会组织管理体制改革的目标模式和社会组织管理体制改革的路径与政策建议等进行了分析。

第一部分,首先对社会组织及其管理体制的概念进行了界定,社会组织指党的“十七大”报告中所讲社会团体、非企业单位和基金会等社会组织,与西方话语系统中的非政府组织、非营利组织、第三部门、慈善组织有不同之处,是我国在社会转型期所呈现的独特的组织现象。社会组织管理体制不同于社会管理体制,特指我国行政体制改革过程中,为保证我国现有的社会团体、民办非企业单位和基金会等社会组织功能与作用的发挥而进行的制度和机制的设计,是我国行政体制改革过程中社会组织管理的一种过渡性的制定安排,既包括社会组织的登记与日常监管方面的内容,也包括从组织设计到组织行为各方面规制在内的“制度—结构”设计。接着,对我国社会组织管理体制演变过程进行了分析,改革开放前以“分级登记”为主要特征的社会组织管理体制设计主要是出于社会稳定的考虑,最终目的是取缔或打击旨在破坏新中国政权的国民党政府时期遗留下来的各种敌对势力及其赖以藏身的各种组织。随着清理整顿任务的完成,我国逐渐形成了高度集中的计划体制下,除了出于“政治性”需要而存在的少数人民团体和群众团体外,社会组织在社会管理的实践中已经不具备存在的理由,因而国家也没有颁布该方面的相关法规。党的十一届三中全会后社会组织呈现出快速发展的局面,但在20世纪80年代中期以前,由于我国没有出台社会组织管理方面的相关法规,以致出现了“多头管理”的现象,这使得社会组织呈现出“无序发展”的局面,并导致了一定程度的社会混乱。1989年,国家颁布了新的《社会团体登记管理条例》,初步确立了“双重负责、分级管理”的双重管理体制,社会组织无序发展的局面得以改善。在十四届三中全会以后,社会组织的发展表现为以“官办”或有官方背景为主体的社会组织大量出现和草根民间组织的形成,但由于管理体制的不完善,社会组织出现了“外形化”倾向并产生了诸多负面影响。1998年,新修订的《社会团体登记管理条例》正式公布,标志着“归口登记”、“双重负责”、“分级管理”的“双重管理体制”正式形成。

第二部分,首先分别从政府和社会组织的视角分析了我国现行社会组织管理体制的合理性,认为双重管理体制是维护社会稳定重要保证,是对社会组织实施有效监管的现实选择,也是实现政府职能转变的有效途径;双重管理体制还为社会组织的生存和发展提供了信任基础,为社会组织获得各种资源提供了制度支持,为社会组织的有序发展提供了制度保障。然后分析了我国现行社会组织管理体制存在的不足,认为除了社会组织管理体制自身不完善之外,更突出表现为机制性不足。体制性不足主要体现在社会组织的合法性不足、管理部门的责任不清和社会组织监督体制不完善等方面;机制性不足主要体现为动力机制和实现机制不足两个方面,并指出政绩追求是政府主导型改革的基本动力,责任落实则是实现机制构建的前提。接着阐述了社会组织管理体制改革的必然性,认为全球社团革命的冲击、多元利益格局的形成和整体性社会的解构、社会组织的发展及其实力的增强使社会组织管理体制改革成为客观必然。最后从政府管理理念和管理路径转变困境、社会组织管理体制构建的渐近性和社会组织能力提高的缓慢性等方面阐述了社会组织管理体制改革的艰巨性。

第三部分,社会组织管理体制的构建需要正确认识国家与社会的关系,国外有关国家与社会关系的理论大致有:公民社会理论、治理理论、法团主义理论和社会整合理论等,不同的理论对社会组织管理体制构建有着不同的要求。但社会组织管理相对成熟的国家在管理体制构建中都达到了两个目的:确保公民的结社自由符合国家的政治秩序要求;使社会组织按照法律规定来确定和实现它们的组织目标。这些国家的社会组织管理体制具有以下共同点:法律法规体系完备、框架完整是社会组织管理的制度前提;;宽进严管、加强服务是社会组织规范化运作的基础;财政扶持、税收优惠是引导社会组织按国家发展战略要求发展的重要措施;信息公开、社会监督是确保社会组织监管体系有效的基本手段。通过对国内外社会组织管理理念及体制共性的分析,认为我国社会组织管理体制的改革必须考虑国情因素,中国社会组织在生成路径、资源获取、结构特性、管理体系等方面与政府之间都有着更为复杂的关系,如果仅把中国社会组织与政府的关系仅界定为对抗或合作明显过于简单,在中国的历史上从来没有出现过国家与社会关系中的多元并立局面,这决定我国在社会组织管理方面与西方国家相比路径肯定不同。我国社会组织的发展仍处于初级阶段,虽然数量庞大、发展迅速,但占主导地位的社会组织并不是经济社会发展过程中自发产生(草根组织除外,事实上草根组织并不占主导地位),而是在借鉴西方社会发展经验的基础上,根据社会发展的规律自觉建立的,但这种自觉建立的社会组织如果不能和社会发展程度相适应,不可避免将出现偏离目标的“组织外形化”现象,所以应坚持培育与监管并重的原则,在培育和扶持的过程中对社会组织进行有效的监管,使之在承担相应的社会管理功能的同时避免因自身的不成熟而极有可能产生的对社会的危害。

第四部分,根据我国的实际,明确界定了我国社会组织管理体制改革的两个基本理念:一是关于国家与社会关系的界定,我国有着几千年“家国一体”的社会传统,自由主义和多元主义的国家与社会关系理念在中国行不通。在政府的主导下通过对社会组织的培育、扶持,使之具备一定的能力并参与社会管理的社会组织管理体制改革思路符合中国的实际。二是改革与稳定关系的平衡,指出在社会组织管理体制改革必须考虑到以下三个方面的10个因素并做出正确处理:社会组织方面:社会组织是参与社会管理和提高社会管理活动的有效性的重要力量;社会组织独立生存的条件不具备;社会组织自身能力不足;社会组织有着强烈的参与社会管理的愿望。社会公众方面:公众对社会管理现状不满意;公众对社会组织的了解不够;公众的公民意识不强。政府方面:政府职能转变需要发挥社会组织的作用;现行社会组织管理体制存在缺陷;政府相关职能部门对社会组织的管理方式存在不足。在此基础上,结合党和政府对社会组织管理的基本原则和总体要求,提出了社会组织管理体制的目标模式:完备的法律体系和和科学的分类管理;完整的管理链条和明确的管理职责;公开透明、多元化的监管体系;系统的社会组织培育扶持政策;科学有效的现代社会组织制度。最后指出社会组织管理体制改革目标模式发挥作用的条件,认为社会组织管理体制改革目标模式作用的发挥取决于我国行政管理体制改革和政府职能转变的进程,特别是取决于相关职能部门管理理念和管理方式的转变;取决于社会组织的自主性、自我生存和自我管理能力以及同业组织的成熟;还取决于公民意识的觉醒、公众产生对社会组织的理性需要以及公众自觉监督社会组织行为的能力。就我国目前社会组织建设与管理现状看,目标模式运行所需的上述三个方面的条件并不具备,这决定了我国社会组织管理体制改革是一个渐进的过程。

第五部分,首先对社会组织管理体制改革的渐进路径进行了分析,认为政府主导的渐进式的改革路径具有以下特征:并不需要一开始就形成完备的法律法规体系,而是随着各相关因素的变化,在矛盾运动中制定、修改和完善相关法律法规;并不是一开始就明确规定政府的社会组织管理职责,而是在与社会组织的互动中不断完善和加强对社会组织的管理;并不是一开始就建立完善的社会组织监管体系,而是各监管主体有监管能力和监管愿望时再逐步完善社会组织监管体系。并强调指出,政府的强势主导是改革开放取得成绩的关键因素,而取得成绩的最基本动力是对政绩的追求。在社会领域,突破路径依赖,减少阻力最为关键的因素仍然是政绩,将社会组织管理效果纳入到政府政绩考核体系,仍然是社会组织管理体制改革有效推进的根本动力。然后提出了社会组织管理体制改革的具体建议:一是构建社会组织管理法律法规框架体系,在宪法层面明确提出保护公益财产的条款;在制定社会组织基本法尚不成熟的条件下,应在《民法》、《税法》等相关法律中体现加强社会组织培育与监管的具体条款;根据国家经济社会发展的总体战略部署,在需要优先发展的重点领域制定或完善相关行政法规和条例,并在全方位发展社会组织的原则指导下,对那些在社会管理体制构建中的“瓶颈”部分(主要是指事业单位改制和官办社会组织)出台相关政策法规,制定政府职能转移方面的相关法规,以促使政府相关职能部门放权,为社会组织的发展创造更大的空间。二是完善社会组织的准入、退出制度,应以社会组织合法性的确认和相关政策的配套为前提,逐步实行包括备案查询、法人登记和公益认定的三级准入制度;把社会组织活动的政治准则和国家准则法制化,并由统一的监管机关(登记管理部门)监管;设计社会组织非竞争性淘汰制度,当现有的社会组织不能发挥功能或不具有代表性时则予以解散,重新组建。三是明确登记管理机关的职责,构建社会组织监管体制,在现有“双重管理”这一基本框架的基础上,遵循“培育与监管并重”的原则,明确社会组织培育与发展的主体,实现“培育与监管”的适度分开:强化登记管理机关的监管职责,弱化业务主管单位的监管职责;强化业务主管单位的培育扶持职责,弱化登记管理机关的培育扶持职责。特别是应提高登记管理部门的行政级别,构建以登记管理机关为主导的社会组织监管体制并制定登记管理机关依法行政和责任追究制度。四是明确业务主管单位的职责,构建社会组织培育扶持体制,政府社会管理职能的转变与政府对社会组织的培育这两项任务是密切相关的,二者可以在社会组织管理体制改革的过程中得到统一,互相促进。但在相关行政法规不到位的情况下,业务主管单位出于部门利益的考虑并不愿真正把相关社会管理职能转移出去,于是通过人事安排等手段对社会组织进行控制,并将由此而导致的管理无效问题归因于社会组织的不成熟,然后再对社会组织的不成熟进行包庇,从而使社会组织成为永远“长不大的孩子”。应在明确政府转移职能的范围、事项、时限和要求的前提下,在社会组织管理的相关条例中进一步明确业务主管单位的职责,特别是要制定业务主管单位培育和扶持社会组织的绩效考核标准和责任追究制度,必要时还应要求业务主管单位制定培育和扶持社会组织的“路线图”和相关社会管理职能转移的“时间表”。为此,确定社会组织扶持的类型、标准和培育扶持的基本程序;根据国家经济社会发展战略的要求,制定系统的扶持政策,特别是要建立社会组织税收优惠和财政支持的统一的政策体系;制定业务主管(指导)单位培育社会组织的相关制度和严格的责任追究制度。五是建立现代社会组织管理制度,重点是与“政社分开”相结合,完善社会组织的治理结构;建立涵盖社会组织的人力资源流动制度和社会保障制度。

经济转轨、社会转型赋予社会组织以重要的社会管理职责,但由于体制转变的复杂性,社会组织承接社会变迁所赋予的职责的能力却相当薄弱。到目前为止,我国社会组织仍不能作为“社会的器官”发挥相应的作用。本课题从制度分析入手,提出社会组织管理体制改革的目标模式、路径和相应的对策。

一、我国社会组织管理体制的演变

新中国成立以来,我国社会组织管理体制的演变大体上经历了两个阶段。改革开放前,在高度集中的行政管理体制下,“全能政府”并不需要承担社会管理与服务功能的社会组织,社会组织的主要功能体现为“政治功能”;改革开放后,随着经济社会的迅速发展,“全能政府”不能满足日益多样化的社会需要,于是产生了对社会组织的需要。改革传统的社会组织管理体制,建立一个满足社会需要的新的社会组织管理体制已经成为客观趋势。本部分在界定社会组织与社会组织管理体制概念的基础上,分析了我国社会组织管理体制的演变过程和现行社会组织管理体制的特征。

1、社会组织及其管理体制的基本含义

(1)社会组织

“社会组织”有三个层次的含义:第一层含义指最广泛意义上的社会组织,按管理学的解释,凡是由人构成的组织都属于社会组织,这是从人类组织区别于生物学意义上的组织和动物的自组织而言的;第二层含义是基于国家、社会和市场三个领域相区别的角度而言的,可分为政府组织、营利组织、社会组织三类,它们分别是政治领域、经济领域和社会领域的主要组织形式;第三层含义指狭义的社会组织,也即党的“十七大”报告中所讲的社会组织,主要指社会团体、非企业单位和基金会等存在于社会领域的组织形式,它是第二层次社会组织的一部分,是一个有中国特色的概念。本课题所讲的社会组织指的是第三层次的,也即狭义的社会组织。

第三层次(狭义的)社会组织与西方话语系统中的非政府组织、非营利组织、第三部门、慈善组织相类似,但也有不同。在国外,非政府组织、非营利组织、第三部门、慈善组织等概念在使用上与第二层次社会组织的含义和性质相似,其特点可概括为非政府性、非营利性、独立性、志愿性等。不同之处在于狭义的社会组织是我国在社会转型期所呈现的独特的组织现象,仅指在体制设计方面独立于政府之外的新兴社会组织,而很多发挥类似于西方非政府组织或第二层次社会组织作用的组织并不属于狭义社会组织的研究范畴。比如在我国大量存在并独具特色的事业单位(部分),虽然从本质上讲应该属于第二层次社会组织的范畴,但并不是我国狭义社会组织的研究对象;狭义的社会组织中“官办”的社会组织与事业单位在本质上有着很多共性特征,这也明显不同于西方所讲的非政府组织或慈善组织。

(2)社会组织管理体制

 社会组织管理体制的外延。与第二层次和第三层次的社会组织相对应,社会组织管理体制也有两层含义。与第二层次社会组织相对应的管理体制类似于社会管理体制,是指国家为了维护社会秩序,用以规范和协调社会组织、社会事务和社会生活的一系列制度和机制,诸如社团管理体制、社会保障体制、社会治安体制、社会应急体制、社会服务体制、社区管理体制和社会工作体制都属社会管理体制的范畴;与第三层次社会组织相对应的管理体制指我国行政体制改革过程中,为保证我国现有的社会团体、民办非企业单位和基金会等社会组织功能与作用的发挥而进行的制度和机制设计。可见,与第二层次社会组织相对应的管理体制(社会管理体制)是一个更大的系统,与第三层次社会组织相对应的管理体制是与第二层次社会组织相对应的管理体制的一个子系统。与第二层次社会组织相对应的管理体制(社会管理体制)的改革与完善程度既取决于更大的系统——行政体制改革与完善的程度,也取决于其内部各子系统(如事业单位体制和狭义的社会组织管理体制)的改革与完善程度。

从一般意义上讲,社会组织管理体制改革指第二层次社会组织管理体制的改革,也即社会管理体制改革。但由于我国事业单位改制尚未完成,国家还不能在短时间内建立起涵盖整个社会领域的第二层次社会组织管理体制,所以与第二层次社会组织相对应的管理体制的构建,将与我国行政体制改革和政府职能转变的进程同步,在我国行政体制改革完成之前,只能采取一些过渡性的措施:在现有行政管理体制框架下,首先改革与第三层次社会组织相对应的管理体制,推动社会团体、非企业单位和基金会等朝着有利于其功能发挥的方向发展。本课题所讲的社会组织管理体制是指与第三层次社会组织相对应的管理体制。

 社会组织管理体制的内涵。社会组织管理体制的内涵也有广狭之分。狭义的社会组织管理体制仅指社会组织的登记与日常监管方面的制度体系设计;广义的社会组织管理体制是一个涵盖社会组织从组织设计到组织行为各方面规制在内的“制度—结构”系统,主要包括社会组织的法律地位、筹资与营利禁止、税收优惠、培育扶持和日常监管等方面的制度体系设计。本课题所讲的社会组织管理体制包含了这两方面的内容。

2、我国社会组织管理体制的变迁

新中国成立以来,我国社会组织管理体制的演变经历了建国初期的“分级登记”、“文革”期间的停滞、改革开放初期的“多头管理”和以《社会团体登记管理条例》(1989)的颁布为标志的“双重负责、分级管理”等几个阶段。以改革开放为分界,我国社会组织管理体制的演变也可划分为两个阶段:

(1)改革开放前的社会组织管理体制

针对建国初期社会组织管理混乱的局面,国家进行了全国范围的清理整顿。1950年9月,政务院颁布了《社会团体登记暂行办法》,标志着建国初期“分级登记”体制的形成。1951年《社会团体登记暂行办法实施细则》颁布,规定全国性的社会团体向内务部登记,地方性的社会团体向当地人民政府申请登记,进一步明确了“分级登记原则”和“分级登记体制”。从历史背景看,两个条例的颁布主要是出于社会稳定的考虑,最终目的是取缔或打击旨在破坏新中国政权的国民党政府时期遗留下来的各种敌对势力及其赖以藏身的各种组织,以至于这两个条例没有日常管理条款,管理部门也没有顾及登记后的管理工作。随着清理整顿任务的完成,我国逐渐形成了以“单位”为主体的社会动员与管理体系,建立了党政不分、政社不分、政企不分的一元化的社会组织管理体制。直到改革开放前,在高度集中的计划体制下,除了出于“政治性”需要而存在的少数人民团体和群众团体外,社会组织在社会管理的实践中已经不具备存在的理由,因而国家也没有颁布该方面的相关法规。

(2)改革开放后的社会组织管理体制

党的十一届三中全会后,我国各领域的改革稳步推进,经济社会各方面获得了快速发展。在社会领域,大量学术性社团和行业性组织纷纷出现,社会组织呈现出快速发展的局面。20世纪80年代以来,随着我国行政管理体制改革的展开、社会民主化气氛日益浓厚,人们的参与意识明显高涨,出现了一些具有明显政治参与倾向的社会团体,而向社会公共领域和社会服务领域发展也成为社会组织的重要发展方向(王颖,1993)。然而在20世纪80年代中期以前,由于我国没有出台社会组织管理方面的相关法规,20世纪50年代颁布的两个条例实际上仍然是指导社会组织发展的纲领性文件(苏力,1999),但这两个条例显然已经不能满足社会组织管理的需要,导致各级政府部门甚至有的社团都在审批和管理社团,出现了“多头管理”的现象。“多头管理”使得社会组织呈现出“无序发展”的局面,并导致了一定程度的社会混乱。1989年,国家颁布了新的《社会团体登记管理条例》,初步确立了“双重负责、分级管理”的双重管理体制。条例颁布后,国家对社会团体进行了复查登记,某些社团因为在组织、运行、登记条件及政治上不符合政策法规的要求而被取消登记资格,社会组织无序发展的局面得以改善。

党的十四届三中全会确定了建立社会主义市场经济体制和转变政府管理职能、建立“小政府、大社会”等改革目标,这为社会组织的进一步发展提供了契机。十四届三中全会以后,社会组织的发展表现为以“官办”或有官方背景为主体的社会组织大量出现和草根民间组织的形成:从中央到地方,各级政府部门纷纷建立由政府领导牵头的协会、促进会等各种社会组织;一些离退休干部和知识分子不甘寂寞,以从事公益事业为目的也加入到社会组织的创建中来;出于利益维护和意愿表达目的的草根社会组织在基层社会纷纷出现。但由于管理体制的不完善,社会组织出现了“外形化”倾向:“官办”社会组织的快速发展虽然为转变政府职能和政府机构减员分流创造了条件,但由于相关配套改革的滞后,政府各部门根据自己的需要批准成立社会团体,并通过对这些社团的控制来维护部门利益;在对社会组织监管不到位的情况下,缺乏官方背景的社会组织由于资金不足开始大量从事以营利为目的的经营活动;部分民办社会组织较多地涉入政治活动甚至受到外部敌对势力的影响,构成维护我国政治和社会稳定的不利因素。在这种背景下,1996年,国务院发布了一份文件,要求修订1989年颁布的《社会团体登记管理条例》,建立登记管理机关和业务主管单位双重负责的管理体制。1998年,新修订的《社会团体登记管理条例》正式公布,标志着社会组织的“双重管理体制”正式形成。

3、我国现行社会组织管理体制的基本内容

1998年,国务院修订了《社会团体登记管理条例》。根据政府有关部门的解释,修订的原因“一是一些社会团体内部民主管理制度和财务管理制度不规范,一些社团进行营利性经营活动,有的受西方敌对势力影响,成为影响我国政治、社会稳定的隐患;二是社会团体管理体制不健全,有关部门职责分工不明确,社会团体管理出现不少漏洞,一些违法活动得不到有效、及时查处。”与1989年版相比,1998年版《社会团体管理条例》增加了以下内容:在社会组织成立方面,通过概括各类社会组织的本质特征,对社会组织的概念做出了明确的界定,增加了申请筹备社会团体审批程序和不予批准筹备条款,同时规定了成立的具体条件;在社会组织监管方面,进一步规定了业务主管单位的监督管理职责,增加了对社会团体必须执行国家财务管理制度的规定,强化了对来源于国家拨款或社会捐赠、资助的社会团体资产的监督,构成了比较完善的行政监督管理体系;在社会组织处罚方面,丰富了注销登记的内容,完善了处罚制度。2004年,国务院把基金会从社会团体中分离出来,并颁布了《基金会管理条例》。至此,“双重负责,分级管理”体制进一步完善。根据1998年版《社会团体管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和2004年颁布的《基金会管理条例》的有关规定,“双重管理体制”的基本内容可概括为:

(1)“归口登记”。“归口登记”指除法律、法规明确规定免予登记的外,所有社会组织都由民政部门统一登记,在其他国家机关、政府部门进行登记的,不被视为有效的社会组织。这主要是因为“过去一段时间,由于各部门都有权成立民间组织,曾一度出现发展过滥、总体失控的现象,民间组织的法人资格赋予工作十分混乱。为了避免这种现象发生,中央提出民间组织归口由民政部门登记”。归口登记的意义有二:一是规范了社会组织的管理格局;二是加强了宏观管理。

(2)“双重负责”。“双重负责”指由登记管理机关和业务主管单位分工合作,共同实施对社会组织的管理监督。登记管理机关主要职责:负责社会组织成立、变更、注销的登记和备案;对社会团体和民办非企业单位实施年度检查;对社会团体和民办非企业单位违反条例的问题进行监督检查,对社会团体和民办非企业单位违反条例的问题给予行政处罚。业务主管单位的职责:负责社会团体和民办非企业单位筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查;监督、指导社会团体和民办非企业单位遵守宪法、法律、法规和国家政策,依据其章程开展活动;负责社会团体和民办非企业单位年度检查初审;协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体和民办非企业单位的违法行为;会同有关机关指导社会团体和民办非企业单位的清算事宜。

(3)“分级管理”。“分级管理”指按照社会组织开展活动的范围和级别,实行分级登记、分级管理,全国性社会组织由国务院的登记管理机关及相应的业务主管单位负责管理监督,地方性社会组织由地方各级登记管理机关及相应的业务主管单位负责管理监督。

(4)“非竞争性原则”。“非竞争性原则”指为了避免社会组织之间的竞争,禁止在同一行政区域内设立业务范围相同或相似的社会组织。

需要指出的是,现行条例并不代表我国社会组织管理制度的全部,目前还有大量党和政府的政策规定对社会组织的管理起着直接甚至更大的作用。中共中央会根据宏观形势和经济社会发展的需要,适时提出一些鼓励、引导社会组织发展的指导性意见或加强规范管理的具体要求,地方各级管理机关也会制定下发大量的办法、规定,以及在某一阶段,针对某一类社会组织、某一项具体业务的各种文件、通知、意见等。这些政策规定适应了不同时期不同业务的具体特点或各地的不同情况,使管理机关能够根据形势的变化及时调整工作重心,有效应对工作中出现的新情况、新问题,因此也成为社会组织管理机关的重要管理依据。比如,2004年,中共中央、国务院《关于促进农民增加收入若干政策的意见》下发后,各地农村专业经济协会得到快速发展。

二、我国社会组织管理体制及其改革的特殊性

对于社会组织管理体制改革,一方面需要具有国际视野,要将我国的社会组织管理体制改革纳入国际社会组织发展的大环境中去分析;另一方面需要认识到,我国的社会组织管理体制改革是一项系统工程,要将社会组织管理体制改革纳入我国整体改革进程中来考虑。客观而言,我国社会体制改革,与经济体制和行政体制改革是一个有机整体。经济体制改革的重要成果之一便是市场主体的多元化和由此导致的利益主体的多元化,以及公众需求的多样化和公民意识的形成,这在客观上要求社会体制和行政体制进行相应的改革,因而作为社会体制重要组织部分的社会组织体制的改革便不可避免。行政体制改革的深化不仅推动了社会组织体制的改革,也为社会组织的发展创造了空间。本部分从社会组织管理体制的合理性与不足、改革的必然性与艰巨性等方面分析我国现行社会组织管理体制及其改革的特殊性。

1、我国现行社会组织管理体制的合理性

双重管理体制虽然沿袭了计划体制下的行政管理模式,但基本理念与计划体制下的“从严控制”不同,突出体现了“培育与监管并重”的管理理念。在我国社会组织自身尚不成熟、生存环境尚不具备的条件下,作为特定社会背景下的制度安排,双重管理体制具有合理性。

(1)从政府的角度看现行社会组织管理体制的合理性

 双重管理体制是维护社会稳定的重要保证。随着我国经济社会的发展,利益主体的多元化和公众需要的多样化催生了对社会组织的需要,但在我国与市场经济相适应的社会诚信体系尚未建立、社会组织的自律机制尚未形成和国外各种敌对势力虎视眈眈的情况下,公众多元利益和需要的不能有效满足与公民意识薄弱交织产生的非理性行为极易导致有组织的危害社会的行为。登记管理部门的宏观管理和业务主管单位的微观管理相结合,由民政部门对社会组织进行资格审查和日常管理,由业务主管单位进行前置审批,从而把社会组织的所有日常活动都纳入到政府的管理体制之内,实现了政府对社会组织的有效控制;“非竞争性原则”和针对不同类型社会组织给予相关扶持政策则保证了社会组织的健康有序发展和功能的发挥。这种制度安排既满足了公众对社会组织的需要又规范了社会组织的行为,从而维护和促进了社会的稳定。

 双重管理体制是对社会组织实施有效监管的现实选择。在社会组织监管体系比较成熟的国家,法律约束、社会监督和社会组织自律是监管的主要力量,政府在监管方面主要起到“秩序”的维护者的作用。在我国社会组织管理的规范法律制度框架尚未建立、社会监督和社会组织自律不到位的情况下,政府的监管便显得尤其重要。但在我国现有行政管理体制框架下,面对种类繁多、性质各异、情况复杂的社会组织,政府的任何一个部门都不可能实现有效监管。以民政部门为例,仅凭民政部门的现有力量甚至将民政部门现有力量扩大10倍也不能达到有效管理的目标。所以,在完善的社会组织监督体系尚未建立之前,通过对登记管理机关和业务主管单位职能的明确分工和有机结合,有利于弥补登记管理机关力量之不足。

 双重管理体制是实现政府职能转变的有效途径。党的十七大提出了加强“社会建设”的目标,行政体制改革则强调建立精简、有效、有限、责任政府。从表面看二者之间存在矛盾:加强社会建设需要大力发展社会组织,为此需要加强社会组织管理的力量,而行政体制改革则要求弱化职能部门的力量,在现有体制下政府相关职能部门力量有限和社会组织迅速发展同时存在的情况下,二者之间必然会出现矛盾。现实中各级政府的相关职能部门(尤其是作为社会组织业务主管单位的政府职能部门)要求增加编制以应对社会组织管理力量之不足便是例证。但从深层看,如果双重管理体制的作用得以有效发挥,二者之间却存在协同关系。因为导致社会组织管理乏力的根本因素是政府的管理路径和“政社不分”的管理体制,而双重管理体制切实发挥作用在客观上有利于改变这种状况。政府职能转变缓慢的一个重要原因是部门利益,在双重管理体制框架下,通过切实加强对社会组织的培育和监管,有助于业务主管部门与社会组织之间形成良性互动,从而为政府职能转变创造条件。现实中之所以出现社会组织管理乏力的现象,原因并不在于双重管理体制,而是在于政府部门“有选择地”执行相关制度和缺乏相应的配套措施。因为如果社会组织永远处于“培育”状态,那么政府职能转变则永远无法完成。所以,我们认为通过对社会组织的培育和监督,附之以必要的配套措施有助于实现政府职能的转变,从而推动社会建设的进程。

(2)从社会组织的角度看现行社会组织管理体制的合理性

随着我国经济社会的进一步发展,社会组织将成为我国“社会建设”的中坚力量。但就目前我国经济社会发展状况而言,尚不具备社会组织独立生存和发挥作用的环境,因而双重管理体制成为扶持和确保社会组织发挥作用的有效模式,能够为社会组织提供更适合的生存环境,并为社会组织的健康发展创造条件。

 双重管理体制为社会组织的生存和发展提供了信任基础。中国两千年封建社会形成的国家主导格局和建国以来所形成的政府的绝对权威地位,使中国人对“官办”、“国营”或者“官方认可”有着独特的情结。在大多数人看来,非“官办”、非“国营”,或者是没有得到“官方认可”的组织是不可信的,这一点在我国市场经济发展不成熟的现阶段,在整个社会信任体系尚未建立起来的情况下显得尤为突出。“官方”对社会组织的认可是社会组织得到人们认可的最起码的信任基础,一些社会组织希望政府官员或有政府背景的人担任负责人,主要目的就是提高社会组织的公信力。

 双重管理体制为社会组织获得各种资源提供了制度支持。在“大政府、小社会”格局仍未发生根本性改变、人们对社会组织缺乏足够的了解和信任的情况下,社会组织赖以生存的人力、物力和财力等资源获取能力不足,生存空间狭窄,社会组织只有依托政府部门,借助于政府的力量才能获得发展,而政府扶持的基本依据或标准便是双重管理体制。比如,社会组织赖以生存的资源中重要的构成部分便是政府采购,政府部门为保证社会组织的服务能力与服务质量,必然会对社会组织提出相应的要求,其中最起码的要求是达到双重管理体制的相关规定;如果相关领域的社会组织不具备相应能力,政府可以通过扶持而使之具备相应的能力,但这些都必须纳入双重管理体制的框架内进行。

 双重管理体制为社会组织的有序发展提供了制度保障。在社会组织自身能力较弱和生存的基本条件不具备的情况下,盲目对社会组织进行竞争性设置,无论是法律制度还是公众意识都没有做好准备,双重管理体制中的非竞争原则避免了社会组织因无序发展而导致的恶性竞争,节约了社会资源,有利于借助政府的力量实现社会组织的合理布局。在双重管理体制的保护下,社会组织不断提升自身的能力,提高社会的认可度,从而改善其所处的环境,并在环境发生根本改变时走向独立,这是社会组织作为“社会的器官”实现其功能和完成其组织使命的必由之路。

2、我国现行社会组织管理体制的不足

现有关于社会组织管理体制不足的研究可概括为两个方面,一是就现有体制的缺陷进行研究,另一是就政府对社会组织管理方式的不足进行研究。前一类研究我们称之为体制性不足,后一类研究我们称之为机制性不足。在现实中,人们极易将这两种不足混为一谈,笼统地归结为体制性问题,认为双重管理体制是阻碍社会组织发展的最大障碍,甚至强调尽快取消双重管理体制。通过前面关于双重管理体制合理性的分析,我们认为,制约我国社会组织发展的根源除了社会组织管理体制自身不完善之外,更重要的原因在于机制性不足。

(1)体制性不足

体制性不足,也称体制性缺陷,是指社会组织管理体制自身的缺陷和不完善。我国现行社会组织管理体制以三部条例为基本框架,与其他法规共同构成。通过对这三部条例的综合分析,体制性不足主要体现在以下方面:

 “归口登记”与社会组织的合法性。按照《社会团体登记管理条例》的规定,社会组织的成立登记有很多限制条件:需要具备一定数量的注册资金和最低限度的人数要求;申请成立需经其业务主管单位审查同意等。这些条件对两类社会组织造成了不利影响:一类是规模和业务范围较小的草根性的社会组织;另一类是业务主管单位不清的跨行业或跨产业的社会组织。据王名(2007)等学者的研究,没有按《条例》规定登记注册而开展活动的各类社会组织的数量,大约十倍于登记注册的社会组织。按条例规定,如此大量的达不到《条例》要求的社会组织便成为“非法”组织,并且这些“非法”组织中大多数为业务范围较小的草根社会组织,它们处于社会底层,属弱势群体,但这些限制条件对它们来说是一道难以逾越的鸿沟。另外,大量业务主管单位不清的社会组织因达不到《条例》规定的要求,便转而寻求工商部门登记,或处于“非法”状态。这种状况说明,采取“一刀切”式的登记管理制度是不合理的,势必造成大量不具有“合法律性”,但却有“正当性”或“合理性”的社会组织存在;而把大量具有“合理性”或“正当性”的社会组织视为“非法”,并排斥在管理范围之外,也将导致社会组织管理的覆盖面过窄。

 “双重负责”与管理部门的责任。三部条例对登记管理机关和业务主管单位的社会组织管理职责都做出了规定,但这些规定有三点不足:一是管理职责规定原则性过强,弹性过大。比如在《基金会管理条例》中规定,登记管理机关负责“对基金会、境外基金会代表机构依照条例及其章程开展活动的情况进行日常监督管理”,业务主管单位“指导、监督基金会、境外基金会代表机构依据法律和章程开展公益活动”。登记管理机关的日常活动包括哪些方面,可以动用什么样的监督管理措施?条例并没有做出具有操作性的回答。正是由于现行法规原则性过强,管理部门在实际工作中,并没有刚性的依据和明确的标准,尤其对社会组织是否“适应社会需要”方面,业务主管单位和登记机关自由裁量权都很大,这样,双重负责便“简化成为一种政治把关和责任共担的分权机制。无论是登记管理机关还是业务主管单位,首要的目标是如何减低政治风险和规避责任,民间组织的发展则被置于次要的目标上”,这对自下而上成立的社会组织而言尤为不利。二是管理职责交叉和模糊地带较多。条例虽然对登记管理机关和业务主管单位的管理职责进行了分工,但在社会组织的筹备、申请登记和审查、年度检查和审查、违反有关条例规定的查处等职责方面都有重复之处。比如《社会团体管理条例》第九条规定“申请成立社会团体,应当经其业务主管单位审查同意”。这导致业务主管单位和登记管理机关审查内容重叠。这不仅是制度资源和政府执政资源的极大浪费,而且事实上,“制度剩余”也未必增强政府对民间组织的领导能力,相反,往往会削弱其管理能力。制度设计的初衷是实行双重审核和双重负责的“双保险”机制,但实践证明,监管职责的交叉重复易于导致相互推卸责任,出现监管漏洞(俞可平2006)。三是管理部门的责权不统一。就登记管理机关而言,虽然条例赋予其对社会组织进行监督、检查、查处违法行为、给予警告、责令改正、撤销登记或取缔等权力,但实际上却缺乏有效的管理手段和足够的管理力量。业务主管单位虽然有很大的管理权力,也有相应的管理手段,除条例规定的职责外,还包括内部人事管理、财务管理、重大活动报告等,但却没有相应的责任要求,比如,当业务主管单位的管理导致社会组织的活动偏离了组织目标时,并没有关于业务主管单位应该承担何种责任的规定。这种责权不一致的现象削弱了社会组织的独立性,也加大了“政社分开”的难度。

 政府监管与社会监督。三部条例都强调政府监管、社会组织自律和社会监督有机结合的重要性,但实际监管效果并不理想。就政府管理部门而言,登记管理机关的主要问题是力量不足,没有能力进行监督。业务主管单位受部门利益的驱使,也没有履行监督职责,表现为:与政府职能转移相关的社会组织大多是由业务主管单位直接创办,甚至与相应的政府职能部门合署办公,“两块牌子,一个实体”,由职能部门直接控制;与政府职能转移无关但有收入(包括捐赠收入和营业收入)的社会组织,业务主管单位往往积极监管并提供“保护”;与政府职能转移无关又无收入或收入勉强维持自身存活的社会组织,业务主管单位往往采取“多一事不如少一事”的态度,尽可能地回避政治风险。这种局面使业务主管单位的监管毫无意义,也使其与登记管理机关之间的协同管理无法实现。就社会监督而言,由于社会公众尚未了解和认可社会组织存在的目的和作用,监督意识淡漠;由于社会组织自身运作不透明、不公开,媒体监督渠道不畅;由于我国目前缺少独立的社会组织评估机构,无法专门对社会组织进行监督和绩效评估。所以,现有以行政监督为主的社会组织监管体制的不足便表现为:在政府机构和人员精简的大背景下,登记管理机关工作人员的大量扩充已变得不可能;在政府职能转变不到位的情况下,业务主管单位的监管作用也仅限于保证社会组织的“政治合法性”;国外社会组织管理体制设计的成功经验证明,社会监督应该是社会组织监管的主要力量,但现行体制并未明确社会监督的具体可行路径。

(2)机制性不足

从管理学的角度看,体制和机制密不可分,二者协调一致才能保证管理活动的有效性。机制可分为动力机制和实现机制两种,动力机制是管理体制设计的内在机制,体制设计虽然合理,但如果缺乏动力机制,体制也将无法有效运行;实现机制是体制运行的保障机制,体现为确保体制有效运行的相关制度安排。社会组织管理的机制性不足既表现为动力机制不足,也表现为实现机制不足。

 动力机制不足。勿庸置疑,我国的改革是典型的政府主导型改革。三十年来,我国经济发展所取得的成绩,并不主要是市场经济作用的结果(因为到目前为止市场规律仍然不能真正有效发挥作用),而是各级政府自觉地运用经济规律推动的结果。深入分析我们还会发现,政府主导型改革的基本动力便是政府官员对政绩的追求。当GDP增长成为考核各级政府官员政绩的主要标准时,我国经济便获得了高速增长。这里不讨论片面追求GDP增长的危害,但如果在政绩考核中加入市场体系培育的标准,那么市场体系的完善程度将会加快;同理,如果在政绩考核中加入社会组织发展方面的标准,社会组织管理体制的运行才有了基本的动力。所以说,现行社会组织管理体制之所以不能发挥应有的作用,除了体制本身的不完善之外,更为重要的原因是社会组织管理体制在运行过程中缺乏动力机制。以地方政府为例,如果将社会组织管理只看作是各级政府民政部门的事,而与地方政府的政绩考核无关,仅凭民政部门的力量根本无法实现宏观有效管理,因为民政部门根本没有权力指挥或命令其他职能部门(何况登记管理部门仅仅是民政部门下设的二级单位);民政部门对社会组织管理也成了无足轻重的事情:只要不给地方政府带来“麻烦”即可。在社会组织管理不能纳入地方政府政绩考核标准的情况下,业务主管单位的动力也不足,因为政府职能转移没有明确的“时间表”,业务主管单位出于部门利益的本能考虑不可能主动把权力让渡给社会组织,也没有积极性培育社会组织,对那些“无利可图”的社会组织不可避免地采取消极的态度,社会组织“外形化”现象也由此产生。

 实现机制不足。社会组织管理体制的实现机制是指为确保社会组织管理体制运行的有效性所进行的相关制度安排。三部条例均规定了登记管理机关和业务主管单位在培育与监管社会组织方面的职责,但在运行过程中,两类管理部门均未能有效履行各自的职责。

在登记管理机关方面,登记管理机关既没有能力也没有动力去履行其职责,具体表现为:受自身权力(同级职能部门下的二级部门)、工作人员数量等客观因素的限制,登记管理机关没有足够的力量考核评价数量庞大、性质各异的社会组织,这是登记管理部门无法有效履行其职责的客观原因;由于各级登记管理部门(包括其主管民政部门)并没有明确、系统的社会组织发展规划,也缺乏对社会组织培育和监督方面的具体可供考核的绩效目标,更缺乏为社会组织服务的质量标准,这些使得登记管理机关在社会组织管理方面随机性很大,这是登记管理部门不能有效履行其职责的主观原因。

在业务主管单位方面,围绕党和国家加强“社会建设”这一目标,各级政府做了相应的布置,政府职能部门作为社会组织的业务主管单位也做了大量的工作,并加强了相关社会组织的培育和管理。然而,由于缺乏约束与考核的具体措施,业务主管单位并未按社会组织管理体制的相关要求培育和监管社会组织。与西方发达国家相比,西方发达国家对社会组织主要实行依法管理、注重过程控制、不随意干预社会组织具体事务的管理方式,而我国作为社会组织业务主管单位的政府职能部门,对社会组织的管理偏重行政干预,不重视社会组织的独立性,甚至忽视社会组织存在的社会价值。业务主管单位直接干预,甚至“操持”社会组织的活动,“在很大程度上,剥夺了社团的自治性,社团应有的民间性所剩无几,而官方性却极为浓厚。这种管理方式也极大地影响了社团的代表性,使社团丧失必要的社会信任和支持,相应地,也就影响了社团的参与能力”(康晓光,1999)。如果仔细研究一下三部条例,我们就会发现,条例并未允许业务主管单位如此行事。之所以出现这种情况,原因有三:一是业务主管单位管理方式的路径依赖。由于长期受计划经济体制的影响,政府官员从思想观念到管理方式都带有很强的政府烙印,只把社会组织当作“管理”和“控制”的对象。二是双重管理体制赋予业务主管单位很重的管理职责,而法律法规对其实施管理的权力边界和管理方式又未做出具体规定,业务主管单位为了对社会组织“全面负责”,也就直接干预甚至包办代替。三是社会组织从一定意义上讲是对政府需要转移的职能的替代者,但业务主管单位又有权决定社会组织的存亡,可以凭借行政权力来维持会员单位对社会组织的“认可”而不需要社会组织具备较强的能力,社会组织也因能力不足和资源缺乏而放弃独立性,转而主动依附于业务主管单位。业务主管单位之所以置社会组织管理体制的相关规定于不顾,主要是因为现行社会组织管理体制的运行缺乏有效的实现机制。没有相应的法规、措施对业务主管单位承担何种责任、如何承担责任以及如何考核业务主管单位在社会组织管理方面的绩效做出规定,致使社会组织的建立异化为“政绩工程”,根本不是为了培养政府转移职能的承担主体和通过社会组织的力量来加强“社会建设”。

从总体上看,我国现行社会组织管理体制的不足突出体现为,政府并未把社会组织放在应有的位置上,不能保证和推动社会组织作为“社会的器官”发挥应有的功能和作用。现行体制并未能保证社会组织(主要是指注册登记的社会组织)为解决社会中因政府失灵和市场失灵问题或作为“补充力量”而存在(虽然客观上有这种需要),相反,却把社会组织看作是计划体制下出于政治性目的而存在的社会组织生命的延长或复制。虽然改革开放以来这种出于政治性目的的社会组织越来越失去生命力,社会对具备相应社会管理功能的社会组织已产生需要,现行社会组织管理体制在某种程度上也适应了这一变化,但政府管理社会组织的惯性思维和方式并未因社会环境的变迁而改变。

3、我国社会组织管理体制改革的必然性

我国现行社会组织管理体制虽然有其存在的合理性,并且在不断完善的基础上在未来一断时间内仍然能够在推动社会发展方面发挥作用,但作为一种过渡形式,现行社会组织管理体制并不是理想的体制。随着改革的不断深入和我国融入全球经济步伐的加快,经济社会迅速发展,公民意识觉醒,多元利益格局形成,社会公众越来越期望社会组织承担更多的社会职能,因而改革现行社会组织管理体制,充分发挥社会组织在和谐社会构建中的作用已成为客观趋势。我国社会组织管理体制改革的必然性表现在以下几个方面:

(1)全球社团革命的冲击

20世纪80年代以来世界范围的民主化、市场化和全球化浪潮出现,全球社团革命便是这一时期全球范围的民主化浪潮的主要表现形式。全球社团革命的直接影响是“人们都在建立各种社团、基金会和类似的机构以提供各种人类服务,促进基层经济发展,遏制环境退化,保护公民权利和其他上千种先前未曾给予关注或留给国家去完成的目标。” 在萨拉蒙看来,“这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期世界的重要性。”“全球社团革命”的发生几乎与我国改革开放同步,这一思潮对中国的波及主要表现为人们开始隐约意识到社会组织是除政府之外的能够参与社会管理的重要力量,并在20世纪80年代末期以极端的方式表现出来(当然还有其他思潮的影响)。由于当时我国并不具备社会组织生存和发展所需的环境,致使这一思潮对经济社会发展产生了负面的影响。但这种思潮反映了市场经济条件下发展社会组织的必然性,以及改革社会组织管理体制,为社会组织形成和发展创造良好的条件,引导社会组织健康、有序发展,使其在“社会建设”中发挥应有作用的客观必然性。

(2)多元利益格局的形成和整体性社会的解构

改革开放以来,随着我国经济市场化和融入全球化程度的提高,国家在社会管理方面也遇到了前所未有的挑战。从国际经验看,进入人均GDP从1000美元向3000美元的过渡期,既是一国的“黄金发展期”,也是社会矛盾激增、社会结构剧变的危机高发期。我国目前正处于这一时期,社会格局发生了深刻的变化,主要表现在:社会生产力的发展不仅带来人们生活方式、价值观念的变化,也为结社提供了经济基础;传统单位体制发生实质性变化,国内市场多元主体逐渐形成,利益的多元化促成的结社需求迅速增长,社会结构逐渐分化;社会事务急剧增多,政府在处理日益复杂的社会问题方面越来越显得力不从心,很多新的社会问题甚至成了政府无力触及的“真空”地带。这些变化直接冲击着国家传统的管理理念和管理体制:“全面管理”和“从严控制”的管理理念不再适合社会领域,国家“包揽一切”,承担全部社会管理职能的行政管理体制和社会管理体制不能满足社会多元化的需求和社会复杂管理的需要,政府因自身行政开支庞大和行政效率低下所面临的行政管理体制改革的压力也正在迫使政府必须转变和转移职能,政府在经济社会发展中的“全能作用”日益削弱,整体性社会正在面临着解构。所以,无论是利益主体的分化、利益关系的调整,还是不同利益群体的利益诉求和利益保护,抑或是服务型、廉洁、高效政府目标所提出的政府职能转变,都对社会组织的发展提出了现实而迫切的要求。

(3)社会组织的发展及其实力的增强

自1989年颁布《社会团体管理条例》开始,经历了两次大规模的清理整顿后,我国社会组织获得了健康有序发展。到目前为止,社会团体、民办非企业单位、基金会、社区组织和农村专业经济协会等各类社会组织无论在数量和质量方面都呈现良好的发展势头:社会组织已经成为促进社会经济发展的一支重要力量,尤其是在国家强调重点发展的领域,诸如科技教育、文化卫生、扶贫开发、环境保护、法律援助、社会福利、行业管理、社区建设、体育保健、农村专业经济等领域具有很强的能量储备。社会组织的能力建设得到了进一步加强,行业协会承担了大量政府转移出来的职能,在维护企业合法权益、协调会员关系、加强行业自律和提供服务等方面都发挥了积极作用。社会组织的社会认可度进一步提高,1994年到2000年实施的“八七扶贫攻坚计划”中,国内外社会组织和其他社会力量动员的扶贫资源超过500亿元,占整个社会扶贫总投入的28%;中国政府在21世纪的扶贫纲要中第一次明确提出要吸收社会组织参与扶贫开发项目,创新扶贫模式,提升项目管理水平。可以认为,社会组织之所以在短时间内获得如此迅速的发展,与现行社会组织管理体制所释放的空间是分不开的。然而,社会组织在发展过程中的能力的积累也出现了冲破现有体制束缚的冲动,在制度优势得到充分释放后,现行体制机制存在的不足便凸现出来。这些问题如果不能得到及时的解决,社会组织很容易被嵌入到现行体制的框架之中,最终丧失社会管理能力。

4、我国社会组织管理体制改革的艰巨性

如前所述,社会组织管理体制改革的进程与行政管理体制改革的进程息息相关。在行政管理体制改革没有到位,政府职能转变没有完成之前,社会组织管理体制改革不可能单独取得成功(虽然社会组织管理体制改革能够加快行政管理体制改革的进程),这使得社会组织管理体制改革充满艰巨性。

(1)政府管理理念和管理路径转变的艰巨性

党的十七大提出“社会建设”的基本指导思想以来,政府对社会组织的认识发生了明显的变化。但政府进行社会管理的思维惯性和路径依赖并未发生明显改变。如果政府缺乏足够的转变动力,这些刚刚树立起来的新观念很容易夭折。观念转变的困难主要体现在对国家与社会关系认识方面,具体表现为政府与社会组织关系的处理上。社会转型势必打破一体化的社会管理体制,政府将不再是社会公共事务管理的唯一主宰,给社会组织一个宽松的制度环境,促进其快速发展,是政府的目标所向。然而,政府对社会组织缺乏信任,这一方面是受传统文化的影响,官方是正式的,社会组织具有民间性,是非正式的;另一方面社会组织因其具有政治载体功能,往往成为意识形态等政治观念传播的载体,易于受到政治势力控制,形成某种政治意图。当一些社会组织有明显谋求政治权力的行为和企图时,更强化了政府对它的防范。于是政府在对待社会组织的问题上处于矛盾之中:一方面希望社会组织承担起政府转变职能后归还社会的相关功能,使之发挥“提供服务、反映诉求、规范行为”的作用,形成社会管理和社会服务的合力,但另一方面又担心社会组织发展后反而成为公共政策和执行的阻力和社会稳定的制约因素。政府对待社会组织的矛盾心理导致政府对社会组织的地位和功能的认识仍然停留在价值判断层面,以致并没有形成推动社会组织发展的切实可行的思路和对策。受观念的束缚,体现在管理路径上,便是政府对社会组织的管理在“管”与“放”二者间的两难选择。政府管理过强、力度过大,对结社自由是一种限制;而放任不管,管理过轻,则容易造成社团对国家、社会公共安全和公共利益的消极侵害作用。政府在处理“管”与“放”的矛盾时,提出了“培育发展与监督管理并举”的原则,但实际上政府并未很好地贯彻这一原则,经常在“两害相权取其轻”中做出无奈的选择。当“二难选择”与在改革过程中所结成的各种利益集团的利益交织在一起时,体制性因素与机制性因素被混淆,有效的管理模式被扭曲,这进一步加剧了体制改革的艰巨性。

(2)完善的社会组织管理体制构建的艰巨性

在传统计划体制下,我国已经建立起了从社会保障、教育、住房到医疗保障等在内的完善的公共管理体系。在这一体系中政府起着决定性的作用,社会组织被排斥在体制之外,这决定传统的行政管理体制没有发生根本性的改变之前,社会管理体制也不可能有根本性的改变,政府与社会组织之间的关系也不可能会发生根本性改变。当社会组织在社会管理中的定位不清时,甚至社会组织的内涵还不是十分明确时,完整意义上的社会组织管理体制的构建是不可能的。比如,独具中国特色的、大量存在的事业单位,到底是什么性质的组织?可以认为,事业单位必将分化,部分转变为企业、部分转变为政府职能部门,但大多数将转变为社会组织。我们现在所讲的社会组织主要是指社会团体、民办非企业单位、基金会和社区组织等,并未包括将转变为社会组织的那一部分事业单位,事实上这部分事业单位目前承担着本应由社会组织承担的主要社会管理职能。在社会组织的主体构建尚未完成,内涵界定尚不清晰的情况下,构建一个以管理“官办”社会组织为主体的社会组织管理体制显然为时尚早。这也是迄今为止国家迟迟不能出台一部有关社会组织的基本法的根本重要原因之一。

(3)社会组织能力建设的艰巨性

我国社会组织的发展虽然已经取得很大的进步,但与社会组织管理相对成熟国家相比仍有很大差距,缺乏承担相应社会职责的能力。主要表现在以下几个方面:一是独立性差,行政色彩浓厚。就我国近十年来社会组织发展状况看,有一定规模并能够承担一定社会职责的社会组织基本都是有“官方”背景或“官办”社会组织,这些官办社会组织大多有相应的行政级别,其正式工作人员基本来自政府部门,有国家公务员的身份和行政级别;大多保留许多行政管理的职能,对其所属成员有强制性的管理权威;经费主要来源于政府拨款或行政性收费。社会组织的这些典型特征决定其活动主要是对政府负责,而不是为其成员提供服务。二是非营利性不足,营利性倾向明显。“打着政府的旗号干事,只管收钱不为社会服务”成为部分社会组织生存现状。这部分社会组织把不适当地营利,为小团体利益服务作为首要任务;部分社会组织虽然不能为会员提供满意服务,但却借用行政垄断力量从事以收费为目的的营利活动;有的打着为社会服务为名,损害群众利益。三是人才匮乏,内部管理和自律性差。人才匮乏主要表现为有专业能力的人才和有志愿精神的人才的匮乏。受公众对社会组织的认可度低和“官方”控制等因素的制约,社会组织中志愿精神不足;又由于社团不属于政府机关和事业单位,社团编制的工作人员不属于公务员,社团要通过自收自支解决社团编制人员的工资福利等问题,有专业能力的人才不能被吸引。人才匮乏使大多数社会组织缺乏内部管理能力和资金筹集能力在整合组织的内部资源方面经验不足;组织的负责人和工作人员习惯于机关的官僚化工作方法,缺乏非营利组织固有的灵活性和执著精神,致使行政官僚机构的一些作风盛行于社会组织内部,成员互相争名夺利,内耗严重。上述社会组织存在的问题颇具中国特色,这些问题在部分比较优秀的社会组织中已经得到了很大程度的遏制,但也面临着社会组织管理相对成熟国家普遍存在的诸如权力滥用和假借非营利组织名义、过高的薪水和待遇、庞大的行政开支、贪污等问题。

三、国外社会组织管理的理念、特征及启示

任何管理体制都建立在一定的管理理念基础之上,管理理念不同,管理体制也存在差异。社会组织管理相对成熟的国家都从本国文化中提炼出了与本国国情相适应的管理理念,并在此基础上构建了社会组织管理体制。当然,由于社会组织作为“社会的器官”在社会中发挥着基本相同的作用,这使得建立在不同理念基础之上的管理体制在社会实践中表现出某些共性特征。本部分在对国外有关社会组织管理理念进行阐述的基础上,分析社会组织管理相对成熟国家在管理体制方面的共性特征,并从中寻找有借鉴意义的东西。

1、国外社会组织管理的基本理念

社会组织管理体制研究的一个基本前提是如何认识“国家与社会”的关系。人们对“国家与社会”关系的认识不同,对政府与社会组织的关系认识将会发生差异,从而政府对待社会组织的态度及其对管理体制设计的理念亦会产生本质的区别。国外有关国家与社会关系的理论大致有:

(1)公民社会理论。“公民社会”理论的兴起与20世纪80年代的全球结社运动直接相关,该理论认为公民社会是“指源出于保护个人自由的思考以及反对政治专制的近代自由主义政治思想、源出于对市场经济的弘扬以及国家干预活动的应对的近代自由主义经济思想的基础上而逐渐产生的相对于国家以外的实体社会”(邓正来,2006)。在公民社会理论看来,公民和自然人有不需经事先许可而建立组织的权利。“正因为结社自由已经被视为非政府组织诞生的无需证明的前提权力,当代的非政府组织理论往往并不把结社自由论当作解释非政府组织存在的理论,而是当作一个基础”(王思斌,2003)。在公民社会理论视野中,建立社会组织是公民的一项基本的政治权力,属于公民“私域”,在法律(主要是指宪法)允许的范围内,国家不能对公民“私域”进行干预;认为建立在“结社自由”基础上的社会组织在同国家的关系上应享有自主权并由社会成员自愿地结合形成,目的是保护或增加他们的利益或价值。所以,社会组织的建立是公民在法律范围内自由选择的结果,不从属于国家权力机关,相反,社会组织作为公民自身权益保护的载体对国家权力的膨胀或不正当行使有抵制作用。

(2)治理理论。治理理论产生于20世纪末,是公民社会与政府管理相结合的一种理论,该理论的核心观点是社会组织与政府处于同等地位,共同管理社会,是公共治理的多元主体。治理理论认为,“治理”与“管理”的本质区别在于主体的多元性,社会组织既是建构公民社会的有效变量、公民参与公共事务管理的载体,也是治理的多元主体之一。在治理理论看来,没有社会组织的参与,便谈不上治理。俞可平(2000)认为,治理理论关注的核心问题是“治理”或“善治”,与社会组织的合作实际上是一种善治的转变,治理和善治的本质特征是公民社会组织对社会公共事务的独立管理或与政府的合作管理。“善治实际上是国家权力向社会的回归,善治的过程就是一个还政于民的过程,表示政府与社会之间的友好合作,它有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同,要求公民的积极参与,其基础就是公民社会”。善治的具体路径是通过培育社会组织以促进公民社会的发展,并通过社会组织功能的发挥在公共事务管理层面探讨政府职能的转变。治理理论关于社会组织的培育和善治的追求有重要的理论和现实意义,其逻辑起点是多元主义的国家与社会关系,这决定了以该理论为基本理念的体制设计的适用范围是有限的。

(3)法团主义理论。史密特(P.C.Schmitter,1974)定义了法团主义的6个特征:在某一社会类别中的社团组织的数量有限;社团组织形成非竞争性的格局;社团一般以等级方式组织起来;社团机构具有功能分化的特征;社团或者由国家直接组建,或者获得国家认可而具有代表地位的垄断性;国家在利益表达、领袖选择、组织支持等方面对这些社团组织行使一定的控制。法团主义旨在挑战自由主义和多元主义关于政府与社会关系的种种思想和主张,它虽然产生于西方,但在英法等国的实践中并未得到实施,却在缺乏自由传统的国家中却倍受推崇,也得到了具有国家主导型社会和后发展国家的重视。法团主义后来被划分为两种基本形式,一种是国家主导型法团主义,另一种是社会主导型法团主义。国家主导型法团主义也称“权威法团主义”,强调国家对社会进行全面控制,因政府特许而取得合法性的利益组织发挥着国家和社会之间的桥梁和纽带作用,这些利益团体和国家之间多是自上而下的组织关系;社会主导型法团主义也称“自由法团主义”,强调社会力量在国家与社会关系秩序中得到更多的体现,这种体制下的社会组织与国家之间多是一种自下而上的组织关系,社会主导型法团主义更接近于多元主义。

(4)社会整合理论。社会整合理论对社会组织关于国家与社会关系研究提供了一个新的视角,该理论认为“社会不等于乌合之众,次级群体是构成我们社会结构的基本要素,如果在政府与个人之间没有一系列次级群体的存在,那么国家也就不可能存在下去。如果这些次级群体与个人的联系非常紧密,那么它们就会强劲地把个人吸收进群体活动里,并以此把个人纳入到社会生活的主流之中。”社会整合理论关于“次级群体”的论述实质是把社会看作是组织化的社会,构成社会的基本单元是作为“次级群体”的组织,国家(政府)则是特定社会的统一的组织或作为“次级群体”的组织的联合体。从这一意义上看,作为次级群体的“组织”实际上指具有特定功能的各类组织,既包括政府、企业、也包括社会组织,它们都是构成整个社会的处于不同层次和具有不同功能的组织化的社会的必要组成部分。但这里所讲的国家仅仅是一个虚拟的空间概念,强调的是群体的“自治”以及不同群体之间的和平共处之道。其基本前提仍然是多元主义,在处理国家与社会关系时强调社会的重要性。

2、国外社会组织管理体制的基本特征

尽管欧美等西方各国在社会组织管理理念方面存在明显的差异,但这些国家对社会组织的管理都基本达到了两个目的:确保公民的结社自由符合国家的政治秩序要求;使社会组织按照法律规定来确定和实现它们的组织目标。在管理体制建构方面,基本做到了充分发挥社会组织在维持社会稳定和提高社会管理的有效性方面的作用,并且在建立与各自国情相契合的管理体制以及实现社会组织管理的规范化方面取得了共性成绩。国外社会组织管理相对成熟国家的管理体制具有以下共性特征:

(1)法律法规体系完备、框架完整是社会组织管理的制度前提

国外社会组织管理比较成熟的国家大都形成了完备的法律框架,并构建了操作性极强、链条完整的制度体系。这些国家社会组织管理的法律框架有两个特点:一是社会组织的法律地位明确。社会组织登记与否并不构成其合法性的前提,但社会组织获得税收等优惠政策则必须进行登记和取得法人地位。以德国为例,德国并未规定所有的社会团体都要进行登记,非公益性社会团体、民众团体、市民小协会和工会等可以不进行法律登记,没有登记的社会团体也可以有章程,一旦建立,就可以自主开展活动,并受法律保护(王名,2006)。二是法律法规体系完备。很多国家在承认社会组织的法律地位的同时,还根据不同类型社会组织的功能进行划分,制定出配套的法律法规,采取相关措施对不同类型的社会组织进行管理。比如,很多国家在法律中都规定了非政府组织可以选择的法人形式,在把社会组织区分为公益、互益的基础上根据国家发展战略对不同性质的社会组织进行鼓励或限制等。这样,便将社会组织的各项活动都纳入具体明确的法律规范之中,确保了政府对民间组织的严格依法管理。国外社会组织管理在法律法规体系完备的基础上,还形成了操作性很强、完整的管理链条,从准入、服务与监管、政策引导,到社会组织自律与社会监督等方面环环相扣。这里需要指出的是,对我国而言,承认社会组织的合法性与避免社会组织的社会危害性之间的矛盾一直不能得到有效解决,《条例》明确规定了业务主管单位对社会组织业务指导的职责,业务主管单位的指导必须保证的前提是社会组织的政治正确性,但业务主管单位对社会组织政治方向的把握并没有明确的标准,以至于业务主管单位的自由裁量权较大,这种自由裁量权既可以保证社会组织不犯政治错误,但也可以变为限制社会组织发展的制约因素。到目前为止,如何解决社会组织的合法性与政治正确性之间的矛盾仍然是我国社会组织管理体制改革的难点。

(2)宽进严管、加强服务是社会组织规范化运作的基础

宽松的入口管理与严格的过程管理相结合,是社会组织管理体制相对成熟国家普遍的制度选择。宽松的入口并不意味着没有准入条件,很多国家都明确指出,结社自由权行使不得影响他人自由,应受公共安全、公共秩序等公共利益的限制。严格的过程管理也不意味着国家对社会组织进行直接的、严格的控制,而是通过对社会组织行为过程的监督以确保其作为社会组织的功能的有效发挥,并以此作为提供优惠政策或扶持的依据。通过严格的过程管理,政府对达到要求的社会组织依法提供相应的服务,以确保社会组织的有效运行。客观而言,我国现行社会组织管理体制虽然不够完善,但相关的规定在《条例》中也有体现。比如,《条例》中明确规定严格的过程管理的重要性,虽然有些规定很笼统,但对于社会组织功能的有效发挥还是起积极作用的。《条例》之所以并未起到规范社会组织运作的作用,主要原因是相关部门在制度执行方面缺乏力度。

(3)财政扶持、税收优惠是引导社会组织按国家发展战略要求发展的重要措施

社会组织管理体制相对成熟的国家在法律和行政手段之外,一般都倾向于运用财政和税收政策调节社会组织的活动领域,影响社会组织的发展方向,以实现国家的战略发展目标。以财政政策为例,最直接的方式就是政府的财政资助导向,如果政府期望在某些领域需要社会组织发挥更大的作用,便对该领域的社会组织进行资助或加大投入,反之则不进行资助或减少投入。一般而言,各国对公益类社会组织予以财政资助的力度较大,对互益类社会组织的资助相对较少。税收优惠包括对社会组织自身的优惠和对向社会组织捐赠的捐赠人的优惠两个方面。单就对社会组织自身的优惠而言,一般是赋予某些社会组织以免税资格(免除所得税)。但大多数国家还借助于税收制度规定相应的营利禁止范围,比如有的国家采用“用途标准”,即只有在社会组织营利的目的公益或慈善时才有免税资格;有的国家采用相关标准,即社会组织在以公益或慈善为目的进行营利活动时,只有与公益性目的相关的贸易或商业收入才可享受税收减免,不相关收入必须纳税。在我国,虽然没有明确的财政政策,但对于鼓励发展的社会组织,比如农村专业经济协会和社区组织等,国家也会采取特殊的扶持或鼓励政策,但最大的缺点是政策缺乏系统性;我国对社会组织也有相应的税收减免政策,但也因缺乏系统性而没有形成一定的规范,加之对社会组织的监管不到位,税收优惠政策往往变成了偷漏税的主要来源,这种现象导致税收优惠政策在我国没有得到全面的推广。

(4)信息公开、社会监督是确保社会组织监管体系有效的基本手段

社会组织管理体制相对成熟的国家一般都采用过程控制的方式实现对社会组织的有效监督,并形成了完善的监管体系。监督有效的一个基本前提是严格执行社会组织信息公开制度,要求社会组织根据相关法规的要求,公布组织活动情况、项目执行情况和财务情况,供公众查阅,且不得收取费用,也不得以任何理由拒绝公开相关信息。在社会组织信息公开的前提下,对社会组织实施监督的力量主要有三方面,一是政府监管部门,政府监管部门职责清晰、制度完善,随时可以调阅社会组织的信息。很多国家政府监管部门只对有一定规模和影响的社会组织进行监管,比如英国设立了慈善管理委员会,并且只对年营业额大于1万英磅的社会组织进行监管;日本则对不同类别的民间组织由政府不同部门进行分类监管。二是同业组织,同业组织通过制定出社会组织评估标准,定期对社会组织进行评估,使公众在向社会组织进行捐赠时依据评估排名决定捐赠对象;三是社会舆论和公众监督,比如美国法律规定,任何人都有权向民间组织要求查看它们的原始申请文件及前三年的税表,同时,人们也可写信给税务部门,了解某民间组织的财务情况和内部结构。就我国而言,目前对社会组织进行监督的主体主要是政府相关职能部门和社会公众,但由于社会公众对社会组织不太了解,监督作用不大。所以监督的主要力量是政府相关职能部门,但在社会组织信息不透明和政府监督力量不足的前提下,对社会组织的监督往往流于形式。实际上,单纯依靠政府的力量来有效监督日益庞大的社会组织是不可能的,加强法律法规建设,以同业组织和社会公众作为监督主体来构建社会组织监督机制是现实的选择。

3、两点启示

通过对国内外社会组织管理理念及体制共性的分析,我们得出以下结论:

(1)社会组织管理体制的改革必须考虑国情因素

客观而言,中国与欧美等西方发达国家的社会文化传统是迥异的,中国不存在欧美等发达国家的那种建立在个人自然权利基础上相互同意的“自生自发秩序”。虽然我国改革开放以来一直尝试借鉴西方的价值体系,但至少到目前为至在我国尚未形成一套以市场、自治、民主为取向的价值体系和基本制度框架。事实上,中国社会组织在生成路径、资源获取、结构特性、管理体系等方面与政府之间都有着更为复杂的关系。如果仅把中国社会组织与政府的关系界定为对抗或合作明显过于简单。中国与西方社会组织的一个明显的区别是西方社团不扮演协调者或中介者的角色,官方与民间是两个完全独立的系统,不具有或无须承担协调官方与民间纵向关系的功能;而中国的社会组织是“社会中间层”:纵向的官方行政目标有可能通过社团变为一般组织和个人易于接受的行为范围;横向的民间利益和目标则可以通过社团的协商和协调作用影响党政部门的政策和决策(王颖,1993)。所以,我国社会组织管理体制改革需更多地结合我国的国情来进行本土化选择。在我国的历史上从来没有出现过国家与社会关系中的多元并立局面,虽然在二者关系中社会的作用日益彰显,但我国的“家国一体”的民族文化特质决定,中国文化强调的是结果,即“和谐、有序”。中国传统文化所强调的“和谐”的实现路径是“得民心、顺民意”,其前提是承认国家的主导地位。中国对“和谐”的追求包括着“有序”的因素,所谓“有序”是指对和谐的追求必须以“大一统”的国家为前提,社会不能凌驾于国家之上。当然,我们也必须看到,西方以市场、自治和民主为取向的社会组织管理的理念和制度框架在促进经济社会发展方面具有积极意义和一般性,但我们认为,西方的这些成功经验只是西方的管理理念、制度与国情契合的产物,反映了他们在社会组织管理领域所达到的一种理想状态。我国在社会组织管理方面也可以达到同样的效果,但路径肯定不同。比如,我国对“和谐”的追求,国家顺民意的过程与西方争取选民、赢得社会支持的过程都是民主的表现,差异在于是路径不同,但殊途同归;再比如,“乡土中国”一直是高度自治的,这种自治也显然不同于西方的“自治”理念,但在“合群”、“和谐”理念下,我国社会在发展中自有一套处理与国家关系的行为准则。

(2)培育与监管并重是社会组织管理体制改革的基本原则

勿庸置疑,社会组织是我国构建和谐社会的重要力量,寻找国家主导下有效发挥社会组织功能的路径是符合我国国情的现实选择。然而,我国社会组织的发展仍处于初级阶段,虽然数量庞大、发展迅速,但占主导地位的社会组织并不是经济社会发展过程中自发产生的(草根组织除外,事实上草根组织并不占主导地位),而是在借鉴西方社会发展经验的基础上,根据社会发展的规律自觉建立的,但这种自觉建立的社会组织如果不能和社会发展程度相适应,不可避免将出现偏离目标的“组织外形化”现象。从环境的角度看,我国并不完全具备适应社会组织生存的环境,主要表现为社会组织的社会认可度低。导致这一现象的原因一是由于长期以来的单位制传统和国家(政府)在公共事物管理方面的全面“承包”,人们对社会组织存在的价值和意义尚缺乏足够的认识;二是我国的市场化程度仍然很低,公众的公民意识和自组织愿望并不强烈,虽然部分发达的沿海地区自发产生了这方面的需要,但人们对社会组织的期待并不高,甚至对社会组织存在的意义认识不足,把社会组织等同于与政府的对立面,或等同于政府。正是由于社会组织的社会认可度比较低,我们认为社会组织尚不具备独立发展的环境,这在客观上也决定社会组织自身无法从社会上获取足够的资源,从而生存能力很低,加之社会组织形成的非自发性又为其自身存在的价值的认识极易产生偏离,违背社会组织存在的理由,从而演化为营利性组织或“二政府”(政府的附属机构)。所以,现阶段我国的社会组织尚不具备作为社会力量参与社会管理的能力,其作用的发挥还需要国家(政府)的培育和扶持;在培育和扶持的过程中,还要进行有效的监管,使之承担相应的社会管理功能的同时避免因自身的不成熟而极有可能产生的对社会的危害。

四、我国社会组织管理体制改革的目标模式

转变政府职能,由社会组织承担部分原来由政府承担的社会管理职能已经成为客观趋势。本部分在明确社会组织管理体制改革的基本思路的基础上,提出社会组织管理体制改革的目标模式,并分析该目标模式运行的条件。

1、社会组织管理体制改革的两个基本理念

(1)国家与社会关系的界定

社会组织管理体制作为国家制度框架的重要组成部分,反映着制度设计者对国家与社会关系的理解,而这种理解往往根植于该国国家与社会关系的历史传统。根据前文的分析可以看出,无论从国际还是从我国社会发展的趋势来看,社会组织参与社会管理具有必然性,但社会组织以何种方式参与社会管理往往受不同国家的国情和民情决定。正是由于各国的民情与国情不同,才出现了关于国家与社会关系的自由主义、多元主义、法团主义和国家主义等理论,这些理论分别构成了不同国家社会组织管理体制构建的基本理念。我国是一个有着几千年“家国一体”社会传统的国家,这决定了在中国人的“国家崇拜”观念发生根本性的转变之前,自由主义和多元主义的国家与社会关系理念在中国是行不通的;新中国成立后建立了高度集中的计划体制使几乎所有的社会管理活动都纳入了行政管理体制框架之中,社会组织在中国大陆失去了存在的理由。改革开放以后,随着市场经济的发展,全能型政府在社会管理方面越来越力不从心,我国开始小心翼翼地进行社会管理体制的改革,尝试借助社会组织的力量来构建社会管理的新格局,但传统体制的强大惯性和社会组织自身的不成熟性使得这种改革举步维艰。正是在这样的背景下,中国共产党第十六届六中全会提出“创新社会管理体制,整合社会管理资源,提高社会管理水平,健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,在服务中实施管理,在管理中体现服务”的改革思路。党的第十七次代表大会进一步确认了“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制”的改革目标。中国共产党关于社会管理体制改革目标的阐述,明确了社会组织管理体制改革中关于国家与社会关系的基本理念,即在政府的主导下,通过对社会组织的培育、扶持,使之具备一定的能力并参与社会管理。这是一种界于国家主义和社团主义之间的国家与社会关系理念,以该理念指导社会组织管理体制改革符合中国的实际。

(2)改革与稳定关系的平衡

如前所述,社会组织管理体制改革充满着艰巨性,稍有不慎可能会引起社会的动荡。中国共产党第十六届六中全会明确提出,要“正确处理改革发展与稳定的关系,注意把握好改革措施出台的时机和节奏,把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来,在社会稳定中推进改革发展,通过改革促进社会稳定”。党的十七大也指出,要“最大限度激发社会创造活力,最大限度增加和谐因素,最大限度减少不和谐因素”。这一指导思想也同样适用于社会组织管理体制改革。以此为指导,社会组织管理体制改革必须考虑到以下三个方面的10个因素并做出正确处理:

 社会组织方面:社会组织是参与社会管理和提高社会管理活动的有效性的重要力量;社会组织独立生存的条件尚不具备;社会组织自身能力不足;社会组织有着强烈的参与社会管理的愿望。

 社会公众方面:公众对社会管理现状不满意;公众对社会组织的了解不够;公众的公民意识不强。

 政府方面:政府职能转变需要发挥社会组织的作用;现行社会组织管理体制存在缺陷;政府相关职能部门对社会组织的管理方式存在不足。

2、我国社会组织管理体制改革的基本思路

《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(2006年3月)首次明确提出了社会组织管理体制改革的指导思想:“培育发展行业协会、学会、公益慈善和基层服务性民间组织,发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用。完善民间组织自律机制,加强改进对民间组织的监管。”中国共产党第十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(206年10月)进行了更全面的阐述,指出“坚持培育发展和管理监督并重,完善培育扶持和依法管理社会组织的政策,发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。发展和规范律师、公证、会计、资产评估等机构,鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域兴办民办非企业单位。发挥行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能,为经济社会发展服务。发展和规范各类基金会,促进公益事业发展。引导各类社会组织加强自身建设,提高自律性和诚信度。”这两份文件进一步明确了“培育与监管并重”这一基本原则,指出了社会组织的作用和重点培育的领域,对政府相关职能部门的功能进行了定位,提出了对社会组织自身建设的基本要求。

根据党和政府关于社会组织建设的基本精神,国家民政部李学举部长在2007年11月召开的“全国社会组织建设与管理工作经验交流会”上阐述了社会组织建设与管理的基本思路:“当前和今后一个时期,社会组织建设与管理,要以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,继续解放思想、实事求是,按照健全组织、提升能力、培育扶持、规范管理、发挥作用的基本思路,争取在建立与我国经济社会发展需要相适应、布局合理、结构优化、功能到位、作用明显的社会组织发展体系方面取得新进展,在构建充满活力、富有效率、有利于社会组织健康发展的体制机制方面取得新突破,在形成党委领导下的政府管理、社会监督和社会组织自律相结合的社会组织管理格局方面迈出新步伐,充分发挥社会组织在经济社会发展中的积极作用”。 民政部副部长姜力提出了当前我国社会组织建设与管理的总体要求:“高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导,深入贯彻科学发展观,坚持培育发展与管理监督并重,健全组织,完善政策,分类指导,提升能力,着力推进体制机制创新,充分发挥社会组织在推进现代化建设、构建和谐社会中的作用”。上述关于社会组织建设与管理的基本思路和总体要求,既体现了党和国家加强社会建设的基本精神,也反映了我国社会组织发展的基本要求和客观实际。

3、我国社会组织管理体制改革目标模式及其运行的条件

(1)社会组织管理体制改革的目标模式

民政部关于社会组织建设与管理的总体要求为社会组织管理体制改革目标模式的构建提供了基本的框架。结合我国社会组织建设与管理的实际与党和政府关于社会组织建设和管理的相关文件精神,我们认为,社会组织管理体制的目标模式应该包括以下几个基本要素:

 完备的法律体系和科学的分类管理。完备的社会组织管理的法律体系不仅包括宪法层面对社会组织的保护,也不仅是相关法律对社会组织权力和义务的笼统规定,还应该包括社会组织管理的基本法这个处于宪法和法规之间的中间形态的法律,目前我国缺少这样一部对社会组织权力和义务都进行明确界定的基本法。在基本法之下,还应在对社会组织进行科学分类的基础上,有针对性地颁布直接对不同类型社会组织从登记到监督等各个环节有约束力的条例和规章制度。从宪法到基本法,再到社会组织管理的规章条例,构成完整的法律法规体系,使所有社会组织都纳入到依法管理和分类管理的框架体系之中。法律法规体系完备,是社会组织管理体制改革目标模式的制度基础。

 完整的管理链条和明确的管理职责。在法律体系完备的基础之上,政府应本着廉洁、高效的原则,科学设计社会组织管理的流程,整合各方面的力量,构建从登记到监督管理的完整的管理链条。为此要明确政府相关职能部门的职责,制定规范政府行为的切实可行的规章制度和严格的政府官员绩效考核标准。管理链条完整,政府相关职能部门管理职责明确、依法行政,是社会组织管理体制改革目标模式的核心部分。

 公开透明、多元化的监管体系。如果缺乏完备的法律法规体系,那么社会组织管理中“人治”现象严重,政府相关职能部门管理难度的增加,也极易导致管理腐败和管理无作为的产生;如果缺乏多元化、全方位的监管体系,仅凭政府相关职能部门对社会组织进行监管也显然力不从心、事倍功半。本着“公开透明”的原则,从体制层面制定严格的社会组织信息披露制度、同业组织评估考核制度和社会公众监督保护制度,从而形成多元化的社会组织监督管理体系,既可以改变政府相关职能部门疲于应付的管理状态,也可以从烦琐的日常监督中解脱出来,集中精力于社会组织建设与管理的战略问题。

 系统的社会组织培育扶持政策。培育与扶持是社会组织管理体制相对成熟国家体制构成中的一项重要内容。在社会组织的培育与扶持制度中,除了在社会组织成立之初由政府给予一定的资金支持外,还包括在社会组织活动过程中由政府给予一定的财政和税收优惠。政府为了有效引导社会组织的发展方向从而实现国家经济社会发展战略,应该在社会组织管理体制构建中明确规定培育与扶持政策的范围、力度和标准,以确保培育与扶持政策的公平性和系统性。

 科学有效的现代社会组织制度。社会组织作用的有效发挥,还取决于社会组织自身建设。在我国“官办”或有“官方背景”的社会组织占大多数的情况下,实现“政社分开”,明确社会组织的法人地位,完善社会组织的治理结构,提高社会组织的运营效率,从而制定科学有效的现代社会组织制度,也构成了社会组织管理体制改革目标模式的重要内容。

(2)社会组织管理体制改革目标模式发挥作用的条件

目标模式是社会组织管理体制改革的一种理想的制度安排,但目标模式的有效运行需具备一定的条件。从理论上看,除了国内经济社会发展状况,特别是市场经济发展状况和国际环境的影响外,与目标模式发挥作用直接相关的条件主要有需三个方面:

 政府方面。一是社会组织管理体制改革目标模式作用的发挥取决于我国行政管理体制改革和政府职能转变的进程。我国政府正在从控制型政府向服务型政府、从全能型政府向有限政府转变,政府职能转变已经成为客观趋势,但到目前为止,传统行政管理体制仍然发挥着主导作用,“政社分开”仍然停留在观念层面。二是取决于相关职能部门管理理念和管理方式的转变。政府是否能够正确认识社会组织在社会管理中的作用,是否转变控制型管理方式,是否能够依法管理社会组织,直接决定着社会组织管理体制改革的目标模式能否有效发挥作用。

 社会组织方面。一是社会组织的独立性,社会组织能够独立自主地从事社会管理活动而不受“政社不分”所导致的政府相关职能部门的直接控制。二是社会组织具备相应的自我生存和自我管理能力,自律性强,是成熟的组织体。三是同业组织能够有效地对同行业社会组织进行评估和监督。

 社会公众方面。一是公众的公民意识的觉醒,有自组织的愿望和能力;二是公众能力理性地看待社会组织,认可和信任社会组织;三是公众产生对社会组织的理性需要,形成合理的预期,并有能力自觉监督社会组织的行为。

就我国目前社会组织建设与管理现状看,目标模式运行所需的上述三个方面的条件并不具备,这决定了我国社会组织管理体制改革是一个渐进的过程。所以,只有通过不断改革和完善现行管理体制,转变政府管理职能,改变政府管理社会组织的方式,提高社会组织的能力和社会公众对社会组织的认可度,从而逐渐达到上述的条件要求,才能最终确保社会组织管理体制改革的目标模式的形成。

五、社会组织管理体制改革的路径与政策建议

前面提出的社会组织管理体制改革的目标模式是一种理想状态,但在现实中由于这一模式运行的条件不具备,所以只能采用一种过渡形式的社会组织管理体制,也即通过对现行社会组织管理体制的改革来促进相关条件的逐渐成熟,从而使新体制逐渐建立起来。这决定我国社会组织管理体制改革应按照政府主导下的渐进式改革路径进行。渐进式的改革路径具有以下特征:并不需要一开始就形成完备的法律法规体系,而是随着各相关因素的变化,在矛盾运动中制定、修改和完善相关法律法规;并不是一开始就明确规定政府的社会组织管理职责,而是在与社会组织的互动中不断完善和加强对社会组织的管理;并不是一开始就建立完善的社会组织监管体系,而是各监管主体有监管能力和监管愿望时再逐步完善社会组织监管体系。然而,公众对社会管理的要求和对社会组织的期待往往不是理性的,在非理性的社会预期面前,政府应该抓住一些敏感的问题或热点问题,有效地加以解决,这样即使不能从根本上解决问题,但对于整个社会情绪的稳定和人们信心的提振也是大有裨益。所以,我们认为渐进式的改革路径是必然的选择,社会组织管理体制改革应在遵循规律的基础上循序渐进,在该过程中还要寻找并解决制约社会组织管理体制改革的关键问题和公众高度关注的热点问题。

还需强调的是,政府的强势主导是改革开放取得成绩的关键因素,而对政绩的追求是取得成绩的最基本动力。这也是我国的改革大业未取得根本性成功的情况下经济社会稳步发展的根本原因。在未来很长时间内这种政绩追求仍然是推动我国经济社会发展的基本动力。然而,政府主导改革成功所形成的路径依赖不可避免地以惯性方式继续发挥作用,但过去的成功经验将因环境的变化(主要是公民意识的逐渐觉醒)而失去效力,改革中所形成的各种利益关系也会成为继续推进改革的强大阻力。我们认为,突破路径依赖,减少阻力最为关键的因素仍然是政绩;将社会组织管理效果纳入到政府政绩考核体系,仍然是社会组织管理体制改革有效推进的根本动力。

1、构建社会组织管理的法律法规框架体系

健全的社会组织管理法律体系应该包括宪法、基本法和单项法规三个层次的内容。目前我国有关社会组织的基本法规尚未出台,单项法规尚不完善。究其原因,一是社会组织基本法出台的时机尚不成熟。前面第一部分已经提到,社会组织有多个层次的含义,但与社会管理本质相契合的应该是第二层次的社会组织的含义。第二层次的社会组织不仅包括第三层次社会组织所指的社会团体、民办非事业单位、基金会、社区自治组织和农村专业经济协会等,还包括大量在我国公共管理和公共服务领域发挥核心作用的事业单位,以及以企业形式存在的社会组织。如何将事业单位(部分)和以企业形式存在的这部分社会组织纳入到社会组织基本法的框架之内,在“政事不分”没有发生明显改变的情况下,国家还无法形成明确的思路,而不包含这部分社会组织的社会组织基本法显然是无意义的。此外,就现有的第三层次的社会组织而言,在“官办”和具有官方背景的社会组织占主体地位的情况下,“政社不分”问题没有解决,现代社会组织制度尚未建立,社会组织缺乏独立性、不具备承担社会管理的能力,如何正确定位这些自上而下成立并居主体地位的社会组织,国家尚未形成基本的共识。这也是自1987年开始就草拟《民间组织法》但到目前为止仍未能获批的根本原因。二是我国经济社会的迅猛发展推动了新型社会组织的蓬勃发展,导致社会管理难度增加,但政府传统的社会管理理念并未及时调整,以致政府所颁布的有关社会组织管理的各项法规条例明显滞后于社会组织的发展,并始终处于不完善的状态之中。

面对日益复杂和处于不断变化中的社会组织管理环境,法规条例的修订滞后于环境的变化是一种必然,但在掌握趋势的基础上略有超前地修订或制定相关法规条例也是政府的职责。鉴于我国目前尚不具备制定社会组织基本法的条件,我们建议在对社会组织进行科学分类的基础上根据不同类型社会组织的功能和特点完善或制订单项条例,将之纳入法制化的轨道,同时为社会组织基本法的出台创造条件。具体政策建议包括:

(1)在宪法层面,明确提出保护公益财产的条款。公益财产是指以社会捐赠和税收优惠等形式存在的财产,随着我国经济社会的进一步发展,公益财产的规模将不断扩大,发挥的作用也将越来越大,所以应像保护国有财产和私有财产一样,在宪法层面明确提出保护公益财产不可侵犯是社会的责任和公民的义务。

(2)在基本法层面,由于目前制定社会组织基本法的条件尚不成熟,指导社会组织的基本法在短时间内还很难出台。一个比较可行的替代方案是在《民法》、《税法》中体现社会组织管理的相关条款,比如,在《民法》中加入关于社会组织法人地位保护的内容;在《税法》中对社会组织的税收方面提出要求等,从而为社会组织的健康发展提供必要的政策培育与扶持的法律保障。同时,根据我国社会组织现状,按照科学分类的原则,制定和完善专项法规,在社会组织各领域的法规条例基本成熟后再考虑社会组织基本法的出台问题。

(3)在行政法规层面,根据国家经济社会发展的总体战略部署,在需要优先发展的重点领域制定或完善相关行政法规和条例,并在全方位发展社会组织的原则指导下,针对那些在社会管理体制构建中的“瓶颈”部分(主要是指事业单位改制和官办社会组织)出台相关政策法规,以便为社会组织基本法的制定创造条件。到目前为止,国家已经制定并颁布的相关法规条例有:《企业所得税法》(2007);《关于加强和改进社区服务工作的意见》(2006);《关于加强推进行业协会商会改革和发展的若干意见》(2007),《民间非营利组织会计制度》(2007)等,这些法规条例直接或间接地对社会组织的发展起到了培育和监管的作用。除此之外,国家还应制定或完善以下法规条例:

 在监管方面,应制定《备案社会团体管理办法》、《农村专业合作经济组织登记办法》、《社区社会组织登记管理办法》、《在华外国人社会团体登记管理条例》等。

 在培育方面,应出台《民间组织专职人员管理办法》、《民间组织统一收费收据管理办法》、《民间组织资产监督管理办法》等。

此外,还应制定政府职能转移方面的相关法规,以促使政府相关职能部门放权,为社会组织的发展创造更大的空间;制定有助于事业单位转制为社会组织的法规、优惠政策,尽快把应转制为社会组织的事业单位纳入社会组织管理体制的管理框架之中。

2、完善社会组织的准入、退出制度

国际上关于社会组织准入主要有登记和备案两种方式,登记为法人的目的主要是为了获得相关优惠待遇,而采取备案形式的社会组织一般为社区组织、互助组织,其活动范围和规模都比较小。相对而言,我国对社会组织的准入限制很严,以致“非法”社会组织大量存在,国内很多学者根据我国的社会组织发展情况,建议逐步放松对民间组织的入口限制,建立一个以科学分类和分层为基础,包括备案注册、登记认证、公益认证的三级民间组织准入制度。但我们认为,除了这三种准入方式外,还应该对具有潜在威胁的社会组织附加一条原则,那就是政治准则与国家准则的法制化规定。我国现行社会组织管理的法规几乎都建立在惩治或预防社会组织可能发生的违法行为方面,或者说是建立在“恶人假设”基础之上。然而,值得思考的是,社会组织,尤其是公益性社会组织存在的动力是什么,如果杜绝了社会组织成员谋取私利的动机,社会组织是否有足够的动力去谋求发展?此外,我国社会组织管理法规遵循非竞争性原则,那么因缺乏竞争机制而处于垄断地位的社会组织有没有自我改进与发展的外在动力?对上述两个问题的深入思考有利于社会组织的发展。杜绝社会组织成员谋私利的动机,具有志愿精神的社会组织才能出现,“组织外形化”问题才能得到解决;建立非竞争性淘汰机制既有助于增强社会组织的自我发展动力,又有助于资源的充分利用和保证社会组织活动的有效性。具体采取以下措施:

(1)以社会组织合法性的确认和相关政策的配套为前提,逐步实行包括备案查询、法人登记和公益认定的三级准入制度。在科学分类的基础上,除了对部分类别的社会组织以特定的条件要求外,社会组织可以根据自身实际情况选择不同的准入制度。国家在对社会组织进行扶持时,应考虑到准入条件,比如,社会组织如果要享受政府免税待遇,必须实行严格的登记准入制度。 

三级准入的分类原则应为:对于组织化程度低、规模小、人员少的社区基层组织,应实行备案查询制度。实行备案查询制度的社会组织应降低活动资金与人数限制,取消业务主管单位的要求或把业务主管单位变为业务指导单位;对于规模大、人员多、活动广、组织化程度高的组织,应实行法人登记制度;对于影响大、公益性强的组织,则实行公益认定制度。

(2)把社会组织活动的政治准则和国家准则法制化,并由统一的监管机关(登记管理部门)监管。长期以来,政府相关部门一直以一种“泛政治化”的观念对待社会组织,甚至“政治安全”成为社会组织监管的首要任务,这样,“政治安全”往往成为政府相关职能部门或业务主管单位不作为的理由。将社会组织活动的政治准则和国家准则法制化,有助于政府相关管理部门放下包袱,减少登记管理机关和业务主管单位的不作为行为和政治风险。

(3)社会组织非竞争性淘汰制度的设计。所谓非竞争性淘汰制度是指不同时设立两个相同的社会组织,但当现有的社会组织不能发挥功能或不具有代表性时则予以解散,重新组建。非竞争性淘汰制度的实施必须建立在“信息公开”的原则基础之上,为此还应制订社会组织信息披露制度,目前信息公开的制度已基本建立,但尚缺乏必要的执行措施。

3、明确登记管理机关的职责,构建社会组织监管体制

法律监管、同业监管、社会监督和社会组织自律相结合是社会组织监管体系的发展趋势。政府在社会组织监管体制中的作用主要有二:一是依法行政,二是构建体系,保证多元监管主体发挥监管作用。目前,《条例》规定的主要监管主体为登记管理部门和业务主管单位,但这两个部门也未能切实发挥监管作用。在社会组织的合法性确立、法律法规体系框架完备的基础上,明确政府相关职能部门的职责分工,便显得尤为重要。我们的基本观点是在现有“双重管理”这一基本框架的基础上,遵循“培育与监管并重”的原则,明确社会组织培育与发展的主体,实现“培育与监管”的适度分开:强化登记管理机关的监管职责,弱化业务主管单位的监管职责;强化业务主管单位的培育扶持职责,弱化登记管理机关的培育扶持职责。具体而言,登记管理机关逐渐转变为代表政府对社会组织进行监管的唯一主体,优化业务流程,简化审批程序,依法行政;登记管理机关要创新社会组织监管体制和监管方式,构建由登记管理机关主导的包括政府监管、社会监督、同业组织评估和社会组织自律相结合的多元化、全方位的社会组织监管体制;登记管理机关除了对少数影响重大的社会组织重点监管之外,对大多数社会组织的管理主要采取间接管理、法律管理,举报调查等管理方式,这有助于解决登记管理机关监管力量不足的问题,也有助于登记管理机关从宏观层面上为社会组织发展制定更为科学的决策。

弱化业务主管单位的监管职责主要出于以下三点考虑:一是现有社会组织管理体制中关于业务主管单位的职责与登记管理机关的职能部分重合,而业务主管单位的监管更多地体现在政治责任方面,并且这一职责由于操作弹性过大,容易成为阻碍社会组织发展的因素。在相关法规中明确了社会组织的政治准则和国家准则之后,业务主管单位的这一职责将消失;二是业务主管单位出于部门利益的考虑并不能有效担负规定的监管职责,因为在相关法规不到位的情况下,业务主管单位对于因政府职能转移所让渡的权力的控制使得社会组织成为其附属物,这便导致业务主管单位纵容那些“听话”的社会组织,而监管权力则成了惩罚那些“不听话”的社会组织的武器;三是大量新兴的和跨行业的社会组织不能找到对口的业务主管部门,以致不能合法登记。但在相关法规不到位的情况下,完全由登记管理机关代表政府对社会组织进行监管仍然显得力量不足,较为可行的做法是变“业务主管单位”为业务指导单位,主要职责是专业性的业务指导和确保社会组织从事相关的社会活动;对于跨行业或行业属性不明确的社会组织,应由相关专业的联合性社会组织或登记管理机关下设专门部门承担业务指导职责,或通过社会组织内部治理机制的完善来自律。其实,在这方面很多地区已经根据本地区社会组织的发展现状开始了创新,比如广东省根据广东行业协会的发展现状,构建“行业协会无业务主管”的“行业协会一元管理体制”、上海在区分行业职能和协会职能基础上构建的“社会组织三元管理体制”、无锡市的“协会管协会”体制等。

本着服务与管理相结合的原则,构建以登记管理机关为核心的社会组织监管体制的具体建议如下:

(1)提高登记管理部门的行政级别。从发展趋势看,“加强社会建设”已经成为国家发展战略的重要组成部分,所以,提高社会组织管理部门的行政地位,建立统一协调、相对集权的行政监管体制势在必行。建议在国务院直属职能部门中增设社会组织管理局(部),作为拥有行政执法权的唯一主体,统一负责对社会组织的监管。

(2)构建以登记管理机关为核心的社会组织监管体制。具体包括制定社会公众参与社会组织监督方面的制度;有关社会公众监督的保护制度;同业组织培养和参与社会组织评估方面的制度;社会组织信息披露和自律方面的制度,投诉受理和举报调查制度。

(3)制定登记管理机关依法行政和责任追究制度。为推动登记管理机关由控制型管理向服务型管理转变,要制定登记管理机关依法行政和责任追究制度。具体包括行政审批和行政执法的程序设计监管制度;社会组织对登记管理机关工作人员举报调查制度;干扰社会组织正常运作的责任追究制度;登记管理机关对推动社会组织发展方面的政绩考核制度。

4、明确业务主管单位的职责,构建社会组织培育扶持体制

改革社会组织管理体制不仅要构建完善的监管体制,还要构建系统完善的社会组织培育扶持体制。对社会组织的培育扶持,应从两个方面入手,一是根据“分类管理、重点培育”的原则,按规定标准对不同类别的社会组织在启动和培育期内提供必要的财政支持,在经营活动中给予相应的税收优惠等政策;重点培育应遵循民生、民利、民权的原则,兼顾社会矛盾突出的领域来选择(主要包括环境保护、扶贫开发、初级卫生、基础教育、社区服务、慈善救助等领域的公益服务型社会组织),以利于社会的和谐与稳定。二是要将社会组织的培育与政府职能转变结合起来,通过相关的制度设计,使政府职能部门作为业务指导单位加强对社会组织的培育,并在培育成熟后转移职能给社会组织。构建社会组织的培育扶持体制,需要重新界定登记管理部门和业务主管单位的职责。我们认为,根据“培育与监管并重”的原则,登记管理机关的主要职责是依法行政,在体制的框架内为社会组织提供基础性服务和实施日常管理,而培育扶持的主要职责应该集中于业务主管单位。与政府职能转变相结合,政府相关职能部门作为业务主管或指导单位,在指导相关社会组织获得社会管理与服务能力的同时,应加快职能转移的速度,逐步做到“政社分开”。另外,政府还应加快“政事分开”,为部分事业单位向社会组织的转变创造条件。

政府社会管理职能的转变与政府对社会组织的培育这两项任务是密切相关的,二者可以在社会组织管理体制改革的过程中得到统一,互相促进。政府转移社会管理职能需要有合格的职能承接主体,社会组织则是理想的主体。但目前我国的社会组织尚不具备承接政府转移出来的职能的能力。这就要求业务主管单位在正式将社会管理职能转移给社会组织之前,给社会组织以必要的资源(包括人力、物力和财力资源)支持,通过对社会组织的直接指导使之具备相应的能力。该过程的理想结果是,业务主管部门为政府社会管理职能的转变培育了合格的社会组织;业务主管单位在社会组织培育的过程中通过内部的人事安排为社会组织提供了高素质的员工;社会组织在承接政府社会管理职能转移的过程中得到发展,并在社会管理和社会服务的过程中通过制度化的方式和途径参与政府决策,从而提高了政府的执政能力。但这种贯穿于现行社会组织管理体制中的一个基本设想在实践中并未得以实现,业务主管单位的确在培育、扶持和直接指导不成熟的社会组织,但在相关行政法规不到位的情况下,业务主管单位出于部门利益的考虑并不愿真正把相关社会管理职能转移出去,于是通过人事安排等手段对社会组织进行控制,并将由此而导致的管理无效问题归因于社会组织的不成熟,然后再对社会组织的不成熟进行包庇,从而使社会组织成为永远“长不大的孩子”。可见,社会组织不能有效发挥作用,不在于业务主管单位这一体制设计(因为业务主管单位对社会组织的培育与扶持作用重大),根本原因在于业务主管单位的这种隐性的腐败行为。针对这一问题,应在明确政府职能转移的范围、事项、时限和要求的前提下,在社会组织管理的相关条例中进一步明确业务主管单位的职责,特别是要制定业务主管单位培育和扶持社会组织的绩效考核标准和责任追究制度,必要时还应要求业务主管单位制定培育和扶持社会组织的“路线图”和相关社会管理职能转移的“时间表”。当然,要切实保证业务主管单位对社会组织的培育和扶持,还需要行政管理体制的整体改革措施,尤其是有关政府社会管理职能转变的政策措施的配合。

构建社会组织培育扶持体制的具体建议如下:

(1)确定社会组织培育扶持的类型、标准和基本程序。针对不同类型的社会组织制定相应的社会组织启动与培养期的确认制度,使社会组织获得生存所必需的各种资源。这主要是登记管理机关的职责,该制度适用于无固定资金来源又为社会所必需的社会组织。

(2)根据国家经济社会发展战略的要求,制定系统的扶持政策。建立以财政和税收政策为主的社会组织扶持体系,对不同类型的社会组织实现不同标准的税收优惠政策,推进政府向社会组织“购买”服务,为社会组织提供支持。

税收优惠政策。税收优惠政策包括两个方面,一是针对非营利组织本身的税收优惠政策,二是针对向非营利组织捐赠的单位与个人的税收优惠政策。目前我国的税收优惠政策存在很大的局限性,只有极少数大型社会组织能够获得税收优惠,建议一要从制度层面制定统一标准,达到相关标准的社会组织都能获得税收优惠,二要从制度层面建立普遍的对捐赠者的税收优惠制度,从而构建社会组织税收优惠的统一的政策体系。

财政支持政策。除了在社会组织的启动与培育期提供资金支持外,还应在政府采购等方面制定相关政策,建立社会组织获取政府补贴或政府购买社会组织服务的法定渠道和制度。目前重点要本着公开、透明的原则进一步完善 “费随事转”、项目发包和公开招标三种方式,使之成为扶持社会组织发展的有力措施。

(3)制定业务主管(指导)单位培育社会组织的相关制度。具体包括业务指导单位的具体职责、社会组织培育的具体途径、业务主管单位与社会组织的关系(主要是人事安排)、社会组织培养目标等方面的制度。

(4)制定业务主管单位培养社会组织的责任追究。包括业务主管单位政府职能转移的绩效评估、业务主管单位工作人员的业绩考核、业务主管单位指导失误的责任追究制度等。

5、建立现代社会组织管理制度

从社会组织的内部治理看,有关法律法规对社会组织的活动规则、财产管理、信息披露等内容都没有明确的规定或规定过于原则化,致使社会组织缺乏制度化的自我发展和自律机制。所以,增强社会组织的能力,一个重要方面是对社会组织进行规范管理。特别是在官办或有官方背景的社会组织占主体的情况下,由政府主导,从制度层面设计以法人地位明确、治理结构完善、筹资渠道稳定、制约机制健全、管理运行科学为主要内容的现代社会组织制度显得尤为必要。目前,建立现代社会组织制度的难点是“政社不分”、“政事不分”问题仍未从根本上得到解决;社会组织的法人主体地位尚未确立;缺乏社会组织法人财产保护制度;缺乏有效的运行机制;社会组织成员的社会保障、资格认证、人员流动方面的相应配套措施尚未到位。所以,除前面所讲的措施外,加强社会组织建设,应在市场化原则的前提下,以渐进的方式,重点采取以下措施:

(1)与“政社分开”相结合,完善社会组织的治理结构。一要明确社会组织的法人地位,建立社会团体资产管理制度,以解决随意侵占社会团体资产的现象。二要本着市场精神与志愿精神相结合的原则,认可并保证社会组织的专职经营管理人员和工作人员的薪酬待遇。三是强化社会组织的信息披露制度,增强社会组织运作的透明性。

(2)建立涵盖社会组织的人力资源流动制度。主要是打通人力资源在政府、企业和社会组织流动的通道。这涉及国家的人事制度改革和户籍制度改革等方面,既需要打开公务员队伍的出口,也需要在专业技术资格、资历等方面的统一制度,更需要使出身不同、性别不同、户籍不同的人们在就业方面使用平等的法律规范。

(3)建立涵盖社会组织的社会保障制度。社会保障制度不健全是直接影响社会组织用人的因素,把社会组织工作人员的社会保障纳入政府或事业单位社会保障体系,或者打破社会保障与单位制度之间的关联,使社会保障的“社会性”显现出来,从而使相应的社会保障在人们跨越地域、跨越政府—市场—社会的部门界限时不受阻碍。

课题组成员:白景坤广州大学公共管理学院副教授刘雪明广州大学公共管理学院教授王琳广州大学公共管理学院教授)

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