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法人治理结构建设在公益性事业单位转制为社会组织过程中的功能考察

——基于公立医院转为民办医院的案例

                     余 翔

  要:事业单位是我国重要的公共服务组织,随着事业单位改革的深入,一部分事业单位将改制转型成为社会组织,浙江省几家医院的改制提供了此方面的实践案例。通过观察改制前后的事业单位,可以发现法人治理机构建设在事业单位改制过程中发挥了推动和支撑作用,同时也反映出改制未竟任务需要强化法人治理模式选择,实施相应的法人治理机制。展望外来的事业单位改制转型,需要突破观念局限和路径依赖,明确事业单位法人治理结构建设紧迫性。重塑政府角色,为事业单位法人治理结构建设提供政策支持。需要优化内外部发展环境,促进改制前后的事业单位公共服务提供能力不断完善和提高。

关键词:治理模式 治理机制 章程 法人 改制

引    言

事业单位是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织,事业单位中学校、医院等公益类事业单位占了较大比重。党的十八大和十八届三中全会对公益类事业单位改革发展作出了部署,指出:“主要从事公益服务的事业单位,要整合资源,强化公益属性,加强政府监管。加大政府购买公共服务力度,推动公立事业单位与主管部门理顺关系和去行政化,创造条件,逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。建立事业单位法人治理结构,推进有条件的事业单位转为企业或社会组织”。在我国近年来有一些原为公益性事业单位的公办医院进行改制转型,成为民办医院或公办民办相混合的医院。从属性上看,这些新型医院也应当属于社会组织的范畴。浙江省在这类医院改革上有一些先行先试的实践样本,这些样本的比较共性的特点是改制过程中医院的法人治理模式选择和治理机制探索上有一些作为,研究这些现象及其背后的机理对推动公益类事业单位改革,创新社会组织管理体制和运行机制具有重要意义。

一、事业单位的基本面貌及其改革改制

(一)事业单位范畴辨析

事业单位是中国特有的一种组织界定范畴1955年第一届全国人大第二次会议《关于1954年国家决算和1955年国家预算的报告》首次使用了“事业单位”这一概念。1963 年国务院发布的《关于编制管理的暂行办法》(草案),将事业单位定义为“为国家创造或者改善生产条件,促进社会福利,满足人民文化、教育、卫生等需要,其经费由国家事业费开支的单位”。1990 年国家统计局、人事部、劳动部、国家计委联合发布的《关于在劳动计划和统计中划分企业、事业、机关单位的暂行规定》中将事业单位定义为“从事为生产和生活服务以及为提高人民科学、文化水平和素质服务的独立核算单位”根据2004年修订的《事业单位登记管理暂行条例》第二条的规定:事业单位是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。

(二)事业单位改革的历程、成就和制约因素

1、事业单位改革的主要阶段

改革开放以来,我国事业单位为了适应经济社会发展的步伐,在中央统一部署下,展开了管理体制方面的渐进式改革。从时间跨度上看,事业单位改革经历了数个阶段,取得了一些重要的突破同时,通过改革也揭示出了事业单位固有或正在加深的一些深层次矛盾。

1上世纪80年代到1992 年邓小平同志南巡讲话、党的十四大召开。根据中央发布的《中共中央关于科学技术体制改革的决定》、《中共中央关于教育体制改革的决定》、文化部《关于艺术表演团体改革的意见》、卫生部《关于卫生工作改革的若干规定的报告》、国家体委《关于体育体制改革的决定》,相关的事业单位启动了改革步伐。这是建国以来事业单位开展的首次大范围改革。以国家在 1985 年和 1986年连续发布几个《决定》和《意见》为标志,主要目的是加强经济核算和扩大经营管理自主权,对事业单位组织体制、管理模式、运行机制进行改革。政府重新界定事业单位的财政供养范围与供给方式,将事业单位划分为全额拨款单位、差额拨款单位和自收自支单位三类,对三类单位实行不同的财务管理方式。(注:1996 年将这三种预算管理形式改为统一的一种预算管理办法,即“国家对事业单位实行核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结余留用的预算管理办法” ,还根据形势需要建设了一些新的事业单位。

2)党的十四大召开到十六大召开。党的十四大确立建设社会主义市场经济的目标为标志,给事业单位体制改革带来了新的探索机会。政府改革和企业改革的大力推动使事业单位也卷入了改革浪潮。这一时期,事业单位体制的体制成为改革的重点,一些原来的行政机关转制为事业单位,一些事业单位的级别、隶属关系也发生变化。另一方面,事业单位的改革借鉴了企业的改革和政府的改革的一些做法。基于此,事业单位的改革朝着“去行政化”和“亲市场化”两个方向前进, “政事关系”与“企事关系”得到重塑1996 年中办、国办印发了《中央机构编制委员会关于事业单位改革若干问题的意见》,针对“政事不分”的弊端,确立了“政事分开”的原则,提出“分类指导”的工作方法。1998年国务院颁布了《事业单位登记管理暂行条例》,明确了事业单位的性质、设置了事业单位登记主管部门、细化了登记方式、规定了法律责任等,使事业单位管理走上法治化轨道。

3)党的十六大召开到现在。中央充分意识到过去的一些小修小补不足以将撼动事业单位的传统体制,还会造成事业单位拼命去“抢权”、“创收”,引发新的问题。因此,不革除事业单位组织形态上依旧很像政府机关,而在经营模式上却越来越像营利性企业的现象,事业单位就会滞后于政府改革和企业改革的步伐。2004党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》后,2004年国务院对《事业单位登记管理暂行条例》进行了修订,2006年出台了《事业单位登记管理暂行条例实施细则》,2008年8月11日,中央编办正式印发《关于事业单位分类试点的意见》,强调按照政事分开、事企分开和管办分离的原则,对主要承担行政职能的事业单位,要逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构;主要从事生产经营活动的,要逐步转为企业;主要从事公益服务的,要整合资源,强化公益属性,加强政府监管。同时,配套推进事业单位养老保险制度和人事制度改革,进一步完善相关的财政政策。”并选取了山西省、上海市、浙江省、广东省、重庆市作为试点地区。2011年3月23日,《中共中央国务院分类推进事业单位改革的指导意见》正式发,连同9个配套文件,对事业单位分类、编制管理、财政有关政策、法人治理结构、收入分配等重大问题进行了统一规划,一改过去事业单位改革“没有总体目标”、“零敲碎打”的困境,形成了有据可依的事业单位改革政策及单项法规群。自此,在全国范围内,传统的事业单位被分成四个集群,即承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务(细分为公益一类和公益二类)。公益一类是指事业单位承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务,不能或不宜由市场配置资源;公益二类是指事业单位承担高等教育、非营利医疗等公益服务,可部分由市场配置资源。 2013年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确指出:“加快事业单位分类改革,加大政府购买公共服务力度,推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化,创造条件,逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。建立事业单位法人治理结构,推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。建立各类事业单位统一登记管理制度。事业单位的改革进入了脱胎换骨阶段社会组织成为事业单位改革的一个方向性归依目标。

    (三)事业单位改革的主要进展

    1、初步打破了条块分割、部门封锁的体制,事业单位面向社会提供服务的格局初步形成。针对事业单位条块分割、自我封闭、各自为“事”的弊端,国家依据就近服务、区域覆盖原则,调整了事业单位布局,通过区域规划合理配置事业资源;提倡各类事业单位相互开放、相互协作、资源共享、互通有无;鼓励事业单位增强服务能力与经营水平,扩大服务范围,面向社会服务。

    2、改进了事业单位经费支持体制。改革后,国家对事业单位一律实行定额或定项补助,对事业单位不论财政补助数额多大,都是补助性质,不同的事业单位存在的只是补助程度上的差别。同时,国家还采取了“鼓励创收”、“政府让利”、“优惠免税”等措施,支持事业单位通过多种经营增加收入。财政供给模式的改变,一方面强化了财政调控力度,丰富了财政调节方式,提高了财政资金使用效率,缓解了财政负担;另一方面则相应减少了一些事业单位在经费来源上对政府的过度依赖,促进了事业单位的独立自主和自力更生。

    3、改革了领导体制,推行行政首长负责制。行政首长负责制,是指行政首长在本部门、本机构居于核心地位,拥有事业管理权、生产经营权、发展决策权、内部机构设置权、用人自主权、分配决定权,同时承担相应的责任和义务。行政首长负责制自 80 年代中期开始推行,到目前大多数事业单位都实行了院长、所长或校长负责制,一些事业单位进一步探索了董事会决策、监事会管理、行政首长负责的现代法人治理结构,实现了事业单位所有权与经营管理权的分离。还有些事业单位实行了行政首长任期制、年薪制、目标责任制,实现了责、权、利相统一。事业单位在推行行政首长负责制的同时,也逐步调整了行政首长选拔任用的方式,除继续完善委任制外,积极推行公开选拔、竞争上岗、民主推荐等方式,拓宽了选贤任能的范围,丰富了选拔任用的形式,初步形成了科学、民主的选人用人机制。

     4、改变了固定化用人制度,推行聘用、聘任制和分类管理,强化以市场化、法制化途径配置人力资源。为了改变事业单位对其工作人员事实上的“人身所有权”,国家先是以允许“业余兼职”、“停薪留职”、“人才交流”的方式解决人员“能进不能出”的问题,后来又普遍推行了聘用合同制和聘任合同制,变原来的固定化用人制度为契约化、法制化用人制度。聘用、聘任制的推行,使得事业单位呈现出单位与工作人员双向选择、工作人员能进能出、能上能下、自由流动的良好发展态势。此外,针对事业单位内部专业技术人员、管理人员和一般工作人员工作内容和工作性质的差异,推出了分类管理制度,在专业技术人员中推行专业技术职务聘任制,专业技术职称评定与专业技术职务聘任分开,单位以岗选人、按需聘任。在教师、医生等专业技术人员中国推行了职业资格制度,建立政府宏观指导下的社会化评价机制。部分事业单位管理人员探索实行了职员制;对于事业单位工勤人员,则探索实行了工人技术等级考核制度。 

    5、改革了平均主义、形式单一的分配制度,建立起效率优先、兼顾公平、形式多样的分配激励机制。通过工资改革,我国事业单位工资制度逐步从机关工资制度中分离出来,确立了独立的分级、分类管理体制,建立了正常增资机制,引入了浮动工资(津贴)制。此后,国家又出台了扩大事业单位的内部分配自主权,推动建立重实绩、重贡献,向优秀人才、关键岗位倾斜,形式多样、自主灵活的分配激励机制等措施

    6、一小部分事业单位脱胎换骨,转制成为企业或者社会组织。首先是一批科研院所类单位响应中央的政策,转变成为企业,事业单位原有职工通过内部持股成为公司股东,安全按照市场化机制运作。其次,一些事业单位转变成行业协会性组织,成为联络所在行业、人员的桥梁纽带。第三、有些事业单位对资产进行了评估,一些非国有资本以入股、购买资产、合并等方式进入事业单位,改变了事业单位原有的资产属性和社会身份,由公益性的国有资本事业单位转为具有一定公益性的公办民办混合或者全部民办的新型社会组织。 

   (四)事业单位改制转型的部分案例

在事业单位改革过程中,培育了一些有较鲜明特征的案例。基于本研究所关注的公办医院改制转型为民办医院的主题,课题组收集整理了浙江省部分医院的案例进行观察,分析。

1.浙江省萧山医院案例

2003年萧山区政府与浙江东南网架集团有限公司合作,由东南网架投资2亿元入股萧山区妇幼保健医院和萧山区第五人民医院两家事业单位,随后两家医院在异地重建,合并为新的萧山医院。在新萧山医院中,东南网架公司占股85%,区政府占股15%。萧山医院得到区政府支持,允许该医院按事业单位性质进行法人登记,核准医疗卫技人员按照事业单位进行管理(引进、招聘、考核等),给予事业单位工作人员身份,在职称评聘、财政补助、技能培训、党团工作各方面享有与同类公立医院的同等待遇。萧山医院成立之初就按照法人治理结构管理,医院设管理委员会为最高决策机构,管委会由7人组成,具有股东会性质,东南网架派4人,其董事长任主任;区卫生局代表政府派3人,局长任副主任。企业负责出资建设和派遣财务总监,管委会聘任院长、党委书记、副院长作为管理层,管理层人员不经党政领导干部选拔程序,只需报区卫生局和东南网架公司备案。医院管理层在管委会授权下,自主制定收入分配、采购、成本控制等制度,医院的医疗卫技人员按照事业单位工作人员进行管理。医院的内部管理实行管理层负责制,引入民营企业管理模式,组织结构比较精炼,医院的人事科、医务科、工会、党委等部门负责人由领导兼任,而且相同职能的行政后勤科室工作人员较同类公立医院少,重视提高工作绩效。医院在人事管理和收入分配方面享有充分自主权,职工的收入差距比公立医院大,激励机制效果好,一批业务强、肯干事、能干事的骨干分子工作积极性高,推动了医院的科学发展。经过10年发展,萧山医院门诊人次从51万增长到175万,住院人次从1.6万人次增加到7.6万人次,业务总收入从1.6亿增加到7.8亿元,经营状况从亏损到盈利7千多万,总资产从6.3亿元增加到12.5亿元。医院现有职工1612人,为区属三级乙等医院。目前,萧山医院与萧山第一人民医院(区内最大公立医院)在发展规模、医院级别、就诊量等方面指标基本相当,说明民营医院完全能够承担起与公立医院一样的公共卫生职能。萧山医院重组模式的精髓在于,整合公共卫生服务和普通卫生服务的事业编制资源,引入民营资本,形成既承担政府基本公共卫生职能又进行普通医院经营的事业单位。享有事业编制有利于优质医务人员流动,其收入分配受相关政策调控,可以有效控制医疗费用。接着通过法人治理结构和民间资本的优势,在基础建设、融资、资本运作、运营管理等方面提升效率。

2.浙江省东阳医院案例

东阳医院是一所三级乙等公立医院,1990年接受旅台侨胞王易吾捐赠1000万元,股权结构发生变化,国有资产占比51%,1993年建立了以董事会为主体的法人治理结构,实施董事会领导下的院长负责制,赋予医院独立法人地位。首届董事会、监事会成员由市委、市政府与赠与方协商提出,第二届起由前届董事、监事会推荐,市政府批准并公布。每届任期4年,可以连任。董事7-11名,监事3-5名,分别由政府代表、国资代表、公益资本代表、职工代表、医院管理专家、医院管理层、独立董事组成。院长由董事长提名,董事会通过,报市委、市政府批准,董事会聘请。副院长由院长提名,董事会通过,报市委、市政府批准,院长聘任。董事会对医院的发展、规划、重要人事、薪酬、考核等行使决定权;监事会负责监督董事会和院长执行情况;院长是医院法人代表,在董事会授权下负责医院日常工作,医院班子成员的工作考核和薪酬分配完全由董事会确定,医院通过法人治理结构明确了各部门职责,且建立了富有绩效的管理制度,促进了医院发展。

3.浙江省慈林医院案例

慈林医院是在2008年浙洽会上慈溪市政府成功招来的投资项目,被列为慈溪市2010年重点工程建设项目。慈林医院外方股东是HCA创始人托马斯·弗里斯特等创办的中国医疗有限公司,这个公司与美国医院集团公司(HCA)有密切联系,HCA是世界上最大的连锁医疗机构,在美国20个州和英国拥有165家医院和111所独立手术中心,年收入达370亿美元,在中国江苏等省设有合资医院。慈林医院的中方投资者是慈溪市卫生发展投资有限公司,除了资金投入外,慈溪市卫生局还把原慈溪市第二医院的人员、设备整体置入慈林医院中,作为医院经营的基础力量,双方股份比例为70%和30%。慈林工程占地面积180亩,投资总额8.76亿元人民币,一期建筑面积8万余平米,设置床位1000张,医院于2014年7月正式运营,现已达到日均门诊量1800人次,住院病人200床位的规模。

作为浙江省首家获得批准的中美合资现代化医院,慈林医院中外双方股东的共识是充分吸收外方股东的成熟经验、技术和先进医疗设备,将医院建设成为具有专科特色,融合中外医疗管理模式和国际先进技术、提供个性化和国际化服务的先进综合性医院,打造成中国合资医院的样板,为宁波人民提供高质量的医疗服务。在医院建设和管理上,大量的吸收了国际化的经验。

第一、在治理结构上,慈林医院的最高决策机构是董事会,医院管理层采取公司管理模式,设置首席执行官、首席运营官、首席财务官、首席医疗官等职位,机构比较精简。现任慈林医院首席运营官COO江波毕业于白求恩医科大学,曾经是江苏省人民医院心内科的主治医生,并获得加拿大不列颠哥伦比亚大学的MHA学位,曾担任Parkway医疗集团的大中华区医疗项目负责人,具有临床及医院管理经验。

第二、在资源整合上,慈林医院首要解决的是原慈溪二院人员并入新院后的稳定问题。原慈溪市第二人民医院约350名专业技术人员即行政人员,大多是具有事业单位编制,在并入新院过程中有思想顾虑,慈溪市编委办、卫生局采取了相应措施,要求新医院保证原有人员在新工作岗位上待遇不降低,保留原有人员享受事业单位身份和相应福利待遇,并作出了会议纪要和大量、细致的疏导、解释工作,使原有职工消除了疑虑,保持了医院转轨运营期间的稳定,有序。开业后,慈林医院已签约引进150名左右的专业技术人员,慈溪市给予大力支持,对部分引进人员承认其事业身份(由医院负责缴纳相应的事业单位保险费用)。慈林医院还从上海等地引进一批医疗专家来院工作。同时,慈林医院与宁波二院、上海几所医院签署医疗技术合作协议,派遣专家支援慈林医院,接收慈林医院骨干医生来上级医院进修

第三、在业务发展上,慈林医院经过分析,发现慈溪每年有50%的医保费用并不是用在本地,而是用在上海、杭州等地,原因就是儿科、癌症等疑难杂症的医疗服务目前在慈溪尚未能有效开展。因此,慈林医院将妇儿专科、肿瘤专科、心脏病专科等为医院重点发展的特色科室。借助医生多点执业的政策,将上海、杭州等地的著名专家请到慈林医院开展医疗服务,同时,慈林医院还将请美方股东的心脏病医疗团队带医院来开展手术,或者安排病人在慈林医院初诊,然后到国外股东医院处接受进一步治疗,形成一体化的医疗服务。慈林医院还推出高端医疗服务,包括“私人定制”式的体检服务和“一站式”就诊的VIP服务。

第四、在标准化管理方面,慈林医院引入CHC医疗集团的资源,从美国聘请资深JCI专家和HCA的华人IT专家为中国本地的员工进行培训,探索一套融合中西的管理习惯,发展信息化管理,医院推行无纸化办公,制定岗位操作守则,医院从上到下推行品质管控,准备进一步接受ISO质量管理体系评定。

第五、在薪酬管理方面,慈林医院有两套薪酬体系,对于原慈溪二院的职工,维持原有薪酬体系;对新聘任人员,在确定工资待遇时,主要是以定岗为主,配合合理的绩效奖励。并确保员工的工资薪酬水平不低于改制之前,没编制的员工不低于有编制的员工。与老二院时期相比,基本所有员工的收入都有提高,很多岗位的薪资水平甚至可以达到改制前的两倍。

慈林医院开业时间虽然不长,但各项医务管理已经进入正轨,门诊量和住院病人数量保持稳定增长,医院评估认为,通过利用HCA集团的全球优势来推动国际医疗服务的本地化,通过高效的管理来提高知名度并节省开支,慈林医院能够稳步实现盈利。同时,慈林医院也认为,在医院发展过程中还面临一些困难,主要包括:第一、医疗设备的引进。外资医院外购大型医疗设备,需要得到省、国家卫生部门批准,取得《大型医用设备配置许可证》后才能购置大型医用设备。需要层层报批。而慈林医院的等级资质限制了它购买高端设备,因此,医院希望能够放开政策限制。第二、引进人才方面,慈溪市给予了慈林医院部分引进人才事业身份,但还有一些引进人员的要求无法满足,造成了人才引进的困难,在高级人才引进过程中还存在一个年龄的限制,即超过50岁的无法办理养老保险,不利于引进人才。第三、在税收方面,慈林医院无法享受一些减免税政策,引进人才所支付的大额引进费用需要扣除较大比例的税款,使医院的财政支出负担变重。第四、医师自由执业和多点执业的政策还不够具体,使得外地、外单位名医在慈林医院坐诊不方便。

二、事业单位转型改制为社会组织的前提

从上述案例中可以看出,部分事业单位采取了外科手术式的改革,自身属性发生了变化。这种改革已超越了事业单位内部改革的层面,事业单位是否有条件转制为社会组织?事业单位是否有必要转制为社会组织?事业单位自身是否愿意开展类似的改革?我们将这些问题归结为改革的前提。

(一)事业单位与社会组织的相似性

事业单位既不同于政党、社团,也不同于企业,事业单位在一些方面与社会组织范畴有近似关系

第一、事业单位在实现公共利益方面与社会组织的共性。事业单位的创立目的不是为了追求个体或特定群体的利益,而是为了整个社会的公共利益,以公共利益作为全部活动的出发点和落脚点。如国家设立学校、医院、科研机构、福利院等单位的目的是为广大人民群众提供公共服务,这些单位所从事的活动能够满足整个社会的公共需要,所追求的目标是使整个社会和谐的、可持续的发展。  

第二、事业单位在提供公共服务和公共产品方面与社会组织是一致的。公共服务的提供是需要经济代价的,但事业单位不能够像企业那样从事营利性活动,而必须把社会效益放在首位,向公众提供公共服务和公共产品。当然,公共服务和公共产品不一定意味着完全免费,但即使有条件通过提供服务收取一定费用,也不能以此作为弥补成本的手段,更不能成为赚取利润的理由。

第三、事业单位的组织形态社会组织更为科层化。事业单位大多不具有政府机关所拥有的强制力;事业单位之间也不具有政府机关的隶属关系;事业单位的内部组织结构和运作模式虽然受到政府官僚体制的深刻影响,但不完全等同于官僚制。与企业相比,事业单位与公共权力的关系更紧密,受党委和主管部门的领导;事业单位依政权机关的批准设立,由政府部门实行编制管理。与政党、社团相比,事业单位是不具有政治功能的提供专业技术服务的实体组织,而政党、社团是实行会员制、代表其成员共同意志的非实体组织。 

第四、事业单位的活动领域比社会组织更为集中。我国事业单位的活动领域十分广泛,概括起来主要分布在19个行业。包括教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利、勘察勘探、交通、气象、地震、海洋、环保、检验检测、知识产权、城市公用、社会福利、农林渔水、中介服务、机关后勤等。 尤其是教育和卫生领域,这两者的从业人数占事业单位从业人员总数的70%。虽然服务领域比较集中,但各种事业单位提供的服务的类型却非常繁杂,所关联的服务对象包括社会公众、企业、党政机关、而且能跨越国境。 

第五、事业单位绩效考察与社会组织有一定的共性。事业单位不直接从事生产活动,而是直接或间接地为上层建筑服务,它们一般不能从提供服务中提取收入,也不实行经济核算。这种非经济化的身份,使得事业单位的绩效衡量存在一些难以量化的因素。

第六、事业单位人力资源“干部化”和“福利化”逐渐转向与社会组织相似的民间化过去事业单位的人力资源被归入公职人员或者干部身份,有相应的地位、待遇,按照干部管理要求和流程来管理,在升迁方面与政府机关基本相同。同时,事业单位长期执行和机关一致的劳动福利政策,所在单位要负担本单位干部职员的政治待遇、生活待遇、退休待遇等。近年来,事业单位开始实施绩效工资改革,行政级别和职务在工作报酬中所发挥的影响力慢慢减少,岗位工资、绩效公司成为事业单位薪酬体系的主要类型,来自于企业的一些报酬激励措施被引进,事业单位工资分配档次逐渐拉开,体现出差异化,与公司企业、社会组织有一些共通性。

    从上述分析可以看出,事业单位与社会组织之间存在一些共同“基因”,在结构和身份上存在靠拢和转化的可能性。近年来事业单位发展、改革的实践也进一步支持了这种判断。

(二)部分事业单位转制为社会组织的必要性

    应当说,事业单位都抱有更好的发挥公共职能,更好的融入社会服务体系的愿景。但在事业单位的实际运行以及事业单位希望通过内部改革来破除一些旧机制、体制的时候,却遭遇到了严峻的问题,导致内部改革的成效不彰,无法实现中央提出的目标。造成这种改革不到位和改革滞后情况的主要症结是以下几个方面

第一、缺乏管理经验。建国以后的事业单位长期被纳入严密、庞大的经济社会发展计划内,由国家统一拟定发展目标、集中配置物资指标、包办公共服务组织、包揽事业经费、控制事业单位人员、集中分配事业产出,按照国家机关的模式塑造自身的行事风格。

第二、内部约束机制薄弱。前期的改革强调把相当多的事业单位推向市场,但由于我国市场经济发展的阶段性和不完备性,市场竞争不完全,存在一些扭曲因素。而来自政府和市场的约束软弱无力,社会服务的接受者——人民群众也没有足够的权力来制约事业单位。导致事业单位在步入市场时受到强烈的创收诱惑。 

第三、绩效管理薄弱,绝大多数事业单位是由政府部门负责监督和评估社会服务提供的效果,但政府往往同时又是服务发包者。在这样的制度下,事业单位会非常的关注它们的“上级主管部门”是否满意,而不太在乎用户是否满意。同时,事业单位涉及的政府服务的突出特点是“可度量性”低,难以精确衡量。

第四、“能进能出”的机制未能有效建立,实际生活中,有一些公共服务提供能力弱、管理水平低、获取资源难的事业单位仍然停留在原初状态,没有跟上改革的步伐,导致这些事业单位收支困难,职工士气低落,接受服务的公众不满意程度高,同时也占用了宝贵的公共资源,影响了其他能够提供项类似公共服务的机构的发展。

(三)事业单位改革意愿问题

另一个问题是事业单位是否愿意面对一场改革?事业单位改革的动力和压力既来自事业单位内部,也来自事业单位外部。

从政策层面看,事业单位改革的外在导引力已经逐步加强。一方面,中央密集出台了深化各个领域改革的指导意见,其中也包括事业单位的改革。尤其是2014年以来,中央提出了建立统一的机关事业单位养老保障体系,事业单位工作人员也应当像企业、社会组织一样缴纳养老保险金,试行年金,使得事业单位工作人员的身份转换障碍大大减少。但事业单位的改革也面临着执行上的阻力,其中很重要的方面来自于事业单位的主管部门,由于事业单位在财务、人事上有诸多的依附性,事业单位的主管部门——各级行政机关存在希望事业单位保持现状的路径依赖,尤其是事业单位转为社会组织意味事业单位的“逃离”,影响了主管部门的管理范围和既得权益。除非一些经营管理出现问题的事业单位已经成为“包袱”,主管部门没有放弃事业单位的强烈意愿。

从内部来说,事业单位人员对于改革存在着较多的顾虑,上述案例中可以看出,事业单位工作人员对于自身的编制非常在意,因为编制承载者一些社会身份、公务人员福利,事业单位工作人员于企业、社会组织从业人员之间的待遇差异主要缘于编制。

基于此,事业单位的转型改制并不是顺水成舟,而是面临着一些显性或隐性的阻力,但改革的大潮流是不可逆转的,部分事业单位转制成为社会组织尤其现实必然性。

          三、事业单位转型改制的路径选择——法人治理结构

事业单位转型改制为社会组织,意味着事业单位要脱离政府体系,采取不同于政府机关以及原有事业单位的管理与运行机制与方式,要获得更大幅度经营管理的自主权,实行政府及社会监督约束下自我管理、自我发展、自我约束。其中,独立的法人财产权是自权的基础,独立的法人地位是自权的保障,而民主化的治理结构是自权的组织条件。前两个方面的要求,事业单位目前已经基本具备,而内部法人治理结构是事业单位普遍欠缺的。法人治理结构(Corporate Governance或Corporate Governance Structure)是在现代企业经营管理中诞生的。现在人们认为,法人治理结构是现代法人组织为了解决内部所有权与经营权分离以及委托——代理关系问题而建立起的一整套用来规范所有者、经营者、监督者以及其他利益相关者之间责权利关系的制度安排。产生于企业部门的法人治理结构已经对西方的公司治理、非营利组织治理、公立学校和公立医院治理以及我国的国有企业改革、民间组织管理都产生了深远的影响。

(一)法人治理结构的效能原理

事业单位运行管理中,存在着一个宏观的权利来源与行使的问题。美国学者萨拉蒙(Salamo) 提出的“第三方管理理论”(third-party government theory),即政府为实现自己的目标而将提供公益服务的任务委托给公共事业组织来执行。由此产生了两层“委托-代理”关系:政府作为公共利益的代表,执行的是公众的意愿,公众与政府之间有一种隐性的契约关系,公众将自己的权力委托给政府,以提高权力资源的配置效率,公众与政府形成了第一层委托-代理关系;政府又根据自己的需要,将另一部分权力资源让渡给公共事业组织来行使,形成了第二层委托——代理关系。公共事业领域存在着两个决策主体——政府(及其主管部门)和事业单位。政府及其主管部门代行所有者(国家或公众)的权利,提供公共事业所需资源,但不直接向社会公众提供公共事业产品与服务;公共社会组织(事业单位)则负责直接向居民提供产品与服务,公共服务的机构及其内部管理者是第二层委托关系中的代理者,是公众的“二代理人”。但在信息不对称的条件下,由于委托人与代理人各自的目标效用函数不一致,作为原始委托人的公众的监督鞭长莫及,于是事业单位更多关注的是争取政府的拨款,而对于向社会提供优质服务则缺乏主动性。而且事业单位与政府部门同为“代理者”的身份,也使得他们之间并不总是利益完全一致,不论受到哪一种政策和制度的约束,都会按照自身的条件与可能,追求各自利益的最大化,导致出现损害原始委托人利益的情况。就我国目前来看,一种情况是某些地方政府假“市场化”或“产业化”之名,推卸发展社会事业的责任;另一种情况是某些事业单位借“创收”之名,乱收费、乱办班、乱发文凭。公众、政府和事业单位之间委托——代理问题便会发生异化。

防止这种倾向,一方面需要调整政府对事业单位的管理和行为,由宏观管理转向微观管理,由静态管理转向动态管理。政府对事业单位的管理,涉及到宏观、中观、微观等各个层次,涵盖人、财、物等各个方面,如投资、运营、提供服务、绩效评价等各个环节。政府对事业单位的管理要由微观转向宏观,从直接干预转向依法管理,让事业单位进行自我约束、自我发展,从党政机关的附属物,转变为社会发展主体。切实做到这些的基本保证,就是使事业单位获得法人资格。法人登记制度就实现了这种意图,它通过对事业单位设立登记、变更登记、注销登记、年度检验及行政处罚等手段,使机构编制部门及时掌握事业单位的运行状况,并对其中出现的问题,采取相应的解决办法。另一方面要创新事业单位的管理模式,平衡委托方与代理方的利益诉求,解决好利益冲突和信息不对称问题,努力实现有效减少政府支出,提高事业单位的运作效率和服务水平,促进市场经济体制的完善的目的。传统上,事业单位主要由政府投资举办,靠财政拨款来维持日常开支,按照行政机关的管理制度和方式进行运作,分配制度平均化,缺乏激励机制,管理的实施成本、摩擦成本和机会成本以及其他连锁反应所产生的成本大大增加,迫切需要建立有效的激励机制和约束机制,正如经济学家所说:“如果预期的净收益超过预期的成本,一项制度安排就会被创新。只有当这一条件得到满足时,我们才可望发现在一个社会内改变现有制度和产权的企图。”也有必要实行一定程度的市场化措施,将事业单位转变为能够有效提供公共服务的市场化主体,包括将部分事业单位改制成为国有资本与民间资本共同举办,或国有资本退出、民间资本跟进的民营化新型公共服务组织。 

进一步看,制度供需均衡问题也带来事业单位体制创新的问题。按照制度创新理论的分析,制度的适应、制度的需求是制度均衡,但制度均衡是相对的一种理想状态。而人们对现有制度结构和制度安排的一种不满意或不满足状态则是制度不均衡,制度不均衡的长期存在必然导致制度变迁。当原有制度安排和制度结构不再是净收益最大的制度时,就会产生对新的制度安排的需求。事业单位制度长期以来处于不均衡状态。具体的讲,我国事业管理制度供求不均衡可以分为两种情形:一方面实际供给小于潜在需求。现代市场经济的发展要求构建一整套与之相适应的事业管理制度,包括有关事业组织的法人制度、领导制度、人事制度、财务制度、运行管理制度、评估制度、社会保障制度等。但我国对这些制度的供给都比较落后,具体表现为僵化的人事管理制度,事业单位职工“能进不能出”、“能上不能下”、“一次分配定终身”,缺乏一个开放、流动、竞争、公平和富有活力的公共事业人事制度;对事业单位的监督管理依靠单一化的行政管理方式,没有建立多元化的监督管理制度;事业单位经费实行国家统包供给,没有建立起以国有资产管理和事业成本核算为中心的、统一的公共事业财务管理制度等。另一方面是传统事业管理制度供给过剩,“政事一体化”的局面还未得到根本改变,传统计划经济体制下建立的事业管理制度还没得到及时的修改或废除,事业单位对政府仍然具有强烈的行政依赖性和附属性,缺乏独立性和自主性,政府对事业单位的管制还严重制约事业单位的内在活力。事业单位制度体系供给的非均衡状态,即新制度供给不足和传统制度供给过剩,导致过高的制度成本和社会交易成本,浪费大量公共事业资源,也给寻租行为的产生提供了滋生的土壤。在这种情况下,事业单位的制度供需必然从“非均衡”向着“均衡”的方向迈进,要克服这种倾向,也需要塑造多元类型的事业单位,包括与事业单位同向运营但资本来源更加多元的“准事业单位”。

(二)国外类似机构法人治理结构建设的借鉴

本课题主要研究医院这种事业单位。医院是公共服务的重要成员,尤其是公立性医院,他们不存在营利压力,因而有条件、有意愿建设有助于提供更优质医疗服务的法人治理结构。目前,世界各国都有数量较多,规模较大的公立医院,这种类型的医院与我国所界定的事业单位有一些共性,但也掺杂着一些公司化管理或者社会组织化管理的成分,因此,观察国外公立医院的法人治理结构,对于我国公立医院,民营医院,都能从不同角度形成一定的借鉴。

1.美国公立医院法人治理结构

    公立医院是美国医疗机构的重要组成部分,包括州立医院、市立医院以及公立大学医学院附属医院,占美国医院总数的7%左右。公立医院经费来源主要来自于州政府和地方政府,因而这些医院需要接受所属政府机构的外部监管。一些政府认可的非官方机构还要对医院的质量控制、设施项目、医疗费用等方面进行监督和评审。在医院内部组织管理体制上大多实行董事会领导下的院长负责制。董事会是医院的最高决策机构,主要职责包括制定发展规划、审议重大事项、聘任医院负责人并对其绩效进行考核以及评价和监控医院提供的全部医疗服务质量等。公立医院的董事会成员基本由医院所在地社区选举产生并由政府任命,也有一些直接由政府任命,背景多为工商界人士、大学教授、退休的政府官员等。医院院长由董事会任命,通常也是董事会成员,负责医院各项事务的管理工作。院长之下通常设副院长及院长助理,负责管理医疗业务和行政财务工作。一些公立医院院长、副院长以及院长助理还会组成院务委员会,定期讨论决定医院重大的行政事宜。

2.英国公立医院法人治理结构

    20世纪90年代以来,英国政府陆续将分散的、单个的医院组合起来,形成医院托拉斯。根据英国1990年的《社区保健法案》,每个医院托拉斯须成立董事会作为其最高决策机构。董事会中包括政府卫生主管部门委派代表和相关社会利益的代表。政府卫生大臣负责任命董事会主席,董事会中至少有两名非执行董事由地区卫生局任命,其他非执行董事由卫生大臣与董事会主席商议后任命。执行董事一般包括医院托拉斯的管理者和各职能部门负责人。董事会主席和非执行董事通过公开选拔的方式任命医院托拉斯的管理者,然后该管理者再与董事会主席、非执行董事一起任命其他执行董事。董事会的主要职责是制定发展规划、监督政策执行以及保证财务安全, 其成员薪酬由卫生大臣依据财政部的预算水平来决定。

3.德国公立医院法人治理结构

    德国有医院2000多家,公立医院约占三分之一,由政府、公共团体、社会保险机构提供资金创办。德国《医院管理法》规定,医院通常由州卫生部和区卫生处负责管理。院长实行专业化管理,分为行政院长、医疗院长和护理院长,其中行政院长是医院领导者和最高决策者,负责整个医院的经营管理。近年来,德国公立医院日益受到床位数过多、效率低下、经营状况不佳等诸多问题困扰,为此,各级政府采取了一系列改革措施,重点放在医院产权制度的改革和董事会领导下的集团公司化管理上,目的在于扩大医院在服务范围、人员聘用和财务预算等方面的自主权。例如,柏林市政府把辖区内10家公立医院合并转制为一家由政府全部控股的有限责任公司,从而实现了公立医院管理体制的重大变革。转制后的公司属于有限责任公司,各组成部分是合作伙伴关系。其董事会成员一半由政府提名的雇主代表组成,另外一半由医院雇员提名的代表组成,雇主代表主要来自卫生部和财政部。董事会主席在雇主代表中产生,在发生争议时,享有最终决定权。同时,董事会任命一名首席执行官全权负责集团公司的日常运营。

4.日本公立医院法人治理模式

    日本全国共有医院9000多家,其中公立医院1815家,占医院总数的20%左右。日本的公立医院主要包括三类:一是由中央政府投资兴办的国立医院;二是由地方政府出资开办的公立医院;三是由大学、公共团体等机构开办的附属医院。其中,前两类公立医院的经费主要来源于政府拨款,因而其人事权、财权、分配权都要受到各级政府卫生主管部门的严格控制。日本公立医院内部主要实行院长负责制。院长的产生方式通常有两种:一种是由职员大会选举并经上级主管部门任命;另一种是由上级主管部门直接委派。院长之下还设有事务长,通常由上级主管部门任命。事务长主要负责医院的日常运营和经济管理,院长则集中精力抓好对医院重大事务的决策并把握医院的发展方向。近年来,日本公立医院多数经营不善,出现了严重亏损,只能要靠税收来填补赤字。日本政府决定对公立医院进行全方位的改革,引入社会资本重组医院,将公立医院改制为民营医院;或者是在不动产权的前提下对公立医院实施行政法人化改革,强化医院内部的公司化管理。

    总的来看,国外公立医院的治理倾向于政府较少干预、自我发展、自我约束,医院的独立法人性得到了保障,不用事事向政府请示。同时,医院、学校监督管理、评估运行绩效等方面运作规范。有些方面值得我们注意:

    第一、政府与公立医院的关系比较清晰。政府主要负责卫生公共资源的供给即出资,政府也向医院委派董事,或任命院长,同时负责监督公立医院的运行绩效。

    第二、公立医院的治理模式主要采取董事会制,少数采取议事会(理事会)和管理委员会制,董事会是医院的法人中枢机构,保持高度独立的运作,政府委任的董事以医院的利益为基准,全面承担起医院的管理、发展事务,大量的社区、专业顾问也参加到董事会中,保障了对医院的公益发展方向。

    第三、公立医院的治理机制较为多元化。在权力配置机制上,有的国家的医院院长、拥有一定的决策权,有些则主要是决策建议权和执行权。在效能发挥机制上,院长以及协商性质等各类专门委员会作用明显,医院的职工代表也通过董事、理事、专门委员会委员等身份大量参与协商式管理。在监督机制方面,各国都非常重视独立机构的外部监督。

    我们也看到,由于政治制度、国有资本管理、公职人员身份认定的的差异,国外公立医院的做法与我国有很大程度的差异性,有些国家公立医院的财务方面也出现较重的负担,医院雇员的满意度也比较低。我们一方面可以借鉴国外公立医院、出资者和管理方分工关系、管理体制的多元化、社会化方面的特长,也应考虑如何避免在国外类似机构中存在的一些弊端。

四、事业单位转型改制过程中法人治理结构建设的关键技术

(一)法人治理结构建设着力点

根据国务院办公厅《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》,事业单位法人治理结构建设包含不同的方面,对于需要进行转型改制的事业单位,应着重开发建设法人治理内核和法人治理机制两大方面:

1.法人治理内核建设

1决策监督机构建设

实施转型改制的事业单位决策和监督主要通过理事会(董事会、管委会)来行使。理事会依照国家法律、法规、政策和本单位章程开展工作,主要负责本单位的发展规划、财务预决算、重大业务、章程拟订和修订等决策事项,按照有关规定履行人事管理方面职责,监督本单位运行。理事会构成和规模由事业单位规模、职责任务和服务对象等方面特点来确定。一般由政府有关部门、举办单位、事业单位、服务对象和其他有关方面代表组成。理事分为内部理事和外部理事,可以采取由政府部门或相关组织委派、推选等不同的方式。事业单位行政负责人及其他有关职位负责人可以确定为当然理事。准备转型改制的事业单位也可以设立监事会,负责监督事业单位财务和理事、管理层人员履行职责情况。单位每年度向举办单位和登记管理机关报送年度报告,应当将决策监督机构工作情况记载在内,实现事业单位信息公开,以便举办单位和社会进行监督。

2)管理层建设

管理层是理事会的执行机构,包括行政负责人、主要管理人员。管理层对理事会负责,按照理事会决议履行日常业务管理、财务资产管理和一般工作人员管理等职责,管理层应当定期向理事会报告工作。转型改制后的事业单位行政负责人及部分主要管理人员应当由理事会任命或提名。

3章程制定

章程是法人治理的制度载体和理事会、管理层的运行规则,也是有关部门对事业单位进行监管的重要依据。章程应当明确理事会和管理层的根本问题,包括理事会的职责、构成、会议制度,理事的产生方式和任期,管理层的职责和产生方式等。章程草案由理事会通过,报举办单位同意。章程也应当报登记管理机关备案。由此可见,事业单位法人治理模式涉及机构、运作、规约、报告、选举任命等方面内容,覆盖了事业单位主要内部管理活动,是事业单位管理体制的一种“再造”。

2.法人治理机制

法人治理机制是法人治理体系中的重要部分,是系统性的管理制度、方式、方法的综合体,涉及到事业单位内外部关系的处理方针、事业单位的产权行使、事业单位运行规则、事业单位各个职能部门的功能安排、事业单位人员的编制管理与分配机制等根本性问题。事业单位在过去的运行管理中也采取了一些治理机制,但这些主要是为了贯彻行政化管理所需要的机制,如请示汇报,管人、管财的机制,它无法体现事业单位的法人地位。而现在,准备转型改制的事业单位要建立的治理机制是适应法人主体要求的机制。具体而言,法人治理机制主要包括几个方面:

1权力配置机制建设

权力配置机制主要涉及事业单位重大事项的决策发起和决策实施权利由哪种主体行使,以及行使的过程、行使的方式等问题。大致可有三种类型。第一种是出资者(兴办者)掌握事业单位重大事项的决策权,并任命执行者,采取不公开决策的方式,在决策议事风格上与行政机关的集体决策或主要领导拍板形同或类似。在执行权的行使方面,采取与行政机关的请示制度、审批制度类似的做法。第二种是由事业单位的主办者将决策权委托给董事会、理事会或者代表性较为广泛的管委会来行使,这些机构采取投票方式或者协商方式进行决策,提名或直接任命管理层,在决策过程中公众和利益相关方能够通过自己的代表发表意见。执行权由管理层行使,有些事项董事会、理事会、管理委员会直接参与执行。第三种是由事业单位的法定代表人、领导班子自行决策并负责执行,这是一种内部决策,在决策过程中可以增加调研、征求意见、预先将决策方案报上级请示等环节,也可以增加职工代表大会民主监督等内容。

2效能发挥机制建设

效能发挥机制主要涉及事业单位管理岗位设置、内部管理机构的条块分工、事业单位职工参与日常管理的深度广度、事业单位财务、人事方面的安排等。从大多数事业单位日常管理过程看,其效能的大小与其管理效能有较密切的关系。目前事业单位的日常管理体制主要有以下几种:第一种情况是接近于行政机关的管理机制,即自上而下,由事业单位党政负责人全面掌控事业单位日常运行,采取集体研究制、首长负责制,强调服从,参照行政机关设置内部机构、确定职工的人事关系,对应相应的行政级别,事业单位职工不参与或较少参与事业单位的内部事项。这种管理体制带来的效能发挥是不自主、不充分的。第二种情况是接近于公司企业的管理机制,即事业单位负责人注重分权、引入专业管理人员,内部管理机构较为精简、通过一些跨部门的专门委员会实施管理,强调工作成果和过程考核,比较注重经济核算,事业单位职工的收入、岗位具有浮动性,较多的参与事业单位的管理,这种管理体制带来的效能发挥是灵活的,充足的。第三种,折衷式的管理体制,即维持事业单位的首长负责制和权力集中,又通过一些专门委员会来承担管理职责;在保持固定的岗位、职级制度的同时,又引入考核体系,使职工的工资保持一定的浮动幅度。这种管理体制所带来的效能是不稳定,但具有较大潜力。 

3监督机制建设

监督机制可以分为上下监督和内外部监督两大版块。事业单位的上下监督主要是政府、出资者对于事业单位的发展方向、管理能力的监督,主要通过委派董事、监事,任命事业单位负责人等途径来实现。事业单位的外部监督主要是指社会力量、事业单位所提供公共服务的受众对事业单位管理形成的监督,这种监督有些是通过社会人士担任事业单位董事或理事、管理委员会成员来实现,有时是由政府委托第三方在专门进行。事业单位的内部监督主要是事业单位职工通过理事会、监事会、议事会、管委会等渠道对事业单位领导机构的运营形成监督。

(二)法人治理结构建设效果评价

上述几家由国有资本举办的事业单位通过不同方式改制成为新型社会组织的医院。从它们身上可以发现采取法人治理结构建设所带来的一些共性的特征或效果,主要包括:

1.基本上成为独立法人实体。这些医院的举办主体发生了变更全面拥有了真正意义上的独立法人地位,享有了独立的法人财产权,能够独立享有权利、承担义务。这里的独立,涵盖了独立的法人地位与法人财产权(通过法人登记获得)以及与之相适应的内部机构设置权、人事权、分配权与经营管理等权利。政府支持了这些医院的的职能、主要业务范围、领导人选、编制总额,提供相应的财政、税收及其他政策支持;这些医院也在在政府指导、监督下,依据法律规定的范围与方式独立开展业务,向社会提供公共事业服务

2、组织形式更为灵活适用。不同类型的医院在众多的所有制形式和治理结构上进行了选择,有些医院在形式和结构显示出了较明显的优点。特别是竞争的引入使这些医院得到了较大幅度的平等机会,能够在相关地域和业务领域和所有地区显示出自己优势和缺点,值得消费者和各级政府的政策制订者选择它们来承担公共服务

3、法人治理结构相对健全,这些医院依据产权关系与运作方式,确定相应的治理结构,做到了决策、执行、监督的有效运行。每一家医院都形成了自己的使命宣言,并有一系列绩效指标可供定期评估以确定目标在何种程度上得到了实现。每一家医院都采取了理事会(董事会)的核心管理方式。理事会和管理层享有足够自主权,管理者的任命和解职基本实现了由理事会决定,聘用和解聘其他人员的决定权由理事会保留,有些则下放给管理层。医院内部也建立起了较符合本单位实际情况的人力资源管理体系会计、审计和报告制度,纳入法律和政府监管框架。

(三)法人治理结构未竟任务

目前,国有资本举办的医院实施改制还处在小范围试点阶段,大多数医院性质没有变动。很多当改而未改的医院对于法人治理理念还比较陌生,主管部门对推进事业单位改制的决心还不强,改制先后顺序、任务分解、资源保障等方面还没有统筹规划、付诸实施。已实施改制的的一些医院还处在机构重设、章程制定的层面,改革没有触动法人治理模式和治理机制的核心层面,在实现治理结构优良、管理制度合理、绩效评价科学,解决政事不分、政资不分、管办不分等方面还没有取得决定性的成效。在准备改制和正在改制的事业单位体法人治理结构中需要加强的方面

1、决策机构科学决策管理的能力

从上述信息可以看出,一些新型医院单位虽然都建立了理事会,形成了决策监督机构,但理事会会议往往流于形式,有的单位一年只召开一次,有的单位理事会会议变成了年初动员会和年终总结会,有的单位管理层制定的方案只是象征性地经过理事会讨论程序,使理事会配置单位权力、进行重大决策、行使监督权等核心职能发挥受到影响,一些职工认为理事会是个空架子。在现阶段,理事会未被置于事业单位中心地位另一个突出表现是对事业单位人事财务权决策能力比较弱,主管部门还未将事业单位主要负责人的任命权、罢免权移交给理事会,理事会只是享有推荐权、初步审定权。再如理事会架构问题。理事会构建要兼具代表性和管理效率,合理确定理事会的构成和规模,理事来源应当包括政府有关部门、举办单位、事业单位、服务对象和其他有关方面的代表。但目前理事会主要是体制内理事组成,包括本单位理事、主管部门及相关部门,由举办单位分管领导或主要领导任理事。相关单位如财政、审计等部门理事由于是兼职担任,且不与自身工作考核挂钩,参与理事会工作的程度不深。公共利益代表理事(社会代表)占比例较小,对事业单位业务发展了解不深,存在人微言轻的趋势。对于理事会投票,是严格采取一人一票、还是应当设置不同权重,或者引入协商机制,还没有较固定的做法

 2.法人治理机制的有效性

 与建立董事会、理事会,制定章程等事项相比,事业单位法人治理机制是内在性的、改革难度更大的工程。目前,转制为民办医院权力配置机制在很大程度上还沿袭着传统事业单位模式,内部机构设置、中层管理人员产生与过去变化不大。其自主管理权还可以得到大扩充。在效能发挥机制上,这些新型医院的财政保障方式、人力资源体系、经济核算方式发生了一些变化,引入了一些绩效管理方法,但在运行成本控制、服务质量提升上还未取得根本性进展,医院自身造血机制相对薄弱。出资者开始参与医院的管理和监督、医院职工的监督主体地位也得到了一定的保障,但监督事项主要限于医院业务行为,对医院的权力配置、法人运行、绩效体制和负责人业绩等方面还缺乏足够的监督。

3、支撑改制的内外部生态环境

医院改组改制不是孤立的工程,需要有适宜的内外部生态系统,比如,目前在收入分配、职称评定、社会保障等配套机制方面,并不是全部有利于医院顺利改制。公益服务绩效评价机制、理事决策失误责任追究机制、事业资产出资人机制、议事规则等具体运行机制不够完善也影响改制的推广。公共服务绩效评价机制不健全,第三方独立评价机构比较缺乏,使得社会组织主管部门和行业主管部门很难对改制后医院的工作作出科学客观评价。

六、发挥法人治理结构在事业单位转制为社会组织过程中支撑作用的政策建议

(一)突破观念局限和路径依赖,明确拟改制单位法人治理结构建设紧迫性

    我国学校、医院等公益类事业单位经过多年发展,尤其在政府财政给予充分支持下,其内部管理制度相对比较完善,人力资源和经验较为丰富,校长、院长等领导班子配备比较坚强,提供公共服务占有绝对优势。在行政主管部门和事业单位中不免存在小富即安、坐井观天的思想,即法人治理模式和治理机制建设只需要在现有管理基础上更进一步,对管理体制不必大动手术。公益类事业单位改革首先要改观念、改头脑,要充分学习领会党的十八大、十八届三中、四中全会精神,认真研究国家关于深化事业单位改革的战略部署和重要举措,将思想认识提高到一个新的高度,打破原有管理体制形成的路径依赖,增强事业单位法人治理结构建设的积极性和彻底性,为改制转型创造必要的条件

(二)重塑政府角色,为拟改制单位加强法人治理结构建设,谋划改制转型提供政策支持

    长期以来,受计划经济体制的影响和部门利益羁绊,政府对事业单位管得过多、过细、过死的现象客观存在。不但占用政府的大量精力、财力,也影响事业单位自我发展能力的培育和公共服务提供的质量。国内外一些非公立性医疗、教育机构发展的实践证明,这些机构在政府有效监管下,同样能承担公共服务职能,而且能够保持更低的成本、更大的活力、更好的绩效。因此,政府需要解决对公立事业单位统包统揽、管制过度的问题,公立公益服务机构限制过多,政策不平等的局面,下大力气理顺政府和事业单位关系,真正实现政资分开、管办分离,明晰政府国有资产管理部门、业务主管部门、登记管理机关的职责与关系,探索实实在在的“管、办、评”新型管理模式。

    具体来说,政府对事业单位以及社会组织管理要改微观管理为宏观管理,改决策主导为监管指导、改集权管束为放权搞活。政府要把主要精力投放在制定公共服务发展规划、合理配置公共服务资源、完善治理政策依据、监督单位服务绩效上。首先,要根据改革迫切性和难易程度确定学校、医院等公益类事业单位建设法人治理模式和治理机制,实施改制的路线图和时间表;其次,要借鉴权力清单、职责清单的做法,政府不再紧握国有资产管理、运用权,而是充分授权给事业单位;第三、要尊重事业单位决策机构对管理层主要负责人人事任命建议甚至决定权,允许事业单位在负责人选任上进行大胆试验。支持事业单位建立符合自身特点的人力资源管理体系。第四、要解除事业单位承担的行政性义务,规范政府向事业单位购买公共服务的方式、对价。

    教育、卫生主管部门应重视发挥好行业指导和监管作用。在业务工作方面,帮助事业单位确定业务工作的社会效益和经济效益目标,协调事业单位与党委、政府及有关部门关系,对事业单位依照党的方针政策、国家法律法规和核准登记的宗旨与业务范围开展活动进行监督检查,评估事业单位年终业绩状况。在人员管理方面,指导和督促事业单位根据自身发展需要,综合素质、能力、职工满意度等标准来聘任负责人和管理人员,同时指导和督促事业单位执行职数、职位和任职资格条件等要求。对一般工作人员的聘任允许事业单位按公开公平、从严控制的原则自主聘用和管理。在财务资产管理方面,要指导事业单位完善资产管理制度,检查监督事业单位执行国家财务、资产管理制度情况,及时纠正违纪行为。核准事业单位年度财务预算计划,协助有关部门对事业单位进行专项和综合财务审计和资产清理,确保国有资产保值增值。要帮助和指导事业单位规范和加强党组织建设,充分发挥基层党组织的战斗堡垒和党员的先锋模范作用,巩固党组织的核心地位。要根据事业单位的布局和发展势头,积极组织事业单位之间横向联合,组建好医联体、学联体,确保事业单位国有资产不流失,公共服务功能不弱化,安全稳定事件不发生。

    登记管理机关要在事业单位治理模式和治理机制建设中发挥积极作用。首先,在政策许可范围内,推动事业单位统一登记管理平台建设。在加强公立事业单位登记管理的同时,将其他组织利用国有资产举办事业单位纳入登记管理范围,使之享有和公立事业单位同等的政策。其次,在涉及事业单位人员身份、职称、人员流动等方面采取更灵活、更务实的政策措施。尤其要引导各类组织机构理性看待编制和事业人员身份问题。因此,登记管理机关可以引导事业单位不过分依赖编制来吸引人才,而是通过规范聘用制,提高工作人员薪酬待遇,建立职业年金、补充养老保险等措施来吸引和留住人才。再次,登记管理机关要加强对事业单位章程制定的指导、示范。指导事业单位制定出充分体现办学、办医的特色和需要,详细规划发展方向和目标的好章程,使章程成为事业单位行权、监督的“紧箍咒”。同时,登记管理机关要扎实开展事业单位年度报告公示工作,建设好公示平台,让社会公众了解事业单位运行发展情况,通过意见建议反馈促进事业单位提高公共服务质量和水平,交出政府和人民群众满意的答卷。对于事业单位不认真执行章程和不规范报送信息的行为要加以纠正,培养事业单位按章程办事,在阳光下运行的自觉性。第四、登记管理机关要组织工作培训与交流。介绍各地各方面经验做法和成功案例,研究事业单位法人治理结构建设中普遍性问题,增强工作本领。

(三)因地制宜建立法人治理模式,切实维护独立法人地位

建立事业单位(社会组织)法人治理模式不是简单完成机构设置、框架搭建、章程起草工作,它决定着出资人与提供公共服务方之间关系是否清晰,能不能转变为真正意义上的独立法人等一系列问题。国内外公益服务机构发展实践经验表明,法人治理结构模式不是一成不变的,应当考虑机构性质规模、投资方式、与社会关系等诸多因素进行科学合理设计和实施。不搞单纯的“拿来主义”。

1、在理事会、管委会、董事会中优选法人治理模式

    理事会适宜在由政府大额投资、规模较大、与社会公众关系密切的社会组织中采用。它的积极意义在于:一是政府有关部门通过担任理事会成员,直接参与或影响单位重大决策,体现政府对公益事业发展方向主导性;二是单位职工代表参与决策和管理,有效提高职工的工作积极性,保障职工合法权益;三是服务对象参与单位管理和监督,有利于不断提升单位公益服务能力和水平,保持公益性、服务性方向。同时,理事会架构下,单位日常重大事项决策一定程度上受到会期、理事自身工作与事业单位工作相冲突等方面的影响,因此,不能一味由政府部门负责人出任理事,政府部门负责人也不宜兼任多个事业单位理事,避免出现理事职责难以兼顾,议事流于形式的问题。

    董事会架构适宜在由多个投资主体(多元化投入)共同举办具有一定规模和业务收入的社会组织中采用。它的制度优势在于董事直接代表出资方立场,对事业单位发展规划、重大事项决策和具体运行有较强的指导性,决策效率高,会特别重视运营成本管控。也可吸收知名人士、专业人士作为独立董事,增强决策的科学性。但如果监事会作用不到位,有可能出现董事会决策过度代表出资人利益,偏离公共服务宗旨。

    管委会架构适宜在服务对象比较固定,服务项目或内容比较单一的社会组织中采用,它主要借鉴社团管理经验,提倡高度的自我管理、自我决策,政府主管部门退居幕后。在管委会成员中,单位内部人士和服务对象比例较高,而政府部门人员比例较少,既是决策者,又是监督者,优点是管理民主性强,决策、监督成本低,但在管办分离、决策层与执行层分离方面难以做到彻底化。在医院中,由于医疗服务专业化程度较高,如果单纯采取理事会制治理模式,选出理事不一定在医疗技术、卫生政策、卫生管理方面拥有知识和经验,会出现“外行领导内行”的局面,因此,有必要考虑组建具有顾问、咨询性质医院管委会,吸纳专家型委员或顾问来帮助医院制定发展战略,帮助理事会决策涉医事务。

2.从职责权限、运行规则、保障机制等方面规范事业单位(社会组织)的章程。

    章程是单位的“内部宪法”,关系到单位长远发展。但章程在实际制定过程中仍存在照搬照抄、纸上规范和实际执行相脱节的现象。首先,要通过章程解决单位机制制度设计的瓶颈问题。章程是单位转变管理体制的一种自我反思,要寻找当前事业单位最缺乏的、最薄弱的环节有哪些,通过章程来解决某一项或某几项根本性问题,比如,一些位缺乏薪酬激励机制,干多干少一个样,就需要在章程中加强劳动分配制度的探索。有些单位缺乏决策权,大事小事都需要向行政主管部门请示,则需要在章程中明确本单位可以决策的权限范围。将章程的制定过程变为法人治理结构建设最佳的宣传期、共识凝聚期。其次,要通过章程扩充单位的权能范围。允许单位章程约定某些法律没有禁止性规定的事项,如对于理事会、管理委员会的权利授予,单位业务所得的自主分配权,单位职工的聘任、解聘权。同时,也应当规定对执行章程过程中法律纠纷的有效救济途径。

(四)丰富拟改制单位法人治理机制,促进单位规范、高效运行

    目前事业单位治理机制较为落后,使事业单位缺乏足够的活力。在权利配置方面,事业单位长期以政府指令为指挥棒,缺乏自身独立决策机能,决策层和管理层未能形成分工。在效能发挥方面,事业单位目标、责任与投入没有形成对应关系,在发展规划、机构设置、用人自主权、分配决定权等方面未落实到位。在职工中还存在着“能进不能出,能上不能下”的铁饭碗机制,大量专业技术人员的专长、技能没有充分发挥出来。在监督制约方面,社会公众对事业单位的监督意愿比较消极。因此,需要加强三方面机制建设

    第一、在权利配置机制上,要明确决策、执行、监督三者之间责权利的关系。对于理事会(董事会、管理委员会)的职权,要明确决定权有哪些,建议权有哪些、监督权有哪些。校长(院长)的执行权方面,不同单位应该配置多大幅度执行权限不应当固守一种规则,而需要在同一模式下开发更多子系统,更好满足事业单位不同需求。在明确单位管理班子的执行权能范围的同时,应预先考虑到管理班子与理事会、监事会之间可能产生的管理摩擦。

    第二、在效能发挥机制上,要借鉴公司企业的做法,将单位的各项流程制度化,常态化。要打破事业单位工作人员身份的优越意识,引入风险和竞争机制,激发职工的创造力。要充分借鉴民办公益服务机构的做法,抓好管理机构和后勤保障机构精简,抓好核心公共服务的上品牌、上质量、上满意度。要准许单位创新一些治理手段,如独立董事的设置,职业经理人聘用规则、顾问聘用规则。

    第三、在监督机制上,要做到监督者赋权,给被监督者定规矩,以实现提高民主管理水平、促进公益事业发展的目标。在内部监督方面,单位要从制度上保证职工代表有条件、有权力深入了解单位的运行情况,绩效情况,能够获得充分的信息,能够通过董事会、监事会等平台质询单位的管理层,充分表达自己的看法,要赋予监督者相应的复核权和否决权。在外部监督方面,要力戒形式主义,熟人主义,采取当面监督和背靠背监督,履职表现监督和管理绩效监督等多重监督相结合的手段,约束、提醒单位坚持办人民满意医疗、教育的目标,同时对部分事业单位的营利性倾向进行要监督和管控。

(五)优化内外部发展环境,促进拟改制单位公共服务提供能力不断完善和提高

    法人治理结构建设是一种手段,其长远目标是让单位能够独立、高效的提供公共服务。要实现这一目标,单位要内外兼修,在内部应强化法人治理,有决策力、执行力。在外部要善于调动各种资源,既要做到不完全依赖乃至尽可能少的依赖政府“输血”,加强自我“造血”能力;也要做到不自我封闭,加强单位之间的开放和事业单位对社会开放。第一、单位要实现物尽其用、人尽其用,破除资源、人员流动障碍。当前,国家和地方相继推出建设公共实验设备平台,开展协同创新,鼓励医生多点执业的做法,这些措施落地主要看单位的积极性,只有自身松绑,打破旧思维的约束,单位才能集约使用资源,吸纳高端人才,加快自身发展。因此,在法人治理建设中要尝试人员、薪酬管理的新做法,探索资产管理、评估、利用的有效渠道。第二、单位要拓展外部合作渠道,与其他民营公益服务机构、社会组织开展合作。引入民营机构的管理机制,合作开辟公共服务市场,在条件成熟时大力引进民营资本。第三、单位要广泛吸纳社会力量和利益相关者参与事业单位决策管理。倾听他们的意见,扩大协商空间。

 

课题组成员简介:余翔,浙江大学宁波理工学院法律系讲师;张欢,北京师范大学社会发展与公共政策学院副教授;任婧玲,北京信息科技大学管理学院讲师;赵书亮,云南财经大学公共管理学院讲师;徐晓新,北京师范大学社会发展与公共政策学院博士后;李娜,宁波大学法学院副教授)

 

 
 
 
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