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法治视野下的我国网络社团监管研究

桑伟林

摘  要网络社团具有虚拟现实性、跨地域性、成员强流动性等特点,根据活动的性质和内容可以分为公益型、趣缘型和维权型几种类型。监管中存在着网络社团法律地位不明,监管缺乏相应法律支持,监管观念陈旧,重“管理”轻“治理”,监管主体模糊不清,缺乏统一标准等问题。考察、借鉴英、美、德等西方国家针对网络社团的监管方式,当前应以法治思维引导社团监管和治理,本着监管与培育相结合的原则,进一步明确网络管理及网络社团监管的相关法律法规,清晰划分社团类型,构建以民政部门为主导、相关业务部门共同参与的监管体系,进一步完善监管的技术配套措施。同时,要积极培育和引导网络社团的健康发展,对活动的主题和性质、内部治理机制进行引导,建立社团评估制度和信用评估体系,建立网络社团联盟和自律机制,推动成熟的网络社团转化为实体社团。

关键词法治  网络社团  监管  培育

一、网络社团的界定

(一)网络社团的识别

1.网络社团的概念

社团,是社会团体的简称。根据国务院1998年颁布的《社会团体登记管理条例》中的定义:所谓社会团体,在我国是指公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。随着网络信息技术的发展,一种新的社会组织形式——网络社团应运而生。互联网对社会生活产生了巨大影响,它为公众提供了一种全新的交流和沟通方式,成为了网民生活和政府治理中不可缺少的重要组成部分。 网络社团获得了迅猛的发展。

那么什么是网络社团?约翰·哈格尔三世和阿瑟 ·阿姆斯特朗在《网络利益》一书中是这样定义的:网络社团,或者称“虚拟社团,就是一个供人们围绕某种兴趣或需求集中进行交流的地方。埃瑟·戴森在 《2.0——数字化时代的生活设计》中认为:“在网上的世界里,一个社团意味着人们生活、工作和娱乐的一个单位”。这说明了网络社团和现实社团的相似性。所以说,网络社团是以网络为载体,具有一定的网民人数,组织成员以自我管理为基础,有相对约定俗成的规则,为了一定的目标自愿组成的虚拟与现实相结合的社会结构体。网络社团是非政府组织在信息时代下发展的新形态。

2.网络社团的特点

(1)虚拟现实性

虚拟现实是指通过计算机创造的所有与现实相似的环境具有模拟性、互动性、人造性、身临其境、远程展示以及网络化交往等特点。人们在网络上形成某种社团组织,在形态上发生了许多重大变化。最显著的一点,与原来现实世界的群体组织形式相比,它不具有可触摸的形态。网络社团可以说是虚拟的,因此称之为虚拟共同体。所以有人认为,网络社团是以网络为基础构造的虚幻世界。但是,与现实社团相比,网络社团并不虚假。它一般具有明确的宗旨,定期或不定期在网络上举行交流、筹款、管理等活动,并提供一定的公共服务。

(2)跨地域性

网络社团在空间的界定上与现实社团有着最大的差异,具有跨地域性。现实社团形态一般都存在于一定的地理空间中。而网络社团存在空间无形的,并且还跨越了地理上的限制。无论在什么位置,无论身居何处都不影响网络社团的构成。这种“非空间”的组织形态 ,使网络社团成员可能散布于各地,即使一个人也可以超越空间的障碍生活在好几个网上社团里。网络社团打破了地域的限制,把人从二维空间拉到了三维空间。 

(3)成员强流动性

网络社团由于依赖互联网这个平台,具有学习聊天等多功能性,人们可以根据自己的需要在不同的社团间流动。网络社团的成员依据“网缘”相互连结,无明显核心即在互联网所提供的平台空间,人们根据自身的兴趣爱好和价值取向等交换信息、传导知识、宣泄情感并彼此联系与连接成相对稳定的社会团体网络社团的成员有很大的自主性,他们通过匿名、虚拟身份、多重角色的方式与其他人或群体产生各种联系,进行交流。如果对社团的服务不满或者对其他成员的言论有一定偏见,便可自动退出。

(4)组织形式松散

由于网络成员身份的虚拟性,决定了网络社团对组织成员的约束力较低。网络社团很少采用实名制,因此一般不拥有强制性的惩罚手段与措施来对其成员进行约束,最有力的措施无非是把网络会员清理出社团所以相对于现实社团来说,网络社团比较松散,这也是网络社团管理比较困难的主要原因。

(5)组织结构扁平化

现实组织的等级制、等级体系、等级管理不同,网络社团的组织结构具有扁平化的特点。网络的结构特点使网络社团可以比任何其它现有的组织以更快速度、更富有情感、更节省能源的方式沟通信息。网络倾向于水平延伸,体现了同等级间的横向联系,打破了现实组织所固有的纵向金字塔结构。这种横向延伸的特性可以有效地破坏纵向的官僚等级结构,消除了等级观念,使社会结构逐步扁平化 。同时,扁平化的结构也带来了组织联系的广泛化。网络社团以其开放性、交互性、平等性的优势,通过互联网媒介与其它组织互通信息,甚至可以同时与几百个、几千个组织进行交流 。既保留组织自身的特点与个性同时通过广泛的联系,在网络中汲取其它组织的思想、文化。

3.网络社团的基本类型

根据不同的衡量标准,网络社团的类型也多种多样。我们从网络社团所开展的活动为标准进行区分,可以将网络社团分为以下几种基本类型。

(1)公益型或互益型网络社团

公益型网络社团是热心公益事业的人们开展各类捐助、救济活动的交流通道。公益性组织利用网络平台发布公益活动的信息,能突破地域的限制动员巨大的社会力量,在短时间内筹集大量资金、招募大量志愿者。利用互联网的影响力开展相关活动,能够得到广大网民的积极响应,透明度也比较高。比较典型的公益型网络民间组织有从事绿色环保事业的“绿色学生组织网”、从事网络助学的“格桑花西部助学网”,此类网络民间组织专业化比较强,管理也比较规,很多公益事业也取得了显著的社会效果

互益型网络社团人们出于某种兴趣爱好或某种需要集结起来,或者通过同事、同乡等现实社会的关系连结而成的集合体,通过开展各种活动,满足其内部成员的各种需求,比如“驴友团”就是典型的互益型网络民间组织。对于互益性网络社团的成员来说,加入的目的即是为了互相帮助。满足了特定群体的特殊要求。

(2)学习型或联谊型网络社团

学习型或联谊型网络社团在网络民间组织中占据很大比例。学习型网络社团是由有着共同学习目标的网民组成,涵盖面也很广泛如英语学习类、技术交流类、各种特长学习类等。网民通过网上社团这一平台进行广泛的学习交流,达成一定的学习目标。联谊型网络社团则是指网民根据不同的兴趣爱好结成各种网络群体,兴趣范围涵盖广泛,文化、经济、政治、体育、影视、娱乐各个方面,可以说无所不包;还包括各种根据学缘(如网络同学会、校友会)、业缘(如各种网络职业组织)、乡缘(如网络同乡会)结成的网络群体。

(3)权益维护型网络社团

权益维护型网络社团是弱势群体维护自身权益或社会活动人士关心弱势群体发起成立的。涉及的权益维护领域也很广,如网络农民工权益维护组织、网络消费者权益维护组织、各种网络法律咨询组织等。也有些是针对突发事件特别成立的网络民间组织,如2008年三鹿毒奶粉事件之后所创立的“结石宝宝之家”网站,为受害者家属提供信息和资源。这类网络社团往往能够制造较大的网络舆论,对相关方造成压力,促成相关社会问题的解决。

 (二)网络社团的概念区别

1.网络社团与传统社团网络化的区别

这两者的主要区别在于“网络”在社团形成和发展过程中的作用不同。对于网络社团而言,网络的作用是基础性的,没有网络就不会有网络社团。网络社团的产生依赖于网络这一平台,其发展和活动的开展也是以网络作为媒介,通过网络招募成员,进行对外推广,定期或不定期的在网上举办相关活动,召开会议。可以说,网络社团与网络是共生共灭的关系。而传统社团的网络化则是把网络作为工具使用。作为传统意义上的社团,具有现实的形态和层级制的管理方式是其主要的两大特点。网络化的传统社团只是顺应互联网的时代浪潮,把网络作为推广其影响力的工具而已。比如,当下许多著名的 NGO在网络技术普及前就已经出现,网络时代到来后才有了自己的官方网站。但这些组织还是以现实的活动开展为主,极少通过网络进行活动。其成员会议也是在组织现实中的总部或者分部召开。传统社团的网络化在很大程度上依旧没有打破现实社团的地域限制。网络对于传统社团而言,仅仅作为对外宣传推广的平台,例如通过网络发布活动信息、在网上招募会员。通过互联网传播的广泛性,以更高效的方式来提高自身的影响力。

2.网络社团与虚拟社区、专题论坛等虚拟社群的区别

网络社团属于网络组织的一种类型。网上社会有许多群体和组织网络社团与虚拟社区、专题论坛等网上虚拟社会群体是不同的。虚拟社区和专题论坛更多的是为人们提供了一个共同交流的平台,类似于公共聊天室,一般没有具体的章程,如果说有的话,也只是约定俗成的非正式规则;而网上组织则具有正式性,一定要有具体、明晰的网上组织章程和目标,来对其成员的行为进行整体的约束,其成员组成也是经过挑选和考核。网络社群的成员进出不受任何限制;而网上组织的成员进入组织时,需要签订正式协议,离开的时候也要有一定的程序才能退出。网上组织对其成员虽然不具有强制的约束力与现实中的社会组织类似,其成员也要准时在网上到会开会,不能到会定要请假,并且按时完成组织分配相关工作,具有明确的分工,其中有责任和义务的约束。这种约束很大程度来源于参与者之间的心理契约,对稳定网上组织、维持其正常运作起了关键作用。

二、当前我国网络社团监管中存在的问题及原因分析

(一)网络社团监管的主要内容

作为以网络为组织媒介的重要的新兴社会团体,网络社团的活动和影响范围伴随互联网技术的进步而愈发扩展,对整个网络社团的运营、参与人群的监控、一定程度上的管理及其网络行为的合法性的监督,杜绝淫秽、暴力、犯罪等非法信息流通、引导青少年上网等的监管更成为一项重要的公共政策,不仅对网络社团自身起到约束和良性引导的作用,更有助于一网络社团为代表的新兴社会群体和整个社会的稳定发展。同时,要明确网络社团监管,深入剖析其现状及存在的问题,则必须明确网络社团监管的主体和方式;并把握当前网络社团监管的以组织成员和活动为代表的客体对象;最后,在把握外部监督的基础之上结合网络社团内部监督机制,形成多角度多层次的网络监管内容分析。

1.网络社团的主体和性质

 根据《社会团体登记管理条例》规定的“归口登记、双重负责、分级管理”,社团的具体监管本应由业务主管机关和民政部门的分工负责。但当前,我国网络社团呈现出多重交叉监督管理的局面,从政府各部委职能看,参与或涉及网络社团监管的主体颇多,既包括与网络媒介相关的信息化工作领导小组,及工业和信息化部和涉及网络社团活动内容与信息传播的国家广播电影电视管理总局,国务院新闻办,文化部,新闻出版署以及公安部等部门,也包括负责社团注册、登记及备案的民政部门。例如,根据《互联网信息服务管理办法》第十八条规定,由工业和信息化部(原信息产业部)监管统筹全国范围内的互联网信息服务,而网络社团的组织运作和活动开展相当程度依赖互联网为媒介的信息传播,而这也明确了工信部门在网络社团中的监管责任,而其他各部门在网络社团监管中也分别负责不同的领域,这些监管部门各司其职,相互配合,构成了现有的行政主体的监管范围涵盖网络社团可能涉及的领域的网络监管体系,但是,由于网络社团及其相关网络活动没有划归到专门的行政部门管辖,这种监管主体的不确定性加之网络社团的虚拟性的根本特点,加剧了缺乏主管部门负责的网络社团现实监管的困难。

应当说,我国对网络社团依然是沿用以法律手段和行政手段为主导的政府监管方式,而缺少对其予以经济、政策等手段的扶持和引导和运用社会和社团自身力量进行监管的方式。一方面这与我国经济社会发展现状和条件密切相关,另一方面也是我国许多社团,特别是名目繁多的网络社团公信力有限形成的。网络社团作为以网络为主要媒介和活动场所的社会组织性群体,由于其虚拟的特点使得其和现实社团依然有相当程度的不同,但是,目前我们依然按照传统的现实社团的监管思路,即只有在其具有固定的活动场地和规定的骨干成员,并有相关主管部门负责的前提下才予以注册、登记,但这也使得绝大多数网络社团游离于正常的监管体制之外。

在我国现有的法律体系当中,包含有诸多针对特殊社团的专门性法律,如《村民委员会组织法》、《居民委员会组织法》、《工会法》等,但由于这些法律适用的对象具有特殊性,因而在对其他社会团体进行法律监管时,这些法律中相关规定的借鉴作用有限。而另一方面,在一些法律部门当中,也包含涉及社团监管的法律条文。例如,《民法通则》第51条规定:“具备法人条件的事业单位、社会团体,依法不需要办理法人登记的,从成立之日起,具有法人资格;依法需要办理法人登记的,经核准登记,取得法人资格。”再如,同法第77条规定:“社会团体包括宗教团体的合法财产受法律保护。”但是,这些法律条文都只包含了社团监管的某一方面,无法构成一个涵盖全面的体系。

目前,有关社会团体规范及管理最重要的行政法规是《社会团体登记管理条例》,它也是当前有关社团监管最全面、最基础性的法律文件,规定了需要依法进行登记的社会团体范围、社会团体的管辖主体、社会团体的成立条件、登记事项以及对社会团体的监督管理的具体规范。但是,该条例在对网络社团适用时却略显捉襟见肘,主要问题有两方面,一是从广义上理解网络社团,目前绝大多数的网络社团并没有进行依法注册,即缺少现实中的主管部门负责,故对于此类没有“名分”的民间性网络自发组织并不适用《社团登记管理条例》等相关行政管理法规;另一方面,对于存在一定合法团体依托的网络社团,即即是其有现实中的主管部门和活动场地,其活动范围、活动内容等早以超越现有法律可以允许的范围,至少是活动在法律空白的领域。例如,曾经备受关注的“追赖网”以追讨债务为出发点,尽管其官方网站所署的主管单位是湖南大诚公信资信管理有限公司、法制周报,乃至后来获得了增值电信业务经营许可证,但其网站下所组织的活动已经不限于网络业务。2011年在此网站下进一步成了“法治自愿者联盟”,以反腐和倡导法治为宗旨,网络成员涉及公务员、律师、公益人士和基层平民等众多成员,最后终因无法通过民政注册而受到严格监控,各项预期活动流产。目前,此民间团体是通过在香港注册的形式在内地灰色领域活动,只是影响力早以不再而不受官方专门监管了。

虽然我国现有的相关立法对社团的成立,登记,监管以及注销等均有相关的规定,但存在的问题也非常明显,由于网络社团的新型社团模式现阶段在民政部门无法取得合法的民事主体资格,国家以法律和行政手段对社团的监管并未达到充分的有效性。此外,网络社团网络监管和社团监管的双重性质,更加剧了监管主体的复杂化,而这在一定程度上也增加了网路社团监管的行政成本和现实操作难度。

2.网络社团的成员及活动

网络社团作为网络群体组织化的代表形式,社团人员与活动分别代表了其组织主体和内容主体,是社团发展不可或缺的存在条件,故而对网络社团成员及其活动的监管更是对网络社团监管的主要内容。由于互联网大众化、公共性的发展趋势,网络社团又带有鲜明的低门槛和人员流动性强的特点,其成员也相对复杂。由于网络社团的成员都是一些网民的虚拟身份,这些身份可以按照网民的意愿注册而不与他们实际身份挂钩,所以网络社团的成员相比现实社团而言,相对更为复杂。

目前,对于网络社团成员的监管虽然有对成员的网络身份识别,但与现实社会成员的身份识别不同,网络社团通过身份认定进行一定程度的筛选往往只是局限于网上提供的一些资料,对成员个人所具有的真实经验积累认定不充分,网络社团成员以不同的身份自由选择进入虚拟社区,这就使得网络社团的凝聚力和向心力较差,通过网络成员来实现自我治理还有很长的路要走。同时,由于现阶段网络社团名目繁多,周期性不固定,且成员流动性频繁,不仅无法对所有网络成员参与网络社会团体进行有效监督,就连对网络社团骨干成员的基本信息的获取也存在不小的难度。

对社团成员的监管必然涉及到对其参与或组织的社团活动的监管。根据《社团登记管理条例》,社团组织或参与的活动事实上由主管部门监管负责,但由于大部分网络社团不仅没有在民政部门登记、注册,更缺少直接的现实主管部门负责,实际上造成网络社团活动外部监管的空白,政府相关部门大多只能依靠网络监管平台的信息传播予以某种意义的社团活动消息获取。例如:在公益实践中,由于缺乏法律意义上的劳动关系约束,参加网络社团组织的公益活动的志愿者可以随时根据自己的意愿,结束公益志愿服务。由于身处天南地北、各据一方,一些网络社团由于没有固定的员工,只能用网络、电话等通讯方式来联系,只要个人工作、家庭、感情等发生变化就可能会随时离开,不仅政府等外部监督力量无法对其人员活动和组织进行监督,就连网络社团的组织者自身也没有办法强行要求志愿者继续履行义务和有效的内部管理。

3.网络社团的内部治理机制

网络社团的监管并不应局限于外部的限制和监督,更重要也更为有效的监管方式是实现网络社团的内部自律,这也是社团发展的根本动力公信力的重要保障。但是,由于网络社团对成员的约束力较低,一般不拥有强制性的惩罚手段,最有力的措施无非是把会员清出社团,因而内部自律却比外部的监督制约更为难以实现。公信力是网络社会组织发展的根本动力, 一些网络社会组织财务制度不完善,财务信息不透明, 损害了网络社会组织的公信力。特别是部分网络社团慈善组织,捐助资金的流向和用途没有对外公布,其捐款人必然会产生质疑。而这些最根本的则在于网络社团内部治理的缺失。在公信力和内部组织松散的先天条件下,网络社团的内部自律的建设应当是一个长期而又艰巨的任务。

应当说,网络社团内部监管内容主要包括以自律为主要形式的成员自身行为的自律和团体自治的自律。内部监管的成员自身自律即其在通过网络社团从事活动时,自觉考虑行为的适当性、合法性,并对自身的行为负责。对于网络社团的内部监管,不仅有赖于注册、发言实名制等措施的实现及网络参与知识的普及教育和宣传工作的展开,更重要则在于以制度为基础的网络社团内部奖惩机制和组织管理制度的建立和完善,即一个完善成熟的网络社团具备良好有效的内部奖惩机制,以实现对于成员的约束,从而在制度层面上预防组织成员的非法行为。而内部监管的团体自律是建立在内部成员自律基础之上的更高的行为要求,它促使网络社团自身对其行为进行约束,而要实现这种自律,就更离不开网络社团章程与管理体制,并将网络社团置于管理体制之中才能使其在合理、合法的程度内发挥社会服务的职能。

由此可见,作为网络社团重要监管方式的内部监管,网络社团内部章程的制定和组织管理制度的建立是其的重要组成因素。因此,从制度入手并配合教育,网络信息技术等,实现内部个人自身和团体自律相衔接,多维度的内部监管应是构建网络社团自身监管机制的有效路径。

(二)网络社团监管的存在的问题

1.网络社团法律地位不明,监管缺乏相应的法律法规支持。

通过舆论的压力和现实活动,网络社团已经成为一股不可低估的力量,甚至对现实的政策走向也产生了一定的影响。但按照民政部2000年颁布的《取缔非法民间组织暂行办法》的规定,凡是未经批准、未经登记和被撤销登记后继续以社会团体或者民办非企业单位名义活动的都是非法社团,都属于应当被“清理”的范畴;此外,依《社会团体登记管理条例》第10条,要登记成立的社会团体,必须具备以下条件:1.有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员。个人会员与单位会员混合的,总数不低于50人。2. 有规范的名称和相应的组织机构。3. 有固定的住所。4. 有与业务活动相适应的专职工作人员。5. 全国性社团有10万元以上活动经费,地方性社会团体和跨行政区域的社会团体有三万元以上活动资金。而网络社团由于其虚拟性、跨时空性、流动性等特点,根本不可能按照我国现有社团登记上的“归口登记、双重负责、分级管理”体制进行管理,也无法完全满足《社团登记管理条例》对社团登记条件,这些无疑使这些社团从法律上属于非法社团。网络社团合法资格难以取得,其社团民事的合法法人地位难以确定,使得其难以从法律角度按照现实社团进行体制内的有效监管。

有法可依,有法必依是社团监管的重要原则,但由于网络社团法律地位的缺失,目前尚缺少能适用于网络社团监管的效力位阶高的法律,这也在一定程度上造成了政府部门对于其采取“不承认”、“不取缔”、“不干预”政策态度,并给网络社团的发展带来颇多潜在危机与法律风险。

2.监管观念陈旧,重“管理”,轻“治理”。

网络社团是在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整和网络技术普及运用的背景下产生的,并代表公民参与政治、经济和社会事务的管理,也是社会资本培育,网络公民社会形成的重要标志。但是,目前对网络社团的监管,政府依然按照现实社团的思路,并以法律和行政手段为主导的监管方式。

不仅强调网络社团必须满足《社会团体监督管理条件》的对社团登记、注册的条件并向民政部门登记备案的“归口登记、双重负责、分级管理”体制,使网络社团在受到民政部门的监管同时,也在其从事的业务方面还受到相关部门的严格制约,更在实际监管中对社会团体的权利义务划分不明,忽视对社团的权利保护力度,以刚性的“管理”降低了网络社团的自主性,影响了对其正规引导和向现实社团的良性培育

社会意识具有相对性,虽然我国政府正在向服务型政府转型,并在党代会上明确提出创新社会治理体制和改进社会治理方式的战略任务和建立与国家治理体系和治理能力的现代化要求相一致的社会治理式管理,但目前的监管观念依然存有以政府为主导的计划经济时期的保守残余。对网络社团的规定主要集中于活动和成员的监管和控制,并没有完全立足于我国网络社团的发展规律,忽视了从完善立法、建立治理框架、引入评价机制、积极引导等层面,建立网络社团的复合型治理体系,以激发网络社团发挥服务社会的积极功能。同时,政府当前在监管方面也缺少以经济、法律为方式的监督与培育相结合的,对网络社团团享有的各项权利和义务做出明确规定的现代社会“治理”理念。俞可平认为:“在正常情况下,民间组织与政府应当是一种友好合作和互补合作的关系。市场经济和民主政治的发展,需要让公民和社会拥有更多的自治权力,而公民和社会的自治主要是通过民间组织得以实现的”。对网络社团重“管理”,轻“治理”的监管方式,不仅过于突出监管方和被监管方网络社团的对立性,抑制了国家政府与社会的良性互动,更因为抑制了其自主性,降低了将网络社团纳入现有监管体制的难度和有效性,不利于国家公共领域新空间的扩展。

3.监管主体模糊不清,缺乏统一标准。

我国对社会团体的监管是以民政部门作为社团登记机关,民政部门登记管理机关同各业务主管单位共同行使监管权的“归口登记、双重负责和分级管理”体制。网络社团作为传统社会团体基于网络衍生出的一个分支,除了社团固有的特征外,还有着以网络空间为主要组织活动平台、组织形式多样复杂、成员流动性大、内部组织制度松散,在现实中可能并无“固定的住所”的独有属性,这些特点使得本已在对传统社团监管中出现的监管主体模糊的问题显得更加捉襟见肘,局面复杂。由于缺乏统一的登记标准,并在其登记管辖及管理管辖的划分中存在争议,导致对网络社团的分级管理难以实现,不但未达到预想的控制数量的目的,反倒是产生了如此繁复的局面:既有登记的,也有非登记的;既有具有特殊法律地位, 也既有在民政部门登记的社团,也有在其他部门登记的社团;既有合法的社团,也有非法社团

同时,网络社团的监管实质处于社团监管与网络监管的交界地带,而这也在一定程度上造成相关部门众多,但又缺乏协作。我国对社会团体的监管既包括与网络媒介相关的信息化工作领导小组,及工业和信息化部,也涉及与网络社团活动内容与信息传播密切相关的国家广播电影电视管理总局,国务院新闻办,文化部,新闻出版署以及公安部等部门,也包括社团注册、登记及备案的民政部门,应当说各部门都有对网络社团监管的职能,但却又缺少对上述部门明确的权责划分。此外,我国当前社团监管和网络监管的方式即不统一,社团监管是以民政部门作为社团登记机关,民政部门登记管理机关同各业务主管单位行使监管权。反观我国网络监管制度,在全国协调小组统一协调下,由如下五个主要部门协同工作。网络社团监管体制选择单一适用社会监管体制,跳出网络监管体制的作法虽在实际执行中,但由于缺少相关法律、法规的规制,对涉及网络社团的问题未做出主管的具体划分和相关部门角色主体的模糊,也使得对实际操作中不可避免的会发生各行政部门间的主管冲突。

(三)网络社团监管存在问题的原因

1.网络技术的迅速发展

随着信息化时代的到来,网络在社会生活方方面面的作用日益彰显,网络也为社会发展提供了一个崭新的平台,这个平台使得不同地域、不同种族、不同阶层、不同信仰、不同性别、不同年龄的人们能自由、便捷、低成本地享受多样化的生活、了解多样化的观点。网络为社会组织的发展提供了新的方式、网民资源和机遇,促进了大量网络社团的兴起。网络技术作为网络社团活动媒介,是其发展的根本动力,而对网络社团的监管及其存在的问题,也在相当程度上与网络技术的发展密切相关。

应当说,网络的发展为人们自由结社、开展公益活动提供了更加方便、快捷、有效的平台,不同领域、不同行业、不同年龄、不同身份的人基于相同的理念、爱好和诉求就可以通过网络聚集在一起,降低了结社的成本,畅通了结社的通道,满足了社会中大量的无法满足的结社需求。但网络的开放性和低成本性使得“志同道合”的共同利益者在日益发展的虚拟性的公共空间,形成持续稳定的组织,他们的社会互动与交往突破了传统模式,利用迅速发展的网络技术打破了实名、时间、空间、在场等诸多限制,各种专业人士、技术人员不需要专门的办公场所和办公设备就可以最大限度地进行资源整合,各种信息与分散的力量可以在更短时间、更大范围内迅速集聚,参与并影响社会事件的进展。网络技术的迅猛发展直接使得网民数量的迅猛增加,不仅催生了名目繁多,组织松散而又游离于体制监管之外,区别于现实社团的虚拟社团,更增加了政府和社会对网络社团的监管成本和技术难度,导致社团监管和网络监管方式上的主管冲突

2.政府职能协调问题

虽然现有行政主体的监管范围已经基本涵盖网络社团可能涉及的领域,但是网络社团及其相关网络活动并没有划归到专门的行政部门管辖,许多领域涉及到多个监管部门,且各行政主体就同一事项做出了不同的规定,这便会给被监管人造成很大的困扰。另一方面,在各行政主体之间,由于现有法律未对其权力层级做出明确划分,则可能出现争夺行政管理权的现象

以网络社团的登记制度和网络监管为例,目前,我国在社团成立登记上采用双重许可主义,即民政部门和主管部对社团的多重管理,社会团体不仅受到民政部门的监管,而且在其从事的业务方面还受到相关部门的制约,在统一配合之时可能压抑其发展自主性,在协作失位时却又易造成主体模糊下的监督空白。而网络社团的网络监管也还属于多头管理模式,其最大的弊端在于网络监管执法的效率和力度都无法得到保证,由全国协调小组统一协调,五大部协同工作。而这五大部基本囊括了所有的政府职能部门,如信息部门、新闻管理部门、公安部门、工商行政管理部门、教育行政部门、国家广播电影电视总局、中国互联网信息中心、国家保密局等。总体而言这一监管体制存在诸多如法律缺位、实施随意性和独断性、因噎废食的扩大化倾向、有利益妥协的交换性等监管问题。

三、国外网络及网络社团监管的模式借鉴

在互联网普及和社团组织快速发展的背景下,世界各国政府纷纷采取不同的政策和措施来应对网络监管和社团治理工作,其中有着不少独到的经验。这些政策的制定与实施的相关先进经验,将有助于引导我国网络社团治理政策的成熟。

网络社团治理包括两大要素,其一是社团组织的治理,其二是对网络社团在互联网上行为的监管。一方面,网络社团的互动平台——互联网——是全新社团活动领域,但是仍旧无法超脱其作为社团的本质。另一方面,互联网平台的使用,对社团的产生和发展都产生了巨大影响。如何监管社团在互联网的行为就成为了政府监管的重大课题。因此,下文从社团组织治理和互联网监管两个角度对外国网络社团监管进行解读。

(一)各国监管模式简介

1.美国的“三管齐下”监管模式

在社团治理方面,美国主要通过自行设立模式的准入机制、免税优惠、多重机关监督和购买公共服务等方式进行监督。

第一,美国政府在社会组织监管中的准入机制采取的是自行设立模式。所谓自行设立模式是指:社会组织可自由成立,而无须经过任何登记手续,一旦存在违法犯罪行为,国家将予以追查惩罚,因此它又被称为追惩制或承认制。虽然,在该模式下法人登记不是社会组织获得合法性的来源,但是如果社会组织想获取法人资格并且承担有限责任,就必须进行法人登记。因此,在该模式下政府通过法人登记的方式来规范组织。在美国社会组织注册受公司法和税法等法律约束,社会组织可以自行选择是否进行注册,注册由州务卿办公室批准,并通过州司法部进行登记注册,颁发法人证书。

第二,美国以免税优惠的方式,规范社会组织的发展。在美国,社会组织必须经过“组织性验证”,向联邦税务局申请免税资格后,才能享受免税优惠。而通过“组织性验证”的便捷方式就是进行法人登记。因此,在美国事实上也形成了只有进行法人登记才可以享受免税优惠服务的管理格局。

第三,政府主要依靠税务、登记、审计、司法等多个机关进行监督。美国以税收管理为重点,税务机关通过财务报告、信息公开、财务抽查等途径,对社会组织的免税资格进行认定和更新,如果发现被抽查组织存在问题,将依据具体情况采取罚款、取消免税资格等处罚措施对组织存在的问题做出处理。

第四,政府以购买公共服务的方式作为扶持社会组织的主要方式。购买公共服务主要是两大部分:一部分是将政府现有的部分职能转移给社会,另一部分是从社会购买当前美国政府还未提供的服务。

第五,政府对社会组织的监管的重心在于监管社会组织的行为而不是身份。以美国的马萨诸塞州为例,针对筹款问题明确规定:(一)慈善组织若要组织募捐,首先必须取得募款许可;(二)慈善组织需要与一家专门的募款机构签订募款合同,合同条款中要明确募款的慈善用途和筹集到的善款中用于此慈善目的的最小比例;(三)筹款过程中需要及时对公众进行信息公开,公开的内容包括慈善组织的名称、地址、电话,善款将如何被使用,申明筹款是由第三方运作,保证善款用于慈善目的的最小比例;(四)筹款结束后,组织需要将募款的许可、申请、报告、合同以及其他相关文件存档,送交检查机构审查,同时供公众查阅。可见,这些具体规定均针对筹款行为,而非对社会组织类型划定准入范畴。

在网络治理方面,美国则采取三管齐下的方式监控网络民间组织活动。

首先,政府监督发挥重要作用。政府工作人员经常性的对网络民间组织的报告进行审查。在美国有33个州的司法机构对网络民间组织进行财产监督,它们拥有仲裁权、处罚权和起诉权等权力以保障网络民间组织行为规范。

其次,同业组织监管的作用也是不可替代的。在美国,有众多的网络社团组织的同业组织,既保障网络社团组织维护合法权益,同时又发挥着监管网络社团组织的作用。以美国的国家慈善信息局为例,该组织专门评估公众筹款机构和服务机构的工作成效,这个组织制订了9条评估标准,定期发布季报,将所有网络民间组织进行罗列,并逐条评估。同业组织在推动网络社团组织的积极自律和弥补政府监管的缺口等方面发挥了重要作用。

最后,社会监管也发挥了积极的作用。美国治理网络社团组织的手段之一就是实行“公开原则”,将网络社团组织的相关档案向全社会公开,以充分运用社会力量监管网络社团。联邦法律规定,任何人均有权查看网络民间组织的原始申请文件及其前三年的税表。新闻媒体也在起到了很好的监督效果。

2.英国的分级监管模式

在社团治理方面,英国主要采取法人登记与免税登记相合一、日常监管、税收优惠、战略支持框架体系构建和政府机构改革等方式。

第一,英国的税收优惠政策有免税登记和法人登记合二为一的特征。同美国一样,英国在社会组织监管中的准入机制采取的是自行设立模式。但英国的免税资格申请标准相对比较严格,只有以慈善为唯一目的的组织才可以获得在慈善委员会登记的资格,并享受免税优惠。英国的慈善委员会是可以进行免税登记的专门机构(非税务机构)。它作为一个综合性的监督机构,专门负责慈善组织的登记、财务监察、评估和处罚等工作。此外,该组织还负责相关法规的制定与解释。这种管理体制有集中统一的优势,可以减少慈善组织再向其他政府部分申报免税的时间成本,更集中的管理享受免税服务的慈善社团,树立政府倡导慈善的良好形象。

第二,英国政府重视管理机关日常监管职责。英国慈善委员会是直接对议会负责的免税慈善组织的独立监管机构。该慈善委员会除了负责处理慈善组织的登记外,还负责年度报表制度、审计与独立财务检查制度等,负责慈善组织的日常监管。通过运用税收、审计、司法等措施进行多重监管。

第三,英国通过税收优惠、建立战略支持框架体系和改革政府机构等方式为社会组织提供支持。首先,英国给予向社会组织捐赠的组织和个人税收优惠。英国法律规定,只要在公司账目中申明提供公益捐款,捐赠部分就会免去公司所得税(约占30%)。个人向慈善组织的捐赠也可以获得免税支持。英国甚至存在一个“慈善援助基金”。该基金是一个专门运用各种减免税专业知识帮助慈善组织向政府索要退税。另外,英国也通过购买公共服务的方式扶持社会组织。其次,英国政府通过建立战略支持框架体系来促进政府对社会组织的支持。1998年,布莱尔政府签署了《政府与志愿及社区组织合作框架协议》,并且地方政府也纷纷效法签署地方版本的《合作框架协议》。联邦政府和地方政府立足于该合作框架,为社会组织提供多样化的服务,使得英国政府成为各国竞相学习的标杆。最后,英国政府还积极调整政府机构设置以促进政府对社会组织的支持。英国内政部下设积极社区司、公民再造司和慈善司,以推动对社会组织的支持。2006年,英国政府在整合内政部活力社区理事会和贸工部社会企业处的基础上,成立了第三部门办公室,通过其下设的参与组、社会企业与资助组等机构,统筹政府与社会组织的协作。

在网络治理方面,英国政府也有多种监管方式。一方面,英国实行网络信息分级制度。政府将非法内容建立同一资源定位符名单,企业自由决定是否关闭非法链接。而对于合法网页内容,监管部门会进行分级标注,由网络用户自行取舍。另一方面,政府健全投诉通道,为公众举报非法信息和网站提供便捷渠道。另外,相关机构通过制定《行为守则》,对网络供应商的行为进行有效规制。

3.德国的强制注册制

在社团治理方面,德国主要采用登记设立的准入模式和经济利益激励手段等方式监管并引导社团组织。

第一,在德国,社会组织监管中的准入机制与美、英等国不同,采用的是登记设立模式。登记设立模式是指社会组织必须依法在特定的国家机关进行登记注册才能合法活动,否则将被视为非法组织,因此它又称为预防制或强制注册制。法人登记是德国政府对社会组织进行监管的一个重要举措。

第二,德国同样以免税登记、税收优惠等经济手段为激励,引导社会组织的发展。德国所有符合税收减免条件的组织必须向税务机关申请并且获得免税资格之后,才可以享受税收优惠。如同美、英、德、日等发达国家一样,德国也采用购买公共服务的方式,转移部分政府现有职能给社会组织,来促进社会组织的成长。

而在网络监管方面,德国政府十分重视网络安全。为有效监控互联网,应对网络安全,德国政府在2008年批准一项反恐法案。该法案允许警方在特别授权的情况下,可以通过向嫌疑人电脑发送带有木马的邮件来对其行为进行监控,以此防止恐怖分子利用网络攻击德国。对于打击网络色情方面,德国政府也采取了多种措施。联邦政府在2009年与国内的五大网络运营商签订合同,以此封闭儿童色情网站。值得一提的是,在德国,谷歌、雅虎和美国在线等搜索引擎在德国搜索出的非法内容均是无法访问的。可见,德国政府对于网络领域安全的高度重视。

4.新加坡的法人登记制

在社团治理方面,新加坡通过实行登记设立模式、注重社团注册管理机构日常监管职责和财政直接拨款等方式规制和引导社团的发展。

第一,新加坡的社会组织监管中的准入机制与德国相似采取得是登记设立模式。在该模式之下,法人登记是社团组织获取合法性身份的前提条件。因此,法人登记在事实上控制了社会组织的生存和发展的源头,在政府对社团组织管理上起到了至关重要的作用。登记设立模式具体还可以细分为单一登记制和双重登记制。新加坡主要采取的是单一登记制,即社会组织向登记管理机关申请成立时,仅受形式审查,无须其他相关部门批准。

第二,新加坡在社团治理方面注重发挥社团注册管理机构的日常监管职责。社团注册管理机构负责社团的登记和日常管理,以此保证社团履行公布信息、提交所得税申报表等责任,并且对其所负责的社团拥有检查权、调查权和处罚权等等。

第三,新加坡采取财政直接拨款的方式资助由国家创设的组织。与中国相类似,新加坡官办社团的领导成员由国家任命,社团任务和目标由国家制定,资金也主要是靠国家财政拨款。这种财政拨款直接扶持社团的方式具有资金来源稳定可靠的优势,但是也有明显的弊端,即社会组织接受国家直接的资金支持,会导致社团组织行政色彩逐渐浓厚,社团独立性降低,容易导致社会组织逐步退化为“二政府”。

在网络监管方面,政府将保护国家安全和公共利益作为首要保护目标。一方面,新加坡注重互联网的立法和执法工作。新加坡相继出台了《国内安全法》、《广播法》以及《煽动法》等相关法律条文,严厉打击任何利用网络危害新加坡国家安全和公共利益的行为。第二,新加坡政府严格管控网站的创立和网络服务内容。新加坡《互联网实务法则》目前规定,互联网服务供应商都应为政府所有或有政府背景。在互联网领域,供应商必须严格遵守媒体发展管理局的互联网操作规范来进行各种活动。政府可以关闭任何它所认为的危害公共安全和国家事务的网站,过滤违法违规的网络内容。新加坡还注重加强素质教育,以此提高网民个人素养,促使网民自行杜绝网络各种不良信息。

(二)各国经验总结与启示

上文从社团组织治理和互联网监管两个角度对外国网络社团监管进行了解读。从这些国家的成功的经验中,我们可以汲取如下成果。

1.合理构建网络社团准入机制。

无论是采取自行设立模式的国家,还是采取登记设立模式的国家,法人登记均是政府管理社会组织的重要手段。在实行自行设立模式的国家中,虽然法人登记并非社会组织获得合法性的必要条件。但是,如果社会组织想要获得法人资格,承担有限责任,就必须进行法人登记。而且,政府往往会采用税收优惠政策来鼓励社团组织进行法人登记。在实行登记设立模式的国家中,法人登记则是社团组织获得合法性的前提条件,是政府监管社会组织的重要方式。

2.以经济手段规范和引导网络社团的发展。

政府可以通过税收优惠、财政拨款、购买公共服务等方式为社会组织提供服务。首先,政府可以为社会组织提供税收优惠。税收优惠政策是政府监管社会组织的重要手段,同时也是政府扶持社会组织发展的强有力支持。政府通过给予社会组织本身的税收优惠和向社会组织捐赠的组织和个人提供税收优惠来促进社会组织成长。其次,政府也可以采用财政直接拨款的方式,为社会组织提供资金支持。当然这种方式主要针对半官方的社会组织。最后,政府也可以采用购买公共服务的方式促进社会组织的成长。

3.构建对网络社团的多元监督格局。

即使是在最理想的状况之下,一个政府对于社会组织的监管也必将受到多个部门的监管。因此,政府有必要构建一个主体多元的监管体系。从上述国家可以看出,各国都很重视强化登记、税务、检察和司法等多部门合作监管。

4.重视多管齐下,动员社会大众参与网络社团治理。

从美、英等国的社会组织治理经验来看,在运用政府实行监管的同时,重视社会公众蕴含的监管力量。美国通过将网络社团组织的相关档案向全社会公开,以充分运用社会力量监管网络社团。美国还充分新闻媒体也在起到了很好的监督效果。英国也在网络监管中注重疏通投诉通道,为公众举报非法信息和网站提供便利。由此可见,只要运用得当,社会公众可以作为政府监管网络社团的重要补充。与此同时由于社会公众也是网络社团的参与者,因此公众也可以作为连接政府和社团的纽带。

5.建立健全法律法规以规制网络社团。

从各国实践来看,完善的法律法规是规制网络社团的基本保障。网络社团不属于私人领域,其为社团领域,并与公共领域紧密相连,因此法律不应当忽略网络社团。姜宇在《论网络社团的法律规制中》充分论述了对网络结社行为进行合理限制的正当性,包括:保障公共利益、保障公民基本权利、防止网络社团专横和保障网络结社权。结社权是现代社会必不可少的组成部分,网络社团是结社权在形式和内容上的新发展。但是任何权利均应有边界。因此,在法律上合理的规制是正当的,也是有必要的。

四、我国网络社团监管的原则及监管模式构建

(一)网络社团监管的原则

1.坚持结社自由与国家引导相结合的原则。

在网络社团治理上,必须平衡好结社自由与国家引导之间的关系。一方面,网络结社行为有着十分重要的自由意义,公民正确的展开网络结社行为对于建立良好的社会秩序和维持国家和社会良好互动关系有着举足轻重的作用。网络社团组织的最大特点之一就是它的自由性、开放性和多元性。我国公民的基本权利包括了公民管理国家事务和社会事务。因而,政府应当激发网络社团成员的积极性,有力地引导网络社团组织健康发展。根据网络所具有的自由性、开放性和多元性特征,政府在对网络社团进行监管的过程中,不能对网络社团成员的正常互动进行干涉,违背自由开放原则。对于网络社团的成长,政府应该给予更多的支持和引导,促使网络社团组织的良性发展,否则,“监管”就会变成“禁锢”,使得网络结社无法实现其价值目标与追求,也就失去了网络结社的意义。

另一方面,在保障结社自由的前提下,政府要注重对网络社团的积极引导。网络社团并非私人领域,它作为社团领域,与公共领域紧密相连,因此法律法规不应当忽略网络社团的存在。姜宇在论文《论网络社团的法律规制》中,充分阐释了对网络结社行为进行合理限制的正当性,包括:保障公共利益、保障公民基本权利、防止网络社团专横和保障网络结社权。结社权是现代社会必不可少的组成部分,网络社团是结社权在形式和内容上的新发展。但是任何权利均应有边界。因此,在法律上合理的规制和引导是正当的,也是有必要的。

2.坚持网络管理与现实管理相结合的原则。

网络社团是真实与虚拟社会的混合体,因此在网络社团治理上要兼顾网络社团这两种特性。一方面,网络社团是社团发展的新兴产物,网络社团的互动平台——互联网——是全新的社团活动领域。但是归根结底,网络社团无法超脱其作为社团的本质,每一个网络参与者均是现实社会的公民。另一方面,互联网平台的使用,对社团的产生和发展都产生了巨大影响。因此,对于网络社团的治理要针对网络社团所独具的特性,实行网络管理与现实管理相结合的原则。简而言之,网络社团的行为因受到针对该组织特定的法律法规的规制。对于发生了现实社会中的违规,违法,甚至是犯罪行为,就应当采用一般性的法律法规进行惩处。

3.坚持监管与培育相结合的原则。

网络社团作为一种新兴的民间组织形式,理应由各级民政部门直接负责管理。但是由于网络社团的自身特性,使得传统意义上的“底线控制”难以奏效。并且由于我国互联网法律体系建设缺乏全局性的统筹规划,导致当前网络社团只要不挑战政府权威或不破坏社会稳定的“底线”,政府职能部门就不会主动规制网络社团的行为,而采取一种放任的态度。

但是,随着中共中央将创新社会治理体制和改进社会治理方式作为战略任务,如何创新对网络社团的管理方式成为我国政府的一个重要命题。

目前世界许多国家不仅仅是监管网络社团,还会引导网络社团发展。以税收优惠为例,世界上大部分国家都有民间组织税收优惠的相关规定。税收优惠政策的覆盖领域和实施力度表明了政府对民间组织的政策导向,表明政府对民间组织的认同、积极培育和扶持的态度。国家关于免税等扶持措施对于网络社团的发展无疑具有重要作用。学者王国伟也提出要创新网络社团的管理方式,要进行管理理念、管理模式、管理主体、管理方式、管理手段的创新。总之,政府既要坚持监管网络社团,同时还要创新管理理念,用经济手段、行政手段和法律手段培育和引导网络社团的诞生、发展与壮大。

(二)加强网络社团监管的政策建议

1.完善网络及网络社团监管的相关法律法规。

虽然网络社团的活动平台——互联网——是一个虚拟社会世界,但是它的不确定性特质对现实社会的秩序构成挑战。因而,网络社团同样需要受到法律的规制。我国关于结社权的法律制度并不十分完善,相对于社团的发展处于一种滞后的状态。伴随着网络社团规模的迅速扩大,完善结社法律法规成为迫切的需要。

在网络社团立法方面,应注意以下几点:其一,完善法律制度。网络技术发展迅猛,推动着网络社团的快速发展。因此容易导致网络立法的滞后和法律的不完善。针对网络中日新月异的网络社团组织,必须不断完善我国法律体系,以适应网络社团发展的需要。其二,网络社团立法应当有针对性、具体性和平衡性。我国现有法律法规大多属于综合性的法律法规,而缺少专门的法律法规。这些综合性法律法规在应用至网络社团监管领域时,往往缺乏了针对性和具体性。这会导致我国政府处于一种对于网络社团监管无法可依的状态。并且,当前法律法规在监管内容方面对未严格责任的归属问题不清晰,导致我国监管主体无所适从。其三,网络立法应该明确产生网络社团监管的主体部门。当前我国网络行政管理主体不明确,监管主体涉及众多部分,导致我国网络社团监管存在多头管理、分散执法、效率低下的问题。

具体而言,可以从两方面入手。一方面,完善现有社会组织法。当前社会组织法并不完善,尚未将网络社团组织作为社会组织形态纳入管理之中。因此需要争取早日完善《社会组织登记管理条例》,确立网络社会组织的性质、特征和法律地位,赋予网络社团相应的权利和义务,明确登记和管理制度,为规制和引导网络社团的发展提供法律依据。另一方面,可以出台地方性的监管暂行办法。可以根据网络社团在不同地区的发展特点,制定具有地方特色的“网络社团管理办法”,为网络社团监管提供理论和现实的依据。

总之,我国应当尽快将新的网络社团管理体制以制度化的方式明确下来,保证体制的权威性和有效性。

2.明确网络社团法律地位,划分网络社团类型。

明确网络社团法律地位是实行网络社团监管的前提。通过立法的方式明确网络社团的法律地位,既可以作为划分合法网络社团和非法网络社团的标准,也可以为监管网络社团提供法理依据。

同现实社团一样,网络社团同样存在多种类型。对于不同类型、不同性质的网络社团采用相同的管理办法,必将消极影响网络社团的发展。通过立法形式明确划分网络社团类型,可以更好地在网络社团的监管和引导上有的放矢。

3.探索建立民政部门为主导,相关业务部门分工负责的网络社团监管体系。

虽然《社会团体登记管理条例》明确规定了民政部门管理民间社团组织,但是事实上却存在着多头管理的监管格局。我国存在着众多并非民政部门管辖的社团。要变多头管理为统一独立管理,必须设立专门部门专事专管制度,形成以民政部门为主导,跨部门的网络社团监管体系。

即使是在最理想的状态下,任何国家对于社会组织的监管必然涉及到不止一个部门。从美国、英国、新加坡等在社团治理上取得较大成绩国家的具体实践来看,必须重视登记管理、税收、审计、检察和司法等多部门形成监管网络社团组织的合力。

在我国,由于网络监管处于一种分散化、碎片化和非常规化的处境中,网络监管的立法与行动仍旧不成体系,网络监管仍旧缺乏系统性和协调性。这就必然导致了法律缺少可执行性,监管部门众多且职能严重交叉,监管效率低下。针对这些问题,政府应采取如下措施:其一,是对法律体系的整合。当前网络社团监管不仅仅是缺少法律的问题,还存在着相关法律缺乏可执行性和针对性。因此,政府应当加强对法律体系的整合。其二,是明确监管部门的职责权限,以此加强各监管主体的协作。最后,要使网络监管成为长效管理体制。对于某一特定的网络问题集中爆发事件,政府采取临时性政策在短期内是有效的,但是该政策的缺乏长期性的效力。因而,网络社团监管必须坚持长期监管,以此达到网络善治的目标。

通过上述整合措施,形成以民政部门为主导的跨部门的网络社团监管体系是实现高效网络社团监管的关键所在。

4.完善网络社团监管的技术配套设施。

网络社团的自身特点决定了其治理的复杂性,网络社团治理除了需要相应的法律法规、监管主体和行业自律之外,还需要有强大的配套技术措施作为技术保障。并且,互联网技术发展迅速,因而对网络社团监管提出了很高的技术要求。

首先,必须成立相关技术部门建设符合我国国情的网络社团监管技术基础设施,以此对网络进行实时监控。伴随网络社团快速发展,监管技术必须具备同步更新的功能。相关技术部门应当运用计算机技术对互联网进行整体性评估,及时发现、分析、解决问题。一方面,通过采用物理监控和防范系统防止外部入侵;另一方面,通过网络加密技术,防止政府网络监管的基础设施的重要信息和数据泄露。

其次,重视技术的研究与开发,加强系统安全性。通过网络入侵检测系统,提供检测功能和保护功能,对入侵行为作出反应,或者是通过网络加密技术,对重要信息进行自动加密,防止政府信息遭到窃取、篡改与破坏。

再次,定期提供网络监管人员的技术培训。只有加强对技术人员的监管水平的培养,了解网络的特性,掌握网络的功能,熟悉网络病毒、网络攻击和IP欺骗等多样化攻击手段,才可以不断提高其网络技术水平,使得网络社团监管能适应网络社团的快速发展。

最后,在网络监控体制的建设上,还应该包括以下机制:信息共享机制、网络社区评估机制、风险预警机制和应急反应机制等等。以应急反应机制为例,在现代社会各种信息传播媒介中,网络信息传播速度之快、辐射之广、影响之深是传统媒体所望尘莫及的。因此如果政府没有及时应对或给予足够的关注的话,容易导致网络舆论迅速恶化并走向极端,从而引发群体性事件。为有效的对网络信息作出快速反应,政府需要打通四条信息渠道。第一,政府主管部门同司法机构建立起畅通的信息传递机制。第二,政府主管部门同各类媒体建立起广泛联系,以及时反映对网络的监管情况。第三,政府部门内部成立专门的舆情监控小组。该小组应随时关注并收集着网络上的各类言论动向和舆情信息。第四,政府高层的领导人对于网络信息的直接浏览和关注。通过这写信息收集方式,政府将获取到的信息汇总到专门的快速反应机制小组。小组成员根据网络上的舆情走向情况的判断是否需要启动快速反应机制,以此起到澄清事实和引导舆论的效果。

(三)培育和引导网络社团健康发展

1.活动主题和性质引导

社团活动是网络社团运行和存在的重要表现和主体内容,其活动成果和质量也是评判网络社团发展水平和性质的重要参考,因而引导和培育网络社团更离不开对其主题和性质的引导。从当前网络社团监管的问题可以看出,缺少政府相关部门监管、支持和指导的网络社团,不仅无法提供社会成员所需的专业服务和公共产品,而且网民的失当行为也容易滋生违法乱纪行为,甚或激化并导致突发的群体性公共危机事件,从而对社会秩序的稳定和各级政府的公共管理带来了挑战。

对网络社团活动主题和性质的引导,首先即基于网络社团以活动内容进行科学分类,包括将网络社团组织划分为公益慈善类、社区服务类、行业协会商会类、科技类等不同的类型。其次,根据各网络社团的类型和特点,实施基本管理一致,但又有针对性和侧重点的差异化管理,以更好满足网络社团发展的需要。

由于网络社团依托互联网平台,事实上具有与现实社团不可比拟的在信息传播和服务提供的资源优势,而这也为引导其利用自身优势资源,以“献身公益”、“奉献社会”为主要目标的网络社团组织提供了条件,并通过网络动员社会资源,自发地参与推进环境保护、社会慈善、社区发展、社会救助等社会公共事业的发展,不仅有效地弥补了政府公共服务职能不足,而且也是提升广大公民自我组织、自我管理和社会参与能力的重要途径和有效形式。

更促使广大网民展开的公益性或互益性的多样化社会实践,也促进网络社团以活动为载体的公信力的提升。

2.社团内部治理机制引导

网络社团作为一种新生事物,其自身的发展和外部监管都存在着诸多问题,这其中既有网络社团自身的原因,也有相关部门监管上的问题。但对于网络社团的发展而言,行政监管是外因,内部制度的建立才是内因。政府应该转变过去对网络社会组织的偏见,重新审视和界定与网络社团的关系,从以控制为主的管理理念转向以服务为宗旨的治理模式,重视发挥网络社会组织的自治与服务功能,在规范管理与放权之间找到平衡点,以政社分开为前提,明确权责,开辟出政社合作的新途径。 正如“治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序,满足公众的需要。 其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、 控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益。”应当说,引导网络社团优化内部管理,加强组织能力建设,建立完善的自身管理机制,才是解决掣肘网络社团发展问题的关键。同时,网络社会组织发展内生力的增强,更在于政府在对网络社团监管的同时,提供必要条件或资源,加强网络社会组织自身的人员素质培养,不管是技术人员、参与人员,还是管理人员都要积极学习,提升组织管理能力、政治责任感、自律意识,而这也在一定程度上增强了网络社团纳入政府监管,注册登记的意愿和积极性

目前网络社团仍处于尚未成熟的阶段,难以依靠自身的力量迅速解决这一问题,因此,对于网络社团的管理应当辅之以必要的“软手段”,即教育、指导、意见等,并更需要政府以外部的监管力量促进网络社团内部治理机制的建立和完善,促进社团加大内部资金流向、运作程序、服务对象等信息公开力度,增加网络社会组织实际运作的透明度,接受社会公众的监督,让社团活动在阳光下运行。 信息公开是提高,利用互联网等创新信息公开的方式,解决网络社团先天性公信力不足的缺陷,提高社会地位,以赢得社会公众更多支持。

3.建立网络社团评估制度和信用评估体系

对于网络社团的监管应当是长效且稳定的,并要避免网络社团为应付检查而临时做准备工作。但是如果单纯依靠行政部门的监督很难达到这一目的,即使可以,也会浪费更多的资源。因此,必须建立一种既节省行政资源又能有效进行长期监管的途径。根据上文对国外的社会团体管理经验之中,目前国外发达国家采取的依托于社会组织实现对社会团体的评估,并依据评估结果,淘汰部分社会团体,而选择更为优秀的相关社会团体取代其位置的监管评估体系值得我们借鉴。这种监管方式的优势在于:首先,其可以在类似的网络社团之间形成良好的竞争态势,使得各网络社团不断改革创新以适应发展需要;其次,其可以淘汰落后的、低劣的网络社团,从而使得社会资源更为合理的分配,减少重复和浪费;最后,评估机制和竞争机制的建立可以有效地将监管贯彻到日常活动之中,从而使监管更为长效。

评估机制的建立应当考虑到如下因素:其一,评估内容应当包括哪些?我们认为,评估内容应该包括动态和静态两个部分。其中,静态的内容是指网络社团的基本情况、基本信息,动态的内容是网络社团在运行中的活动、举措等。其二,评估的主体应当是谁?在美国,政府直接向社会团体购买这种服务,也存在专门的社会团体负责网络社团的评估工作。但是在我国,政府向社会团体购买公共服务的制度尚不健全,也并未出现提供此种服务的社会团体。因此,在现阶段,仍要由行政部门对网络社团进行评估,甚至有必要建立专门的评估部门,来落实这一制度。

评估的依据应当主要包含以下方面:首先是网络社团自身的发展报告,这是网络社团对自身活动进行的描述和总结,最为直接。其次应当是管理部门的监管信息,主要来自于评估部门的调查与搜集,这组数据最为客观。最后是舆情反应,是利用社会力量完善监管,这组信息最为全面。将这三种数据进行搜集汇总之后,由主管部门专门对数据进行分析,形成评估意见,向社会进行公示,并依据评估结果对社团进行奖惩,甚至建立劣等社团退出的竞争机制。

4.建立网络社团联盟和网络社团自律机制

网络社团具有典型的自愿性,加强网络社团的治理,最根本的还是推动网络社团的自律和自治。从作为个人参与者的网民来说,要做的是自身公民意识和社会责任感的培养,以及个人自治和自律能力的提升。培养公民的责任感和自律意识是一项持久且庞大的复杂工程,这也是比完善任何网络实名制技术手段和管理机制都要重要且紧急的事情。从作为网络管理者的论坛版主来说,应该充分发挥其作为意见领袖的主体性作用,对网络论坛中网民的非理性情绪化言论要及时地给予关注和疏导,通过回帖和跟帖来引导网友的言论朝向积极正面的角度来发展,从而共同营造自由和谐的言论环境。从政府部门来说,要建立健全整个行业的法规和标准,推动成立相关领域的枢纽型组织,帮助网络社团建立科学有效的内部管理制度,推进网络社团人事、财务、民主决策等制度建设,形成自我管理、自我发展、自我约束的机制。

比如英国于1996年成立的“网络观察基金会”就是一个由政府牵头成立的互联网行业自律组织,该组织是由时英国政府中的贸易和工业部牵头,会集内政部、伦敦警察局等政府机构,以及主要的互联网服务提供商成立的,就网络色情监管问题达成了一份《R3网络安全协议》。R3是指3个以字母R开头的英文单词,即分级、报告和责任(Rating、Reporting和Responsibility),它们很好地概括了网络观察基金会的工作方式。虽然网络观察基金会只是一个独立的行业性组织,由来自互联网行业的人士组成董事会进行管理,并不具有像法院或是警察局那样的权力,但由于在长期工作中积累下的良好声誉,英国网络企业都愿意自动遵守网络观察基金会定下的规矩和制定的“黑名单”

5.推动成熟的网络社团转化为实体社团

网络社团的实体化是网络社团的发展必然趋势,对于一些比较成熟,有稳定的资金、人员、场所和活动的网络社团,可以按照实体社团登记管理的方式加以管理。这不仅有利于网络社团自身的管理,而且可以推动其向规范化、稳定化方向发展,进而获得资助、公募资格、免税优惠等条件。这些网络社团只是还通过网络开展活动、进行沟通交流等,但必须依靠实体社团的标准严格要求。比如,“格桑花西部助学网”于2005年2月19日上线,2009年7月正式在青海省民政厅注册为非营利性民间公益组织——青海格桑花教育救助会。该组织于2012年还获得了中央财政支持社会组织参加社会服务项目,获得了政府的财政资助。此外,对于一些还处于起步阶段的网络社团,可以适当放宽限制,在保证合法的前提下,允许其自由开展相关活动。

伴随市场经济和公民社会的发展,对网络社团的监管必然也不同于过去单纯管制、控制的思维,而更应当采取培育引导、协商共治的方法,充分发挥网络社团在社会中的多元主体作用,并形成了多元合作的网络社团治理机制。因为网络是由不同网络节点联结而成的多中心的三维空间,网络社会中已经抹平了不同主体背后的身份差异,人人都是中心,没有绝对的权,这也决定了网络社团的治理并不应由政府通过单方面管制而提供的公共秩序,而应以社会的各个主体,包括政府、企业、社会组织和个人在网络社会的准则下,通过经济、法律、公共政策等手段引导和培育其进行公共秩序的供给。在对网络社团的引导和培育中,既要发挥政府的主导作用,多元主体之间地位是平等的,政府既是法律法规的制定者,也是网络安全稳定的责任人。网络社团自身也通过步加强自律,促进形成网络社团的自治机制,形成政府主导、行业组织、企业和互联网用户共同参与的长效监管治理格局,最终在促进网络社团在体制内监管的良性发展中发挥网络社团对社会发展的正向动力。

课题组成员简介:桑伟林,山东大学政治学与公共管理学院讲师;陈光,大连理工大学公共事业管理与法学学院讲师;徐伟轩,山东大学政治学与公共管理学院本科生;丁晨,山东大学政治学与公共管理学院本科生;石鲁伟,山东大学政治学与公共管理学院本科生;于玲,山东大学政治学与公共管理学院助教;刘军,山东大学政治学与公共管理学院副教授)

 
 
 
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