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中国特色新型社会智库的功能、管理与发展研究

刘红春

摘  要:实证调研发现,从中国特色新型社会智库的属性来看,社会智库具有向上的功能、向下的功能与内部的功能等三大功能。为了有效发挥这三大功能,国家从主体机制、运营机制与监督引导机制三个方面建立了社会智库的管理机制,但由于多种原因致使该机制仍存在诸多不足,并限制了社会智库的功能发挥与健康发展。通过对社会智库进行合理分类与科学定位、建立健全适宜的主体资格制度,并从监督机制、需求机制、激励机制、竞争机制、合作机制等五个构成性要件着手创建与完善科学化、立体式的监督引导机制,将全面有效促进中国特色新型社会智库的发展和中国特色新型智库的整体性建设。

 

关键词:社会智库 社会治理 功能体系 管理机制 发展策略

 

社会智库作为中国特色智库体系的有机组成部分,对构建法治社会、建设和谐社会和推进社会治理创新都有着不可替代的作用。2015年初,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》中明确强调了,社会智库作为中国特色新型智库组成部分的重要性。国家智库体系目前尚处于整体性建设的起步阶段,要在现阶段正确的发挥社会智库应有的结构性作用,必须要对它进行清晰明确的功能定位,科学合理的有效管理,前瞻可行的制度规划。从而,完善社会智库产品供给机制,探索社会智库参与决策咨询服务的有效途径,营造有利于社会智库发展的良好环境。基于上述需求,本研究选取了不同地域、领域、规模的部分代表性社会智库作为样本,以社会组织自身建设为切入点,试图研究社会智库如何更好的把握国家顶层设计的契机,做好自身功能定位、发展规划;同时从民政部门为主的管理部门出发,研究如何有效完成智库顶层设计要求的监督管理,以期为我国社会智库发展的顶层设计和基层落实提供有益的智识支撑,实现突破目前社会智库仅占5%比例的智库格局,构建更为合理的新型智库格局体系。

一、中国特色新型社会智库的功能体系

社会智库的功能即社会智库的价值,是指其对经济社会发展所能做的贡献或是起到的积极作用,尤其是对社会发展的建设性功效。社会智库的这些建设性作用如果不能充分结合当前一段时期的社会实践,以及经济社会的发展需求等,进行科学合理的功能识别、划分与定位,就很有可能会由于功能的错位或是缺位而严重影响社会智库在社会经济发展中建设性作用的发挥,甚至还有可能造成一定的负面效应。通过对天则经济研究所、中国与全球化智库、零点研究咨询集团、中国(海南)改革发展研究院、21世纪教育研究院、第一财经研究院、胡润研究院、深圳创新发展研究院、云南西部智库策划有限公司、公共卫生治理项目、南方民间智库、北京思源破产事务研究所、北京大军经济观察研究中心、上海法律与经济研究所、上海华夏社会发展研究院等不同地区、不同领域、不同规模的多个典型社会智库的案例访谈以及资料整理发现:清晰明确并科学合理的社会智库功能体系可以概括为三大部分:向上的功能、向下的功能与内部的功能,其中,向上的功能是指,致力于制定向政府传递规范有效的决策咨询信息,并积极培育社会治理的专业人才,具体又包括及时有效上传社会治理的现实问题与诉求、提供社会治理思路和参与政策制定、培养与输送应用型的社会治理专业人才等三个方面;向下的功能主要是指,及时准确的向社会公众传播与解读有关政策动态与咨询;内部的功能主要是指,社会智库作为中国特色新型智库系统的一个有机组成部分,其自身的合理化运行及促进智库系统中各部分的整体性与协调性发展。这三大结构性功能构成了社会智库的整个功能体系,这对于社会智库而言是缺一不可的价值属性(见图1)。

图1:社会智库的三大功能体系

(一)及时有效上传社会治理问题与诉求

社会问题与社会诉求要正确、客观、及时与规范的传递给社会治理决策部门,必须有多元、多样的主体承担社会问题与社会诉求传播者的角色,社会智库就是其中一个较为专业与不可或缺的主体。因为,首先,中国特色新型智库智库要求七大类智库都要具备相应的独立性,否则就不具备智库作出政策建议与影响社会的基础性条件。社会智库也不例外,而且相对于官方智库、高校智库等其他六类智库而言,社会智库从财力到人力再到规则等,都更具有独立性与灵活性,这保证了它在一定程度上可站在相对客观独立的立场为社会发声,如中国与全球化智库开展的历次活动与成效。即由于官方智库、高校智库经费多来源于政府的财政给付,智库研究人员既有的行政编制的体制身份,及其工资待遇与岗位职位都由政府决定,关注的决策咨询问题基本由决策部门指定等,导致其决策咨询的研究成果非常容易受到决策部门的利益需求或是领导意志左右。相对而言,社会智库的人事独立与经费独立,保障其决策咨询研究结果具有相对的客观、理性与公正,所提的决策咨询观点与具体政策建议能够摆脱领导意志、机关利益、行业利益与地方利益的束缚。因此,社会智库在服务于社会治理的决策中可以起到官方智库、高校智库等其他六类智库所不能起到的作用,增加了社会治理决策的多元性选择,提高了社会治理决策的科学性。其次,社会智库可以更为充分的反映社会问题与诉求。由于社会智库来源于民间的这一特点,决定了其与民间社会及其公众有更加直接、紧密的沟通、交流与联系,这就保证了它能够深入基层了解社会发展中存在的真问题,更接地气,从而可以直接与准确的知悉社会部门存在的现实问题与真实诉求,并在此基础上传递社会部门最真实、最直接、最迫切的共识性公共问题与诉求,以促进社会治理决策更加科学、民主。最后,社会智库以社会部门的真实诉求为导向,决策咨询研究成果更具战略性、创新性与前瞻性。社会智库立足社会部门的真实需求开展应用性研究,提出的社会治理对策建议是更具有创新性与执行力的方案。同时,由于社会智库的专业性,确保了它在做决策咨询研究时不仅能立足短期需求,也能着眼长远需要;而不是简单的就问题提出对策建议,而是紧密结合国家社会治理创新与发展等顶层设计,提出务实而可持续的决策咨询建议。总之,正是基于社会智库相对独立、接地气、以诉求为导向的特殊属性,以及其行业、地域分工的专业性,让其具备了及时有效性与针对性的发现社会问题、提出合理诉求的独特功能。

(二)提供社会治理思想和参与政策制定

针对性与客观性的提供社会治理思想与参与社会治理有关政策的制定,是社会智库的重要外部功能,也是其核心与关键功能。社会智库通过多种路径与方式参与到社会治理政策的制定过程中,为国家或政府部门的社会治理提供智力支持,并通过增强其参与社会治理的有效性来增进其核心竞争力,实现优胜劣汰。在提供社会治理方面,社会智库要从各自专长领域为国家社会治理能力与体系的现代化提供新思想,进而提升国家对此领域社会治理能力与体系的现代化。因为智库:“英文‘Think Tank’,即为公共政策决策提供创新思想、理论、策略、方法和方案的公共政策研究机构,实际上是现代型的智囊机构” ,也有学者称之为“思想库”、“思想工厂”,而且有智库学者发现:“在发达国家,智库发挥着提供新思想、参与重大政治决策等功能,其影响之大,堪称所在国权力机构中继立法、行政、司法之外的‘第四种权力’”。可见,从事“思想”的创造与输出社会治理决策主张是社会智库的核心功能。而且,实务中社会智库的日常工作也是在丰富与深入的实证调研后,经过专业性的方法进行系统性的研究与分析,从而提出某一社会问题治理的政策思想主张,并且向决策部门通过反复倡导或游说等方式不断的传播,以期使这些思想可以获得决策者的认可,为其所采纳并转化为具体政策,比如中国(海南)改革发展研究院等智库组织

在参与社会治理政策的制定方面,社会智库就专业领域社会治理问题参与政府决策制定,提供可行与科学的政策设计方案,直接或间接参与国家社会治理体系建设,以提升具体化与微观领域的国家治理能力现代化。这也是世界各国的多数社会智库的核心使命之一,即它们经常围绕本国政府关注的社会治理中的各种问题提出自己的政策主张,并定期或者不定期推出针对性的社会治理问题化解的具体政策的研究报告、学术专著或对策建议。而且,社会智库参与政府社会治理决策的数量与质量,以及提供的社会治理政策建议被政府采纳并转化为政策的情况,是判断一个社会智库是否成功参与国家社会治理体系与能力的核心指标。总而言之,在完善国家社会治理能力与体系现代化方面,社会智库扮演着重要角色,具有不可替代的结构性作用:一个具备前瞻性、创新性与实效性等竞争力核心要素的社会智库,可以通过提供新思想与新建议来消除行政决策系统的知识与政策之间的障碍。

(三)培养与输送应用型的社会治理专业人才 

应用型的专业人才是国家社会治理事业创新的关键环节,也是社会智库本身发展壮大的关键元素。一个优秀的社会智库不仅拥有团队化的应用型的社会治理研究人才,也要具备良好的应用型的社会治理专业人才培养机制与环境,以不断向行政决策与执行系统输送应用型的社会治理专业人才,如美国兰德公司的“三三制”人才获取机制与多方位的人才培养方法。由此可见,从这个视角出发,社会智库也可以称作社会治理人才库。一般而言,社会智库的应用型的社会治理专业人才培养与输送功能主要体现在两个方面。一是应用型的社会治理专业人才教育培养功能。社会智库将培养出应用型的“社会治理专业人才”与作出“社会治理决策咨询成果”列为并行不悖的两大核心目标,而且将培养出了多少应用型的社会治理专业人才,尤其是这些人才中有多少成为我国社会治理行政决策与执行系统的骨干或决策者,是衡量一个社会智库影响力的重要因素。同时,社会智库也通过参与社会治理决策过程接触到的大量的决策人物和内部信息,来培训组织内部年轻研究人员分析社会治理问题和解决社会治理问题的能力,于是社会智库也可以成为年轻人踏入社会治理行政决策与执行系统的重要平台。二是人才输送交流功能。美国智库的“旋转门”机制已经是一个被智库界、决策界等普遍接受的有效人才流动机制,即包括社会智库在内的任何类型智库的核心专业人才在功成名就之后,一般都会被吸纳到政府决策系统中,直接作用于有关部门的政策决策;同样,原来社会治理行政决策与执行系统的决策者或执行者在退休或是退出系统后,也可以到社会智库找到发挥专业技能与经验的机会。如此,智库界和决策界、执行界之间就得到了很通畅的互动与流动,有效地促进了社会智库对国家社会治理政策的影响作用,提升了国家社会治理的能力。因此,社会治理行政决策与执行系统和社会智库结合能有效推动社会治理公共政策的决策科学化与民主化进程,能极大地完善和促进国家社会治理体系与治理能力现代化发展。

(四)规范有效的向下传播社会治理政策信息

社会治理政策的有效执行与落实,不仅需要有科学合理的政策决策与无缝对接的执行,而且还要有社会对政策的知晓与知悉,缺了哪一个环节都会导致社会治理政策的打折执行或异化实施。因此,准确到位的把社会治理政策信息传播给社会就显得尤为重要和关键,而社会智库恰好是一个适格与不可忽略的传播主体,因社会智库不仅是打通“社会治理知识”与“社会治理政策”脉络的最佳“桥梁”与“媒介”,也是联通社会与政府的“通道”。即基于社会智库的专业性与基层性——社会智库的研究人员基本都是研究社会治理问题的“精英人物”,他们的社会治理思想观点与研究成果对于社会有关思潮的形成和发展趋势有重塑性的影响作用。同时,社会智库通过举办培训活动、发行出版物、召开研讨会或与媒体建立联系等多样化的路径,如“欧洲政策研究中心的各项研究报告、出版物的研究成果,均会同步更新到博客和微博中,每个研究员也拥有独立的工作博客,代表机构发表意见和看法。”如此,不仅能有效介入公共决策,而且还能有效传播政策信息与动态等。综上所述,社会智库不仅能将社会对治理的意愿收集整理与向上传递,成为社会治理决策部门了解“社会治理民意”的渠道,也可以从现有实际和高层决策结合的视角,对社会治理措施进行较为综合与客观的解读、传播政府,从而引导社会对社会治理政策形成良好的认知与认识甚至达成共识,进而为治理政策的执行塑造良好的社会环境、奠定坚实的群众基础。

(五)建立健全特色新型智库体系内生推动力

《关于加强中国特色新型智库建设的意见》中明确提出:要构建中国特色新型智库发展新格局,该格局由党校行政学院、高校、军队、科研院所党政部门、社科院和企业、社会智库等部分有机组成。要统筹推进这一新格局的协调发展,并形成体系中智库各自“定位明晰、特色鲜明、规模适度、布局合理”的中国特色新型智库体系。可见,社会智库是中国特色新型智库体系新格局中不可或缺的“一极”,在建立健全决策咨询制度,加强中国特色新型智库建设的过程与结果中,都要充分重视与发挥建立健全特色新型智库体系重要内生推动力。虽然据统计目前我国的智库体系格局是——官方智库的比例是95%,在社会治理的决策过程中占到了“支配性”的地位与起到了“主要性”的作用,但比例约5%的社会智库相对于规模庞大的官方智库而言,“小而精”让它们更具灵活性与更贴近民间,这些优点与特性它们更容易成为除了人大、政协和民主党派之外的新决策咨询渠道。而且,美国等智库发达国家的先验性有益经验以及未来发展趋势来看:社会智库在社会治理领域有极大的发展空间,特别是在部分行政决策部门与社会民众之间存在或产生利益分歧与博弈时,公众更倾向于寻找具备一定独立性、利益中立性的社会智库提供有效的政策解决方案。同时,社会智库还可以克服国家治理转型大背景下出现的各种软约束与软遏制,以及民生、医疗、就业、养老等社会治理领域可能遭遇的政治风险、社会风险、文化风险或是经济风险。因此,必须从社会治理的实际出发,按智库本身运行与发展的规律来发挥社会智库对我国智库体系建设的推动性作用。 

二、中国特色新型社会智库的管理机制 

从社会智库的功能属性与国家战略定位都可以看出:中国特色新型社会智库是党和政府推进科学民主依法决策改革的重要支撑,是国家在社会领域治理体系和治理能力现代化的重要依托,是国家社会治理软实力提升的重要载体。从现有社会智库先进国家的有益经验及社会智库产生与发展的规律来看,要“能动”的激活与发展社会智库科学民主依法决策改革的重要支撑、治理体系和治理能力现代化的重要依托与软实力提升的重要载体的结构性价值,必须在从制度安排、科学规划与资源配置等必要性要素着手,构建科学合理的管理机制。为此,研究从法律制度设计、行政体制安排、域外先验经验、本土实践创新等方面进行了实证研究与文献梳理,发现目前的社会智库管理机制主要由社会智库主体机制、社会智库运营机制与社会智库监督引导机制等三大部分构造而成(见图2)。

图2:社会智库的三大管理机制

(一)不够科学的社会智库主体机制

社会智库主体机制,也就是社会智库的法律主体资格机制,或是称为社会智库的准入机制,指的是成为社会智库需要具备的法定条件及要办理的法律手续或经过的法律程序。从宾夕法尼亚大学“智库和公民社会研究项目”(TTCSP)发布了的《2014年全球智库报告》中可以看出,目前世界范围内社会智库的法律主体资格具有多元化与多样化的特征或类型:社会团体(行业协会)、民办非企业组织、基金会、企业、网络及其他,如以社会智库最为发达的美国为例,既有社会团体(行业协会)如布鲁金斯学会(Brookings Institute)与(外交关系学会Council on Foreign Relations);也有民办非企业组织,如战略与国际研究中心(Center for Strategic and International Studies);还有基金会,如卡内基国际和平基金会(Carnegie Endowment for International Peace ),以及企业如兰德公司(Rand Corporation )等。而从访谈与数据收集中也发现,我国现有的社会智库主体资格类型也不外乎社会团体(行业协会)、民办非企业组织、基金会、企业、网络及其他等,如天则经济研究所、民办非企业组织类社会智库:中国与全球化智库、上海华夏社会发展研究院与中国(海南)改革发展研究院等,企业类社会智库:零点研究咨询集团与云南西部智库策划有限公司等。

但从现有法律制度设计来看,相对于基金会类、社会团体(行业协会)类、民办非企业组织类社会智库的主体资格而言,取得“盈利性”的社会智库主体资格相对容易,即按照《中华人民共和国公司法》与《中华人民共和国公司登记管理条例》依法完成注册登记手续,就可以取得公司或企业类社会智库的主体资格。而对基金会类、社会团体(行业协会)类、民办非企业组织类社会智库的法律主体资格,现行的法律的设计较为“严苛”:从1988年《基金会管理办法》(已废止)、1998年的《社会团体登记管理条例》与《民办非企业单位登记管理暂行条例》、1999年的《民办非企业单位登记暂行办法》到2004年的《基金会管理条例》等对社会团体、基金会与民办非企业组织的法律主体资格获得条件中可以看出——目前政府职能部门对此类社会智库的合法身份取得,依据其活动的行政区域、行政级别,采取非常严格的“准入制度”即必须履行登记注册手续,才能取得合法主体资格,否则就是“非法”组织。具体而言,依旧在实行“双重登记注册”的标准。虽然,2013年11月12日,十八届三中全会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出:“行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织,成立时直接依法申请登记。”随后广东、云南、江苏等地也开始了试点工作。但是,总体而言它们的登记还是沿用“双重登记注册”的标准:在成立时需要到国务院民政部门或县以上地方各级人民政府的民政部门登记注册。且登记注册的标准较高:名称、机构、场所、经费、章程、人数、主管部门等都极为严格。申请登记注册之前,其还需要找到一个“挂靠”的业务主管单位,该“业务主管单位”可以是国务院部委、县级以上地方各级政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级政府授权的组织。随着国家把社会智库发展作为一项紧迫任务进行布局,以及社会组织本身蓬勃发展的具体实际,这样的登记注册标准已经不能适应社会组织类社会智库发展形势的需要,这不仅无法适应社会组织类社会智库的不断发展的态势,还会导致社会组织类社会智库的主体管理体制的滞后,即社会智库的主体资格管理体制不够科学。

(二)缺乏市场化的社会智库运营机制

社会智库运营机制指的是,在思想市场中社会智库参与智库思想购买与传播的机制。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出:“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”十八届三中全会的这一全新提法也适用于“思想市场”或是“决策咨询采纳与采购市场”,因如果没有统一开放、竞争有序的思想市场体系,如公平开放透明的思想市场规则等,社会智库运营机制就会出现社会智库及其决策咨询建议与意见建设跟不上、不适应,以及缺乏创新等问题。但从实证观察与调研中发现,目前的社会智库运营机制中,无论是政府信息公开与重大决策意见征集,或是政策评估、政府购买决策咨询服务与资金投入保障力度等方面都没有符合市场化的要求,从而导致社会智库运营机制缺乏市场化。

首先,政府涉及社会治理的信息公开是社会智库提出对应性政策建议的重要基础,但是目前很多涉及社会治理的信息主管部门基本没有依据《政府信息公开条例》的规定与要求,依法主动向社会公布信息,更没有做到此类权威性与及时性信息的发布,如北京大学公众参与研究与支持中心发布的《中国政府信息公开观察报告(2014-2015)》显示:在涉及社会治理基本领域的“三公”经费、权力清单与环保监督等重点信息地方政府的公开逐级递减;在公开的方式与程序也存在诸多不符合法律硬性要求的问题,同时也没有健全完善信息公开的申请受理和处置机制;在信息公开的方法、路径或是渠道及查阅场所方面,也没有很好挥政府网站以及政务微博、政务微信等新兴信息发布媒体平台的作用;以上不足严重违背了思想市场化公开透明的基本要求,严重的阻碍了社会智库及时获取有关信息。其次,征集有关社会治理中的公共利益与社会公众切身利益的决策事项,很多要通过举行听证会、座谈会、论证会等多种形式,广泛听取社会智库的意见和建议,也基本没有鼓励人大代表、政协委员、政府参事与社会智库开展合作研究,也没有建立起有效的社会治理决策部门对社会智库有关咨询意见的回应与反馈机制,总之没有依据市场化的要求形成政府决策与社会智库建议之间的良性互动局面。再次,依据市场化发展的要求,社会治理决策中除涉密及法律法规另有规定的情形外,事关社会治理的重大的改革方案、政策措施与工程项目等决策事项出台前,应该就其可行性和社会稳定、环境、经济、文化等方面的风险进行专业性评估,尤其是吸收与采纳各类社会智库的建设性评估报告;同时对政策执行情况、实施效果与社会影响的评估也要吸收与采纳各类社会智库参与,并建立有关决策部门对社会智库评估意见的有效反馈机制,以及逐步建立政府内部评估与社会智库第三方评估相结合的社会治理决策评估模式,以降低社会治理决策的风险和增强决策的客观性与科学性;但目前以上各方面都没达到市场化的要求。

最后,在政府购买决策咨询服务与资金投入及保障力度方面,一方面,市场化要求有公开、公平、公正的决策咨询招投标机制,即要求政府社会治理决策部门做到:“凡属智库提供的咨询报告、政策方案、规划设计、调研数据等,均可纳入政府采购范围和政府购买服务指导性目录。”此外,还要建立按社会治理需要购买、以事定费、公开择优和合同管理的采购基本原则,并坚持采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判和单一来源等硬性程序与多元方式的基本要求。然而,以上顶层设计目前依旧没有建立。另一方面,要有有效的资金投入和保障,各级社会治理决策部门要研究制定并落实支持社会智库发展的财政、金融政策,探索建立多渠道、多层次与多元化的资金投入体系,完善“稳定支持”与“竞争性”经费相协调的投入机制,并依据不同类型与领域社会智库的性质与特点,研究制定针对性的投入支持办法,此外也要落实公益捐赠及资金管理制度:不仅鼓励企业、社会组织、个人通过募捐或网络众筹等方式捐赠资助社会智库建设,也要逐渐放开资金管制,如2010年3月1日,《国家外汇管理局关于境内机构捐赠外汇管理有关问题的通知》(汇发〔2009〕63号)开始实施,该《规定》要求:境内机构接受境外捐赠外汇的,需要进行分类管理。按照该规定的要求,境内企业(包括工商注册的社会组织)接受国外非营利组织捐赠的,不仅需要提交申请书,还要提交经过公证机关公证,并附上列有资金用途的捐赠协议,才可以到银行办理相关手续。但这些对于社会智库而言,公证手续与捐赠协议文本的办理和准备都非常困难。同时还要求资金要通过拥有外汇账号的机构代收,最后由代收机构转给受捐助的该社会智库。这些新的规定,给众多因“双重登记管理体制”难题而选择工商部门注册,获取合法身份的社会智库获得境外资金援助造成了巨大的困难,甚至让这些工商“企业”性质但“非营利”的社会组织类社会智库面临“断粮”危机。综上所述,虽然有《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)、《财政部 民政部 工商总局关于印发<政府购买服务管理办法(暂行)>》(财综〔2014〕96号)等规范性法律文件的明确规定,但目前政府购买决策咨询服务与资金投入及保障力度还是无法满足思想市场的市场化诉求。

(三)笼统模糊的社会智库监督引导机制

社会智库监督引导机制,是为了保证社会智库把社会责任摆在首位,指的是依法规定的民政等职能部门规范和引导社会智库健康发展的机制。按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》有关精神要求:民政部应会同有社会治理关部门研究制定规范和引导社会力量兴办社会智库,并确保各类社会智库遵守国家宪法法律法规的有关规定。同时还要通过进一步规范咨询服务市场,完善社会智库产品供给机制,探索社会智库参与社会治理部门决策咨询服务的有效渠道,营造社会智库多元化、多样化发展的良好制度环境,来引导各类社会智库健康有序发展。但检视社会智库发展引导与监督管理的具体现实,以及有关规律法规的基本安排可以发现,目前社会智库监督引导机制整体上处于笼统模糊的状态。

民政等职能部门规范和引导社会智库发展方面,2014年12月15日,为了加快推进政府购买服务改革,根据党的十八届三中全会有关精神和《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)部署,财政部、民政部与工商总局联合制定了《政府购买服务管理办法(暂行)》,要求党中央有关部门,国务院各部委、各直属机构,全国人大常委会办公厅,全国政协办公厅,最高法院,最高检院,有关人民团体,各民主党派中央,全国工商联,各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、民政厅(局)、工商行政管理局,新疆生产建设兵团财务局、民政局、工商行政管理局等各职能部门做好向社会力量购买服务工作。此前,教育部也出台了《中国特色新型高校智库建设推进计划》(教社科〔2014〕1号),从高校智库的功能定位、高校智库组织形式、高校智库主攻方向、高校智库资源整合、高校智库发展方向、高校智库人才队伍、高校智库管理方式、高校智库组织领导、高校智库制度保障等九大方面做出了引导与监督。至今社会智库的规范引导除了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》中171个字的高度抽象概括表述以外,暂时没有明确精细的指引计划或意见。

在国家法律法规监督引导方面,从全国人大法律法规、国务院法律法规查询系统、法集网、法律法规数据库、北大法宝等法律条文查询专业数据库中检索发现,截止2015年9月底,涉及社会智库监督与引导的法律规范存在以下问题:不仅没有专门单行的法律规范,也没有综合的法律条文,只有部分规范与引导社会组织的法律条文可以使用与规制。如2010以来,民政部出台的《社会组织登记档案管理办法》规定:社会团体类、民办非企业单位类与基金会类社会组织的档案登记适用本法;2011年3月1日实施的《社会组织评估管理办法》规定:经各级人民政府民政部门登记注册的社会团体、基金会、民办非企业单位评估管理适用本法;2012年10月1日实施的《社会组织登记管理机关行政处罚程序规定》规定:对在各级民政部门登记管理机关(以下简称登记管理机关)登记的社会团体、基金会和民办非企业单位出现的违法行为进行行政处罚适用本法。可见,对于社会组织类社会智库目前法律只从档案登记、等级评估与行政处罚等方面进行了规制性监督与引导,但政府购买、法律责任与法律救济等,以及社会组织类社会智库外的社会智库的功能定位、组织形式、主攻方向、资源整合、发展方向、人才队伍、管理方式、组织领导与制度保障等方面的监督引导如何进行监督引导依据处于空白与“笼统模糊”样态。

三、中国特色新型社会智库的发展策略

“智力资源是一个国家、一个民族最宝贵的资源。”作为“智力”生产者的智库需要有一个科学合理的发展,社会智库也不是如此。但目前社会智库的重要地位还没有得到决策部门与社会公众的普遍重视与认可。循此,未来促进社会智库整体性、有序化发展的发展中,可以采取以下发展策略:积极学习与借鉴德国、美国、法国、欧盟、英国及韩国等的有益经验,坚持以社会治理政策研究咨询为主攻方向,以完善社会智库本身与内部组织形式和管理方式为重点,以良好制度安排、科学整体规划、合理资源配置、优良人才队伍、优化智库布局、突出优势特色为指导思想,以管理和创新思想改革创新为动力,努力建设面政府、面向社会、面向公众的中国特色新型社会智库体系,更好地服务党和国家的社会治理工作大局,为实现法治社会、和谐社会与小康社会提供智力支撑。

(一)形成合理分类与科学定位的功能体系

社会智库具有集正面与负面功能及风险于一身的特点,如果功能定位不明、种类划分不清很可能会出现负面效应超出正面效应的局面,如:目标趋同、发展失衡、智库异化等。因此,在宏观上明确了智库的向上的功能(规范有效向上传递决策咨询信息及培养社会治理专业人才)、向下的功能(及时有效上传社会治理问题与诉求、提供社会治理思想和参与政策制定、培养与输送应用型的社会治理专业人才)与内部的功能(促进智库系统中各有机部分的整体性与协调性发展的内生力量)基础上,就要在微观上对智库的功能与类型进行精细化与规范化确定。首先,确立以研究目标和领域为主的分类标准,研究目标指的是研究的最终目的或是终极目标,如目标可以以追求纯粹学术理论研究为主,也可以是以解决现实问题为目的的应有型研究;研究领域指的是社会智库所关注的具体领域,该领域既可以是单一的也可以是综合的,如单独研究养老、就业、环境、卫生、公共安全等,也可以把养老、就业、环境、卫生、公共安全等交叉或综合研究。虽然社会智库分类标准具有多样性,但相对而言,以研究目标和领域为主要标准,不仅可以让社会智库的分类体系更加稳定,而且还符合社会智库自身发展的需要,更有利于社会智库持续稳定健康发展。基于此,可以参照图3的类型图来确定社会智库的具体类型。

图3 当前中国智库的分类体系

其次,在科学分类的基础上对社会智库的功能进行准确定位。从图3的分类中可以看出:社会智库有学术思想研究型、对策应用研究型、战略策略研究型等。学术思想研究型的社会智库功能定位是提供社会治理的学术理论思想;对策用研究型社会智库的功能定位是主要是从微观层面对具体的社会治理问题,如群体事件、养老就业、食品安全、就业环境等进行研究,然后提出及时性、针对性的应对建议;战略策略研究型社会智库的功能定位是主要是从国家或地域整体的宏观与全局,或中观的层面对社会治理的上述问题作出战略策略性对策建议,如促进就业规划、防灾减灾规划、食品安全行动计划等等。当然,这些智库类型及功能的分类与定位界线并非“楚河汉界”,在研究领域与主要功能及学科分化中也有融合交叉,即会出现社会智库本身的跨界、“混搭”现象,而且这种现象也已呈现出增长的趋势。但从智库体系这个大系统和社会智库这个子系统的整体发展趋来看,这些不同类型的智库之间的区分较为明显,即还是以自己的主要研究领域和目标为主,领域和目标的综合或交叉是次要的。

最后,有了社会智库的科学分类与准确定位之后,还需要形成有序竞争与优势互补、突出特色与打造品牌的理念与机制。一方面,在合理的社会智库体系中,不同类别的社会智库都有自己的“专长”,如此便能有效避免重复研究与无序竞争的局面出现。因此,要坚持按照社会智库的科学分类标准,对社会智库进行重新定位,并明确自己在国家智库与社会智库体系中的分工、功能与地位;要允许社会智库、党政部门、社科院、党校、行政学院、高校、军队、科研院所和企业官方智库之间有序竞争,通过竞争提升社会智库的研究品质与影响力;要不断强化社会智库之间的研究交流与合作,尤其是在观点互通、资源共享与人才共用等方面,以实现优势互补和协调发展。另一方面,从社会智库的分类和定位来审视,要提升社会智库的发展质量,各智库还需要在明确分工与“痛点”的前提下,突出自身特色打造出专属的品牌与口碑。即社会智库要根据不同类别的分工与功能定位要求,突出自己研究的特色领域,以做大做强领域与品牌;要重视社会治理研究成果的转化与应用,建立多层次的决策咨询成果输出机制:不仅向政府决策部门输出,还可以采用各种方式向社会公众传播;要继续增强社会智库发展的独立性,鼓励与支持各类社会智库脱离任何一个群体(或组织)的利益“束缚”,尽量做到表达观点与倡导对策从客观公正的立场出发,以始终保持决策咨询观点的独立性和客观性。

(二)建立健全灵活多样的主体资格制度

法律主体资格的获得,是社会智库得以从事社会治理有关问题决策咨询研究,与参与有关决策咨询的基础性条件,也是社会智库在用生产社会治理知识、智力、思想和承担社会责任时的前提性条件。如果没有法律赋予其这样的主体资格,则它的一切活动都会被贴上“非法”的标签,并要面对很多可能的法律风险与承担一些法律责任。而且,如果主体资格的法律标准过“严”而不够灵活多样,同样会严重影响国家关于社会智库发展顶层设计的有效“落地”。因此,要抓住国家政策顶层设计的契机,以及“简政放权”的机遇,对社会智库的发展采取“轻准入审批、重事后监管”的备案式或登记式的主体资格获取模式。

其一,要鼓励社会主体以多种灵活方式创新社会智库的组织形式。如可以利用互联网、微博、微信等信息平台,网聚社会智力资源与畅通建言渠道等;决策部门或职能部门要注意寻找挖掘如知乎网站类的“个体智库”的贡献,重视发挥它们的公信力和影响力,并对通过“知乎网站们”或互联网项目制聚合等新组织形式给予包容、接纳和支持,而不是拒绝、排斥和“打击”;同时,对于那些成熟经验社会智库组织形式创新经验要及时,并尽量上升为法律制度并全面推广;对于尚不成熟的社会智库组织形式创新实验,要宽容试错和及时调整,以为社会智库发展提供经验,为社会治理贡献有价值的决策咨询。其二,要适时修改完善有关法律规定。2014年10月23日,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出:“加强社会组织立法,规范和引导各类社会组织健康发展。”从域外有益经验来看,借助专门立法,强化社会组织管理,引导社会组织的有序健康发展,是世界上很多国家与地区的法治经验与共识。例如,“日本制定了《特定非营利活动促进法》,俄罗斯制定了《非营利组织法》,新加坡制定了专门的《社团法》,我国台湾地区制定了《社会团体法》等等。”因此,对于社会团体、基金会、民办非企等社会组织类社会智库,要及时修改主体的概念、范围、适用领域以及行为种类等,明确其权利、义务和责任范围。同时,在今后的立法工作中不仅要借鉴上述域外有益立法经验,还要吸纳我国学界有关的立法建议,如“2009年6月,中万(北京)行业协会商会发展促进中心与中国行业协会商会网就曾联合推出《中华人民共和国行业协会商会法建议稿》;2013年初,北京大学法学院非营利组织法研究中心经过多年研究,推出了《中国非营利组织法专家建议稿》。”还有学者对整体性立法的名称进行了研究,认为“‘人民团体法’比‘社会组织法’更能准确描述现实,因此建议将法律名称称为‘中华人民共和国人民团体法’” 更好。总之,立法要不断具体化社会组织的概念、范围、适用领域以及行为类型等,例如明确确定社会组织承担社会智库角色与功能的合法性,以避免这些角色出现法律风险的承担。此外,做好涉及监督管理、税务与财政等方面优惠和相关程序的立法衔接与修法工作,如加快修订《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》与《基金会管理条例》,先在法律层面上明确改变“双重管理制度”;加快推动《公益慈善法》、《行业协会法》、《社会组织法》等有关基本法律法规的起草与制订工作,尽快健全一套属于社会组织类社会智库的法律规范体系,如《社会智库管理办法》或《社会智库管理条例》等,以适用社会组织类社会智库角色实践发展的需要,并将有关的工作全面纳入法治化轨道。

(三)构建科学化立体式的监督引导机制

科学化与立体式的监督引导机制,是社会智库健康有序甚至高效稳定发展的保障,而科学化与立体式的监督引导机制必然由监督机制、需求机制、激励机制、竞争机制、合作机制等五个构成性要件组成。因此,为社会智库创建与完善以民政部为主,并协同其他职能部门联合执法的科学化、立体式监督引导机制必须从这五大要素着手。

第一、监督机制。为了保证社会智库坚持正确导向与客观立场,防止因经费资助方的利益诉求而使社会智库赖的公共属性被消减,以及现智库成员利用思想观点和政策建议寻求个人私利或伙同他人“谋私利”,需要政府及职能部门、社会公众的协同监督。一是要建立社会智库的社会公众监督机制,督促社会智库定期将财务运营、项目获取、内部治理与决策咨询研究成果等重要关键信息依法向社会公众等有关主体进行公示,同时加强社会智库及其联盟的行业自律,由具备公信力的第三方机构对社会智库决策咨询研究成果进行专业性、可行性与科学性考评,并进行认证、排名和建立黑名单制度,以进一步增加社会智库的透明度和接受社会监督。二是建立与发挥社会智库协会的监督作用,即构建起社会智库行业内部的监督机制,比如对社会治理问题研究中,以及决策咨询成果向上传递与向下传播中存在的学术不端行为:数据造假、观点思想抄袭等,由社会智库协会进行监督、检查与处罚。三是要建立社会智库的政府及职能部门监督机制,提高政府及职能部门监督的法治化水平,细化法律法规及规范性文件的强制性与禁止性规定,明确法律的红线与底线,对于社会治理的选题设置、舆论传播、资金流向和保密责任等行为依法进行严格的监管,对于“违法越矩”行为要依法通过执法与司法严格追究其法律责任。

第二、需求机制。多元多远的社会治理决策需求是社会智库繁荣发展的根本动力。构建社会智库的需求机制应当以完善政府社会治理决策咨询制度为先导,为政府决策部门、社会及公众树立尊重专业理性的典范,同时调动政府决策部门、社会及公众对社会智库服务的需求。一是要在社会治理中的稳定、安全和发展的重大问题决策上优先建立决策咨询机制,细化社会治理问题重大决策认定标准,明确把专家论证、机构咨询与公众听证等程序作为前置性程序,标准化、规范化与精细化社会治理咨询结果转化为决策的具体程序。二是要完善政府购买社会治理决策咨询成果的有关规定,将社会智库咨询服务纳入政府采购目录,建立法治化的“智力采购”招投标流程,并纳入“三重一大”的决策监督体系,对各类型社会智库给予平等的竞争机会。三是要完善社会治理重大决策事项公示制度,对于引入第三方社会治理决策咨询服务的重要社会治理决策,应将决策的过程、咨询意见、采纳程度进行完整记录与归档,并依法在一定范围内予以公示,接受监督,形成对公共决策和社会智库研究的双重约束。

第三、激励机制。无论何种类型与性质的组织,在具体的运转中都需建立相应的激励机制,以保证组织成员在其利益诉求与价值偏好的指引引导下实现组织愿景与目标。而且从组织内部来看,激励机制是引导组织成员为组织愿景与目标实现而奋斗的激励性制度设计;从整个组织系统来看,激励机制是引导整个组织系统为提升整体愿景和目标实现能力的激励性制度设置。所以,中国特色新型社会智库建设的激励机制应该从内部和外面两个维度开展创建。在整个智库系统层面,应着重通过社会智库的口碑、影响力评价进行激励。因社会智库作为稳定而独立运作的政策研究与决策咨询组织,以政策研究为工作重心,其提交的决策咨询建议被采纳并获得政策与实践转化,同时还获得较好的社会效益,是一个社会智库价值与功能实现的最大体现,也是其核心竞争力的最好体现和最高奖励;在社会智库内部应在智库中建立起精神利益与物质利益有机相结合的激励机制,并做好社会智库绩效的测量和记录工作,为衡量智库各成员绩效做好前期准备。此外,考虑到政策实施绩效的滞后性,激励机制也要将社会智库及其成员的短期绩效与长期绩效评价结合起来,以便能够更加全面、更加长远地衡量社会智库及其成员的绩效,从而实现有效激励。

第四、竞争机制。任何一个组织系统的良性运转来自与其对外部环境变化的强大调试与适应能力。该调试与适应能力来自于组织系统中各构件性要素的相互竞争,社会智库的良性发展也不例外。因此,要设计好社会智库间适度竞争的制度安排,以期通过制度性的公平竞争,提升中国特色新型社会智库体系的整体质量。这一问题的实质是社会智库在思想市场中竞争的规则创设与适用问题。社会智库作为社会治理领域思想市场思想观点和解决方案的供给方,与社会治理决策需求方是该适度竞争规则的共同创设者与实施者。当下由于种种因素的限制,社会治理思想市场依旧为典型“买方市场”,加之政府社会治理决策咨询需求的特殊性,让该“市场”的性质与定位将继续持续下去。因此,竞争规则的创设主导者在于买方——政府社会治理决策部门。政府社会治理决策部门应制定相应的规则让社会智库能够在公开公平的制度环境下参与政府社会治理决策咨询业务的竞争,同时政府社会治理决策部门要允许各类社会智库发声,尤其是不同的声音:提出不同的政策建议,并通过制度化、规范化使之发展成为常态化的机制。

第五、合作机制。社会智库之间的竞争发展到一定程度,必然促使社会智库的分工调整与优胜劣汰。从社会智库产业的整体来看,由于竞争导致社会智库寻求不同的相对性竞争优势。同时,社会智库间天然存在不同行业、领域与目标的竞争优势,以及因地域差异而带来的区域性政策问题竞争优势。这就催生了社会智库间的合作机制,该机制的确立与竞争机制不同的是:不需要以政府社会治理政策决策部门为主导,不需要像激励机制一样分为内外部的主导者。合作机制的建立是社会智库间“自组织”的必然性结果,需要具备不同相对竞争优势的社会智库间,在合适的政策环境、研究领域、目标愿景及生存发展环境下,进行“自由”选择并坚持协商一致原则进行而达成。基于此,社会智库不仅会与需要建立国内的行业将与各地间合作机制,还需要建立国际的合作机制,提升其决策咨询的国际视野和本身的国际影响力。如社会智库间可以就传播推广、项目支持、国际交流、资金人才等多方面进行合作。同时,为了更好的发挥合作的效应,政府有关部门还应该建立国家级研究资源共享平台。

结 语

社会智库是我国特色新型智库体系的有机与重要组成部分,是支撑党和政府在社会建设领域科学民主依法决策的重要与不可或缺的主体性力量,是国家管理体系和管理能力现代化的必要性内容。规范和引导中国特色新型社会智库的健康发展,要坚持把其社会责任放在首位,其中民政部及有关部门必须研究制定规范和引导社会力量兴办智库的指导意见,确保门类齐全与科学有序的社会智库在遵守国家宪法法律法规的前提下,沿着国家决策咨询需要的正确方向健康发展,并快速与有效营造有利于体系化社会智库整体发展的良好环境。总之,通过构建良好准入制度与科学体系、建立法治规范与引导体系、建构完备的资助体系、搭建全面保障体制、形成系统化人才培养机制、引导特色与品牌建设、塑造多元化成果传播与和转化方式、创建激励与惩罚相结合的机制等多种有效性措施的协同推进,作为中国思想市场的新生力量的社会智库,不仅将有效推进“五位一体”新部署的有序推进,还将能从纵向与横向维度更好促进作为国家软实力的特色新型智库建设,以及国家决策咨询制度的建立健全。

    

    (课题组成员简介:刘红春,云南大学法学院讲师;姜昕,西北大学法学院副教授;刘华,云南民族大学法学院副教授;钟慧,西北民族大学法学院讲师;吕国凡,四川大学法学院博士研究生;白利寅,山东省社会科学院助理研究员)

 

参考文献:

1.王佩享 李国强著:《海外智库——世界主要国家智库考察报告》,中国财政经济出版社,2014年版;

2.王耀辉 苗绿著:《大国智库》,人民出版社,2014年版;

3.王耀辉:《新智库,新角色》,载《国际人才交流》,2015年第3期;

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5.王莉丽:《美国智库的“旋转门”机制》,《国际问题研究》,2010年第2期;

6.褚鸣著:《美欧智库比较研究》,中国社会科学出版社,2013年版;

7.罗莉琼:《清华大学公益慈善研究院院长王名:社会智库助推社会组织发展》,《深圳特区报》,2015年9月15日;

8.于今:《中国智库发展报告2012年:智库产业的体系构建》,红旗出版社,2013年版;

9.上海社会科学院智库研究中心:《2013年中国智库报告——影响力排名与政策建议》,上海社会科学院出版社,2014年版;

10.上海社会科学院智库研究中心:《2014年中国智库报告——影响力排名与政策建议》,上海社会科学院出版社,2015年版;

11.王文:《<全球智库报告2014>的启示》,《对外传播》,2015年第2期。

 

 
 
 
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