欢迎访问中国社会组织公共服务平台
当前位置:首页 理论研究文集

我国行业协会商会立法的模式选择与框架设计

朱全宝

 

接  要:伴随我国经济社会的快速发展,行业协会和商会在全国各地异军突起,保障和规范行业协会的健康发展已成为当勿之急。我国行业协会商会尽管有宪法法律依据、有单行法律规范,也有诸多规范性文件支撑,但立法层级不高、内容较为笼统、适用范围狭窄等问题仍然比较突出,这对我国行业协会商会的统一立法产生了迫切需要。一方面,应当制定一部全国统一的《行业协会商会法》,对行业协会商会的性质、功能、特征以及其他具体事务进行统一规制。另一方面,基于发达国家的成功经验和我国的基本国情,我们宜实行“统一立法+专门立法”相结合的立法模式,即全面构建以《行业协会商会法》为主体,以其他专门法为辅助的行业协会商会法律体系,这对我国行业协会商会的发展会起到良好的规范和促进作用。

关键词:行业协会商会  立法   模式选择   框架设计

    2014年10月23日,中共十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,全文8次提及“社会组织”,在11个章节中20余处对社会组织改革发展和作用发挥作出新部署、提出新要求。《决定》首次明确提出“加强社会组织立法,规范和引导各类社会组织健康发展。”,特别对“行业协会商会”作了明确指示:支持行业协会商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能。因此,加强行业协会商会立法对更好发挥社会组织的专业服务功能、推进社会组织规范健康发展具有重要意义。

一、历史脉象:新中国成立以来行业协会商会立法概览

新中国成立以来,我国行业协会商会经历了一个从初创到破坏、从成长到探索、从不成熟到逐步完善的发展过程,主要分为四个阶段:

(一)第一阶段(1949年—1976年):立法初创期

新中国成立前后,我国逐渐明确社会团体的基本权利,即结社自由权。1949年9月,中国人民政治协商会议通过《共同纲领》,其第5条规定:中华人民有结社的自由权。在此指引下,1950年9月由政务院通过的《社会团体登记暂行办法》把社会团体分为社会公益团体、文艺工作团体、学术研究团体、宗教团体和其他合于人民政府法律组成的团体。1954年9月,第一届全国人大第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》,第87条规定,中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。国家供给必需的物质上的便利,以保证公民享受这些自由。结社自由是所有的社会组织成立的前提条件,行业协会作为社会组织的一部分,理所当然需要具备这些条件,这为行业协会的成立奠定了宪法基础。

这一时期,1949—1966年,社会团体的宪法和行政法规均已存在,但由于计划经济时期,行业协会商会的功能和作用受限,相关行业协会商会立法很少。再加上1966—1976“文化大革命”,公民的基本权利被践踏,社会团体作为组织的权利也相应受到影响,社团组织的作用无法得到有效发挥。

(二)第二阶段(1977年—1998年):立法成长期

1978年,中国实行改革开放政策,把构建社会主义市场经济体制作为发展目标,有关行业协会组织治理的法律规范逐渐增多。1989年10月25日《社会团体登记管理条例》发布,表明社会团体登记管理有了一个明确的法律依据;1997年3月,国家经济贸易会员会办公厅印发《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》的通知,决定在上海、广州、厦门、温州四个城市进行试点,加快行业协会组织立法的步伐。1998年10月25日,国务院颁布新的《社会团体登记管理条例》,自此,行业协会商会的权利义务关系逐渐得到明确,但这一阶段是双重管理体制和分级管理体制并重。

(三)第三阶段(1999年—2007年):立法探索期

1999年4月,温州市在全国率先出台了首个针对行业协会治理的地方规范性文件——《温州市行业协会管理办法》。2000年1月1日,《深圳经济特区行业协会条例》开始施行,这是国内首部针对行业协会商会的立法性文件。2002年,以《上海市促进行业协会发展规定》的发布为标志,行业协会商会管理体制进入了一个崭新的时期,逐渐由双重管理体制调整为直接登记管理体制。2005年《广东省行业协会条例》明确规定,行业协会直接到民政部门注册登记。但随着行业协会趋利性现象的增加,相关法律法规对行业协会的限制性规定较为具体,现实生活中也有案例对行业协会的价格垄断活动予以处罚。2007年,国务务办公厅印发《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》,对行业协会商会改革发展的指导思想和总体要求、行业协会职能、行业协会体制机制、行业协会自身建设和规范管理、促进行业协会发展的政策措施等方面作了明确规定。

(四)第四阶段(2008年至今):立法发展期

2008年10月,十一届全国人大常委会立法规划出台,包括研究起草、条件成熟时安排审议的法律草案15件,其中就有行业协会商会法。2009年7月,《民政部关于国务院授权全国工商联作为全国性社会团体业务主管单位有关问题的通知》规定,全国工商联应切实履行业务主管单位职责,加强对社会团体的管理。2013年,国务院发布《国务院机构改革和职能转变方案》,要求改革社会组织管理制度,逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩,强化行业自律,使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体;探索“一业多会”,引入竞争机制;重点培育、优先发展行业协会商会类、科技灰、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织;成立社会组织、直接向民政部门依法申请登记,不再需要业务主管单位审查同意。

随着经济体制的改革不断深入,我国行业协会商会获得了迅猛发展,从上世纪八十年代末不足1000个发展到2014年底的近7万个,每年以10%到15%的速度增长,在各类社会团体中数量最多、增速最快。尤其在全面深化改革的背景下,行业协会商会的功能和地位日益突显,党的十八届四中全会明确提出:深化基层组织和部门、行业依法治理,支持各类社会主体自我约束、自我管理。发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用。建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道。支持行业协会商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能。发挥社会组织对其成员的行为导引、规则约束、权益维护作用。最近,为加快转变政府职能,实现行业协会商会与行政机关脱钩,促进行业协会商会规范发展,中央办公厅和国务院办公厅印发了《行业协会商会和行政机关脱钩总体方案》,近日,民政部亦发布《全国性行业协会商会负责人任职管理办法(试行)》,对全国性行业协会商会负责人的任职管理作出了专门规定。不难发现,我国行业协会商会的规范化和制度化建设已经迈入一个新阶段。

二、现实情境:我国行业协会商会立法状况研判

正是在行业协会商会地位日益凸显、发展日趋规范的背景下,我国行业协会商会立法也取得了一定进展,一些地方在行业协会商会立法方面进行了有益的实践探索,但行业协会商会立法的任务仍十分艰巨,这主要表现在:一方面,立法工作落后于行业协会商会的发展。实践中所出现的行业协会商会成立难、已成立的协会难于监督和管理、体制外协会滋生等问题,归根结底,还是立法严重滞后所致。另一方面,我国行业协会商会立法的层次和质量不高。我国至今还没有一部全国性的《行业协会商会法》,除了几部单行法律之外,其他规范性法律文件所处的位阶都比较低,其所规范的范围、效力等具有很大的局限。总体上来说,我国行业协会商会的立法既凌乱又分散,没有形成统一的行业组织制度,而且有一些规定还过于原则,缺乏具体操作性。

(一)有宪法法律依据,但统一立法仍是空白

从宪法上看,现行《宪法》第35条明确规定:中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。该条中的“结社自由”,即指公民为了一定的宗旨并按照一定的原则,自主、自愿、自由地组织各种社会团体进行活动的权利。就基本内容而言,结社自由至少包括三个层次:一是发起结社的自由。即公民自愿地组建社会团体组织活动的自由。二是参与结社的自由。包括公民自愿地选择社团加入或退出某种社团的自由。三是维持和组织社会团体活动的自由,即参与团体是自由、自愿的,一旦加入必须按照团体行动来活动,这里的自由就不再是个体的自由,而是团体的自由。因此,现行宪法第38条的规定实际确立了行业协会商会等社会团体组建和运行的宪法依据,也是最高位阶的规范依据。

从基本法律看,《民法通则》第三章第三节第50条第2款对“社会团体法人”作了规定:具备法人条件的事业单位、社会团体,依法不需要办理法人登记的,从成立之日起,具有法人资格;依法需要办理法人登记的,经核准登记,取得法人资格。该条确立了社会团体的法律地位,也是我国法律上首次明确社会团体的法律性质,它成为行业协会商会成立的基本法律依据。

总体来看,我国行业协会商会的成立和组建有宪法和法律上的支撑,这也是我们进行行业协会商会统一立法的基本依据所在。然而至今我们仍然缺乏一部国家层面的统一的行业协会商会法,没有形成包括行业协会性质、地位、职能、运作方式、组织机制、结构和违法规制等在内的行业协会法律体系,缺乏与宪法相衔接的行业协会实体法的规定,如行业协会商会的成立条件、行业协会商会的权利义务、协会商会会员的权利义务、行业协会商会的活动原则等,从而出现了立法程序的“倒置”,导致行业协会管理体制上行政合法性对法律合法性的替代。“在尚无基本法的情况下仅有一个登记管理条例,是立法程序的代表团,这是非常不合理的。一般来说,应该先有一个位阶较高的对实体权利地位等进行确认的法律,再出台登记登记管理条例,才顺理成章。”全国性统一立法的缺失,必然导致行业协会商会法律适用的混乱,法律规范粗糙笼统、法律体系混乱不配套和管理多头,造成行业协会法律地位的不明确、不独立及法律治理的低效率。

(二)有单行法律规定,但适用范围较为狭窄

不同于基本法律,单行法律只规定某一方面的事项,或只适用于某些地区、某些主体的规范性法律文件。比如:第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于1993年10月31日通过的《注册会计师法》(1994年1月1日起施行)第四条规定:注册会计师协会是由注册会计师组成的社会团体。中国注册会计师协会是注册会计师的全国组织,省、自治区、直辖市注册会计师协会是注册会计师的地方组织。该条确立了注册会计师协会作为社会团体的法律地位,该法第二章“考试和注册”中规定了注册会计师协会的职能行使,第五章专章规定了“注册会计师协会”,包括协会章程、监督检查、法人地位等。1995年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《体育法》(1995年10月1日起施行)第五章专门规定了“体育社会团体”,包括体育总会、体育科学社会团体、体育协会等体育组织的性质和作用给予了明确规定。第四十条明确规定:全国性的单项体育协会管理该项运动的普及与提高工作,代表中国参加相应的国际单项体育组织。

1998年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过《证券法》(后经2004年、2005年、2013年、2014年四次修订)第九章规定了“证券业协会”,第一百七十四条明确了证券业协会的社会团体法人的地位,第一百七十六条详细规定了证券业协会的职责:(一)教育和组织会员遵守证券法律、行政法规;(二)依法维护会员的合法权益,向证券监督管理机构反映会员的建议和要求;(三)收集整理证券信息,为会员提供服务;(四)制定会员应遵守的规则,组织会员单位的从业人员的业务培训,开展会员间的业务交流;(五)对会员之间、会员与客户之间发生的证券业务纠纷进行调解;(六)组织会员就证券业的发展、运作及有关内容进行研究;(七)监督、检查会员行为,对违反法律、行政法规或者协会章程的,按照规定给予纪律处分;(八)证券业协会章程规定的其他职责。第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于2007年10月28日修订通过的《律师法》(2008年6月1日起施行)第五章专章规定了“律师协会”,该法第四十三条规定:律师协会是社会团体法人,是律师的自律性组织。第四十六条对律师协会的职责作了详尽的规定:(一)保障律师依法执业,维护律师的合法权益;(二)总结、交流律师工作经验;(三)制定行业规范和惩戒规则;(四)组织律师业务培训和职业道德、执业纪律教育,对律师的执业活动进行考核;(五)组织管理申请律师执业人员的实习活动,对实习人员进行考核;(六)对律师、律师事务所实施奖励和惩戒;(七)受理对律师的投诉或者举报,调解律师执业活动中发生的纠纷,受理律师的申诉;(八)法律、行政法规、规章以及律师协会章程规定的其他职责。

相比较而言,《证券法》对证券业协会、《律师法》对律师协会的规定比前述其他单行法律对其行业协会的规定要具体而详尽。但总体上看,单行法律的立法对象针对的是某个或几个行业,规定的事项较为单一,主要涉及单个行业协会的性质和地位、设置、入会、章程。适用的主体范围有限,立法内容上亦比较粗泛,不可能在全国范围内对所有行业协会具有统一的规范效力。

(三)有行政法规支撑,但立法内容较为笼统

国务院早在1989年7月1日出台了《外国商会管理暂行规定》,它是我国首部针对商会而制定的行政法规,也是专门就外国商会所进行的最高层次立法,规定于2013年12月7日《国务院关于修改部分行政法规的决定》作了修订,共有14条。《规定》第2条即明确了外国商会的法律地位:外国商会是指外国在中国境内的商业机构及人员依照本规定在中国境内成立,不从事任何商业活动的非营利性团体。该条同时规定了外国商会的活动宗旨:外国商会的活动应当以促进其会员同中国发展贸易和经济技术交往为宗旨,为其会员在研究和讨论促进国际贸易和经济技术交往方面提供便利。《规定》对外国商会成立的宗旨、条件、运行和监督等亦作了明确规定,但内容上仍然较为笼统,且其专门适用于外国商会,对国内商会并不适用。而就国内商会而言,目前国家层面还没有专门的立法,不过,最高人民法院执行办公室于2003年6月6日给天津市高级人民法院发了一个《关于河北省工商联、河北省总商会申诉案的复函复函》([2003]执他字第3号),根据该《复函》,商会和工商联是彼此独立的法人单位,工商联是党领导下的具有统战性质的人民团体,为财政预算拨款单位;而商会是在民政部门注册的社团法人,会员的会费作为其经费来源。《复函》通过对工商联和商会的区别比较,明确了商会的法律属性和特征,可资作为理解国内商会立法和适用法律的参考。

国务院于 1998 年 10 月 25 日发布的《社会团体登记管理条例》是目前我国规范行业协会等社团成立和对其进行行政监督管理最基本的、最重要的法律文件。但是,该条例主要是从行政机关如何对社会团体进行登记管理的角度规范的,且主要参照了国家工商局关于起草通过并实施的有关企业登记的管理条例或办法,其主要框架、指导思想甚至具体准入规定、行为规范、登记程序几乎完全相同。该部行政法规对行业协会商会的规定较为笼统,内容的针对性不强。

涉及到行业协会商会的行政法规还有《私营企业暂行条例》(1998年6月3日通过,国务院令第4号发布)、《关于鼓励台湾同胞投资的规定》(1988年6月25日通过,国务院令第7号发布)、《标准化法实施条例》(1990年4月6日国务院令第53号发布)等,这些行政法规只是提及到行业协会,基本上只有一句话,如《私营企业暂行条例》第五条:私营企业可以成立私营企业协会。《关于鼓励台湾同胞投资的规定》第十八条:在台胞投资企业集中的地区,台湾投资者可以向当地人民政府申请成立台商协会。

(四)有部委文件规范,但立法层级仍然不高

从部委层面出台的规范性文件看,1997 年原国家经贸委印发了《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》把上海、广州、厦门和温州四个城市作为试点,进行行业协会商会培育;1999 年原国家经贸委又印发《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》(试行),对行业协会的性质、功能及促进措施,做了更为明确的表述;2002年4月28日原国家经贸委再次印发《关于加强行业协会规范管理和培育发展工作的通知》(国经贸委产业[2002]278号),提出按照“调整、规范、培育、提高”的工作方针加强行业协会的规范管理和培育过程。

2014年10月31日,民政部、发展改革委、工商总局等8部门发布《关于推进行业协会商会诚信自律建设工作的意见》(民发〔2014〕225号),《意见》就加强和改进行业协会商会管理,提高行业协会商会公信力,推进行业自律体系和社会信用体系建设作了指导性规定。最近,民政部亦发布《全国性行业协会商会负责人任职管理办法(试行)》,对全国性行业协会商会负责人的任职管理作出了专门规定。《办法》特别规定:全国性行业协会商会负责人每届任期最长不得超过5年,连任不超过2届。全国性行业协会商会负责人不得由现职和不担任现职但未办理退(离)休手续的公务员兼任。

这些部委出台的规范性文件,对指导和规范行业协会商会的培育发展和内部治理发挥了重要作用。但这些规范性文件层级相对较低,有的并不是“部门规章”,还不能称之为严格意义上的“立法”,而有些立法性文件还处于试行阶段,许多方面还不成熟,这些将不利于行业协会商会的长期健康发展。

三、域外视野:发达国家行业协会商会立法模式考察

西方发达国家行业协会商会的发展起步较早,立法亦较为成熟,考察国外行业协会商会的立法经验,将带给我们一些有益的启示和借鉴。

(一)基本模式

1.英美模式

英国没有关于行业协会和商会的设立、宗旨、组织与行为等的专门法律。规模大的是依据私法中的公司法成立的非营利法人(a Company Limited by Guarantee),规模小的则是以非法人化的任意团体居多。有的行业协会则由单行法予以规制,如英国律师协会依据《律师法案》第31 条制定律师职业道德和执业管理规则,以协调律师与客户、律师与法庭等各方面的关系。

美国的行业协会很发达,种类繁多,五花八门。在法律上,按是否营利,行业协会可分为非营利性和营利性两类,二者都必须登记,前者构成行业协会的主流,后者是行业协会中的极小部分。目前,美国全国性的大企业组成的行业协会主要有三个:美国商会、全国制造商协会、企业界圆桌会议。由于美国在建国前是英国的殖民地,其制度、文化等颇受英国的影响,所以,其行业协会制度与英国并无多大差异。美国同样没有专门的行业协会法律,各协会完全依照宪法赋予的“结社自由”组织协会,协会大都按照私法中的公司法设立。另外,行业协会的存在或活动还分别受一些相关的法律规范,如反垄断法、税法、捐助法、信托法、政治竞选法等。

以美国和英国为代表的英美法系国家,强调行业协会的市场主体地位,运用市场对其进行调节,称之为市场主导型。但两国对行业协会的态度并不是完全的自由主义,对其调整仍然有法可依,有章可循。两国比较又各具特点,美国行业协会的实质是企业,其运行完全依靠市场,而英国行业协会的实质是行业自律组织,对重点行业如金融业以设立行业组织、强制企业加入、赋予行业组织管理权的方式进行间接管理。

英美模式没有专门的行业协会商会法,原因在于:(1)英美法系国家基于结社自由和商人自治的法律理念,认为自由设立行业协会、商会乃工商业者和企业(包括企业家)之当然的、不可剥夺的权利,国家没有必要对其进行干预。(2)行业协会商会可以按照公司、合伙等一般商事主体的设立程序和组织规则进行组建,完全可以参照现有的公司法和商事主体法或习惯性规则,没有必要为其制定专门的法律,尽管在美国也存在一个《美国非营利法人示范法》(1987年),但这个法案是没有什么法律约束力的,仅仅具有示范意义。(3)英美法系国家为判例法国家,基于其无救济则无权利、程序正义优先于实体权利的原则,许多行业协会商会运行过程中的矛盾和纠纷可以通过司法裁判予以解决,专门的制定法存在就没有多大实质意义。

2.法德模式

法国是世界上最早成立商会组织的国家,是现代商会的发源地。相应地,法国的商会立法也是比较早的。早在1858 年,法国就有了关于商会的立法。到1898年,法国制定了专门的《商会法》,并于1924年、1938年、1956年、1964年、1981年和1991年被多次修订。同时,其他有关商会的法律、政令也很多,如1924年12月制定的《商业妇女入会资格法》;1956年11月发布的《关于“商会”、“工商会”、“手工业者商会”和“农业商会”名称的使用规则》;1973年11月发布的《城市规划法典》中有关商会的规定;1973年12月《商业和手工业指导法》;1977年2月发布的《关于设立工商会常务会议令》;1987年7月发布的《关于商事裁判权限与商事裁判员和工商会会员的选举方式法》;1988年3月发布的《关于商会组织法及商会会员和商事裁判员选举法》等等。

德国行业协会最早可追溯到 16 世纪,具有几百年的发展历史。第二次世界大战后,德国在尚未摆脱盟军占领的情况下,其经济迅速恢复和发展,很大程度上得益于这些具有高度统一性、自治性及组织能力较强的中介组织。德国的行业协会除依照《基本法》和《民法典》有关公民结社自由的规定外,1956年12月颁布了专门的《关于工商会法的暂行规定法》,该法经多次修订,目前执行的是1994年1月1日生效的《德国工商会法》,这是公法协会的主要法律依据;1964年8月5日德国又颁布了《社团法》,这是私法协会最主要的法律依据。手工业协会则由 1953年9月通过的《手工业条例》调整。我国有的学者对德国行政法的理论和实务进行研究后发现,德国在对行业协会的自治规章方面有较为详细的论述,“自治规章是由自治公法人根据自治权制定的规范,它的制定不需要法律的授权,也不只是为了执行法律。它只适用于自治公法人内部并受法律的承认和保护。”但是,“它要受到一些限制:第一,限于法律规定的该公法人的管辖权、活动范围以及它的任务;其次,在约束对象上,它仅限于该公法人的成员;第三,按照法律保留原则,最重要事务仍然要由正式国家立法机关制定规则。”

承上述,以法国和德为代表的大陆法系国家,对行业协会进行统一立法,使行业协会在法律的范围内活动。德法两国都有关于行业协会商会的成文法,为行业协会商会的发展提供了法律依据。法国的商会立法历史悠久,且对其经营范围进行了明确的规定,已发展成为按照市场规律运作的企业管理组织。德国对行业协会进行公私法性质的区分,并在立法上区别对待,对公法性质的行业协会进行专门立法调整,对私法性质的行业协会多采用自治的方式。

3.日韩模式

日本有着不同于欧美国家的市场经济模式,具有比较强的政府引导社会经济的特征。这种模式要求相应的健全和发达的社会市场中介组织。目前,“日本财界四大团体”即经济团体联合会(经团联)、日本经营者团体联盟(日经联)、经济同友会、商工会议所在行业协会中占有着相对突出的地位,对发展日本工商业、促进经济繁荣、增进国际间交流与合作等方面发挥着重要作用。事实上,早在二战前,日本的商工会议所一类的重要市场中介组织就已经建立,这类市场中介组织在战后又有了新的发展,并对日本经济奇迹的创造发挥了其他组织所无法替代的重要作用。当然,日本行业协会的发展是和日本政府的立法进程分不开的。早在 1902年7月,日本政府就颁布实施了《商工会议所法》;1922年6月,日本商业会议所改组为日本商工会议所联合会。为了适应商工会议所的进一步发展,1928 年又颁布了新的《商工会议所法》。到了1943年,为了适应日本军国主义发动并推选战争的需要,又施行了《商工经济会法》,该法规定所有的工商业者都必须加入商工会议所,以利于军国政府加强对工商企业及整个经济的控制。1950年5 月,政府废除了《商工经济会法》,颁布了《商工会议所法》。现行的日本《商工会议所法》是1953年10月颁布实施的。

日本的经济团体依法律地位不同,分为有法人资格的经济团体和无法人资格的经济团体。有法人资格的经济团体包括公益法人和特殊法人,二者成立的法律依据有着很大的不同。公益法人是依据《日本民法典》第34条设立,数量较多,这类组织有的由政府提供部分资金,有的完全依靠会费,在名义上这些组织与政府并无关系,但在实际业务方面仍受政府指导;特殊法人由日本政府制定专门法律设置,如日本贸易振兴会是根据《日本贸易振兴会法》而成立,各种进、出口组合是根据《日本进出口交易法》成立的,日本政府为这类特殊法人专门提供一定比例的经费,并在业务上进行直接或间接的指导。无法人资格的经济团体主要是指依照宪法关于结社自由的有关规定而设立的任意团体,属于自发性组织,由会员自主设立、自我管理,法律无具体规定,政府也不给予资助,其经费来源于会员企业的捐款和会费,如粮食进出口协会、砂糖进出口协会等都属于任意团体。

韩国的行业协会(规模较小的称为组合,较大的称为会、协会或会议所,以下通称为协会)均为非营利民间社团法人。根据韩国《民法》第32条规定,非营利的社团和财团在取得主管部门许可后均可成立法人,部分较重要协会还有单独立法保证。如,大韩商公会议所根据《大韩商公会议所法》成立,农业协同组合(简称农协)根据《农业协同组合法》成立。各出口或进出口组和也有《组合法》支持。

日韩模式的自由入会原则同英美模式相似,政府监管则多于美英商会接近德法模式,政企之间合作也较美英更为密切。它吸收英美模式和德法模式的优点,形成了自己比较独特的模式。

(二)主要启示

考察西方发达国家行业协会商会立法实践,不难发现,各国行业协会的立法总是与其政治、社会、经济发展、历史传统和文化背景相适应,而且行业协会的立法并不是一蹴而就的,是在本国行业协会发展的漫长历史中逐步形成,并且随着经济社会、客观环境的变化而逐步完善。上述国家在行业协会立法方面的经验,带给我们几点启示:

第一,行业协会立法必须从本国国情出发,不能盲目照搬照抄。一国行业协会商会的立法是否合理、能否发挥实效,关键在于它是否与该国经济社会发展相适应,是否与其国情相适应,能否有效发挥行业协会应具有的功能。

第二,结社自由是公民的一项重要宪法权利,理应得到尊重与落实。结社自由是宪法赋予公民的一项政治权利。国家立法应当对行业协会的成立和运作采取宽容态度,使不同的行业协会的个性在法律范围内尽显张扬。

第三,法律应对行业协会的行业规章制定权予以统一规范。每一个团体都构成了一个具有自身生存法则的社会组织。行业协会作为一种社会组织也不例外,它有自己的章程、规则和纪律。所以,协会的运作不仅依法进行,还要依照结合自身特色而制定的规章从事活动,而且通过这些规则规范和约束协会会员的行为,维持良好的行业秩序。

第四,在行业协会与政府的关系上,法团主义模式较多元主义模式在中国具有一定的可行性。就我国的经济管理体制、政治结构、文化传统等种种因素而言,要使我国的行业协会如同英美行业协会一样,形成和国家对等的关系是没有基础的,而且“国家主导型的社会改革也使在近期内建立一种高度竞争性的国家与社会关系几乎不可能”。 因此,法团主义模式较容易被我国接受。当然,我国还要根据社会经济发展的实际需要,进一步对政府职能进行科学的配置和调整。

四、地方经验:我国行业协会商会立法的实践探索

     (一)省、自治区、直辖市和较大市的立法实践

随着地方经济的快速发展,地方行业协会也如雨后春笋般涌现出来,全国很多地方为规范和促进行业协会的健康发展,亦出台了不少地方性法规、规章和其他规范性文件,鉴于这类规范性文件名目繁多,课题组无法一一列举,只能从具有地方立法权的省、自治区、直辖市(见表1)及较大市见表2)的立法文献中进行梳理。需说明的是,课题组所进行的行业协会商会的立法统计为专项立法和统一立法,不含涉及性立法、单个行业性立法以及大量的政策性文件,统计年限自2000年1月1日始至2014年12月31日止。 

表1  省、自治区、直辖市行业协会商会立法性文件

文件名称

施行起始时间

文件类别

黑龙江省促进行业协会发展规定

2006年3月1日

地方政府规章

天津市行业协会管理办法

2005年8月1日

地方政府规章

湖北省发展和规范行业协会暂行办法

2006年1月1日

地方政府规章

湖南省行业协会管理办法

2006年1月1日

地方政府规章

广东省行业协会条例

2006年3月1日

地方性法规

广西壮族自治区行业协会商会管理办法

2013年1月1日

地方政府规章

青海省规范和发展行业协会的暂行规定

2004年7月14日

地方政府规章

新疆维吾尔自治区行业协会管理办法

2010年1月1日

地方政府规章

山西省促进行业协会发展规定

2006年10月15日

地方政府规章

云南省行业协会条例

2012年12月1日

地方性法规

江西省行业协会管理办法

2012年2月1日

地方政府规章

江苏省行业协会条例

2012年1月1日

地方性法规

上海市促进行业协会发展规定

2003年2月1日

地方性法规

表2  “较大市”行业协会商会立法性文件

文件名称

施行起始时间

文件类别

郑州市行业协会管理办法

2007年12月1日

地方政府规章

长沙市行业协会管理办法

2009年7月1日

地方政府规章

乌鲁木齐市行业协会管理办法

2010年6月1日

地方政府规章

合肥市行业协会管理办法

2007年11月1日

地方政府规章

济南市行业协会管理办法

2007年7月1日

地方政府规章

南京市行业协会管理办法

2005年3月1日

地方政府规章

深圳经济特区行业协会条例

2000年1月1日

地方性法规

汕头市行业协会暂行办法

2004年1月1日

地方政府规章

大连市行业协会管理办法

2004年9月1日

地方政府规章

无锡市促进行业协会发展条例

2003年12月1日

地方性法规

青岛市行业协会管理暂行办法

2007年3月1日

地方政府规章

宁波市促进行业协会发展规定

2005年4月15日

地方政府规章

通观上表,从省级层面看,在被统计的全国31个省级行政区划(不含港澳台)中,出台行政协会商会立法的有13个,占比42%,也就是说,全国仍有多数省份未进行行业协会商会的专门统一立法;从立法类别上看,以省级政府规章居多,省级地方性法规仅仅只有4项,占被统计地区的13%不到,充分说明目前关于行业协会商会的立法层级仍处于较低的水平。

从“较大市”层面看,在被统计的44个较大市中,包括22个省(台湾数据缺乏)、自治区人民政府所在地的市,4个经济特区所在地的市以及18个经国务院批准的“较大市”,专门出台行业协会商会立法的有12个市,约占被统计城市的27%。其中省级人民政府所在地的市6个,约占被统计地区的14%;经济特区所在地的市2个,约占4%;经国务院批准的较大市4个,约占9%。从立法类别看,绝大部分为地方政府规章,地方性法规只有2项,占比不到5%。

综上,目前地方性的行业协会商会立法层级还不够高,较多停留于地市一级,以地方政府规章居多,大多没有上升为省级地方性法规。同时,由于缺乏统一的全国立法,地方立法中的规定也千差万别,各地在对行业协会的定义、设立原则、管理体制、设立条件、职能、法律责任等都有着不同的规定。这些地方立法中有一些规定过于原则,缺乏具体操作性,有些规定则己经不能适应行业协会发展的需要,有些规定甚至妨碍行业协会的发展。所以,从总体上说,我国现有的行业组织立法已经滞后于社会经济发展和行业协会发展的需要,也正是立法的滞后,导致行业协会规范发展的缓慢。

(二)宁波市行业协会商会立法调研

为深入了解地方行业协会立法方面的经验与不足,课题组成员结合自身的工作便利,对宁波市人大常委会、市政府法制办、市民政局进行了调研,掌握了相关情况,并对宁波水产行业协会和镇海区骆驼商会分别进行了走访和座谈,获取到了行业协会商会在立法方面的一些诉求。

1.宁波市行业协会商会立法概况

自2000年1月1日至2014年12月31日,15年的时间里,宁波市社会团体发展迅猛(见图1)。其中,行业性社团比重较大(见图2、图3),充分说明行业协会和商会发展态势不错,大量行业协会和商会的涌现,对宁波行业协会商会立法产生了迫切需求。早在10年前的2005年4月15日,宁波市政府出台了《宁波市促进行业协会发展规定》(甬政发[2005]31号)。《规定》根据宁波市行业协会(商会)发展的实际情况,主要从行业协会的组织制度、权利义务、与政府部门的关系、争议的处理等角度规范了行业协会的行为,明确赋予了行业协会更多的发展权利和空间。同时要求有关政府部门理顺与行业协会的关系,通过授权、委托、购买服务等形式由行业协会来承担部分公共管理事务。行业协会逐步转接原本由政府部门所有的行业调研、评估论证、公文证明、技能资质考核、职称评定、行业准入、行业统计等职能。《规定》的出台有力地促进宁波市行业协会(商会)健康发展,规范行业协会(商会)的组织和行为,使行业协会行政化色彩较浓、职责不够明确、布局不够合理等现象得到改观。

除了作为“政府规章”的《宁波市促进行业协会发展规定》,为贯彻落实上级有关文件精神,中共宁波市委办公厅宁波市人民政府办公厅印发了《关于加快建立现代社会组织体制促进社会组织健康有序发展的意见》(甬党办〔2013〕89号)、宁波市民政局亦出台了《关于加快基层社会组织培育发展的若干意见》(甬民发〔2012〕133号)、《宁波市社会组织评估管理办法》的通知(甬民发〔2013〕106号)等规范性文件。这些文件虽不具有“立法”意义,但对规范和促进行业协会商会的健康发展起到了重要作用。

 

2.宁波市水产行业协会和镇海区骆驼商会的立法建议

宁波市水产行业协会成立于1991年,前身为宁波水产同业公会、宁波水产商会、宁波水产流通与加工协会。宁波市水产行业协会2007年被宁波市委、市政府授予“先进民间组织”称号;2010年被民政部授予“全国先进社会组织”。镇海区骆驼商会成立于1994年,商会会员分布骆驼街道各行各业。骆驼商会2012年被推荐为省级“双强”先进新社会组织重点培育对象,2013年被全国工商联评为“十佳服务典范”。

课题组之所以选取宁波市水产行业协会和骆驼商会作为调研对象,主要是基于:一是两者均成立于上个世纪90年代,成立时间较早,行业治理较为规范(见图4)、发展较为成熟。二是两者规模较大,在业内和地方均有一定知名度,具有一定的代表性。三是课题组成员有来自二者的领导,有利于调研活动的开展和调研目的的实现。课题通过对宁波市水产行业协会和镇海区骆驼商会的现场走访和座谈,并深入会员单位实地考察,获取到行业协会和商会对行业协会商会立法方面的问题反馈和未来期盼。课题组认为,这些意见和建议具有一定的代表性,对完善行业协会商会立法的具有一定的现实意义,现对调研中反映较多的问题和提出的建设性意见概括如下:

(1)问题反馈:一是协调性不够。地方立法和众多规范性文件彼此间存在不一致甚至冲突,政策待遇亦不统一,让行业协会商会无所适从。二是操作性不强。地方立法中有的规定较为原则和笼统,缺乏具体操作性,一定程度上制约了地方行业协会的发展。三是服务性欠缺。地方立法规定了登记机关和业务主管单位“监督管理”的职能,却没有规定对行业协会服务和指导的义务,对行业协会的登记注册限制较多,双重管理体制控制较严。四是权益性不足。立法规定了行业协会等社会团体在成立、变更、登记时应尽的义务,没有规定社会团体具体拥有的权利类型,也没有明确社会团体的地位、功能和作用,没有从法律上保障行业协会的权益,这既影响了行业协会商会功能的发挥和健康快速发展,也影响企业参加行业协会商会积极性。

(2)立法建议:首先,全国层面应出台统一的行业协会商会法,作为行业协会商会的基本法,应由全国人大常委会进行统一立法,以解决地方立法上的“各自为战”、五花八门的局面,通过行业协会商会规范的统一适用,以促进行业协会商会的健康发展。其次,行业协会立法上应强化规定的可操作性,避免原则性和空洞性语词,以增强行业协会商会法律制度的实效性;再次,统一立法应突出服务导向,强化权益思维,建议对行业协会的性质、功能、地位、权利及其保障等作具体规定,以充分保障行业协会商会的自由和权利。最后,统一立法应厘清行业协会与政府、行业协会与会员、行业协会与商会之间的关系,合理界定各自的权利和义务以及监督和保障措施,以促使行业协会商会法的贯彻落实。

 

五、模式与框架:我国行业协会商会立法的制度设计

(一)必要性与可行性:我国行业协会商会立法的现实支撑

1.必要性:(1)全面深化改革和经济全球化背景下,行业协会商会在推动各行业参与国际竞争的地位日益凸显,从法律上对行业协会商会进行正确定位已成为当勿之急(2)全面依法治国的实施要求国家通过立法对我国行业协会商会予以进一步规范,促使其健康发展。(3)利益主体的多元化需要国家立法对行业协会商会的权益予以维护和保障。

2.可行性:(1)法律依据:《宪法》第35条关于“结社自由”和《民法通则》第50条第2款关于“社会团体法人”的规定为行业协会商会立法提供了法律依据。(2)理论共识:理论界对行业协会商会的性质、职能有着一定程度的共识,把行业协会商会真正建设为自治性的社会团体法人已经成为今后政府、行业协会商会共同努力的方向;在行业协会商会的职能方面,学者们在“提供服务、反应诉求、规范行为”等方面形成了比较一致的意见。(3)现实经验:从国外看,发达国家有着成功的行业协会商会立法经验;从国内看,我国上海等13个地区在省级层面出台了行业协会商会的立法性文件,深圳等12个较大市针对行业协会商会制定了地方性法规和地方政府规章,这些均为全国层面的统一立法提供了现实经验。

(二)统一立法+专门立法:我国行业协会商会立法的模式选择

立法过程从某种意义上讲也是一种“经济”过程,立法行为应当符合经济学的效应最大化原理,树立和强化立法的成本观念和效益意识。我国行业协会商会的发展情况比较复杂,既有全国性的,又有区域性的;既有综合性的,又有行业性的;既有官办的、半官办半民办的,又有民办的;既涉及生产领域,也涉及流通领域。由于这些组织是在不同历史条件下成立的,各自设立的目的及职能、特点和所发挥的作用等也互有差异,有很多功能因羁绊不能得以充分发挥。

结合我国行业协会商会的实际状况,应当制定一部全国统一的《行业协会商会法》,对行业协会商会的性质、功能、特征以及其它的具体事务进行统一规制。但是目前我国有多部法律已经规定了其行业协会商会的法律地位、职能以及运行机制。既然已经有了法律规范,就不宜在这一部普遍性的《行业协会商会法》中再次做出规定,况且这些行业协会商会在这些单行法律的规制下已然运行了较长时间并取得了不错的工作业绩。所以重复立法既增加成本,又浪费资源。

综上,我国宜采取统一法律和专门法律相结合的立法模式,即以一部《行业协会商会法》为主体,以其他专门法为辅助的行业协会商会法律体系,这将为我国行业协会商会的发展会起到良好的促进作用。

(三)《行业协会商会法》:我国行业协会商会立法的框架构想

我国的《行业协会商会法》在框架结构上应包括总则、分则和附则。

1.总则。总则的内容主要有:(1)立法宗旨。即为了规范行业协会商会的组织和行为,保护行业协会商会的合法权益,充分发挥行业协会商会在社会主义市场经济中的作用,特制定本法。(2)立法依据。目前只有《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民法通则》。(3)行业协会商会的性质和法律地位。(4)设立原则。为解决重复设会、职能交叉问题,明确经济性行业协会商会中的商会按“一地一会”的原则设立,并分为三个层次,即县、市商会;省、自治区、直辖市商会;全国总商会。每个层次也只设一个商会。其它经济性行业协会商会按“一业一地一会”的原则,并依据国家规定的行业分类标准设立,每一个行政区划层次的同一行业只设一个行业协会商会。(5)行业协会商会的行为准则。除了按社会主义市场经济新体制所需要的行为准则,如不得实施垄断,串通定价,划割市场,滥用权力限制企业正当竞争,强化行业自律等之外,还要允许行业协会商会可以就有关市场、有关产业、有关企业的经济需求行为进行行业审查和向政府提出建议的权利。

2.分则。分则应规定以下内容:(1)设立。包括设立的条件和设立的程序。设立的条件如具备一定数量的发起人、会员、章程、经费、固定的场所和一定数量的专业从业人员。设立程序,应当采用登记制,如申请登记时提交哪些文件,登记前是否公告以及公告的期限等。(2)会员。包括入会的原则,会员的权利与义务。入会的原则是采取强制性原则还是自愿性原则要具体情况具体分析,对商会宜采用强制入会而对其它经济性的行业协会商会宜采用自愿入会的原则。会员的权利和义务主要包括入会与退会的权利、选举与被选举的权利、罢免与监督的权利、决议的权利等,以及缴纳会的义务、执行决议的义务、参与活动的义务、遵守章程和其它行业规章的义务。(3)职能。如服务、协调、保护、沟通、参政、行政管理的辅助职能等。(4)机构。明确会员大会、理事会之间的相互关系及其职权;行业协会商会领导的产生、职权、任期及解任等。(5)关系。包括行业协会商会与政府之间的关系,行业协会商会与会员的关系,此行业协会商会与彼行业协会商会的关系等。(6)经费。经费的来源、使用与监督等一系列问题也应当成为本法的重要规制内容。(7)监督。包括行业协会商会对会员的监督,会员对行业协会商会机构的监督,同时亦包括政府与公众对行业协会商会的监督。(8)解散。行业协会商会基于哪些事由解散应当在法律中予以规定,解散的原因应当包括行业调整、财务恶化、活动停止、违法活动等。(9)责任。应当规定行业协会商会及其理事等违反该法的法律责任;对违反该法或章程、冒用行业协会商会名称和在财务会计报告中营私舞弊、弄虚作假的,予以处罚,构成犯罪的追究刑事责任。

3.附则。同其它部门法的附则一样应规定该法的实施日期和法律的解释权等。此外,还应当规定对于国家法律已经有特殊规定的行业协会商会适用其它法律。

课题组成员简介:朱全宝,宁波大学副教授;徐继军,宁波市民政局处长;卢叶挺,宁波市人大常委会副主任;沈惠香,宁波市水产行业协会秘书长;汪文耀,宁波市镇海区骆驼商会秘书长

附:《中华人民共和国行业协会商会法》立法建议稿及说明

《中华人民共和国行业协会商会法》

立法建议稿及说明

第一章 总则

第二章 设立、变更和终止

第三章 行业协会的职能

第四章 行业协会与政府

第五章 会员和组织机构

第六章 经费与财务管理

第七章 监督管理

第八章 法律责任

第九章 附则

第一章 总则

第一条[立法宗旨、依据和立法目的]

为完善社会主义市场经济体制,树立科学发展观,建立和谐社会,加快促进行业协会、商会的改革和发展,规范行业协会、商会的组织和行为,维护行业协会、商会的权益,确定其在社会主义市场经济中的地位,发挥其在社会主义市场经济中的作用,根据《中华人民共和国宪法》和有关法律、行政法规,制定本法。

第二条[定义] 本法所称的行业协会,是指在中华人民共和国领土范围内,相同或者相关的行业的经济组织、个体工商户、职业工作者、农业劳动者等市场主体,为实现一定的经济目的而自愿组成,经法定程序成立的实行行业自律、监督、管理和相关市场服务的非营利性社会团体法人。

本法所称行业协会,包括经济类行业商会、同业公会、联合会、异地协(商)会、联盟、协作体等市场中间性非营利组织。

未含“行业”、“协会”、“商会”等名称的经济类行业组织,凡符合本条第一款要求的,可以视同行业协会。专业性相近或者有关的行业协会等社会组织可以自愿组成联合会;联合会亦可依法成立。

未经法定注册登记的行业协会,不受本法保护。

第三条[活动准则]

行业协会必须遵守法律、行政法规和国家政策,维护国家的统一、民族的团结和经济的安全,维护国家利益、社会公共利益,尊重其它组织和公民的合法权益,履行社会责任,遵守社会公德。

第四条[办会宗旨]

行业协会应当以为会员企业服务为基本宗旨,团结同业会员,促进行业发展,兼顾社会与市场的公共利益,沟通会员与政府之间的关系,维护会员的合法权益,协调会员之间和与其它行业协会之间的关系,提高行业竞争力,促进公平竞争,增强社会责任,推进同行业经济发展和社会主义市场经济体制的建立与完善。

第五条[管理] 在尚未设立专门管理行业协会的机构的地区,县和县级以上人民政府民政管理部门是行业协会的登记、管理机关。

在设有专门管理行业协会的机构的地区,专门管理行业协会的机构是行业协会的业务主管单位。

与行业协会的行业属性相关的行政机关或依法成立的联合会是行业协会的业务指导单位。在行业属性与多个行政机关有关时,其中任何一个行政机关均可作为行业协会的业务指导单位。在行业属性与现有行政机关和联合会关联不明确时,可以直接向行业协会登记管理机关申请注册登记。

行业协会应当接受注册登记机关的监督和业务指导单位的指导。

第六条[行业协会之间的关系]

不同地区的同业行业协会之间的隶属关系由相关行业协会协商自行确定;发生隶属关系时,由相关行业协会协商确定;并将协定在相关行业协会所在地的注册登记机关和业务指导单位备案。

第七条[行业协会合法活动不容干涉]

行业协会依照法律、行政法规及章程开展活动,任何组织和个人不得干涉。

第二章 设立、变更和终止

第八条[设立原则]

行业协会可以应发起人的意愿,按照国家现行行业或者产品、服务分类标准设立,也可以按照经营区域、经营方式、流通环节、服务功能或者临时性经济目的而设立。

在同一区域内重复设立相同或者相似的行业协会并可能影响在先设立的行业协会的活动范围时,后设立的行业协会应当主动避让在先设立的行业协会的相关活动范围,或者由相关行业协会自行协调,并通过协议或者合同确定各自的活动范围;协调不成时,在相关行业协会同意的情况下,由相关联合会、有关地人民政府或者有关行政管理部门进行协调裁定。

第九条[设立程序]

企业、个体工商户、其它同业经济组织申请成立地域性行业协会,应有五名以上的发起人,应有证据证明或者承诺表明自申请之日起2年内达到本地域同业企业数量的10%以上,或者达到本地域同业企业销售额或总产能的30%以上。发起人应当是取得营业执照、连续经营满2年以上、没有行政违法记录的企业、个体工商户或者其它经济组织。

申请筹备行业协会的,发起人应向注册登记机关提交以下文件:

(一)申请书;

(二)验资报告、场地使用的有关证明;

(三)发起人的基本情况、身份证明;

(四)章程草案和成立该行业协会的论证报告。论证报告应包括筹备期间与相关行业协会关于活动范围的协调结果。

注册登记机关收到发起人的申请书后,应征求拟成立行业协会应联系的业务指导单位和同业企业代表的意见,参照相关行业协会或者宗旨相近的行业协会的意见,并根据申请人提供的文件材料、政府相关职能部门和同业企业的意见及相关行业协会的意见,在45天内依法作出准予或者不准予筹备的决定。被征求是否同意成立该行业协会意见的部门和单位应在15日内做出是否同意的答复,逾期未答复的,视为同意。

第十条[设立条件]

行业协会的成立必须符合以下条件:

(一)有十个以上的单位会员;个人会员、单位会员混合组成的,总数不得少于二十个,其中单位会员应在50%以上;单位会员包括企业、同业科学技术学术研究机构;个人会员包括同业专家、学者、工作人员和关注该业人员;

(二)有明确的地域标志,有规范的行业名称及相应的组织机构;

(三)有固定的办公场所;

(四)有与其业务活动相适应的专职工作人员;

(五)有合法的资产和经费来源。

(六)有独立承担民事责任的能力。

第十一条[成立大会]

发起人在接到注册登记机关批准成立的批文后,在规定的时间内组织召开成立大会。成立大会行使下列职权:

(一)审议发起人关于协会筹办情况的报告;

(二)通过协会章程;

(三)通过选举办法,选举产生协会的负责人员和管理人员,确定协会的组织机构;

(四)对协会设立费用进行审核。

成立大会的决议,必须经符合会员资格条件并在成立大会召开前已向发起人申请入会的三分之二的人员出席,由出席大会的三分之二以上人员审议通过。

第十二条[章程记载事项]

行业协会章程应当载明下列事项:

(一)名称、住所;

(二)宗旨、业务范围(和活动区域);

(三)会员资格及其权利、义务;

(四)组织管理制度、权力机构和执行机构的产生程序;

(五)会长、副会长、常务理事、理事的条件和产生、辞职、罢免的程序;

(六)秘书长、副秘书长的条件和产生、辞职、罢免的程序;

(七)经费、资产来源、管理和使用原则;

(八)章程的修改程序;

(九)行业协会的终止程序和终止后资产的处理方法;

(十)可以由章程规定的其它事项。

第十三条[领取执照]

成立大会之后,注册管理机关即向协会颁发执照。

第十四条[变更登记]

行业协会的登记事项和章程需要变更的,在按章程的规定完成变更程序后,应当在30日内向注册登记机关申请变更登记。

第十五条[终止时的注销清算]

行业协会出现下列情况之一时,可以向注册登记机关提出终止、解散注销申请:

(一)章程规定的解散或终止事由出现的;

(二)成员大会或者会员代表大会决议解散的;

(三)因分立、合并需要终止、解散的。

行业协会在办理注销登记前,应当成立清算组织,清算组成员由该行业协会章程规定的最高管理机构选派,清算组制定清算方案并经行业协会最高管理机构同意后,进行清算。 注册登记机关和业务指导单位可以选派人员参加清算或者对清算进行监督。

第十六条[依法被撤销清算]

因法律的变动等不可抗力发生必须终止协会的法人资格,由于行业的萎缩、消亡,不符合设立条件,省以上人民政府认为应当终止的情况发生时,或者由于违反法律、行政法规被依法责令撤销时,行业协会应当解散,由注册登记机关、业务指导单位及有关专业人员组成清算组织,依法进行清算。

第十七条[注销登记]

行业协会应当自清算结束之日起十五日内到注册登记机关办理终止或者解散的注销登记;在清算期间不得开展新的业务活动。

第十八条[公告]

行业协会的设立、变更、终止注销登记,由注册登记机关向社会公告。

第三章 行业协会的职能

第十九条[行业协会职能的取得]

除法律、行政法规规定可以拥有的职能外,行业协会的职能由会员大会或者会员代表大会决定。

第二十条[行业协会的职能]

行业协会具有以下职能:

(一)宣传贯彻党和国家的法律、行政法规、路线、方针和政策,并据此制定行业规则并在会员范围内监督执行;

(二)组织和开展与本行业发展有关的信用建设;

(三)开展行业及地区性经济发展的调查研究,向政府或者有关部门提出有关经济政策和立法方面的意见、建议直至法律、法规或政策的草案;制定行业发展规划,对行业内重大的技术改造、技术引进、投资与开发项目进行前期论证;对不符合本行业发展的行政决定向政府及行政机关提出质询;参加各级政府应急预案的起草和实施;

(四)经政府或行政机关授权进行行业统计,调查、收集、分析和发布行业经济信息和评估报告;

(五)经政府或行政机关授权,参加本行业的认证,或者组织与本行业有关的认证。对行业生产、经营许可证的颁发提出意见,参与资质审查;条件成熟时,行业协会可以在政府及行政机关的参与下,以自己的名义直接颁发行业生产、经营许可证的发放;

(六)向法定检测、评估、认证、仲裁、审查等机构推荐人选;经有关机构批准,设立法定检测、评估、认证、仲裁、审查等分支机构并开展活动;

(七)向政府及行政机关提出制定有关技术标准、行业标准、本行业入市资格的建议,参与有关国家技术标准的制定,主持行业标准的制定,或者以自己的名义直接制订和发布行业标准,建立行业行为规范:

(八)协调解决会员之间、会员与非会员之间、会员与消费者之间涉及市场活动和经营活动的争议,协调本行业协会与其它行业协会或者其它组织之间的相关事宜。指导会员企业的维权行为,向行业企业提供法律援助、法律咨询和法律培训等活动;

(九)代表会员或者行业内相关经济组织提出反倾销调查、反补贴调查或者采取保障措施的申请,组织会员企业,以联合行动的方式,参与反垄断、反倾销、反补贴、反规避及涉及337条款案件等申诉活动。代表本行业接受政府及行政机关与本行业利益攸关的决策论证咨询,维护会员利益和行业利益。组织力量进行

(十)组织指导会员企业建立和维护知识产权的活动;

(十一)组织市场开拓、业务培训、技术交流、业务咨询等服务;印发行业刊物,条件成熟时,可申请有关管理部门批准公开发行;组织与本行业有关的展销会、展览会;参与相关产品的市场建设;

(十二)独立或者与行政机关共同开展行业检查和行业评比,促进质量管理和监督工作;组织科技成果鉴定和推广应用:

(十三)开展国内外经济技术交流与合作;

(十四)规范行业行为,组织协调调解同行价格等争议,维护国内市场的公平竞争;对外组织同行业企业的价格联盟;

(十五)指导、帮助企业改善经营管理,提交有关合同示范文稿并要求政府有关部门审订发布,或者以自己的名义发布行业性合同示范文本并要求行业内实施;

(十六)向政府或者有关机构、组织、舆论部门反映会员要求,协调会员关系,发展行业和社会公益事业;

(十七)直接向世界贸易组织(WTO)等国际性组织或者机构表述本行业会员企业的要求; 

(十八)在境外建立行业协会的派出机构或者派出代表;

(十九)与其它行业协会共同组织行业协会之间的活动;

(二十)开展行业协会宗旨允许的业务,依政府采购程序,承担政府授权或者委托的其它事项;提供法律、行政法规以及地方性法规、地方性规章未予禁止、会员要求提供的符合行业协会章程的服务;(二十一)做好行业协会工作人员的社会福利保障工作;第二十一条[禁止行为];行业协会不得从事下列活动:;(一)通过制定行业规则或者其它方式垄断行业市场、;(二)向会员乱收费乱摊派,限制会员开展正当的经营;(三)在会员之间实施歧视性待遇,限制会员同时参加;(四)利用部分会员的经营规模、市场份额等优势,限;(五)兴办与会员企业业务相同的营利性活动;(六)未经政府及行政机关委托或者授权而行使行政管理职能;

(七)法律、行政法规及章程禁止的其它行为。

第四章 行业协会与政府

第二十二条[政府与行业协会的基本关系]

行业协会应当在政府的指导下,通过与行政机关的合作和组织会员企业的联合行动,实现其章程所规定的经济目的,承接行政机关不便承担的社会管理、公共服务职能和行业管理行为。

第二十三条[政府的扶持和促进]

各级人民政府及其有关注册登记机关和业务指导单位应当扶持和促进行业协会的发展,将行业协会的发展规划纳入本行政辖区的经济发展规划,将属于行业管理的职能转移给行业协会承担,采取措施保障行业协会独立开展工作。

政府及行政机关在制定涉及行业利益的法律、行政法规及地方性法规、规章、公共政策、行政措施、技术标准、认证或者行业发展规划时,应当听取相关行业协会的意见。

政府及行政机关可以委托行业协会起草和论证涉及行业利益的法律、行政法规及地方性法规、规章、公共政策、行政措施、技术标准、认证和行业发展规划等,并在最终成果颁布时明示行业协会的工作。在行业协会承担上述委托时,依政府采购程序进行。

政府及行政机关在与外国政府、有关组织和机构谈判涉及国内企业、产业利益的事项前,应当通知相关行业协会征求意见和要求,并根据情况邀请行业协会作为正式代表参加相关谈判。 政府及行政机关应当支持行业协会开展行业服务,建立行政监管与行业自律相结合的市场长效管理机制,并根据实际情况,通过授权或者委托行业协会承担行业评估论证、技能资质考核、职称评定、行业调查、行业统计、产品和服务的展览展销等事项。

政府及行政机关有义务无偿为行业协会提供行业信息和咨询,并向上级机关反映行业的需求。需要行业协会提供行业信息时,依政府采购程序进行。

涉及行业的科学技术、法律及其它业务的培训,应由行业协会组织进行;其资格的认证,可由行业协会完成,或由行业协会与行政机关共同完成。

政府及行政机关应当建立与行业协会进行经常性联系的程序和渠道,对行业协会提交的要求、建议和意见,政府及行政机关应当限期答复。未听取时,应当书面答复。逾期未答复或对要求、建议和意见未采纳时,行业协会可以向行政机关提出质询。

政府及行政机关引导和支持行业协会工作人员职业化。

第二十四条[政府与财政的必要支持]

对设立初期经费确有困难的行业协会和从事涉及公益事业和公共服务的联合会,政府和当地财政部门应当给予必要的财政拨款或者公共资金资助。

对行业协会组织的涉及国家政策的重大活动,政府和财政部门应予经费支持。

第二十五条[政府及行政机关对行业协会的政府采购]

政府及行政机关应当建立对行业协会的政府采购制度。

对行业协会的政府采购范围包括:

(一)应该属于政府及行政机关职能内的工作,但由于出于成本如人力、时间、精力等因素的考虑委托行业协会承担时,发生政府采购行为;

(二)属于应由政府及行政机关与行业协会联合进行的,政府及行政机关出于使工作更加系统性连续性和完整性的要求,将自己那一部分工作交由行业协会承接时,发生政府采购行为;

(三)是否属于行政行为或者市场行为暂时界定不清,或者仓促明确将出现困难或问题的工作,政府及行政机关商请行业协会先行完成时,发生政府采购行为;

(四)不属于行业协会可以从事的范围的工作,行政机关决定由行业协会进行时,发生政府采购行为;

(五)政府鼓励或支持社会组织从事的有关促进行业发展、提高行业整体水平、促进区域经济与社会进步的工作时,发生政府采购行为。

政府采购所发生的资金的支付、使用与监督等事项,依有关国家财务管理制度进行。 

第二十六条[行业协会对行政不当行为的监督]

对行政机关的决策和行政行为,行业协会可以代表行业提出意见或者建议,有关行政机关应当在60日内通过协商予以解决或者书面答复。

第五章 会员和组织机构

第二十七条[会员加入]

同一行业内的经济组织、个体工商户以及其它自愿加入行业协会的单位和个人,承认本行业协会章程并承诺缴纳会费,提出申请并经行业协会批准,均可成为该行业协会会员。兼营两种以上行业的,可以分别加入各行业协会。

行业协会不得干预自己的会员同时加入其它行业协会,包括加入设立在境外的行业协会的行为;但加入设立在境外的行业协会的会员不得损害设立在中国境内的行业协会其它成员的利益。

应当强制加入行业协会成为会员的,依法律进行。

第二十八条[会员种类]

行业协会的会员包括:中国企业法人、个体工商户、自然人、同业科学技术研究机构、同业研究人员,已经取得中国境内劳动与经营合法资格的外国籍自然人。

总部在中国境外的外国行业协会和国际性行业协会要求成为中国的行业协会的会员时,应履行与国内企业相同的手续,承担与国内企业成员平等的权利与义务。

第二十九条[会员权利]

行业协会的会员享有以下权利:

(一)出席会员大会,参加行业协会举行的各种活动;

(二)获得行业协会提供的各种服务;

(三)参与行业协会管理并提出意见和建议;对行业协会实施的行业规则、行业措施或者其它决定有异议的,可以提请行业协会进行复核,或者依法提请政府有关部门处理;

(四)有选举权和被选举权;

(五)有表决权;

(六)有举报权

(七)有监督权;

(八)有退会的自由;

(九)有自愿捐助行业协会的自由;

(十)行业协会章程规定的其它权利。

每个会员有一票表决权,其中会长、副会长单位只能有一票表决权,行业协会章程另有规定的除外。会员通过会员代表人行使上述权利时,应当向行业协会提交会员的书面委托书。 法律规定必须参加的行业协会的会员,适用本法。

第三十条[会员义务]

行业协会会员应当履行以下义务:

(一)遵守法律、行政法规、规章、行业协会章程及行业规则;

(二)执行行业协会决议;

(三)完成行业协会布置的工作;

(四)按期缴纳会费;

(五)行业协会章程规定的其它义务。

第三十一条[会员大会或会员代表大会组成]

行业协会由会员组成会员大会。会员数量在一百个以上的,或者会员数量超过章程所

规定的数量时,可以推选代表组成会员代表大会,会员代表由会员选举产生。会员大会或者会员代表大会是行业协会的最高权力机构,依照国家法律、行政法规及行业协会章程的规定行使职权。

第三十二条[会员大会或会员代表大会的职权]

会员大会或者会员代表大会行使下列职权:

(一)确定行业协会在法律、法规规定范围内的业务范围和工作职能;

(二)选举和罢免会长、副会长、常务理事和理事;

(三)审议理事会的年度工作报告;

(四)审议理事会的年度财务预算草案、决算方案;

(五)对协会增加或者减少注册资金作出决议;

(六)对协会变更、终止、解散和清算等事项作出决议;

(七)决定会员的吸收和除名;

(八)制定和修改章程;

(九)决定一定数量的会员认为重要的其他事宜。

第三十三条[会员大会或会员代表大会会议制度]

会员大会或者会员代表大会每年至少召开一次。理事会认为有必要或者三分之一以上的会员提议时,可以召开临时会员大会或者会员代表大会。

会员大会或者会员代表大会须由全体会员或者会员代表过半数出席方能召开,会员大会或者

会员代表大会对本法规定的重要事项作出决议,须经出席大会三分之二以上会员或会员代表无记名投票通过。

会员大会或会员代表大会应当对所议事项的决定做成会议记录,并由出席的会员代表审阅、签名。

第三十四条[会长、副会长]

行业协会设会长一人,副会长若干人。会长是行业协会的法定代表人,副会长协助会长工作。副会长数量由章程确定,亦可由会员大会或者会员代表大会决定。

必要时可以设立驻会副会长制度。

第三十五条[理事会、常务理事会组成]

行业协会设理事会为最高管理机构。理事会为会员大会或者会员代表大会的常设机构,在会员大会或者会员代表大会闭会期间,依照会员大会或者会员代表大会的决议和协会章程的规定履行职责。

理事会人数在五十人以上的,可从理事中选举常务理事,组成常务理事会,常务理事会对理事会负责。

理事会由会长、副会长、理事组成。常务理事会由会长、副会长、常务理事组成。

第三十六条[理事会职权]

理事会的职权是:

(一)提议、筹备和召集会员大会或者会员代表大会,并向会员大会或者会员代表大会报告工作;

(二)执行会员大会或者会员代表大会的决议;

(三)决定行业协会具体的工作业务;

(四)制定行业协会的年度财务预算方案,完成决算方案;

(五)制定行业协会增加或者减少注册资金的方案;

(六)拟定行业协会变更、终止、解散和清算等事项的方案;

(七)决定行业协会各内部机构、分支机构及专业委员会的设置,并领导行业协会内部各机构和专业委员会开展工作;

(八)聘任或者解聘秘书长,决定任命分支机构和专业委员会主要负责人;根据秘书长提名,聘任或解聘副秘书长和协会办事机构、代表机构主要负责人,决定其报酬事项;

(九)制定行业协会内部管理制度;

(十)组织行业协会章程规定的其它事项。

第三十七条[理事会、常务理事会会议制度]

理事会会议每半年至少召开一次,常务理事会会议每三个月至少召开一次。理事会会议、常务理事会议分别应有三分之二以上理事、常务理事出席方可举行。

理事会会议、常务理事会会议由会长召集和主持;会长因特殊原因不能履行职务时,由会长书面委托副会长或者其它理事召集和主持。三分之一以上理事、常务理事可以提议召集理事会、常务理事会。

理事会会议、常务理事会会议作出的决议,必须经出席会议的半数以上的理事、常务理事无记名投票通过。

理事会、常务理事会应当将所议事项及决定做成会议记录,并由出席的理事、常务理事审阅、签名。

第三十八条[常务理事会职权]

理事会闭会期间,常务理事会可以行使本法第三十六条规定的职权。

第三十九条[秘书长职权]

行业协会的秘书长由理事会选择具有思想道德水平、行业知识和工作经历的人员进行聘任或者解聘。秘书长对理事会负责,由专人专职担任,行使下列职权:

(一)主持行业协会办事机构、代表机构开展日常工作,组织实施年度工作计划;

(二)协调行业协会内部各机构和专业委员会开展工作;

(三)提名副秘书长及行业协会各办事机构、代表机构主要负责人;

(四)决定行业协会内部各机构人员的聘用;

(五)处理行业协会章程规定的其它日常事务。

秘书长列席理事会、常务理事会,可以当选为理事、常务理事或副会长。

秘书长、副秘书长不得在其它行业协会担任相同职务。

第四十条[协会人员的任期]

会长、副会长、常务理事、理事的任期由行业协会的章程规定。会长任期届满,可以连选连任。

会长、副会长的任职年龄和任期届数由行业协会的章程限定。

第四十一条[分支机构、专业委员会、代表机构、争议处理委员会]

行业协会根据需要可以设立分支机构、专业委员会和代表机构,设立争议调解委员会。行业协会分支机构、专业委员会、代表机构的职权和行业内争议处理的规则、程序由章程或者行业规则规定。

第四十二条[政社分开、社企分开]

行业协会的机构、人事和财务应当与行政机关和企业分开,下设机构不得与国家机关和企业的工作机构合署办公。

行业协会会长、副会长、秘书长不得由现职国家工作人员兼任。联合会会长、副会长、秘书长一般不得由现职国家工作人员兼任。

 经费与财务管理

第四十三条[经费来源] 

行业协会的经费来源包括:

(一)会员交纳的会费;

(二)完成政府有关部门委托的事项所获得的经费;

(三)参与政府采购而获得的与行业协会章程相一致的项目经费;

(四)信息咨询、人才培训、技术讲座、编印资料、举办展览、举办服务项目等各种服务性收入;

(五)社会与会员的捐赠、资助;

(六)政府拨付的经费;

(七)来自境外的资助;

(八)其它合法收入。

行业协会对其合法收入享有减税或者免税的权利。

第四十四条[经费支出]

行业协会的经费支出包括下列项目:

(一)开展业务活动、举办会议以及日常办公费用;

(二) 行业协会工作人员的工资、保险及福利;

(三)其它开展行业协会业务所需的开支;

(四)经理事会同意并经会员大会或者会员代表大会授权或者追认的其它经费;

(五)公益性或慈善事业的捐助。

第四十五条[财产的性质和使用]

行业协会依法取得的财产属行业协会资产,受法律保护。

行业协会的财产及其它收入,任何单位和个人不得私分、侵占和挪用。

行业协会应当根据规章规定的宗旨和业务范围使用其财产,不得在会员中分配,不得挪作他用。

捐赠、资助协议明确具体使用方式的,根据捐赠、资助协议的约定使用。

第四十六条[财务制度]

行业协会应当有自己独立的财务帐目和银行账户,并遵守国家有关规定,建立健全符合行业协会运行要求的财务管理和监督制度。

第四十七条[财务监督]

行业协会的理事会或者常务理事会应定期向会员大会或会员代表大会公布经费使用情况,并依法向登记管理机关报告,接受监督检查。

行业协会换届或者变更法定代表人之前,登记管理机关应当组织对行业协会进行财务审计。

 监督管理

第四十八条[登记管理机关职责]

注册登记机关履行下列监督管理职责:

(一)对行业协会的成立、变更和终止注销实施登记和公示;

(二) 对行业协会实施年度检查,根据举报对行业协会制发的行业规则进行审查,必要时可以公开举行听证会予以评议;

(三)对行业协会违反本法和其它社团登记管理规定的行为,依法给予行政处罚。

第四十九条[业务指导单位职责]

业务指导单位履行下列监督管理职责:

(一)指导、监督行业协会遵守法律、行政法规和国家政策,督促其依据章程开展各项业务活动;

(二) 每年4月前对行业协会上一年的业务工作进行评估,向登记管理机关提供评估报告

(三)协助登记管理机关和其它有关部门查处行业协会的违法行为。

第五十条[年检]

行业协会应于每年3月底前向业务指导单位报送上一年度的工作总结和下一年度的工作安排,经业务指导单位评估后,于6月底前报送登记管理机关,接受年度检查。评估期间行业协会的活动依自身计划进行。

逾期未收到业务指导单位评估的,视为同意。

第五十一条[法律、行政性法规对行业协会所制发行规行约的否决]

在行业协会所制定的行业规则、行业标准等有违反国家法律、行政性法规时,或者有违背国家利益、社会公众利益和侵害其它行业利益的可能时,享有立法权的机构应当(启动法定程序)召开听证会对其予以否决或者部分否决。行业协会必须同时纠正自己的行为或者规定。

第五十二条[社会监督]

消费者、非行业协会会员企业或者其它组织认为行业协会的行业规则、行业标准等损害其利益的,可以要求行业协会调整或者变更有关措施与行业规则,也可以提请政府或行政机关处理或者向人民法院提起诉讼。

对于签署实名要求行业协会调整或者变更有关措施与行业规则的,行业协会应尽快书面答复、解释或者邀请答复、解释。

章 法律责任

第五十三条[非法行业协会的法律责任]

以行业协会、行业协会分支机构、代表机构或者行业协会的专业委员会的名义开展活动的其它组织,由注册登记机关予以取缔,依法没收其财产并向社会公告;构成犯罪的,依法追究其刑事责任。

第五十四条[应当撤销的行业协会]

行业协会、行业协会分支机构、代表机构或者行业协会的专业委员会有下列情形发生时,注册登记机关应当撤销其登记:

(一)在申请登记时弄虚作假骗取登记,或者从取得登记证书之日起12个月内未按章程规定开展活动且无不可抗力原因的;

(二)符合注销条件,不按照本法的规定办理注销登记仍继续开展活动的。

第五十五条[行业协会违法行为的法律责任]

行业协会及其分支机构、代表机构或者行业协会的专业委员会有下列情形时,由注册登记机关给予警告、公示、责令停止活动进行整顿、对违法行为进行处罚,情节严重的,取消其登记:

(一)超越章程规定的活动范围及政府或者行政机关的授权进行活动的;

(二)不按照规定的期限办理变更登记的;

(三)擅自设立分支机构、代表机构和专业委员会,或者对分支机构、代表机构和专业委员会疏于管理,造成严重后果的;

(四)未按照本法的规定接受年度检查或者年度检查不合格且有严重后果的;

(五)提供有虚假内容或隐瞒重要事实的预算决算报告的;

(六)有本法第十八条所规定的行为。

前款规定的行为有违法经营或者违法所得的,予以没收,(可以并处违法经营额1倍以上3倍以下或者违法所得3倍以上5倍以下的罚款。)

第五十六条[行业协会人员侵占、挪用财产的法律责任]

行业协会会长、副会长、理事、常务理事、秘书长以及工作人员私自侵占、挪用行业协会财产的,应当退还非法占用的财产,并对当事人按照章程进行处罚;构成犯罪的,依法追究其刑事责任。

第五十七条[国家工作人员违法行政的法律责任]

注册登记机关、业务指导单位的工作人员对行业协会滥用职权,徇私舞弊,尚不构成犯罪的,

依法给予行政处分或者纪律处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第五十八条[当事人对不准设立行业协会的行政行为的诉权]

当事人认为行业协会设立申请符合法定条件,注册登记机关拒绝给予登记或者拖延登记的,可依法申请复议或者提起行政诉讼。

 附则

第五十九条[实施办法]

各省、自治区、直辖市人民政府可以根据本法制定实施办法。

第六十条[过渡条款]

本法实施前已经成立的行业协会不符合本法要求的,应当于本法施行之日起一年内根据本法的规定,申请重新注册登记

第六十一条[实施日期]

 
 
 
主办方:民政部社会组织管理局(社会组织执法监督局) 版权所有
ICP备案编号:京ICP备13012430号-6
技术支持:太极计算机股份有限公司