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社会组织舆情回应能力建设研究报告

党生翠等

摘要:社会组织作为以信任为首要社会资本的组织形态,正遭遇前所未有的舆情风险冲击。本文通过数据分析法、比较法、参与式观察法等研究方法,对我国社会组织2014年的舆情态势进行了总体探究,并对社会组织舆情回应的单向度特征进行了分析。研究发现,社会组织舆情风险导致组织业绩下降、社会形象严重受损。文章从制度安排的宏观角度和组织内部的微观角度厘清了社会组织舆情回应不足的原因,并在借鉴国外经验的基础上,有针对性地提出了建立社会组织声誉风险机制等政策建议。

关键词:社会组织 舆情 回应

 

党的十八大提出,“要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”党的十八届二中全会决定,要“改革社会组织管理制度”;十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。”随着政社分开,社会组织登记改革,社会组织的数量呈现爆发式增长。截至2014年年底,全国共有正式登记的社会组织60万个,其中社会团体30.7万个,民办非企业单位28.9万个,基金会4044个。我国的社会组织作为与政府、市场并行的一支力量,在行政力量、经济手段相对失灵的领域,如环境保护、养老等领域发挥了越来越重要的力量,初步形成了门类齐全、覆盖广泛、结构优化、布局合理的社会组织体系。

社会组织,尤其三分天下有其一的基金会,其组织存在形式和基础都具有相当的特殊性。其形象、美誉度和公信力是该类组织生存和发展的基石,也是衡量一个国家公益慈善事业发展的标准。加之我国的社会组织脱胎于传统的行政体制结构中,国家信用担保的官方、半官方性质,使其在舆情领域更受公众和媒体瞩目。然而,近年来,我国社会组织舆情事件频发,不利于利益相关者参与组织治理,激发公众参与的热情;不利于社会公益慈善氛围的培养,实现社会组织的可持续发展;不利于国家对社会组织的科学管理,实现社会财富的第三次公平分配。随着大数据、云计算、物联网等新技术不断向现实社会的各个领域渗透,社会舆情爆发点日益增多,传播面日益拓宽,舆情演变的不确定性加深,社会组织充分驾驭现代技术应对突发舆情的能力亟待提升。通过建立完善的信息公开机制,建立声誉风险机制,从而解决社会组织在管理和运作过程中的信息透明度问题,是提高其社会公信力、促进其持续健康发展的必然选择。

舆情概念可以分为广义和狭义两种。广义“舆情是指由个人以及各种社会群体构成的公众,在一定的社会空间内,对自己关心或与自身利益紧密相关的各种公共事务所持有的多种情绪、态度和意见交错的总和。狭义的舆情”是指民众受中介性社会事项刺激而产生的社会政治态度。从本课题的研究角度来看,本课题关注的是由于社会组织相关的、有可能对应对处置事件造成不利影响的公众意见、态度,与狭义“舆情”概念较为接近。

本研究首先对移动互联网时代社会组织舆情作为统性风险本质进行了剖析,并通过数据分析法绘制了社会组织舆情的总体走势。文章还在全面梳理社会组织舆情回应存在问题的基础上,有针对性地提出建议。

一、 社会组织舆情现状研究

近年来,我国社会组织数量和质量都得到了极大提升。社会组织作为与政府、市场作为社会中平行一级的逐渐成长壮大,“成长的烦恼”也随之而来。社会组织的社会关注度,尤其是网络关注度持续走高。已有对2013的舆情研究表明,从舆情倾向性来看,总体以正面宣传为主,负面舆情信息占5.64%,主要集中在行业协会垄断、基金会信息不公开两大领域;从舆情监测、应对情况来看,各级登记管理机关、社会组织舆情监测分析机制还不能满足新时期工作的需要;从媒体与社会组织互动来看,媒体对社会组织的基本知识相对薄弱,存在误读现象本课题组通过对中国社会组织舆情信息监测平台提供的20148月到20157月的公开数据分析发现,从舆情事件数量看,社会组织舆情关注度持续走高;从舆情报道集中度看,舆情事件焦点突出,慈善类社会组织最受关注。从舆情应对效果看,社会组织舆情应对单向度特征明显。

(一)社会组织2014年总体舆情态势

社会组织舆情回应的重要性日益受到重视,但由于该类组织外部监管不严、自律不足等因素导致当前社会组织的舆情回应成为舆情事件的高发区,出现了社会组织与社会大众的沟通渠道不顺畅,对基层群众的“回应度”有限,影响力较弱,从而导致社会认同度不高,公信力缺失等问题。

1. 从舆情报道数量看,社会组织舆情关注度持续走高

美国新媒体学家梅特卡夫认为,网络的影响力等于网民数量的平方。可见,数量是媒介信息影响力的重要表征之一。因此,媒体信息的报道总量可以视作舆情事件的影响力指标。据中国社会组织舆情信息监测平台显示,2014年8月到2015年8月,有关社会组织的媒体报道量持续维持在高位运行状态。报道总量为107487条。这与社会组织政社分离改革的持续推进及公益慈善类透明度提升的呼声相互呼应。

 

2014年全国民政舆情分析简报的相关数据也同样表明了这一趋势。在民政舆情5813 条精选相关信息中,信息业务领域分布有 5349 条属于各项民政业务信息,有 464 条属于综合性民政工作信息。在 5349 条业务信息中,各项民政业务所占比重如下图。考虑到慈善类组织随着政社分离改革的不断推进,其中社会组织的比例越来越高,按照业务划分的“社会组织”与“福利慈善”的舆情信息具有相当的一致性,其舆情信息比例的综合在所有民政业务中所占比重会更大。

 

2. 从舆情报道集中度看,舆情事件焦点突出,慈善类社会组织最受关注。

建立健全慈善组织信息披露机制,是加强公益慈善组织自身建设的内在要求,也是满足各利益相关者诉求的迫切需要。我国的慈善类社会组织在政府规制不断健全、组织自律逐步加强及慈善文化日益普及的环境下,慈善透明指数呈现出上升态势。中民慈善捐助信息中心发布的《2010 年度中国慈善透明报告》指出,目前在中国,约有75%的慈善组织 “完全不披露或仅少量披露信息”。对于捐赠人和社会公众非常关注的慈善款物用途、 项目实施效果的信息, 慈善组织的披露情况非常不乐观。《 2011年度中国慈善透明报告》对 1000 家公益慈善组织样本的监测显示,仅有8%的受调查公众对公益慈善组织的信息公开状况表示满意。《2013年度中国慈善透明报告》指出,全国1000家公益慈善组织中,信息公开透明指数达60分以上的占29.6%,比去年仅过2成进步明显。而透明指数达到90分以上的公益慈善组织,从去年仅2家增长为今年的70家。我国约20%的公众对我国公益慈善组织过去一年的信息披露工作比较满意。《2014年度中国慈善透明报告》。报告显示,2014年度中国慈善透明指数相比去年提高了2.3%,慈善会、公募基金会和非公募基金会的透明指数稳步提高。

中国社会组织中公益慈善类组织的舆情压力指数正处于持续高位运行的态势。2013年中国社会报社舆情中心监测采集8674条精选民政舆情信息,其中福利慈善类业务舆情信息1490条,占据全年度民政业务比例的18.3%,居首位。2014年,福利慈善类信息占总业务信息类的 22%左右,仍然名列第一。慈善类舆情几乎涉及了所有大型慈善类组织,嫣然天使专项基金和嫣然天使儿童医院、深圳壹基金、中华医学会、中国红十字会、浙江施乐会等著名或知名公益机构应公众和政府的要求对其运作和项目做出说明。

 

2.从舆情应对效果看,社会组织舆情应对单向度特征明显

“回应”从词源学角度理解为:“回答,答应。”引申为“对某种行为、愿望、思想相应的反映与回馈”。回应作为社会互动现象,西方公共管理学者从治理理论出发将其作为一种研究范式,并拓展出“政府回应”、“社会回应”和“共同回应”等关联范畴。回应的主体应该是多元的,其中包括了社会组织。回应度是对回应过程中参与回应的多元主体间互动信息的相互吸纳和行为相互影响程度的一种总体判断和描述。回应度反映了参与互动的主体对彼此信息输出的吸纳和由此对互动关系产生影响的程度。

(1)社会组织舆情回应向度不足,存在过滤、偏离与消解则是回应主体对诉求信息的扭曲。向度是判断回应主体对诉求信息的认同程度和对其发展方向的牵制程度。它反映回应主体输出的信息与诉求主体的诉求在方向上是否一致,以及回应主体对诉求是否接纳及接纳程度等。诉求是否体现和满足回应主体的利益与价值需求,是影响甚至决定回应向度的主要因素。正如郭美美事件中,公众舆论对红会的不透明进行深度质疑时,红会常务副会长赵白鸽回避公众质疑焦点,却回应“红会是中国最规范的组织”,引发了舆论的新一轮反弹。

(2)社会组织舆情回应广度有限。广度是反映参与回应关系的主体的数量、类型,以及主体的地域分布、所归属的阶层和回应关系所涉及的利益领域等的量度。正如,回应主体若包括两个以上阶层成员并涉及多重利益关系,原则上即为广度广回应。在该类回应关系中,回应主体的数量、类型、阶层,以及地域分布、所涉及的利益领域等都是非常广的。对社会组织舆情回应进行分析发现,政府和社会组织负责人及其聘请的专家是主要的信息来源,信源的单一性影响了回应信息的广度。

(3)社会组织舆情回应深度不足。深度是反映回应主体信息输出的规范程度、持续时间和回应结果对所有参与回应过程的主体的影响程度的量度。若在一个回应关系中回应主体需要输出的信息越规范、持续时间越长、回应结果所产生的影响就可能越深远。判断回应“深度”有两个视角:制度回应和非制度回应。前者属于深度回应;后者属于非深度回应,而非深度回应的形式多元。制度回应是回应的高级形式,而不是社会回应的主要特征,因而非制度回应中的中级和高级形式的回应,就是社会回应的深度回应。从2014年爆发的社会组织舆情事件看,制度回应步伐缓慢,个别的、碎片化式的非制度性回应占据了主体。

(4)社会组织舆情回应频度不稳。频度是衡量回应过程中回应主体与诉求主体相互信息输出与输入次数的量度。它与回应关系中的向度、深度相联系。正如,当回应关系中的双方围绕某个诉求多次信息输出、输入和互动,并推动回应关系持续发展、扩张、整合或修正和调整时,就表明主体间互动的频次高,主体间交流与交换的信息量大和回应主体参与回应关系的主动性高。社会组织针对舆情事件存在舆情恐慌和舆情冷淡两种倾向,其回应频率并不稳定。

(二)社会组织舆情风险事件特征 

    社会组织舆情回应之所以具有相当的难度,原因之一是其舆情事件具有某些特殊性。具体而言,

一是具有突发性。社会组织的形象具有相当的敏感性,一旦在其业务过程中,甚至是待人接物的细微事件中出现任何一个错误甚至微小失误,以及外部一些不可预测的事件,都有可能引发社会组织的舆情风险。社会组织的舆情事件通常都属于应急处理的范围。从舆情事件的出现到爆发之间的时滞特别短,需要全盘调动人力和信息资源加以应对,而不是碎片化的个体应对。

二是具有复杂性。社会组织的舆情风险贯串于组织运行过程中的每个时间段、业务段,甚至每个人,覆盖了组织的全程和所有业务的全过程。因此,其舆情风险也呈指数级增长。

三是具有衍生性:社会组织的舆情风险不可能完全脱离其他风险类别单独存在,而更多的具有衍生性特质。通常都与业务风险、人力资源困境都捆绑式出现。在舆情爆发滞后如果应对不当,容易产生舆情的次生危害,对社会组织的公信力和信任度产生根本动摇。

   四是具有脆弱性:社会组织的声誉作为特殊的无形资产,在短期内既能升值也能贬值,波幅较大。一旦受损,很难恢复到先前的水平。因此,应在风险识别、评估、控制、监测、报告和评价六个环节都格外警惕。

   五是具有破坏性。舆情风险不仅会危害到社会组织组织的声誉质量乃至生存发展,还可能给国家、社会公众、慈善事业的其它利益相关者等带来恐惧和惊慌,甚至会通过连锁反应威胁到大部分同业的声誉,导致慈善体系紊乱等更为严重的后果。

(三)社会组织舆情事件后果

社会组织,尤其是公益慈善类组织,具有信用导向特征,其声誉管理比其他运营管理更为重要。一旦遭遇声誉危机,不仅会直接损害组织自身的信誉,直接影响到社会组织在筹款领域的业绩表现,导致其品牌价值等无形资产受损,甚至决定着组织的生死存亡。具体而言,社会组织舆情事件可能导致如下后果。

1.业绩下降,经济利益受损

中民慈善捐助信息中心发布《2011年度中国慈善捐助报告》发布的数据显示,2011年3-5月,全国慈善组织共接收捐款62.6亿元;“郭美美事件”发生后的6-8月,全国慈善组织共收到捐赠8.4亿元,降幅达86.6%。2011年全国接收国内外社会各界的款物捐赠总额约845亿元,总量较2010年相比下降近两成,其中民政系统及红会受影响最大。民政部在深圳发布《2012年度中国慈善捐助报告》。报告显示,去年全国接收捐赠的总额约817亿元,是我国年度捐赠总额连续第二年下降。其中,红十字会系统的募捐额也连续两年下降。2012年月,全国慈善组织接收捐赠数额为62.6 亿元,而2013年8月其接收的捐赠数额仅为8.4亿元,降幅近九成。这些都与社会组织,尤其是公益慈善类组织频繁出现的舆情事件有着紧密的关联。

2.组织自身公信力下降

公益慈善类社会组织的公信力最易受损。在不同年度的调查给与了充分印证。2011年《小康》杂志调查发现,对中国慈善组织持“信任”态度的受访者占34.7%;而持“不信任”态度者,占40.3%;态度不明,即表示“不确定”者,占25%。同时,调查显示,近九成(88.7%)受访者因“郭美美事件”而降低了对中国慈善组织的信任度。其中,信任度较以往“有小幅下降”的占52.1%,“有大幅下降”的占36.6%。美国《纽约时报》用“像一颗手榴弹炸向中国的慈善事业”来形容“郭美美事件”对红会乃至公益慈善事业的影响2012年的调查数据表明,对社会慈善救助的组织者,市民的信任度整体不高,其中民众对“官方慈善机构”信任度最低,仅一成受访者信任。对于“市民自发组织”、“媒体”和“民间”等非官方组织,信任度合计近四成。2013年中国社科院发布《慈善蓝皮书:中国慈善发展报告(2014)》指出,由党政机构主导下兴办的慈善组织普遍存在着管理混乱,效率低下,容易滋生腐败等弊病。受郭美美事件丑闻影响,当前社会公众对红十字会、慈善会等政府举办的公益慈善机构普遍缺乏信任,官办社会组织去行政化逐渐成为改革的共识。

3.社会信任受挫

舆情事件的爆发与社会信任指数呈现一致趋势。中国社会科学院社会学研究所发布社会心态蓝皮书《中国社会心态研究报告2012-2013》显示,目前,中国社会的总体信任进一步下降,已经跌破60分的信任底线。人际不信任进一步扩大,只有不到一半的调查者认为社会上大多数人可信,只有两到三成信任陌生人。当前中国社会陷入信任危机与社会组织,尤其是慈善类社会组织的公信力低有着不可分割的联系。

一、 社会组织舆情回应度低的原因分析

社会组织,尤其是公益慈善类社会组织,其价值很大程度上建立在公众信任的基础上。因此,信息公开与舆情回应作为社会组织建立公信力的一体两面,在国际社会及国内政府监管、组织自律等方面,都有所推进,同时也存在一些问题。

(一)宏观制度层面:外部监管不严缺失导致舆情风险事件反复发作

经过多年的发展,我国已经初步形成政府监管、民间运作、行业自律、社会监督的社会组织事业管理体制和运行机制。其中,政府承担了主要监管责任,在法律允许的范围内,运用规章和规范化文件以及指导性文件等不同层面的手段加强社会组织尤其是公益慈善类组织信息公开的促进和约束力度,强化对相关社会组织的监管。

从数量而言,我国现有的关于社会组织信息公开内容的规定还是比较多的,主要集中在《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》、《救灾捐赠管理暂行办法》、《红十字会法》、《公益事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及《基金会信息公布办法》等的条文中。

民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》是我国现行社会组织管理法规体系中的三大基本条例,分别于1998年10月25日、1998年11月25日和2004年6月1日颁布实施。2004年出台的《基金会管理条例》主要是为了规范基金会的组织和活动,维护基金会、捐赠人和受益人的合法权益,促进社会力量参与公益事业而颁布赋予了个人出资成立基金会的权利。但其在社会发展过程中,未能有效得到及时修正和补充,上述文件也都未对信息公开有明确规定。

2006年1月1 2日,民政部发布第31号令,公布了《基金会信息公布办法》,共十六条,纲领性地提出了我国基金会的信息公开制度。

2008年5月,《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施,政府信息公开机制也开始正式运行。2013年,国务院办公厅又发布了《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》。

20117月,民政部公布的《中国慈善事业发展指导纲要(20112015 年)》中指出,未来五年,民政部将在慈善全行业推行慈善信息公开透明制度。

201112月,民政部制定并发布了《公益慈善捐助信息公开指引》。该“指引”为民政部发布的最新有关公益慈善捐助信息条例。它对公开原则、内容、时限及方式等相关内容作了具体规定,为各类公益慈善组织和信息机构公开提供指导性规范,为公益慈善组织的行为和社会公众的评判提供了标准。但同时,条例缺乏强制性,大大削弱了信息公开的指导效果。该条例的制定只是指引作用,仍然作为自愿性披露的监管范畴。

2012年7月,民政部下发《关于规范基金会行为的若干规定》。《规定》进一步加大了基金会的信息披露力度,详细收支明细要定期公布。其中明确规定,项目人员的工资福利等报酬纳入“公益事业支出”;基金会内部制度的公开不再区分公募基金会和非公募基金会,都应当予以公开。《规定》明确,基金会需要公布的明细包括:捐赠收入、直接用于受助人的款物、与所开展的公益项目相关的各项直接运行费用等,在捐赠收入中列支了工作人员工资福利和行政办公支出的,还应当公布列支的情况。项目运行周期大于3个月的,每3个月公示1次;所有项目应当在项目结束后进行全面公示。上述文件规定,公益慈善类社会组织不仅年检和评估结果要在指定的媒体和网站公开,接受社会监督,而且公益慈善组织对重要的社会关注度高的捐赠活动要及时纳入到信息公开平台,接受社会监督。在现行法律和法规的范围内,制定部门规章和规范性文件,来增强依法监管、依法行政的力度。这些都在促进公益慈善组织公开工作和公开力度的加强。

可见,我国已致力于推行社会组织信息公开透明制度,努力完善捐赠款物使用的追踪、反馈和公示制度;建立健全慈善行业信息统计制度,完善慈善公益信息统计平台,及时发布慈善数据,定期发布慈善事业发展报告。重点加强对信息披露、财务报表和重大活动的监管。鼓励开展慈善公开日(周)、利用互联网动态披露捐赠信息、捐赠人参与项目活动、聘请社会监督员、设立重大慈善项目巡视员等监督方式,提高监督的及时性与效率,更好地落实捐赠人、受益人、社会公众的知情权、参与权、监督权,推动形成法律监督、行政监管、舆论监督、公众监督、行业自律相结合的慈善监督管理机制,努力营造慈善事业监督有力、规范有序、健康发展的良好环境。

但对于社会组织,尤其是公益慈善类慈善组织,还存在诸多不足。如慈善组织信息公开制度的相关法律规范不完善,责任追究制度滞后,缺乏相应的处罚措施和明确的问责机制;行业组织建设滞后,尚未建立行业监管、自律体系,缺乏专业性、中立性的行业组织对公益慈善组织的信息公开进行监督问责;慈善组织信息上报、信息披露和公开、信息反馈平台建设滞后,导致慈善组织难以及时接受法律监督、审计监督、舆论监督和捐赠者监督。慈善组织信息公开制度建设的滞后,慈善信息的不公开、不透明,是导致国内慈善组织陷入信任危机的主要根源。

究其背后的制度原因,可发现当前我国社会组织信息公开的相关规制系统性不足、规范性不够、立法层级低,法律规范的位阶不高、框架结构较粗糙、内容较简单。目前我国并没有一个专门的有关慈善组织信息公开制度的专项法律,与公众对社会组织的失误零容忍与舆情事件频发的现实不能相容。

最重要的是,社会组织的信息公开缺乏强制性。目前的法律条文中,社会组织信息公开都属于自愿披露,条例遵循与否,全凭公募基金会的自觉。例如,现有的关于慈善组织信息公开责任追究的规定很少,集中在《基金会管理条例》和《基金会信息公布办法》中。我国关于信息公开的法规只有《基金会管理条例》的第五条“基金会依照章程从事公益活动,应当遵循公开、透明的原则。”并没有任何具体的规定。而对于《公益事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等重要的有关慈善组织的法律法规却没有相应的规定。即便是 《基金会管理条例》和《基金会信息公布办法》也只有简单规定,如《基金会管理条例》第四十二条规定,“基金会、基金会分支机构、基金会代表机构或者境外基金会代表机构不履行信息公布义务或者公布虚假信息的,由登记管理机关给予警告、责令停止活动;情节严重的,可以撤销登记。”《基金会信息公布办法》 第十四条第二款规定 “信息公布义务人不履行信息公布义务或者公布虚假信息的, 由登记管理机关责令改正, 并依据 《基金会管理条例》 第四十二条规定给予行政处罚。”

可见,我国目前慈善组织信息公开的责任追究仍处于严重缺位的状态。法律法规的缺位,使社会组织的信息公开工作面临着如何公开程度、怎么公开、公开的底线等待解的具体问题。近年来国家出台相关法律法规,仍然都只是指导性的文件,在可执行的刚性方面仍然需要加强。没有清晰的、可操作的公开标准,常常使社会组织处于无所适从的尴尬境地。根据民政部基金会网站估计,目前登记注册的2000多家基金会中建立公开网站的不足25%,在网上公开信息则更少,能够每周更新网站信息的只占基金会总数的5%,起不到任何信息公开透明的作用。随着慈善组织日益扩大的发展趋势及公众对慈善透明的要求越来越迫切、越来越高,原有的管理法规难以与时俱进,适应新的发展形势。

(二)微观层面:社会组织舆情风险防范和化解能力有限导致风险放大效应明显

1.我国社会组织在信息公开方面的努力

我国的社会组织,以大型基金会为代表,不断加强自律,在人、财、物上进行硬软件升级,同时相对较多地利用互联网平台进行统一的信息披露。

中国青少年发展基金会1989年开始实施“希望工程”,1992年推出了“一助一”的捐助制度。捐款人与受助学生可互相通信、探访;捐款人捐款建希望小学,捐款人从选址就开始参与学校的捐建过程,学校建成了,可以捐赠人的名字命名。“希望工程”也成为知名度最高的慈善事业之一。中国扶贫基金会在资金财务状况、公益项目运作、年报披露上提高信息公布频率,由线下通过纸媒公布的传统模式转入线上、线下互联网与纸媒立体化传播方式,提高了信息公布的及时性、准确性。中国儿童少年基金会作为中国第一家成立的公益基金会,按照“资金募集透明、资金管理透明、资金使用透明、资金增值透明”的原则,建立了规范、公开的财务管理和信息披露制度。

作为我国目前最为规范的社会组织之一,红会一方面通过制度建设完善舆情回应水平;另一方面通过提升信息化水平夯实信息公开的基础设施。具体而言,国务院2012年发布《关于促进红十字事业发展的意见》。应积极推进红十字会体制机制创新,着力打造公开透明的红十字会,建立健全新闻发言人制度,及时、全面、真实、准确地向社会发布相关信息,及时回应社会关切。《意见》提出,各级红十字会要按照规定严格执行信息公开制度,做到资金募集、财务管理、招标采购、分配使用等捐赠信息公开透明,切实保障捐赠人和社会公众的知情权、监督权。要建立健全新闻发言人制度,及时、全面、真实、准确地向社会发布相关信息,及时回应社会关切。《意见》要求全面建立综合性监督体系,建立和完善法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的综合性监督体系。按照《中华人民共和国红十字会法》的有关规定,建立健全红十字会经费审查监督制度。监察、审计部门要加强对红十字会的监察、审计。红十字会要建立社会监督委员会,对捐赠款物的管理、使用情况进行监督。根据《中国红十字会社会监督委员会章程》规定,红会建立了监委会发言人制度。严格实行责任追究。建立绩效考评和问责机制,严格实行责任追究。同时,建立红十字会经费审查监督制度,监察、审计部门要加强对红十字会的监察、审计。

    中国红十字会新闻发言人的制度早在2004年就建立了,但其专业化水平仍停留在较低状态。2012年,红会建立了新闻网络发言人制度。红会官网页在捐赠信息发布平台及时发布捐款、受捐信息,目前在捐赠平台上可以查询《财务收支审计报告》和青海玉树地震、甘肃泥石流、云南盈江地震、日本地震的有关捐赠信息。

同时,红会的信息化建设也作为信息公开的基础设施不断推进。信息化包括几大模块:一是信息收集,包括各个省的人财物信息、干细胞、器官等信息。二是决策支持,包括资金拨付使用情况,都需要有决策的支持体系。三是公众平台,在公众平台里面能够实现 在网上查找资金走向。2012年底完成捐赠平台和筹资管理系统基本版的上线2013年底基本功能全部上线,推广到80%的省红会2014年底,2014年底达到80%的市级红十字会。同时,红会也受舆情倒逼,顺应公众需求,扩大信息公开渠道。如“‘郭美美事件’后,红会迅速推出了‘捐赠信息发布平台’,公众可先期查询青海玉树地震的捐赠数据。

2.我国社会组织舆情回应方面存在的问题

当前我国社会组织在舆情管理方面理念不足,能力欠缺,其舆情风险管理面临着严峻挑战。

一是舆情意识不强,危机管理理念滞后。一些社会组织管理层决策时往往着眼于组织自身的利益和行业已有的规则,主要时间和精力放在筹款等业务问题上,对舆情问题关注度不高。特别是一些地方公益慈善类组织,严重缺乏舆情的政治敏感度,舆情风险意识淡薄,常常把声誉风险管理与组织的全面风险管理、与业务发展等割裂开来,把组织形象与风险控制割裂开来,不能正确认识业务发展与舆情风险的关系。部分人甚至认为舆情风险管理只是公共关系部门的事,还没有形成现代意义的流程防控体系。如在全国基金会排名第一的壹基金组织内部,在应急信息公开方面,与大多数公益组织不同,壹基金没有建立“新闻发言人”制度。机构的每位工作人员均可接媒体采访,不需报批。在危机事件爆发时,没有官方回应也被质疑为机构回应程序不规范、回应不真诚。

二是舆情预警评估能力不足。当前学术界和业界对社会组织的舆情风险识别、计量和评估的研究刚刚起步,特别是针对网民曝光、媒体报道等进行系统、全面的分析、量化、预警的研究非常欠缺。舆情监测业务往往实行外包制,技术主义倾向的舆情监测的商业机构和政治保守主义的政府舆情监测机构提供的零散数据不足以反映组织舆情危机事件中的全貌。同时,大多数社会组织尚未建立专职的舆情风险管理机构,舆情风险管理的职能被分解到多个部门,各自为政、多头管理,难以形成合力。

三是舆情应对水平有限。前文已对红会在舆情事件,尤其是“郭美美事件”中的表现进行了分析。信息化的短板同样也影响了其舆情应对水平。2012年9月,国际红十字会等对中国红十字会的组织能力评估结果表明,从组织存在的能力、与各方联系及资源动员能力、执行能力和发展的能力等评估数据来看,中国红十字会在执行、发展、财务等方面表现卓越。但在很多方面也存在问题和劣势,需要在治理结构、人力资源管理、公民社会建设、风险管理、国际化和信息化方面付出长足的努力。红会常务副会长赵白鸽指出,红会信息公开困难在于信息化建设不足。中国红会存在信息化方面的问题,主要表现在三方面:一是已上线的信息化系统较少,大部分地方红会除网站外基本没有其他应用系统;二是信息化建设经费匮乏,各地方红会普遍反映信息化经费缺失;三是信息化建设人才不足。而寻找背后的原因,可发现教育与培训的缺位和技能与素质的缺陷。

三、社会组织信息公开监管的国际借鉴

社会组织,尤其是公益慈善类社会组织的信息公开在西方发达国家,无论是常态信息公开还是强制性信息披露,都已然成为一种潮流和大趋势,逐渐演化为一项铁则。

尽管各国历史不同、体制有异、方法各具特色,但不断提升组织透明度,向公众负责,则是国际通行的主要做法和趋势。世界银行组织起草的《非政府组织法的立法原则》规定,“任何创立的NGO, 只要其活动会对公共利益有显著影响,该NGO 每年都应该配合专门审计NGOs的部门提供详尽的财务及运作报告。在特定的情况下, 更为频繁的报告要求也是合理的。可见,信息公开已成为政府、普通捐赠人以及社会公众实现对非政府组织或非营利组织监督管理的重要手段。国外有很多国家在有关非营利组织的法律中对公益慈善组织信息公开制度,自20世纪60年代以来,世界各国积极推进信息公开及相关立法。据不完全统计,目前有超过70个国家设立了比较独立的信息公开工作机构(信息公开委员会或信息官),有50多个国家或地区颁布了信息公开法(国会立法或政府立法),包括美国(1966年)、澳大利亚(1982年)、加拿大(1982年)、英国(1999年)、日本(1999年)、南非(2001年)等发达国家,一些发展中国家也制定了这方面的法律。包括信息公开的基本内容、基本要求、基本程序和方式以及信息公开的监督管理等方面,都做了比较完善的规范。

美国是迄今为止慈善基金业在世界各国中规模最大、发展最为成熟的国家。在美国,除了宗教组织外所有年总收入超过5000美元的非营利组织都要向国税局登记,年总收入超过2.5万美元的非营利组织则须每年向国税局递交详细记载年度收支的税务报表,所有的基金会都要向国税局注册并递交税务报表向社会公开透明。

作为慈善传统最悠久的国家之一,英国的慈善组织拥有最高的社会信任度,甚于政府事务、教会及政党。究其因在于,英国民间慈善组织的登记注册和监督管理有着一套严格的法律制度框架和相对独立、职能完备、体系健全的行政管理体系。在英国,法律对慈善组织信息披露的要求不亚于上市公司,英国慈善委员会作为议会授权的监管机构行使对慈善组织的监管问责职能,公民可向慈善组织免费索要包括其财务报表在内的组织信息,并向慈善委员会举报所发现的任何问题,慈善委员会建立了遍布全英的举报受理系统和相应的监管查处机制。信息的公开透明保障了这些国家公益慈善组织的公信力。

作为世界捐助大国之一,德国也创造了其依靠法律和政府监管的独特做法。在德国规范慈善组织信息公开内容的法律包括联邦法律和州法律。德国民法典许可任何人查阅社团登记簿以及社团向区法院递交的文件。德国《巴伐利亚州财团法》也对慈善组织的信息公开做了相应的规定。德国有两家机构负责监督公开募捐的社会福利组织和慈善组织对善款的使用情况。这两家机构分别是德国社会福利问题中央研究所 (DZI)和德国天主教联盟 (DEA)。上述两家机构向通过其审查的社会福利组织和慈善组织颁发 “捐助徽章”,由此认证这些组织具备募捐资质。

加拿大慈善机构主要可以分公共筹款机构、公共基金会和私人基金会三大类。政府通过税法和税收管理,对慈善机构的活动进行约束和管理。“账目公开”和“非营利经营”加拿大注册慈善机构的前提。加拿大的所有慈善机构都必须在联邦或省政府注册,经核准后获颁“慈善号码”。加拿大政府对用于社会服务的募捐资金,给予税收上的减免,经政府注册的慈善机构可以免交所得税。慈善机构则可向捐助者出具正式收款凭据,以便于个人和企业捐助者抵减所得税。 

此外,在日常财务管理上,加拿大的慈善机构每年要发行年报,详细罗列各项开支,每年筹措资金、扶助支出情况和财务报表等都要向社会公布。年报是公开的,媒体和普通民众也可以在网站上下载查阅。所有捐款人都会收到慈善机构开具的专用收据。所有节余均转入另开账户的救灾应急基金,并由三级政府审计部门进行审核。

四、 以建立声誉风险管理机制为核心,提升社会组织舆情回应能力

声誉是社会组织的隐性资产。根据普华永道新最近的一次调查,134家银行的高级风险管理人员表示,总体上声誉风险是他们所面临的最大的风险。就对公司市场价值的影响而言,声誉风险排在第一位;就对收益的影响而言,声誉风险排在第六位。声誉风险与公众关注度成正比。受公众关注程度越高的行业,面临声誉风险威胁的程度也越高。慈善类社会组织的公益性是公众对它的关注程度必然明显高于其他一般社会组织。公信力是公益慈善组织生存和发展的基石,也是衡量一个国家公益慈善事业发展的标准。国际著名咨询机构麦肯锡公司在谈到中国慈善组织时指出:中国社会并不缺少善心,缺少的是对慈善组织的信心。社会学、经济学运用信号传递理论和声誉模型的部分观点和结论做了更加深入细致的研究,建立了不同的博弈模型对基金会的信息公开与社会捐赠之间的关系进行了分析。

(一)声誉风险的基本概念

关于声誉风险的具体概念,在银行业中讨论较多也较为成熟。它对社会组织的舆情响应研究具有重要的参考价值。因此,在此借鉴此概念,藉此将其引入到社会组织的舆情响应研究中。

声誉风险在国外的理论文献将其定义为:重大的负面公众评价所带来的资金和客户损失方面的风险。这种风险影响着商业机构和社会机构建立新客户关系或服务渠道以及继续为现有客户服务的能力,会使组织面临诉讼、金融损失或者客户流失的局面。

巴塞尔委员会在1997年9月颁布的《有效银行监管核心原则》中,将声誉风险列为商业银行必须妥善管理的八大风险之一,并在2009年1月《核心资本协议》征求意见中明确将声誉风险列入第二支柱。中国注册会计师协会也对商业银行的声誉风险进行了定义,描述为:由于商业银行经营管理不善、违反法规等导致存款人、投资者和银行监管机构对其失去信心的可能性。我国银行业管理者在金融危机的强大影响下,也认识到声誉风险对于银行业稳定的不可或缺的意义,逐渐引入该概念并做出相应的规制。中国银监会在《商业银行声誉风险管理指引》将商业银行声誉风险定义为:声誉风险是指由商业银行经营、管理及其他行为或外部事件导致利益相关方对商业银行负面评价的风险。而声誉事件是指引发商业银行声誉风险的相关行为或事件。重大声誉事件是指造成银行业重大损失、市场大幅波动、引发系统性风险或影响社会经济秩序稳定的声誉事件。

    综上,声誉风险的概念都离不开3个核心要素:(1)对组织的重要负面评价;(2)由此引发的重要损失;(3)面临损失的可能性。公益慈善类社会组织的声誉风险就是指由于媒体事件、公众评价、法律诉讼等事件引发的对该类社会组织的重要负面评价,由此导致的组织在社会声誉、经济和法律方面的可能风险。

声誉风险管理, 是指根据声誉风险管理目 标和规划,建立健全声誉风险管理体系,通过日常声誉风险管理和对声誉事件的妥善处置,为实现声誉风险管理的总体目标提供保证的过程和方法。

声誉风险管理的原则可概括为:(1)预防第一原则。坚持事前管理,预防第一,及时准确地识别、评估现有和潜在的各种声誉风险因素,从源头上控制和缓释声誉风险。(2)积极主动原则。处置声誉事件时应当迅速反应,在处置风险事件的黄金时间段做出反应,争取主动。(3)全局利益原则。声誉风险事件管理要从全局利益着眼,把舆情事件的损害程度降到最低。(4)全员参与原则。社会组织的声誉风险事件必然涉及机构运营的各个层面和环节,组织的每个机构、部门和成员都负有维护组织声誉的责任,参与到声誉风险管理的过程中。

鉴于社会组织,尤其是公益慈善类社会组织声誉在其组织生存和发展过程中的重要性,参照银行声誉风险管理办法,引入声誉风险管理机制,是加强社会组织舆情回应能力的重要途径。为此,课题组特提出以下政策建议。

建议一:建立声誉风险识别制度和声誉风险评估制度

声誉风险事件虽然大多具有突发性,但风起于青萍之末,应在日常的组织运营过程中排查各类风险源。定期进行声誉风险排查,按照风险性进行声誉风险评估,并制定声誉风险应急预案。

建议社会组织定期汇总辖内面临的主要风险以及所包含的风险因素,并将其中可能影响组织声誉的风险因素提炼出来。重点关注但不限于如下声誉风险驱动因素:1.业务、产品运行中可能引发声誉风险的因素。2.内部组织机构变化、政策制度变化、财务指标变动等可能引发的声誉风险因素。3.新闻媒体报道、网络舆情动向、利益相关者投诉、内外部审计和监管部门合规检查等揭示出的声誉风险因素。4.涉及司法性事件或群体性事件等可能引发的声誉风险因素。

对于已经显现的声誉风险,组织应认真评估其危害程度和发展趋势。同时,要综合分析潜在声誉风险因素转化为具体声誉事件的可能性,评估其对机构业务、财务状况和声誉影响,并将潜在声誉风险因素按照影响程度和紧迫性进行排序,定期形成声誉风险分析报告。

建议二:建立舆情应急分级响应制度

声誉风险事件在危机爆发前应按照影响程度和重要性进行评估;在风险爆发时,则应按照性质、严重程度、可控性、影响范围和紧急程度等因素,对其进行分级管理,将社会组织的声誉事件分为三级。

(一)I级(特别重大声誉事件),指给社会组织声誉带来重大损害的事件。包括但不限于造成国际影响或全国性影响,危及国家安全或组织正常运行秩序,造成组织声誉大幅异常波动及利益相关者不满,对社会组织业务的正常开展造成全局影响以及引发全国性主要新闻媒体和新闻网站批评性报道的声誉事件。

(二)II级(重大声誉事件),指在对某一地区范围内给社会组织行声誉带来损害的事件。包括但不限于造成区域性影响,危及社会组织在该地区的正常经营秩序,影响社会组织在该地区内某项业务开展以及引发区域性新闻媒体和新闻网站批评性报道的声誉事件。

(三)III级(一般声誉事件),指在小范围内传播的为社会组织声誉带来损害的事件。

针对不同等级的舆情事件,可从回应时间、回应信息量供应、回应渠道等指标进行规制。事件越重要越紧急,回应时间越短,信息供应量越大,回应渠道越应丰富。

建议三:建立舆情管理一把手负责制,实施舆情相应联动制度

“网络恐惧症”“网络麻痹症”是当前社会组织负责人对待舆情的两种主要态度。事实上,实行舆情管理“一把手”负责制是舆情风险管控的事半功倍的有效途径。实施“一把手”负责制,有两层含义。一是在职责归属上, 二是在具体操作层面。实践表明,在政府机构中,省市“一把手”频频回应网络舆情,回应社会关切。因其掌握信息的权威性和准确度,在与媒体和公众沟通过程中,信息的信度和效度大幅提升。因此,实行“一把手负责制”可大大提升社会组织舆情化解能力。其前提是“一把手对于舆情的认知和研判的专业化水准不断提高。

建议四:舆情回应手段多元化,提升舆情回应效果

首先,应树立舆情事件回应黄金时间的理念。应对负面舆情,应从应急管理的高度予以重视,及时向负责人报告事件真相,依靠各部门的信息资源,及时采取疏导为主、正面宣传引导的方式,保证对外口径和信息的快速传递,尽早化解舆情风险。同时,应注重微博、微信等“两微一端”新媒体的作用,打好组织在舆情事件中发声的组合战,占领信息发布的权威制高点。此外,社会组织在日常工作中也应重视公共关系的维护,协调好与新闻媒体的关系,强调新闻发言人制度,把好对外宣传关。

建议五:实施失信惩戒机制,加大监管力度

由于中国的社会力量的发展处于起步阶段,对其监督与管理制度起步也比较晚,相应的法律规范与监督制度并不健全,尤其针对失信惩戒机制更是处于缺位状态。应建立社会组织的失信惩戒机制。由所有授信主体共同参与,以社会组织征信数据库的记录为依据,通过信用记录和信用信息的公开,来降低信息的不对称程度,并通过对守信行为的奖励与失信行为的处罚来约束社会组织信用行为的一种社会机制。

结语

社会组织舆情已成为社会共同关注的热点问题,但其舆情回应能力尚不能满足日益发展的事业速度与公众期待。因此,应理性认识社会组织舆情事件的发展趋势,并针对其存在问题,实施包括建立声誉风险管理机制等制度在内的新的制度安排,从而不断提升社会组织舆情回应能力,促进我国社会治理的水平。

(课题组成员简介:党生翠,北京师范大学中国社会管理研究院副教授;丁世涛,北京邮电大学世纪学院副教授;项江涛,中国社会科学院副编审)

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