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行业协会腐败治理机制创新研究

黄建

摘要:作为社会组织的重要类型,行业协会在国家治理体系中发挥着提供服务、反映诉求、规范行为的独特功能,并日益成为维护市场经济秩序、推进政府职能转变、创新社会管理方式和提升公共服务质量的中坚力量。但是,近年来我国各地、各类行业协会却不同程度发生着各种违法和腐败的行为,集中折射出当前我国行业协会官办色彩浓重、职能定位不清、法治建设滞后、管理制度缺失、监管体系残缺等共性问题,从而极大的阻滞着和影响着其公共服务职能的发挥和社会公信力、透明度的提升,为此如何在厘清其腐败特征和挖掘腐败表现成因基础上,按照现代社会组织管理体制改革总体要求对其腐败行为进行系统防控和科学治理便成为行业协会健康、良性发展的重中之重。

关键词:行业协会  腐败  成因   惩防  治理

 

十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化从一元单向管理到多元交互治理,伴随着国家治道模式的巨大转型,传统的社会权利格局必将发生深刻调整,而其中所带来最为显著的标志便是社会力量日益勃兴与社会组织功能持续加强。各类社会组织日益走上了治理的“前台”,并扮演着市场和政府治理双重“失灵”的“弥补者”和社会和谐关系“塑造者”的关键角色。作为社会组织的典型代表,行业协会是市场经济发展和政府职能转变的产物,在公共管理领域发挥着提供服务、反映诉求、规范行为等多项重要功能,成为维护市场经济秩序、推进社会公平正义、创新社会管理方式和提升公共服务质量的中坚力量。然而,受到传统行政化管理模式、自身发展路径依赖以及资源禀赋不足等多重因素的制约,近年来我国不同地区的各类行业协会都不同程度的发生着相应的违法和违规行为,并曝光了一定数量的腐败案件,集中折射出当前我国行业协会官办色彩依旧、职能定位不清、法治建设滞后、管理制度缺失、外部监管失效、内部治理无序等共性问题,极大的阻滞着和影响着其公共服务职能的发挥和社会公信力、透明度的提升,为此如何依照党的十八大加强构建现代社会组织管理体制的要求对其各类腐败行为进行系统监控和科学治理便成为行业协会健康、良性发展的重中之重。

  一、行业协会腐败的概念界定

行业协会通常是指由某个行业内企业为主体自愿参加、以保护和增进会员利益为目标的经济类社团组织。其中,行业代表性、利益性以及互益性是其根本的特征,并使得其与相关社会团体的共性特征相区别。而就治理功能而言,行业协会是以行业整体利益的代言人角色出现,其职责在于维系整个行业正常、有序之发展,通过与政府、市场与社会形成沟通协调的交互格局,持续提升准公共产品提供质效,维系企业会员的经济利益、政治利益,反映并满足企业会员的利益诉求。较之于西方国家,我国的行业协会在生成路径多元分途、独具特色,究其根本是权力动源复杂。改革开放后,中国社会事实上经历了不可逆转的权力分裂过程,国家统摄社会的垄断模式打破,从计划经济向市场经济转型的进程中,政府简政放权将权力分放和还让市场和社会,大量行业协会在政府权力让渡中生成。由于源自于政府推动并脱胎于政府部门,因此它们具有浓厚的行政依附性和官办色彩,在经费、人员、场所、运作中严重依赖政府业务部门,事实上,很难真正的站在会员之利益之上为其维权、服务,因此,社会认同度和合法性较低。与体制内政府主导型行业协会不同,体制外行业协会是基于上世纪末相关地域市场经济发展、民营企业行业自律、权益维护以及抱团发展的客观需求而自下而上生成的,该类市场内生型行业协会具有强大的民间性和利益代表性,社会合法性较高,亦是未来行业发展的方向所在。但是,当前上述市场驱动型行业协会在行业协会整体中所占的比重和数量较小。并且,由于缺少法律保障和行政认同,往往难以得到应有的身份认证和资源供给,在与政府和体制内行业协会的关系协调中难以享受到平权待遇,在发展中往往困境重重。

腐败是公共权力的非公共运用。其实质是公共权力与经济财富之间的市场化交换。典型的腐败主要是指国家公职人员为谋取私利而将其手中权力进行交易和异化的过程,这往往与行业协会等社会组织中非权力享有者的工作人员并不相关。但事实上,由于我国大多数行业协会由政府部门“蜕变”而来,和权力部门有着深刻而复杂的关联关系与利益纠葛。虽然经过多年的脱钩与分离改革,但由于政府职能转变不到位、政社关系划分不彻底,法律关系不健全,至今政府、行业协会之间角色定位和权力边界存在着种种模糊不清。具体表现在:多数行业协会仍挂靠在政府部门之下,其工作目标主要在于贯彻政府部门的意志和意图,并由相当级别或退居二线的官员担任其组织领导;经费及办公场所高度依赖政府的提供,享受准行政机关待遇并承接着政府赋予的各项职权,扮演着政府“代理人”的角色。即使少数基于市场发展需要建立的行业协会,其对政府的依附性亦难以去除,有的甚至还在千方百计的向政府体系靠拢和嵌入,行政色彩日益增强。如此可见,行业协会虽不是严格意义上的公权力主体,但其可依托其特有的官方背景和行政资源,如同国家机关一般滥用部分公权力或行使公权力的影响力去从事违法、违规的权权、权钱交易等行为,从而产生一种特殊的腐败类型。

尽管目前对于行业协会的腐败还没有统一和规范的界定,但我们却可依其发生特点和运行机理将其界定为行业协会组织及其工作人员与与相关主体违法合谋,滥用或交易社会公共权力和公共资源,谋取私人或局部利益,从而严重损害公共利益的行为。依据其定义,我们发现,首先行业协会的腐败属于非典型性腐败或泛权力腐败,它是腐败在社会领域的延伸和变种。其主要源于政府与社会角色错位、职能边界的模糊和归位的混乱,导致部分公权力残留在行业协会之中,严重变异行业协会的治理定位,将其矮化为政府的附庸和权力滥用的一条“暗道”。同时,行业协会的腐败亦是一种资源型腐败。由于行业协会与政府部门存在着强大的“脐带”关系,事实上成为政府权力的重要“承载者”和“代理人”,因此其自然会掌握部分重要的公共资源,并将其看作是一种部门权力,在运行和操作中往往亦会把将其看作是本部门的内部资源或私有资源,从而模糊公益和私益界限,严重违背自身的价值定位和公共责任。

行业协会腐败虽不是典型性腐败,但其社会危害性却不可小觑。一方面,它严重违背了行业协会行业自律、服务企业、服务政府的职能定位。基于浓重的行政依附性,行业协会往往沦为行政机关的附属机构和职能延伸,成为行政权力不当行使的中介与权力滥用的通道。权力的非正当交易,导致行业协会为了寻求私利而丧失自身中立、公允的治理角色,在现实中往往异化为“营利性”机构,无视社会公共利益和社会本位价值,严重侵犯社会主体的合法权益。而一味的贴近政府、惟命是从,又会严重阻滞其自治权的行使,导致其对于企业会员和社会利益的代表、保护、服务的职能则难以实现,最终无法有效的站在政府、市场和企业之间,发挥“减压”、“沟通”的功能,长此以往行业协会的社会合法性基础便会大为削弱,其发展的根基便难以保证。另一方面,行业协会腐败极大的破坏着社会公共资源的科学配置,导致大量社会资源浪费。残留的公共权力造成行业协会角色错位,并进一步扭曲着社会公共资源的正当分配,本来用以优化社会权力格局和利益关系的行业协会由于自身从事了各种权力交易和违法、违规的行为,功能异化导致大量的社会资源浪费,给企业和民众造成了巨大的负担和利益损害,严重干扰着正常的社会秩序和公平、公正社会价值理念的塑造。从而既严重损害了社会组织声誉和名望,又极大破坏了政府公信力,令整个社会弥漫着不安和质疑的氛围。

作为泛权力性腐败和资源型腐败的复合,行业协会腐败使得原来由权钱交易、权权交易等二元主体直接操作的模式转为加入中介组织的三维主体的腐败,使腐败呈现出更加多样、复杂的特点。具体表现在:第一,行为的隐蔽性。这与行业协会自身所具有的属性直接相关。作为新兴的社会治理主体,行业协会位于政府、市场、公众的中间连接领地,在政府监管和社会监督领域容易形成所谓的“空档”和“漏监”,导致其经常运作在法律、制度的灰色区域或真空地带;加之多数行业协会由政府职能部门“蜕变”和“翻版”而来,常常以主管部门作为自身的“保护伞”和“护身符”,从而能够帮助其利用特有的角色定位和行业信息、专业优势等进行各类违法和腐败活动。而其特殊的第三方地位使其既可以参加权力寻租和权力交易,又能够避免传统寻租方、争租方直接介入的引人注目,易于躲避法律的查处和惩治,得以用合法的身份和程序掩盖权力交易的肮脏。第二,领域的集中性。当前行业协会的腐败行为多数集中在与行政主管部门关系密切且拥有相当社会公共权力的官方或半官方的行业协会组织之中。行业协会之所以能够产生各类腐败行为,其根源便在于权力依附和公权力残留。一方面,传统的公共权力往往通过行业协会的“承接”加以植入、输送并将其异化为非法交易的“平台”,使得行业协会与权力腐败结成共生关系,达到以权谋私的目的。而另一方面,行业协会为了实现有权、有位、有为,亦会“趋利避害”的采取权力输送和寻租的方式,获得政府的认可、帮助和支持,形成所谓的“互利共赢”利益借重格局,从而共同导致各种行政权力假借行业协会之市场化方式谋取非正当利益,以及行业协会利用其承载的残留行政权力以及垄断性社会资源进行各类违法交易行为的产生。就当前我国的行业协会总体构成分析,目前全国7万多家行业协会,至少70%以上都是“官办”性质,会长、副会长、秘书长等人大多来自于公务员群体,有级别、有待遇,有官方身份。其与各类政府部门在权力配置和体制边界上高度混同、模糊不清,利益交互千丝万缕。而体制外的行业协会也在不同场合和领域积极靠近政府部门,争取权力的让渡和资源的给付,因此其腐败行为多发生在政府和社会灰色交叉地带亦是自然。第三,形式的多样性。行业协会腐败的表现方式林林总总,其中主要是两方面因素所导致。一是行业协会腐败的成因复杂、多样,其既有典型意义腐败的基本特点和表现,又往往呈现出与行政权力、垄断资源深度关联和依托属性;既有自身的权力滥用、权力交易、以权谋私,又有作为中介为行政寻租和权钱交易提供便利和平台,因此导致各类行为复杂多变,特色交织。而腐败方式多元化的另一重要原因则与行业协会在治理中角色日趋重要、功能日益显著有直接关系。随着国家全面深化改革进程的加快,简政放权成为政府改革的主题。政府要将手中大量的公共权力让渡给市场、委托给社会,从而形成政府、市场、社会多元主体协商共治的管理格局。而在其中,要充分发挥行业协会提供服务、反映诉求、规范行为的重要社会治理功能,就必须授予其更多的治理权限,令其承担更多的管理事项,为此行业协会所承载的公共管理职能范围便逐步扩大,管理事务的种类亦日渐多元,因此在具体实施中也客观上为违法和滥用权力拓展了空间、提供了可能,加之当前统一立法的缺失、监管的不足以及规制的乏力等因素,也使得行业协会发生腐败的形式呈现出多元裂变的特点。

二、行业协会腐败的现实表现

近年来,行业协会成为腐败的“高发区”和“重灾区”受到社会公众和学界的广泛关注,而对行业协会腐败发生领域、频次、区域以及典型案件进行整合分析和全面解读,有下列类型值得研究。 

(一)用权腐败。行业协会虽然被称为“非典型腐败”和“泛权力型腐败”,但其有着与典型腐败类似的源头和表现,即权力滥用。用权方面的腐败直接导致行业协会角色错位、功能异化、丧失独立的地位并沦为专制管理的工具,最终严重破坏社会公正和社会组织公信力。通常而言,用权腐败主要指行业协会依附行政权力、非法拓展组织职能,公权私用;滥用职权,违规经营谋取私利。其具体表现为:1、强制入会、有偿评比、收保护费、摊派费用。行业协会本该是行业自律性组织,为企业和政府之间搭建“桥梁”,本着自愿入会、自主管理、自主服务的原则,为企业会员提供准公共产品或俱乐部服务。但现实中,一些行业协会却借与相关政府主管部门的“脐带”、依附关系,将原先存在于政府的行政权力转化为自身管理、控制企业会员的“法宝”,将特定的中介服务作为行政许可的强制性条件和企业会员未来能够生存发展的前置性条件,强制企业必须加入,并按照要求缴纳会费(其实质为保护费)。总之,强行要求会员按照自己确定的潜规则办事,否则便设置重重障碍导致企业会本地区经营和发展步履维艰。如衢州市建筑行业协会要求建筑行业必须加入该协会,否则并无法获得建筑业诚信企业的认证。而企业一旦缺少上述“称号”,未来将在全省重点工程招投标以及企业信用报告中无法享受平等待遇和竟争地位,而其背后则是该协会与城建规划局异常密切的利益关系,其会长便是规划局副局长退休后转身担任的,而后因受贿罪被起诉和审判;无独有偶,广东省医学会分会强制入会案则充分暴露了行业协会利用公权牟取私利,该会在成立1个月的时间内,陆续爆出拒绝民营医院入会、入会赞助费高的数万元甚至10万元“买”协会名誉副主任委员职务的丑闻。与强制入会高度关联的便是形形色色的敛财行为。即行业协会利用手中的权力、单方面制定各种管理的“霸王”规则,要求企业会员“搭车缴费”、必须接受指定的有偿服务,从而追求自身利益最大化并成为政府部门利益输送的渠道。其集中表现为:摊派费用、有偿评比等,即相关企业加入行业协会后必须购买行业协会强制性提供的产品和服务,否则便会受到行业协会的惩罚和处置。如广西壮族自治区瓶装饮用水行业协会曾一次性公布了6个厂商7个品牌桶装水抽检不合格,但后经过区质量监督部门的检测,确是子虚乌有,不但严重损害了企业的声誉和形象,也严重损毁了行业协会自身的权威性和公正度,后经查明是由于上述企业没有缴纳“保护费”而受到的不公正惩罚和报复性曝光。又如2008年,西安市网吧协会要求全市上千家网吧必须统一安装相关正版影视平台,但该影视平台收费标准比市场的收费竟高出一半或甚至一倍,并且明确说明如果不使用,便不能通过年检。同时,一些特定的行业协会往往以管理需要、业务提升以及安全生产等种种借口为由,每年举办多种名目的培训班、提升班,邀请企业参加会议、展览、宣传、评比等活动,收费动辄成千上万,究其本质都是谋取私利、利益交易,而会员们在其中不胜其害,苦不堪言。2.违规经营、权力异化。一些行业协会违反第三方公正、中允的立场和社会本位的价值追求,往往置法律、民政部门的规章规定以及社会责任于不顾,公器私用,追求团体和个人利益的最大化。曾经引发社会公众高度关注的“牙防组”事件、欧典地板事件都集中暴露了上述腐败问题,作为政府、市场之外的第三部门,本应不偏不倚、理性客观承担起自身自律、服务、协调的功能,从而弥补政府和市场治理的双重失灵。但其身份却严重错位,沦为口腔用品公司的发言人。在仅有3名成员的办公室中,不管哪些公司拿来的商品是否真正合格过关,只要拿出的红包数额令他们满意,“全国牙防组认证”的标志就能出现在厂商的商品包装上。而欧典地板事件中的虚假认证和出具虚假报告,则涉嫌长期欺诈消费者,使得中消协的公信力受到严重质疑和损害。上述事件无不说明公权私用、以权谋私的腐败使得一些行业协会事实上异化为赢利性机构,严重违法违章,与其治理角色和组织定位背道而驰。与此同时,少数行业协会还违规大搞“体外经济循环”。一些协会领导人以亲友名义开办经济实体,以行业协会名义开展活动收取利益或将赢利和好处外包给和自身有利益关系的亲属公司、伙伴公司等,通过内循环,大肆攫取集团和个人利益。除此之外,还有少数协会将腐败的触角伸向国外,收受外国企业的好处,达到个人和小团体不可告人的目的。即一些协会在涉及跨国经济纠纷中,处于对自身利益或协会个别领导的需求的考虑,收取国外公司的“赞助”、“好处”、“礼品”以及“请托“,而作为交换行业协会则利用手中的各项权力为海外企业提供不正当的好处和便利,进行非法许可和垄断利益的输送,或故意偏袒利益公司,破坏公平有序的竞争环境,从而严重损害国家和公众利益。

(二)用人腐败。所谓用人腐败即是行业协会利用其特殊的行政依附性和行政权力滥用人事权,大搞权权交易。其具体表现在:一是将行业协会变为政府人事“变通”的“蓄水池”,“充分”利用其协会和行政部门的脐带关系和当前法律监管缺失的困境大做文章。把行业协会变为“跳板”,随意突破协会编制和人员管理的规定,将目前在行政机关职务待遇难以解决的干部调入进来,在其中“短暂过渡”并给予相应的职务级别,一旦发现机会立刻调出转入党政部门或国有企业之中。与之相对应,另一种普遍存在与行业协会的人员安排更是造成行业协会沾染官场官僚习气和腐败气息的直接原因。即一些地方党委和政府又往往将即将退休或已经退休的政府领导干部安排到本系统的行业协会中担任会长或主要领导,协会的工作人员大多也安排所属机关的干部。在这种体制设计和人员布局之下,一些协会的会长或领导往往利用此前和所属机关纠缠不清的关系,“带着官帽子跳舞”,逐渐将协会打造成为自身和行政机关的隐性的利益“输送带”和“交易平台”,而行业协会真正变为一个典型具有行政权力的“影子”政府,离自身行业自律、会员服务、政企沟通的职能定位渐行渐远。与此同时,在从政府“转身蜕变”为行业协会领导后,一些人还大肆招揽“自己人”建立所谓的“人脉圈子”,在行业协会中打造“山头文化”,任人唯亲、大搞裙带关系,唯关系而忽视能力,结合成特殊的利益同盟,并通过“人多势众”左右协会的各项事务,排挤业内真正有作为和有威望的人员,令行业协会的发展走向异路歧途,从而腐败窝案、串案埋下伏笔。尽管自2007年以来,国务院办公厅等相关部门发文明确禁止限制公务员在行业协会中兼任领导职务,防止利益冲突,还行业协会独立、自治的法律地位,但一直以来成效并不显著。截至2013年3月,在北京1060个行业协会中,公职人员在行业协会兼职的人数占到整个行业协会在职人员的5%。因此,未来真正严格执行和落地《行业协会与行政机关脱钩总体方案》,破除现有人事安排的违法失当和防止用人领域的腐败则是其关键环节。

(三)用财腐败。其主要表现包括,第一,私设小金库。其根源仍在于行业协会明显的官方色彩以及与政府之间高度勾连的利益关系。由于大多数行业协会脱胎于政府部门,其主要领导又多来自于本系统的行政部门,实际上往往是政府的“翻拍“和行政权力的 “变形”。这种合二为一的结构,便使得行业协会的财务和账户严重受制与行政机关(主管部门)的控制,将政府有关费用以所谓的财政补助名义转移到行业协会的账户中去,或相关政府部门或主管部门利用行业协会的单独账户,代收行政规费或罚没款项,而把协会的财务变成本单位部门的“小金库”。在监管不到位的情况下,主管部门就借机通过协会发放主管部门的福利或支出招待费等,公职人员则在协会中无偿占有财物,报销个人费用,大搞请客送礼等。第二,会费收缴和使用的混乱。一方面,一些协会严重违反民政部等六部委《关于规范社会团体收费行为有关问题的通知》之要求,擅自设立收费项目、扩大收费范围,打着政府的旗号无所顾忌的盘剥着业内会员。如买卖协会内地领导职务、违规开展业内评优活动、资质鉴定以及业内产品推荐、会议收取赞助费等。如中国营养协会将副理事长公开明码标价予以兜售,即缴纳1.45万元的会员费便可获得;又如曾被审计署公开“点名”的中华医学会,一年收取医药企业的赞助费便高达8.2亿元。事实证明,上述收费严重违背行业协会的法律定位,属违法行为应当予以严厉惩处,而当前的体制缺陷和监管缺位是造成上述现象的主要成因。与之相匹配的便是账目混乱,即主管单位或挂靠单位利用社会组织账号走账、违规提取社会组织业务收入、随意调拨社会组织资金。另一方面,会费的使用管理也是乱象重重。因为行业协会属于社会团体,会费收入既未缴财政专户,有未实行集中收付核算,脱离监管,使用的随意性比较大,为主管部门滥发钱物和违规开支提供了便利。与之相适应的便是票据混乱,事业性收费和服务性收费不分,偷税漏税现象严重。

(四)中介腐败。近年来,大量的权力寻租和贪污贿赂都是借行业协会之“手”来完成的,一些行业协会正在沦为腐败的中介和充当腐败的“帮凶”。具体表现在:一方面,一些行业协会或协会领导者依托其与政府系统和官员的人脉和行政依附关系,作为“桥梁”介绍相关利害关系人向行政职能部门的官员提供金钱或各种财产性利益和机会资源,从而为其获取不正当的利益提供便利和搭建平台。或者借助自身“二政府”的特殊身份,与相关企业合谋攫取利益,故意出具相关虚假报告和推荐认证,帮助一些不适格、不合规的“关系企业”以假乱真并有效“上位”,获取政府重大项目和专项资金自助和供给,侵吞股东利益,并从中收取巨额“好处费”、“顾问费”、“中介费”或在企业谋取顾问或董事等职务,长期获利。与此同时,一些行业协会领导还公然违反社团管理的法律规定,挪用公款向相关组织和人员行贿、大肆挥霍从而达到自身不可告人之目的。另一方面,近年来,一些行业协会还利用自身两面身份和隐形权力,通过做假账、假评估、假认证等多重形式帮助腐败分子贪污、私分国有资产。如在企业改制中,行业协会通过制造虚假报告书、虚假评估等方式蚕食国有资产。其手法往往将国有资产高值低评,使其转让为贪腐分子的私人财产。再通过资产评估将上述低估的私有财产作出高估,从而骗取银行巨额贷款,其实质则是国有资产流失和被转移,同样的手法也常常应用在建筑工程招标和政府采购之中。此外,一些协会还利用当前财物监管不健全、甚至是漏监的“契机”,将政府职能转变、机构改革后留在协会的现金资产和不动产“分光吃净”,一些协会甚至将政府提供办公场所予以出租,从而收取租金获利,形式林林总总,防不胜防。

三、行业协会腐败的成因透析

作为一种非典型性、泛权力化的资源型腐败,行业协会腐败的表象可谓五花八门,而其背后的动因亦是复杂和多元的。

(一)管理体制落后

综合分析我国行业协会腐败的种种表现,我们认为其首要成因源于我国社会管理体制的落后和滞后。从我国多数行业协会的生成路径和发生机理分析,其主要源于政府职能的转移后的空间释放,以自上而下转型为主,而多非基于市场需要和企业诉求自下而上组建。在此过程中,由于受权力部门化、部门利益化传统以及市场经济发展不健全、法律刚性保障不足等多重因素的影响,政府的权力分放始终呈现出渐进性和不彻底性,导致行政机关与社会、市场主体之间的权力(权利)边界长久模糊不清。行政机关无法容忍自身的既得利益逐渐丧失,转而采用更加复杂和隐蔽的方式管理和控制各类社会组织,遂使得权力在社会中介组织的植入、输送或延伸以最终与寻租腐败结成了共生的关系。而相关行业协会为了不断提升自身的影响力和管控力,建构自身的发展空间,达到有权、有位进而有为,也自然遵从和配合了政府的要求,接受政府的庇护和好处,以获得各种资源供给和权力支持。由此可见,二者的共赢需求,事实上为腐败的产生营造了关键的“土壤”。现实中,由政府蜕变、“翻牌”和行政推动成立的行业协会称之为体制内行业协会,其高度反映了政会之间深刻的“渊源”和“脐带”联系,这些行业协会表面上与原业务主管单位脱钩,但实际上是“明脱暗不脱”,大量承接政府转移的行政权力,并成为政府利益输送和交易的重要渠道。它们普遍具备高度的行政化色彩,有些甚至成为直接成为政府行政体制的组成和延伸,在职能定位、组织关系、人员配置、经费来源、管理模式上都呈现出行政依附和政会不分的特点。如行业协会的领导者往往是当地政府和党委安排的即将退休或已经退休的政府领导,享受相应的行政级别、拥有较大的行政权力;行业协会的主要经费和办公资源均由政府提供,财政高度依附;通过接受和服从政府的安排,享受参公的法律地位和管理权限;更为重要的是作为政府转制的产物和行政认同的身份,能够令其保留大量行政权力和管理资源,进而为权力交易和异化提供可能。正是上述管理中特殊的管理体制决定了行业协会角色定位错乱和“二政府”的身份,在治理体系中难以发挥其经济管理、行业自律以及维权服务之社会组织应有之功能,反而依托其掌握的部分公共资源,滥用行政权力、扭曲资源配置关系,违法经营权力寻租、谋取私利,最终成为“戴市场的帽子、拿政府的辫子、坐行业的轿子、受企业的票子,供官员兼职的位子”的腐败平台。

而从具体的管理模式分析,现有的制度设计和体制安排事实上已严重滞后于经济、社会的发展和社会治理体系构建之要求。其非但无法“斩断”行业协会与政府之间的行政依附和纠缠不清的联系,反而客观上助推着政会不分的程度和权力交易的可能。其中,最为典型的便是政会关系中的“双重管理体制”和“一业一会管理”制度。双重管理是我国长期以来处理政社、政会关系的基本体制和管理要求,是我国高度集中权力结构下对社会组织严格控制和监管的典型体现。1989年10月,国务院发布了《社会团体登记管理条例》,该条例确立社团的“双重分层管理”的体制,用以强化政府对社会组织的监管,并还在1998年新的条例中继续完善了上述体制。“所谓‘双重管理’是指社会团体同时要有两个‘婆婆’,一个是‘登记管理机关’,另一个是‘业务主管机关’。所谓的‘分层管理’是指社会团体的登记管理机关和业务主管单位的行政管辖范围,必须和社团的活动范围相一致,‘双重分层管理体制’实际上建立了一套‘条块分割’式的社团管理体制。”这种体制对于我国各级各类行业协会产生了深刻的影响,也集中彰显了党政部门对民间组织严格控制和管理的体制特色。根据《社团登记管理条例》第6条的规定,民政部门是唯一的社团登记管理机关;“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府的有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织,是有关行业、学科或者业务范围内的社会团体的业务主管单位”,第9条还规定,申请成立社会团体,应当经其业务主管部门审查同意,由发起人向登记管理机关申请筹备。也就是说社会组织包括行业协会的申请登记必须经过两道审批手续,其中获得业务主管单位的批准,是其能在民政部门登记成功的前提,唯有两个机关同时批准方能享受到相应的法律地位和行为能力的资格。在行业协会的实际运作中,《社会团体登记管理条例》还赋予业务主管单位包括组织机构管理、财务审查、组织党建、人事管理等广泛的管理权限,从而保证业务主管单位拥有对社团全面强力的控制,这自然给行业协会的发展造成了深刻的影响。一方面,该模式使行业协会的运行严格受制于政府的控制,相当程度上约束了行业协会的职能空间的拓展,而业务部门的巨大干预权力也使得行业协会难于实现自主自治。另一方面,法律强制规定主管单位的审批作为登记的先决要件,客观上要求行业协会必须找到自己的主管单位才能获得合法地位和权利保证,即只有获得主管单位的身份认同方能生存并发展,因此,便决定了行业协会自始的角色定位,服从、听命于行政主管单位,将自身矮化为政府权力的“附属品”和业务主管单位的“蓄水池“,政府对于行业协会的态度也是将其看作是自身权利的延伸和权力交易的平台,“只许帮忙、不许添乱”是行业协会发展的潜规则。由于行业协会多由政府职能部门转制而来,因此和业务主管部门之间的关系更加紧密,行政化色彩更为浓厚,自身的发展更加依赖行政主管部门的权力授予和资源给付,因此便会自然以“自家人”和“小兄弟”的身份为政府部门权力滥用“出头露面”、“出谋划策”、“提供方便”,最终成为权权交易、权钱交易、权力寻租的“腐败后花园”。

限制竞争的“一地一业一会”管理制度,也极大的帮助了体制内行业协会权力滥用和违法经营。我国《社会团体登记管理条例》第13条规定,在同一行政区域内已有业务范围相同或者相近的社会团体,没有必要成立的,登记管理机关不予批准成立。这种管理模式的设计虽然在一定程度上存在着合理性,使得政府对社会组织特别是行业协会得以实施统一管理,从宏观调控的角度上能够避免近似行业组织产生权限重叠、职能交叉和争夺会员资源的现象。但这一模式却不可否认地烙有很深的计划体制的痕迹,集中反映了政府的行政垄断思维,根本目的仍是在确保和维护政府的主导作用和官办社会组织的利益,使得行业协会在成立上“先发优势”异常明显,即谁先在法律上取得合法的地位,就理所当然的成为该行业领域合法的代言人和代表者,其他行业组织即使代表能力再强、服务水平再高也碍于体制原因而无法与之展开平等地竞争。长此以往,自然使已有的行业协会养成养尊处优、权力独占、资源垄断的惯性,导致行业内部缺乏竞争、监督乏力,增强了政社不分的程度,亦为腐败的产生提供了制度可能。从目前情况分析,许多行业领域已由官办色彩的行业协会所“捷足先登”,一旦作为当地行业的唯一龙头,基于其路径生成中的贴近政府的行政依附性,一些行业协会往往高度扮演者“二政府”和政府的“代言人”的角色,利用自身的特殊地位谋取私利或为政府权力输送、交易提供渠道,打着市场自治组织的名义光明正大的盘剥市场主体,而市场主体在成立真正的行业协会上去权力贫困,无法自行成立资源性的行业协会。即“‘一业一会,一地一会’的强制规定使既有行业协会等组织处于垄断地位,合作失败时缺乏一个有效的退出机制和替代机制。”而权力的独享和资源的垄断往往导致一些行业协会往往和政府部门内部利益勾连、暗箱操作、非法合谋,严重损害损害会员企业的利益。前述行业协会用权、用人、用财等各种腐败行为的发生,事实上都与该管理体制存在关联和暗合。

(二)法律规制缺失

从现行法律环境和立法状况考察,我国行业协会的立法严重缺失和滞后,缺乏刚性的行为规则,也导致行业协会在运行中往往发生各种失范行为乃至腐败行为。具体而言:其一,统一立法缺失。当前我国尚无一部专门规范和保障行业协会的统一立法,对于行业协会的性质、职能、权限、运行、市场准入、市场秩序、政会关系、会会关系以及监管自律等缺乏系统的法律依据和严格的法律规范。关于行业协会的行为准则散见于各类党的政策和法规、规章(以地方为主)之中,法律规范的层次较低(仅有三个行政法规和若干部门规章)。而就已有生效的法规而言,多数则聚焦于社团管理程序要件的制度安排上,在实体权利义务方面制度供给严重不足、漏洞死角偏多,且整体上落后于社会组织改革和社会建设发展的现实需要,甚至一些法律设计和制度约束上由于多头立法,法规制度之间重复、冲突、打架的情况亦屡屡发生,不同制度安排之间衔接不利、统筹度差,从而均为行业协会实施腐败行为、浑水摸鱼、权力寻租提供了可乘之机。其二,执法和制裁力度偏弱。目前对于行业协会违法违规行为的执法力度和处罚力度较弱,导致行业协会及其负责人往往因查处风险不高、犯罪成本偏低而心存侥幸、铤而走险。尽管在《社会团体登记管理条例》中第33条将社会组织的腐败活动等进行了法律责任追究的规范,但其内容较为原则、惩戒的要求也较为宽泛,并未将社会组织的各类违规违法、权力交易和公权谋私的行为进行明确的界定和针对性的惩罚,因此在适用相关法律时往往从轻减轻,甚至网开一面。同时,按照前述《条例》规定对于行业协会的腐败行为,如果构成犯罪的,依法追究刑事责任。按照刑法罪行法定原则的规定,目前行业协会的腐败所涉及的罪名主要局限在个人的职务犯罪,如非国家工作人员受贿罪、职务侵占罪、挪用资金罪等等,但对于以协会或组织名义进行的腐败活动,法律却没有相应的罪名予以惩处,因此对于行业协会的各种违规收取会费、强制服务、违法评比、弄虚作假、以权谋私、串通谋利等情节严重的行为,则只能按照《条例》规定,加以没收或罚款,给予行政处罚。事实上造成了对腐败刑事打击的盲点。行业协会即使卷入了欺诈和腐败丑闻,也不会遭遇刑事诉讼和赔偿诉讼,惩处力度的轻微客观上助长了行业协会顶风作案的嚣张气焰。另外,我国现有的法律中对于贪腐行为,比较重惩处受贿而轻惩处行贿,这事实上减轻了社会组织通过参与和帮助行贿而卷入腐败活动的法律责任和法律制裁。无疑,上述的制度设计会客观助推行业协会成为权力腐败的中介和“帮凶”。

(三)监管机制弱化

监管体系的残缺和监管机制的软化也是导致行业协会腐败产生的重要根源。行业协会尽管是以为会员提供准公共产品的非营利性社会公益组织,但其自身也是理性的“经济人”,在其生成和发展过程中它也会趋利避害,追求自身权力和利益的最大化。尤其是协会中的工作人员其也会将工作动机放在获得自身利益和经济报酬之上,即使组织目标不以营利为目标,行为具有公益性,但事实上仅靠上述性质规定并不能有效阻止其成员追求利益最大化和发生一系列权力交换、权力寻租以及侵犯会员和公众利益的贪腐行为。为此,强大而系统的监管机制建设就显得异常重要,唯有此方能保证其社会责任和组织宗旨。作为行业协会的监管机制通常可以分为内部和外部两大系统,但就目前而言,其内外监管机制弱化乃至失灵的情况却是比比皆是。

就行业协会的外部监督机制而言,碍于现时态的双重监管体制,目前最主要的他律监督来自于登记主管部门和业务主管部门。但上述两部门的监督的职责和权限模糊不清,越位、错位、空位监督的情况时有发生。一方面,存在着争夺管理权而重复监管、多头监管;另一方面,也时常发生着为避免管理风险和担责,或是因彼此因管理疏忽而形成的空监和漏监。对于业务主管部门而言,由于很多行业协会就是自身转制或主导建立的,因此往往将其看作是“二政府”和自身权力的延伸。基于天然的脐带关系和利益纠葛,在监管过程往往避重就轻、流于形式,对于存在的各种违法违规情节时常视而不见,甚至帮忙掩盖,以达到维护利益共同体的目的。而作为登机机关的民政部门,也不同程度上存在着“重登记、轻管理”;“重年检、轻平时”的问题,并且在监督过程中,权限不明、针对性不强,难以真正发挥预防和查处腐败的功效。这其中除了主观因素外,也受制于相关客观资源的有限。各级民政部门尤其是基层民政部门管理事项很多、范围很广,但部门内部可资利用的人力、物力和财力资源却相对匮乏,责重权少、责重人少的矛盾较为突出。因此,对于行业协会的监管往往比较粗放和分散。总之,行业协会监管各部门的职责不清,监管部门多但碎片化明显、协调性不足,难以形成监管的现实“合力”。与此同时,社会监督体系的残缺和监督弱化也是导致行业协会产生各种权力滥用和违法违规行为的重要原因。社会监督是保障社会组织开展公益和志愿服务、履行公共责任的重要规制力量,其主要包括社会公众的监督、新闻媒体的监督和社会组织的监督。但目前我国对行业协会的社会监督状况却不容乐观,缺少有效的监督机制和监督组织。其中,公众监督意识有亟待加强,公众监督权的行使缺少相关的制度化保障和组织化渠道,行业协会与社会公众之间存在着较为严重的信息不对称;作为“第四种权力”的新闻媒体,理应扮演“公众利益监控者”的角色,为社会公众和政府筛选、提供信息,并通过施加舆论压力来保障行业协会严格自律、克尽职责的提供公共服务。但就目前情况而言无论是监督的力度、监督的机制,还是监督的方式、监督的效果都存在缺陷;而就社会组织互律监督机制的实施来看,也存在着缺失和不足。互律性监督主要是指通过行业监管机构,即同类社会组织通过自发联合组织而成的联合会,全国性协会或行业社会团等,对同类会员单位进行的监控和管理。反观目前我国行业协会互律机制,相关行业监管机构设置有缺失,即使存在联合会或行业社团其职能定位、独立自治能力以及专业化水平也有待于清晰和强化,业内相互监督和制约效果十分有限。

而就行业协会内部的自律监督机制建设而言,也普遍存在着结构失衡、机制残缺的共性问题。首先,多数行业协会治理结构的完善性未能达标。依据行业协会的特殊属性和功能,通常认为其治理的基本结构应以公司治理为鉴,按企业法人的运行模式予以设计。即确定会员大会为最高的权力机构,拟定行业协会章程作为根本准则并组织实施,对重大会务拥有最高的决策和监督之权力;理事会是权力机构的执行机构,在行业协会的运行中起着组织、实施和执行之作用;监事会与理事会处于平行地位,主要承担着对行业协会事务执行监督和检查之职能。三大机构间相互配合与制衡,共同构筑了其运行的基本制度框架。但是,反观现有多数行业协会的组织构成,虽然也都设立了会员大会(会员代表大会)、理事会以及执行机构秘书处等组织,但是制度实际运作的效果却远不尽如人意。表现在:其一,会员(代表)大会在实际中并没有充分发挥最高权力机关的作用。会员代表大会的作用在会员心中认同度不高,制度化的行使其决策权、任免权、监督权的能力低下,对行业协会大政方针的制定、宏观的制度安排、职能发展的部署等方面都缺乏权威性和公信力,导致无论从会员参与度、会议频次还是工作要求、会议质量上都无法与其最高地位相匹配。其二,现有的执行机构服务意识差、执行力偏弱,无法将会员大会的决策方案和职能安排有效地付诸实施,不能很好的履行行业协会章程规定的义务,没有定期召开会议,详细报告行业协会的财务开销,供会员监督。在当前的行政化的体制安排下,行业协会中无论是理事会的领导人还是工作人员都未能充分发挥其能动作用,抵制违法违规经营组织行为的意识和能力不足。个别领导成员在思想上缺乏对行业协会基本定位和发展目标之认识,而将主要精力却放在了如何通过官办和行政依附的地位捞取更多的政治资本、人脉资源和一己之私上。而理事会中的其他工作人员,由于目前的人事聘任制度的不健全,薪金、待遇管理标准不规范以及科学的绩效考核机制未建立等综合因素的影响,其工作的热情和勤勉程度都不高,维权意识不强,往往为了个人利益也逐渐认同了行业协会的经营之道和寻租交易,最终为腐败行为的发生敞开了方便之门。其三,到目前为止,仍有相当数量行业协会组织在监事会的设置上是空白,因而对于其内部的以权谋私、弄虚作假、摊派评比、串通合谋等违法状况,理事会职能执行情况、业务发展能力、财产处置、财务混乱以及对法令、章程的违反等状况无法给予有力、常态地监控和纠举,难以预防和控制行业协会内部腐败事件的发生。其次,行业协会实际治理中,少数人主导、人治的模式非常显著。相当数量的行业协会将其兴旺发展完全押在某个或某几个领导人物的治理能力上,必将使得组织的发展承受着较大的风险,更为重要的是将给行业协会内部民主化建设带来了重大冲击。一些行业协会受少数几个内部人的控制,“一言堂”、“官僚化”的色彩浓重,那些原先供职于政府部门或与政府部门交往密切的人员担任行业协会的领导后,往往以自己的人格代替协会的人格,将政府的特殊要求确立为协会发展的目标,并在用人方面招兵买马,大搞宗派和圈子文化,最终包揽和控制整个协会的决策和发展。人治模式和领袖主导大大破坏协会民主化进程和自治监督监督机制的建设,致使组织的运行无法可依、无据可循、风险重重。一些协会中各种事务处理往往不是通过制度去解决,而更多的是在会长或秘书长的主持下,通过行政命令、压力体制、人际关系网络和潜规则来处理,事实上仅凭上述非正式规则的软约束必然是无法预防和控制协会内部的各类违规行为的。并且“在稀缺资源的争夺中,领导人物和其企业往往可以利用上述制度的漏洞为自身牟利,致使组织会员的利益受到损害。”再次,行业协会财务管理体制的混乱,也是其爆发各类腐败行为的关键。资金是行业协会的基本的资源,拥有资金才能保障其商务活动的正常开展。但从目前行业协会的财务制度运行状况来看,相当数量行业协会中财务管理体制不健全,一些协会中甚至连基本的财务部门都未能设置,给每年的财务审核造成了重重困难。即使在设立财务部门的行业协会中,虽然年终会做出财务报告,但由于没有接受严格的外部审计,也无法使有限的财政收入得到优化使用。而作为社会团体的行业协会,会费收入由于既未缴财政专户,又未实行国库集中收付核算,因此在监管不严的状况下,往往使用的随意性较大。同时,由于目前对行业协会财务运作规范程度和审计标准要求不高,因为为财务管理提供了很多制度漏洞,导致行业协会中帐目混乱、收费混乱、票据混乱、支出混乱以及经营混乱,同时为协会以及负责人借机违法敛财、滥用资金提供了“便利”。

四、行业协会腐败治理体系构建研究

鉴于行业协会腐败复杂多元的成因,在攻克中必须坚持多管齐下、综合治理的策略,构建起一整套科学完备、协调互动的惩防网络和运行体系,从制度构建、法律惩治、自律约束、廉洁教育多个维度协同并举,确保行业协会不能腐败、不敢腐败、不想腐败、不屑腐败,彻底消除其腐败生成的现实“土壤”,使其真正运行在法治、健康的发展轨道之上。

(一)完善立法与制度设计。权力依附、政会不分、财事不分,行政权力残留而形成的权力交易、权力寻租、中介合谋,是行业协会腐败发生最深刻的因素。因此,必须通过法律和制度的安排与设计,彻底“斩断”上述权力输送和利益“锁链”,还行业协会真正独立的法律地位,令其承担起提供服务、反映诉求、规范自律的治理功能。按照十八大报告中提出的,加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制的要求,把“组织”还给社会,通过法治化的方式和制度建设,确立行业协会的独立性和主体地位,划分政府部门与行业协会的职能边界。尤其是政府必须要充分的简政放权、让渡空间,不得利用行政权力干预行业协会的正常运作。而要达到上述目标,立法工作的跟进无疑是最稳妥的选择,而打造“主法+配套法规”的立法模式,则是世界各国通用的做法。首先,制定统一、完备的行业协会专门法律。通过立法将行业协会的属性特征、基本原则、职能定位、自治权限、组织形态、政会关系、会会关系、组织资源、法律责任等整体的加以调整和框定,确保其独立的法律地位和自治权利不受到任何组织和体制的干预和掣肘,制度化的推进其民间化改革的进程,消除与政府之间的“脐带”和依附关系,去除其“二政府”、“准政府”的官办色彩,使其还原其成为与政府、市场具有平权地位的行业性、民间性、自律性的社团法人。其次,制定相应的配套法律法规和实施规则。细化行业协会法律中组织运行和体制设计,推进行业协会去行政化的改革,确保行业协会与政府彻底撇清关系,打破权力共谋和权力滥用的同盟格局。事实上,近年来,不同的立法主体已将上述领域做出了重要的探索,如2013年十二届全国人大通过的《国务院机构改革和职能转变方案的决定》明确提出逐步推进行业协会与行政机关脱钩;而后由中共中央办公厅、国务院办公厅印发《行业协会与行政机关脱钩总体方案》更是全面、细致的就行业协会与行政机关脱钩的总体要求、基本原则、主体范围、任务措施、配套政策、组织实施等进行了规范和界定,尤其明确了五项脱钩的具体内容,包括机构分离,规范综合监管关系;职能分离,规范行政委托和职责分工关系;资产财务分离,规范财产关系;人员管理分离,规范用人关系;党建、外事等事项分离,规范管理关系,直击当前行业协会腐败滋生的体制缺陷,彻底消除了协会利用行政资源、依托行政权力、子借母威违规经营和权力滥用的现实土壤。上述立法对于统一完善的行业协会法的出台以及创新行业协会管理体制和运行机制,提升维权、服务、自律功能具有重大的现实意义。

行业协会腐败的产生关键在于政会不分、管办不分、利益纠葛,因此在法律和制度的供给和安排中,政会关系的科学重构亦成为重中之重。其中关键点体现在“分”、“塑”二字之上。

就“分”而言,要严格按照法律的规定,将政府与行业协会交互的利益“暗道”斩断,取消行政机关(包括下属单位)与行业协会的主办、主管、联系和挂靠关系,行业协会依法直接登记和独立运行。科学厘清行政机关与行业协会的职能边界,剥离行业协会行政权力和行政职能,还行业协会服务、代表、协调和自律之本色,行政机关对适合由行业协会承担的职能,制定清单目录,依法按照规范程序转移给行业协会承担,将自身职能定位与监督和管理之上。资产和财务分离,规范政会之间的财务关系。对原有财政预算支持的全国性行业协会,逐步通过政府购买服务等方式支持其发展。自2018年起,取消全国性行业协会的财政直接拨款。为鼓励全国性行业协会加快与行政机关脱钩,过渡期内根据脱钩年份,财政直接拨款额度逐年递减。各业务主管单位对其主管的行业协会财务资产状况进行全面摸底和清查登记,厘清财产归属。财政部门会同机关事务主管部门按照所有权、使用权相分离的原则,制定行业协会使用国有资产(包括无形资产)管理办法,确保国有资产不流失,同时确保行业协会的正常运行和发展。行业协会占用的行政办公用房,超出规定面积标准的部分限期清理腾退;符合规定面积标准的部分暂由行业协会使用,但原则上应实现办公场所独立。行业协会具有人事自主权,在人员管理上与原主办、主管、联系和挂靠单位脱钩,依法依规建立规范用人制度,逐步实行依章程自主选人用人。行政机关不得推荐、安排在职和退(离)休公务员到行业协会任职兼职。领导干部退(离)休后三年内一般不得到行业协会兼职,个别确属工作特殊需要兼职的,应当按照干部管理权限审批;退(离)休三年后到行业协会兼职,须按干部管理权限审批或备案后方可兼职。对已在行业协会中任职、兼职的公务员,按相关规定进行一次性清理。行业协会的党建、外事、人力资源服务等事项与原主办、主管、联系和挂靠单位脱钩。

就“塑”而论,在政会关系重构和职能分塑中,还应当通过法律刚性规范和保障,建立其新型的政会互动和伙伴治理关系,真正使行业协会真正成为沟通政府、市场和企业的有效平台,从而充分彰显其弥补政府和市场治理的双重失灵的治理功能。而其中,政府的角色转变和管理理念的更新异常重要。首先,各级政府及其工作部门应当积极推进行政职能的转变,切实将权力分放于行业协会。“如果政府职能不转变,就不会存在着行业协会的发展空间,政府职能转变的程度也深刻的影响着行业协会的发展。”这一点对于我国行业协会的健康发展至关重要。政府不能再将行业协会当作是自身的附庸和权力的延伸,而应将其真正看作是平等的管理伙伴。为了有效地管理地方的公共事务,政府必须持续放权,把那些不属于或不该由自身管理职能和事务分离出去,特别是将直接管理、服务企业的权限交予行业协会接管,从而为其“腾出”发展的空间,激发其管理之活力。政府应当清醒的认识,职能转变和权力转移可能会将现自身的管理权力格局和利益分配模式被打破,短期内自身的权益可能会受到损害;但从长远来看,行业协会等在获得管理权限后对于地方公共利益的促进作用是巨大的,能够持续强化政府地方治理的有效性、政绩的合法性,大大降低政府管理资源和服务效度不足的风险,减少自身权力滥用和违法违纪的风险,从而有助于其构建更加公平、合理的社会管理格局。其次,政府在授权的同时,还应在注意权力“落地”的现实性和资源配套性。考虑到脱钩之后,行业协会现有发展实力、改革诉求和现实困境,政府应当采取“扶上马、送一程”的基本策略,对其给予制度化、规范化的帮助和支援。其一,政府应当给予行业协会发展的经费扶持、扩大行业协会的资金来源。体制分离改革后,一些行业协会由于改变了长期发展的模式和格局,其市场化、社会化的发展能力偏弱,资源需求与资源汲取能力之间必然存在着严重的失衡,仅靠收取会员会费或接受捐赠的方式是远远不能满足其的资金、经费要求的,必然导致发展举步维艰,也会严重制约其治理功能的显现。因此,政府的科学引导和资源帮助便显得非常重要。借鉴国外行业协会发展的经验和我国沿海发达地区行业协会建设的作法,可按照法律规定划拨专项经费,对行业协会在开办重组、日常办公、办公租赁等方面给予相应的扶持,并对行业协会相关职能的开展给予财政补贴。另外,各地政府还应在拓展行业协会筹资渠道等方面给予指导和协助,切实加强行业协会的自我“造血”能力。针对目前内地城市市行业协会自办企业数量偏少、盈利水平有限,以及行业协会中教育培训和资产运行等对筹资贡献比例过小的现状,政府应当创造条件推动行业协会会办企业的发展,支持并扩大其教育培训、资产运营的强度,扩充其会务收入,弥补资金的缺口。同时按照国际通例和脱钩方案的要求,行业协会筹资还有一种更为重要的来源便是政府的购买服务。即建立政府协会公共服务公开竞争买卖制度,行业协会通过协助政府承担相应的管理职责,如为政府提供经济发展的分析、市场发展的预测、行业数据资料的统计等有偿服务,获得相应的政府购买资金,从而拓展其经费来源。事实上,购买服务的实施对于政府和行业协会而言是双赢的策略,即政府通过委托行业协会的进行经济信息的收集和行业数据的统计,可获得公共决策最真实的参考资料和依据,从而增强其治理的科学性;而行业协会通过购买服务除了可获得行业发展的最新信息外,最重要的便是取得了相应的劳务对价,从而有效地克服了其现时发展和运作的资金困难。最后,地方政府还可借鉴国际惯例和相关地区的发展经验,建立行业协会发展“种子基金”,为行业协会的发展提供基本的基金支撑制度,消除行业协会发展的困境。总之,政府应当转变观念、拓展思维,采取“资助一点、补贴一点、奖励一点、购买一点”等灵活多样的办法,从不同途径和角度弥补行业协会运行的资金漏洞,促进行业协会的健康发展。此外,政府相关主管部门还应当认真研究发达国家的行业协会发展经验,对行业协会给予以税收为主的各项优惠措施,参照发达国家的通行做法,探索减轻行业协会税负的内容、标准的各种作法,反向保障其资金的使用度和充足性。

(二)强化执法和责任追究。严格执法利剑惩治是各国社会组织反腐倡廉的重要经验,即通过严格的执法和严厉的法律惩处让社会组织以及负责人心生畏惧、不敢贪腐。其中,首先是将行业协会腐败明确的列为国家反腐的重点领域之中,对于行业协会的腐败始终保持高压态势、零容忍、绝不姑息、一查到底。由于行业协会与经典腐败存在着主体定位上的差异,即非典型性的权力交易和异化寻租,因此其往往隐藏和游离在国家反腐重拳打击的网络之外,成为特殊的“盲区”。事实上,行业协会的腐败其社会危害性巨大,它严重侵蚀了公私界限,破坏了社会资源的配置关系,模糊了社会组织的公共责任和社会义务,侵犯了市场主体和社会公众的合法权益,极大的损害了社会组织的声誉和形象以及政府的公信力、执行力。对此,在法律惩处和追责时应当将其切实纳入重点关注对象,扎紧不同监管主体(纪检、监察、监察、反贪、法院、公安、审计等)齐抓共管、综合惩治的严密网络,让其腐败行为无处藏身,严惩不殆。其次,在法律规定上应当始终“严”字当头,建立完备的行业协会腐败责任追究机制。必须改变现有法律在制裁上失之于宽、失之于软的弊端,加大对的彻查力度,严格杜绝从轻处罚的现象。针对当前《社会团体登记管理条例》所列惩治措施以及对于刑事责任追究的客观不足,科学完善惩治体系,修订增补相关罪名和刑事制裁的规定。《条例》对于社会组织违反社会秩序、造成严重社会危害而构成犯罪的制裁仅仅只有一个原则的规定,而按照现有刑法中罪行法定原则和罪名设置,(现有《刑法》罪名中仅仅限于个人职务犯罪),相当数量的协会腐败无法依据刑法给予刑罚处罚,因此,只能以行政处罚代替刑罚,导致行业协会敢于违法经营、权力滥用、顶风作案。为此,为了更好的预防和惩治行业协会的腐败行为,建议未来在《行业协会法》中明确将行业协会的腐败表现形式和责任追究予以规范,建立一套与违规行为性质和严重程度相匹配、种类全面、整体衔接的惩治体系(包括民事责任、行政责任和刑事责任),并与相关法律实现有效的对接,特别是与《刑法》的对接,加强对行业协会腐败的威慑力和严惩力。另外,对于刑法中以协会名义进行腐败行为的罪名应当予以补充,并对其犯罪构成加以明确的限定,如行业协会以单位名义乱收费用、违规评比认证、违法经营牟利的腐败行为,情节严重;又如行业协会行贿、帮助行贿、介绍贿赂等行为如何界定、如何定罪处罚等;再如行业协会以组织名义私分社会团体的资产,包括以单位名义将协会的资产发给其工作人员,数量巨大、情节严重,如何界定、如何惩处等,为此可以建议增加如社会团体非法获利以及社会组织私分团体资产等罪名,借以提升行业协会腐败打击的严厉程度。再次,提升行业协会违规风险和非法成本。针对目前行业协会腐败特点,大幅提升其权力寻租和贪腐成本,令其付出高昂的代价。具体包括:加大腐败的法律成本,提高对腐败分子的法律制裁力度。通过严格限定违法贪腐行为标准,取消腐败罪行定性上起刑点限制,科学提高处罚的幅度等,切实建立起对腐败“零容忍”的打击格局。增加违规腐败的经济成本。在绝大多数情况下,行业协会的违法犯罪的主要行为目的往往在于获取经济利益,因此,通过经济惩处让其在利益上得不偿失则是最有效的举措。通过法律的修订加大财产处罚的力度,在腐败行为的经济损失的核算上,改变目前以贪腐数额为基数处以罚款的做法,借鉴国外以社会组织腐败给公共利益造成的总损害为依据而从重处罚,并将与之挂钩的刑种和刑度等相应调高,目标是让惩戒力度始终超过腐败收益,令基层贪官们深刻认知腐败是“高风险、万本一利”的行为,最终在严刑峻法的刚性追惩下彻底打消权力交易的念想。加大行业协会及其工作人员的违法精神成本。即主要是通过法律制度的设计增加违法经营、以权谋私的心理和社会舆论压力。其中,最见效的举措便是将其权力交易、公权私用、贪腐中介以及纵权享乐的行为和信息公之于众,不仅使行业协会的名誉和信用受损,而且使其与利益输送方和利益相关方声誉和公信力受损,最终让行业协会的腐败行为承载高昂的精神代价和舆论压力,保证其不敢再犯、不敢去腐,同时也对相关行业协会产生震慑和警醒作用。

(三)健全监督和自律体系。针对当前行业协会监管中存在的弱化和困境,应始终坚持政社分开、权责明确、依法自治的改革方向,重塑和健全行业协会的监管体系,加强行业协会腐败的风险防范。其重点内容应包括:

第一,建立科学的外部监管体系。1.改革传统的监管机制。按照《行业协会与行政机关脱钩总体方案》的要求,取消行政机关与行业协会的主办、主管、联系和挂靠关系。行业协会依法直接登记和独立运行。行政机关依据职能对行业协会提供服务并依法监管。这是对传统双重监管体制的重大调整和解禁,按照该方案的要求行业协会可直接向民政部门依法申请登记,不再需要业务单位审查同意,这意味着从监管体制上破除行业协会和政府部门脐带关系和利益交互,是改变行业协会监管行政化倾向的一剂“猛药”。而行政机关则更新观念,依据法定职能对行业协会提供服务并进行监管。即政府支持行业协会的发展,加快转移适合由行业协会承担的职能,并制定监管措施、履行监管责任。行政部门作为权力的授权方和委托方,有权跟进监督和检查受托方行业协会的权力(利)行使和管理行为是否符合政策、法律的要求以及授权的目的。政府通过对其的执行力的评测,对其管理的合法性的评价,以及对其违规越权行为的查处,目的在于确保行业协会规范、平稳地运行。尤其是2010年民政部出台的《社会组织评估管理办法》,要求各级民政部门设立社会组织评估委员会和评估复核委员会,依照规范的方法和程序,对社会组织的基础条件、内部治理、职权行使、工作绩效以及社会评价进行客观、全面的评估,为我们社会组织服务提供和功能履行提供了制度化的刚性保障,同时亦可持续完善以等级评定制度为核心的新型管理机制。将监督、纠举的重点领域放在行业协会的限制竞争行为;行业协会损害社会公益(损公肥私)行为;行业协会侵犯会员的合法权益的行为以及行业协会充当中间人违法牟利行为之上,对上述侵权或腐败行为给予长效化的监控和惩戒,并且在此过程中及时指导和规范行业协会内部民主化、制度化、透明化机制的建立,从而有效消除行业协会权力寻租、暗箱操作以及内少数专制等种种乱象。同时,为了更好体现行业协会之间的竞争发展和相互监督,在管理体制上亦要对长期以来形成的“一业一会”的模式予以抛弃。“一业一会”的管理体制扼杀了行业协会间正常的竞争和彼此间的监督,其实质仍一种垄断管理和权力思维,目的在于保护官办行业协会的垄断利益。在所谓的“在一业一会的制度下,许多行业协会不是以服务求发展,而是以垄断和特权求生存”,对此政府的改革态度和勇气异常重要。政府应当鼓励和促进行业协会间公平有序竞争,将自身定位为一个监督者和公平规则维护者,为各种行业协会的平等、良好的竞争环境,并通过对其绩效的评估和服务的监管,使经济服务品质高、民间管理能力强的行业协会组织脱颖而出。健全行业协会退出机制,在实施脱钩中对职能不清、业务开展不正常、不适应经济社会发展的行业协会依法予以注销,最终方能实现带动整个行业协会系统的健康运转的目标。2.创建新型的监管模式。创建政府综合监管体系和联合执法模式,实现多中心分工、协同监管格局。其中,民政部门依照相关登记管理法规,对行业协会加强登记审查、监督管理和执法检查,强化对主要负责人任职条件和任用程序的监督管理。财政部门负责对政府购买行业协会服务的资金和行为进行评估和监管,并会同机关事务主管部门对行业协会使用的国有资产进行登记和监管。税务部门对行业协会涉税行为进行稽查和监管。审计部门对行业协会依法进行审计监督。价格部门对行业协会收费及价格行为进行监管。行业协会组织论坛、评比、达标、表彰等活动,要严格按相关规定执行,并接受监督。各行业管理部门按职能对行业协会进行政策和业务指导,并履行相关监管责任。其他职能部门和地方政府按职能分工对行业协会进行监管。党的各级纪检机关加强监督执纪问责。3.构建社会监管网络。社会监督主要包括社会公众的监督、新闻媒体的监督和社会组织的监督等。对此,我们要通过教育树立公民的监督意识,使其真正成为名副其实的监督核心;强化新闻媒体“第四权力”的监督功能,对行业协会进行常态化的监督,通过开设反腐电话、网站、微博等多种方式,充分发挥舆论监督和民众参与的积极作用,实施通过舆论压力传导保障外部监督的刚性;仿效欧美等发达国家探索建立专业化、社会化的第三方监督机制。“阳光时最好的防腐剂”,通过专门常设的第三方社会组织促使和确保行业协会运转在规范、透明的轨道之上,对行业协会实施信用承诺和信息公开披露制度,建立行业协会信用承诺制度,完善行业协会的信用记录,建立综合信用评级制度。对行业协会的信用情况开展社会评价,评价结果向社会公布,实现行业协会运转全过程监督公开化、无死角。

第二,完善有效的内部监督体系。外部监管网络的构建和监管模式的创新为行业协会腐败控防的重要保障,而行业协会内部治理结构的完善和自律机制的塑造,则是其真正远离腐败、不屑腐败的内在支持和后盾支撑,唯有监管机制“内外兼修”方实现其腐败的终极治理。

首先,建立健全的法人治理结构。即按照《总体方案》的要求,行业协会要按照建立现代社会组织要求,建立和完善产权清晰、权责明确、运转协调、制衡有效的法人治理结构。健全行业协会章程审核备案机制,完善以章程为核心的内部管理制度,健全会员大会(会员代表大会)、理事会(常务理事会)制度,建立和健全监事会(监事)制度。1.行业协会应拟定统一、规范的发展章程,并着力强化章程的权威性和执行力。章程作为行业协会发展的根本准则,将对行业协会的性质、地位、职能、治理结构和运行机制等根本问题给予全面和统一的规定,并为内部的相关改革和运作提供依据和规范。2.行业协会应当完善其内部的机构建设,确立会员大会——理事会——监事会——秘书处完善的治理结构,并明确各治理机构和领导人员的权责内容。会员代表大会是行业协会的最高权力机构,拥有着最高的决策权、决定权、任免权和监督权等等,加强其的功能对于对行业协会的权力运行和民主化管理意义重大;理事会作为行业协会执行机关,在行业协会的功能发挥和运作中起着核心的组织作用,因此完善和规范理事会的建设,才能使代表大会的决议真正落到实处,从而有效提升行业协会的管理效率和执行力,因此其理事长的选择和配置便显得异常重要,为此应当积极鼓励选举企业家担任行业协会理事长,并探索实行理事长(会长)轮值制。监事会的设立有助于防止权力的滥用和腐败的产生,为此必须严格规范的加以设置并赋予其广泛地监控、纠举之权限。保证其拥有对行业协会重大业务活动和财务收支状况的监督权,对行业协会组织会议形成决议的建议和督导执行权以及对行业协会运行中出现的问题、偏差等的纠正、处置权,最终实现民主办会、制度办会、规范办会。当然,在实际操作层面,监事会可以结合实际、灵活设置,如可效仿上市公司独立董事制度,也可结合实际设立监事长并实行会长监事长轮值等制度等实施监控等等。在重要的行业协会可试行委派监事制度,委派监事履行监督和指导职责,督促行业协会落实宏观调控政策和行业政策。但所派监事不在行业协会兼职、取酬、享受福利。秘书处是行业协会正常运作的“枢纽”所在,作为内部综合协调部门和日常办事机构,它承担着协调各部门之间的配合关系,管理内部文秘,财产、财务各项事务之职责。因此,加强秘书处规范和管理,明确秘书处的职能范围,聘任工作能力强、熟谙行业协会运行规律的人士担任秘书长,充分发挥秘书处的沟通协调、统筹安排、组织执行等功能,对于协会的发展意义关键。

其次,优化内部运行机制。一方面,实际工作中,民主机制的却是往往是导致行业协会腐败的重要因素,对此,行业协会应大力健全和完善内部的民主机制,规范民主议事、民主决策的范围、程序和方法。民主机制重点应在以下领域予以落地,1、民主选举制度。选举制度是行业协会内部民主化、法治化管理的基础,因此必须本着公平、公正、透明的原则,认真执行和落实。其中行业协会中的理事会成员应严格按照民主的程序选举产生,会长则由理事会提出人选,通过会员代表大会选举产生,并应当逐步实行差额选举。结合各地实际,行业协会在选举中应当更加明确选举的方式和具体的规则,可在选举中引入竞选的方式,从而做到既有利于强化候选人的责任意识,又有助于保障会员知情权的实现。通过竞选的方式,使会员能够更为明确获悉候选人的施政纲领和领导思路,强化会员对候选人的了解度和认同感,并通过对其个人水平和竞选纲领的评判,选择出那些有能力、有威望的企业家成为行业协会的领导人,同时,此举也有助于行业协会日后相应管理思路的推行和管理措施的贯彻。选举的表决方式对于保障会员的民主权利异常关键,因此,行业协会必须重视之,彻底改变和抛弃目前组织中经常使用的“鼓掌通过”和“举手表决”等欠缺民主的投票方式,而一律改为无记名投票,确保会员真实意愿的表达。2、决策制度。行业协会是工商业企业家们共同组成的自治组织,其会员之间的权利和地位都是平等的,因而其内部治理结构绝非政府以行政权力为基础的等级制,也不是企业以资本基础的层级制,而是平等协商的对话体制。这便要求在行业协会的决策和议事机制的设计和运行上,必须坚持会员表达自由和话语权平等之原则,即在公平民主、群策群力基础上做出科学的决策。事实上,在当前行业商协会的治理实践中,决策权过分集中,行业协会少数领导者代替多数会员决策的状况非常严重。其中原因一方面源于行业协会成员自身的权利意识还比较淡薄,对组织的认同度不高;另一方面则是由于其内部缺乏完善的决策制度规则和议事规则,导致商协会仍处于“关系合约”的治理状态,而这些都造成了其民主决策的障碍,无利于行业协会持续、健康的发展。对此,行业协会除了下大力气去增强行业协会成员的权利意识外,更重要的便是加强行业协会决策和议事的制度和规则建设,规范决策的主体、内容、权限、程序、方式等各个环节之内容,完善包括会员大会、理事会(常务理事会)、监事会等各种议事规则,最终实现行业协会决策科学化、制度化和民主化。3、会议议事制度。行业协会应当建立严格、规范的会议制度,保证其内外各种事宜能够及时予以研究和处理。行业协会要在治理章程中明确各种会议决定的事务和权限,拟制不同会议召开的条件、程序和频次,完善各种会议的召开规则。尤其对会员代表大会、理事会议、常务理事会议、会长办公会议等做出细化的规定。综合现有的实践以及借鉴相关行业协会组织的作法,作者认为行业协会的会员大会(会员代表大会)应当一年召开一次,主要研究和部署行业协会发展的重大问题,行使组织各项最高权力;理事会可一年召开两到三次,重点解决商协会发展进程中出现的关键问题,并对其执行发展战略和规划中的绩效进行评测和反馈;常务理事会一年可召开四到六次,主要用以探讨、总结行业协会治理职能发挥和内部运转等重要事宜,为其功能执行状况提供建议与进行分析等;而会长办公会议则可根据需要召开,至少一月应有一次,主要针对一些具体操作层面和常规的管理事务进行商讨、处理,及时反馈和研究商协会运作中出现的问题,安排具体工作任务并监督各项工作的落实等等。需要说明的是,行业协会必须严格遵循会议规格和权限的规定,加强监督,彻底抛弃目前采用低层次会议形式取代高级别会议来决定行业协会重大事宜的错误作法。此外,会议要合理安排、严密组织,并在各种会议召开之前使与会人员及时知晓会议的时间、地点、主体、议程和评议事宜等情况,确保其充分地行使权利和表达各种意见,切实实现会议的预期。4.财务制度。财务管理对于行业协会的运作和发展具有特殊的意义,而目前正是因为财务管理不规范则为行业协会腐败的产生埋下了实在的隐患。为此,行业协会应充分明确内部财务管理的目标,通过健全的财务管理、财务预算、财务规划,确保组织发展的资金基础,积极稳妥的拓展协会的业务,实现组织的稳定和长期发展。通常作为非营利组织,行业协会的财务管理通常应包括三个层次,其中会计是财务管理的基础和第一层次,它包括财务记录和财务报告两大部分,其主要功能在于记录组织收入和费用的配比,反映经济资源的分配和来源构成,并相关的决策提供基本的资金、经费等信息支持;而成本分析、投资管理和财务分析则构成非营利组织财务制度的第二个层次,同时也是其财务管理的核心,它对与降低组织的运营成本、增加收入、提高资金使用效率发挥着实质性的促进作用。作为第三层次的预算则是组织财务管理的计划环节,通过它可为组织的发展提供蓝图,即能够为帮助组织合理地分配有限资源、明确未来筹资需求的规模与时限、进而为管理层提供决策的依据和内部评估的标准,最终实现财务管理的宗旨。此外,由于行业协会往往会接受社会的资助,因此为了保障资金使用的规范化、保障所有的管理者对其财务状况的知情权,就必须加强外部审计的力度,从而切实提升组织的公信度。对此,行业协会应当严格遵循和并参照上述标准,设置自身的财务管理体系、健全各项财务管理制度,规范协会资金、经费的使用。对于政府的扶持基金和各项社会捐赠,自觉接受外部审计、及时公开并接受会员和公众的监督。行业协会要尤其落实会员代表大会和监事会对于会内资产和资金使用和分配的决定权和监督权,防止行业协会内部腐败的产生,预防各类资金危机;理事会应当制定出科学的财务预算,并做好规范的成本、财务分析,高效地营运资金及资产,实现资产的保值、增值,自觉接受会内会外的各项监督,确保组织的稳定和可持续发展。

再次,打造自律文化氛围。鉴于行业协会腐败生成的主观原因,协会内部加强教育和廉政文化建设不可或缺。文化引导则重在提升协会人员的道德水准和自律意识,最终从内心深处产生腐败可耻、自觉远离的信念,从而达到不愿腐败的精神境界。就协会自律文化建设的内容而言,一是要加强从业规则的制定,营造公平公正的组织发展氛围,科学制定行业协会共同遵守的从业道德和行为规范,提升协会从业人员的道德和自律意识,规范从业人员的行为,让诚实、信用、朴素、廉洁的价值观深入人心,通过道德约束令其谨慎用权、守住底线、远离腐败。二是加强廉政文化建设。廉政文化作为一种意识形态,包含精神理念、价值取向和道德准则,具有鲜明的道德导向性。廉政文化的直击人性弱点,目的在于提高自控能力,节制不良欲望。通过创新方法、多元化的开展协会内的廉洁教育活动,重点强化协会领导人和从业人员对腐败危害、原因、以及防控的知识的理解上。让其学会算清腐败的代价帐,增强其遵纪守法意识和明辨是非的能力。三是加大协会人员心理调适的力度。针对转型脱钩期,权力利益格局调整而引发的协会从业人员心理的急剧变动,及时并科学的给予其心理的干预和调适,深刻洞察其不良欲求和腐败动机,强化科学引导和意志品质的训练、塑造,有效根除各类腐败的心理诱因。其中,包括坚持开展对基层干部的人生观、价值观教育,通过先进人物正面引导和反面典型的示范警示,重塑崇高的理想信念并增强其感恩意识,令其摆正心态,消除拜金主义和贪婪欲望、严格自律,将人生的价值放在责任、奉献等高尚情操的追求之上,克服攀比、嫉妒、从众的心态,自觉抵制腐败思想的侵袭,常养为官的浩然正气。大力开展党纪国法的宣传和教育,严厉追惩任何形式的敛权、敛财的行为,使行业协会及其人员彻底抛弃侥幸、冒险和补偿的心理,常怀律己知心、常思腐败之害。

综上所述,鉴于行业协会腐败深刻复杂的成因和多元严重的社会危害,在防范和控防中必须要始终遵循源头治理、系统治理、综合治理和依法治理相结合的协同应对理念,唯有兼采制度设计、法律惩治和监管创新等多元方式,最终方可铲除行业协会腐败滋生的现实“土壤”,实现其特色定位、本色治理、各色发展。

    (课题组成员简介:黄建,国家税务总局党校副教授;范国强,江苏大学文法学院讲师;杨剑,江苏大学文法学院讲师;谭英俊,广西自治区党校副教授;曹建国,宝鸡市民政局 副局长)

 

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