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社会组织与企业承接政府服务比较研究

——以福建省政府购买服务为例

周  瑛等

  要:社会组织与企业是承接政府服务的两大主体,前者适合承接社会公益型社会事务,后者适合承接可以竞争与计量的事业性服务。当前社会组织的数量与资源拥有量都无法与企业相比,有些省份因社会组织发育不良,许多政府购买服务都由企业承接或由事业单位承接。但社会组织在承接纯公共服务与社会管理性服务时,比企业拥有诸多优势,如服务目标的公益取向、服务过程透明度高,监管方便,服务成本较低,同时还有利于社会资本成长,促进社会治理水平提升。有鉴于此,社会组织需要政府通过定向购买培育的方式予以培育。企业在承接资本投入量大的公共物品方面具有优势,但服务的市场取向往往难以兼顾公共利益与企业员工利益,需要政府转移服务过程中加强监督,协调各方面利益均衡。

关键词:社会组织  企业  承接政府服务   比较研究

 

一、研究背景与相关研究回顾

随着社会主义市场经济的高速发展,加快转变政府职能、创新社会管理、提高政府效率成为政府改革的迫切任务。长期以来我国公共服务基本由政府直接提供,政府承担了很多应由其他部门承担的社会职能,使得政府机构膨胀、行政效率低下。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出创新社会治理体制的决定,并就改进社会治理方式、激发社会组织活力做了具体部署,其中最主要的社会政策就是鼓励社会组织与企业承接政府公共服务转移。2013年9月,国务院公布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》提出“十二五”时期,政府向社会力量购买服务工作在各地逐步推开,统一有效的购买服务平台和机制初步形成,相关制度法规建设取得明显进展。目标到2020年,在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度。各省市区在2014年出台政府向社会力量购买服务的方案,明确了政府购买服务的承接主体包括企业、社会组织与事业单位等。政府向承接主体购买服务是政府承担公共服务的新模式,是现代国家行政管理理念和模式的创新,是我国建设服务型政府的必然要求。

社会组织与企业承接政府公共服务转移是改革新举措。当前社会组织的数量与资源拥有量都无法与企业相比,有些省份因社会组织发育不良,许多政府购买服务都由企业承接,某些政府管理部门还没有看到社会组织在承接政府服务的优势与好处。当前无论是企业,还是社会组织就承接政府公共服务转移还没有做好充分准备。因此有必要对社会组织与企业承接政府服务进行比较,厘清两者在承接政府公共服务过程中的长处以及分工,以促进社会组织与企业承接公共服务的效率提升。

在国际上,由于各国在文化传统和语言习惯方面存在着不同,社会组织在不同的国家和地区有多种不同的称谓:非政府组织、非营利组织、第三部门(独立部门)、志愿者组织,慈善组织、免税组织等。与政府、企业相区别,社会组织具有非营利性、非政府性、独立性、志愿性、公益性等基本特征。西方国家社会组织与企业承接政府公共服务已有较长的历史,并积累许多成功的经验。西方国家政府购买服务起源于19世纪初,当时只向社会组组织购买服务,且资金量有限。20世纪60年代,美国学者奥斯特罗姆夫妇提出了公共服务的“生产”与“提供”相分离,从而引起了政府向社会力量购买服务的浪潮。提供服务的主体除社会组织之外,还有赢利性的企业。在政府购买服务方面,一些国家建立专门的管理部门负责购买行为。美国有联邦事务总局,新西兰建立公共服务管理委员会来负责监管工作,韩国设立“采购厅”来负责政府购买。此外,通过立法方式确定政府购买服务的内容与程序,以及资金来源与使用办法与第三方评估制度。英国与美国就设立了专门的立法来规范政府的购买行为。

公共服务是由政府自身提供,还是政府向企业购买,或者由社会组织提供,除了与公共服务自身的属性有关之外,还受一个国家的文化及历史传统的影响。把公共服务的提供划分为三种类型第一类以美国、英国等国为代表,其公共服务倾向于向私人部门购买;第二类以德国、意大利等欧洲国家为代表,非营利组织在其公共服务的提供中具有更加重要的地位;第三类以日本、新加坡等亚洲国家为代表,强调政府在公共服务提供中的主体地位。英国在二战后,实施大规模国有化运动和福利制度,导致政府公共财政负担过重,上个世纪八十年代,英国实施公用事业私营化改革,由企业提供公共物品,并鼓励企业竞争,从而提高了公共物品的供给效率。美国在二次世界大战之后并没有出现大规模的国有化过程,却存在着政府部门对公共服务过度干预的情况。为提供服务提供效率,美国政府采取公共服务或政府服务合同外包的形式美国政府委托的具体方式包括合同外包(contracting out)、特许经营(franchise)、提供补助(grant),抵用券(voucher)、强制(mandate)五种。政府购买服务涉及三个主体,即政府部门(服务购买者)、民间机构(服务提供者,社会组织与企业)、社会公众(服务接受者)。政府部门与民间机构建立合同关系,约定由民间机构向社会公众提供服务,政府部门进行监督。社会公众有权向政府部门反馈服务质量。在德国,政府把可竞争、可计量的事业型公共物品领域外包给了企业,社会性服务外包给了公益性社会组织,同时德国公共服务的另一个特点是公民参与,公民不但有对公共服务的直接表决权,还可以在公共服务项目实施的不同时间参与项目,同时德国鼓励弱势群体成为志愿者,参与公共服务的提供。日本与新加坡在将公共服务转移给企业承接后,但仍对合作企业进行较强的干预管理。如日本的国民年金保险改革与新加坡的“组屋”制度。

国内学者对社会组织与企业承接政府服务方面的研究见解可以归纳为四大点。一是政府要把基础公共服务做好,这些基础公共服务是不可以转移外包的。二是可以公共服务产品的特点来选择政府服务的承接主体。企业具有竞争性与活力,应该承接部分准公共产品和纯私人产品,而社会组织作为“独立部门”,在公共产品方面发挥了日益重要的作用,是承接政府纯公共物品服务的最佳选择。现代国家采取的服务主体确实应该根据所提供的产品而定,只有明确各自的服务范围才能优化公共产品的质量。三是社会组织与企业各有优势,共同参与,可以形成多元参与的合作格局。社会组织具有灵活、高效、降低成本、满足社会要求等特点,这恰好弥补了政府的低效与缺位。企业的竞争性在于缩减成本、提高效率和服务,这与政府购买公共服务的宗旨不谋而合,因而也得到政府的青睐。社会组织与企业在政府服务承接方面应该相互监督,共同合作。公共物品市场化使得公共服务主体多元化,那么社会组织与企业等参与主体的多元治理模式成为一种理想途径。社会组织与企业相互监督,优势互补,将会有利于政府服务更好地开展。因此,公共服务主体应该是一个多元主体参与的合作网络。四是当前可以鼓励企业承接政府服务,对于大量的非基本公共服务,对于可竞争的、具有一定公益属性的公共服务的生产和提供,更需要积极大胆地引入市场竞争,鼓励非公有企业和市场主体按照合理价格提供这些服务。应当说,在我国实施政府购买公共服务可能比一些发达国家更有用武之地。对于推进政府购买服务,还需要制定相应的法律法规来作保障,相关制度要不断完善。

中国政府购买服务最起源于改革开放初期,当时属于隐性购买(政府资助),较大规模显性购买服务起步于2005年。在政府购买社会组织服务方面,购买社会工作服务发展相对较快。来自民政部的统计数据,2013年全国社会工作服务购买资金达到17.3亿多元,比2012年增加38%。在政府购买服务支持下,全国民办社会工作服务机构数量已达2000多家,比2012年增长1倍;其中广东、浙江民办社会工作服务机构数量突破400多家,上海、四川等地突破100家。党的十八届三中全会后,为加强社会治理创新,政府购买服务开始全面推进,并明确提出鼓励社会组织承接政府转移服务。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,同年国务院下发《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号),标志政府购买服务全面铺开。2014年,福建省政府出台《关于推进政府购买服务的实施意见》,要求当年在社会救助、学前教育等领域开展政府购买服务试点,2015年覆盖每一个事业类型,到2020年,全省基本建立比较完善的政府购买服务制度。2015年福建省进一步扩大政府购买服务范围,将31个项目纳入省级政府购买服务领域,涉及资金总额3.3亿元。这31个项目,属一般性公共服务的有4个,属社会管理性服务的4个,属技术服务的15个,属政府履职所需辅助性事项的8个。由此来看,福建省在政府购买服务方面已走出实质性的一步。

本课题采用文献与实证相结合的方法,结合中外社会治理的实践经验,对比分析当前中国社会组织与企业这两大主体在承接政府服务方面的效果及其影响因素,探讨这两大主体在政府服务活动中的作用,以及如何扬长避短进一步发挥其积极作用,构建一种积极有效的政府服务主体承接模式的研究。

二、社会组织与企业承接政府服务的过程比较

(一)承接政府服务的社会组织与企业发展状况比较

企业与社会组织是承接政府公共服务的两大社会力量。2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中明确规定了承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免于登记的社会组织,以及依法在工商管理或行业主管部门登记行业的企业、机构等社会力量。其基本条件包括,一是依法设立,能独立承担民事责任;二是具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术能力。另外,承接主体还需具有独立的财务管理、会计核算和资产管理制度;内部管理和监督制度完善;具有依法纳税和社保基金的良好记录;三年内无重大违法违纪行为,并通过年检、资质审查合格;法律法规规定以及购买服务项目要求的其他条件。其中社会组织、免登记的社团、企业、事业单位,既可以作为购买主体,又可以作为承接主体,但在同等条件下,政府优先向社会组织购买。

截至2015年5月底,全国实有各类市场主体7264万户,注册资本(金)146.1万亿元。企业1959.4万户,注册资本(金)139.7万亿元;个体工商户5165.2万户,资金数额3.3万亿元;农民专业合作社139.3万户,出资总额3万亿元。据民政部统计年鉴,截至2014年底,全国共有社会组织60.6万个,吸纳社会各类人员就业682.3万人,形成固定资产1560.6亿元;社会组织增加值为638.6亿元,比上年增长11.8%,占第三产业增加值比重为0.21%;接收各类社会捐赠524.9亿元。全国共有社会团体31.0万个,基金会4117个,民办非企业单位29.2万个。从以上两组统计数据来看,社会组织的数量远远低于企业数量,前者只相当于后者的百分之三。如果与各类市场主体比较,只相当于千分之八点三。可见,社会组织如果与企业相比,数量是非常少,且固定资产与创造的增加值更无法与企业相比较。

江苏省无锡市购买公共服务已有多年,2012年采购金额达到12亿元,但据该市财政局采购处负责人透露,无锡市政府购买公共服务的承接主体绝大多数是企业,项目涵盖城市设施维护、市政养护、环卫保洁、绿化管养、信息化服务外包、保险等多个类别。国家行政学院教授马庆钰认为近些年有关部门也在着力推动社会组织大发展,但实际效果有限,尤其是在中西部省份,社会组织几乎难以组织起有效的服务生产,但近十年来,以民营经济为特色的企业发展却异常活跃。企业承接公共服务更符合实际。

 

表1  2013年福建省社会组织与全国社会组织平均发展水平比较

 

 

全国

福建

数量(个)

百分比(%)

数量(个)

百分比(%)

社会团体

28.9万

52.78

12968

64.63

民办非企业

25.5万

46.57

6933

34.56

基金会

3549

0.65

162

0.81

总计

547549

100

20063

100

资料来源:民政部网站与福建省民间组织管理局网站。

就福建省而言,截止2013年底,福建省有社会组织12968家,见表1,而企业总数有80多万家,其中服务类的信息技术、服务与金融类企业有12.4万家,见表2。由此可见。社会组织数量与规模是无法同服务企业进行比较的。

 

表2  福建省企业总数及行业分布统计

企业总数

生产制造

贸易经营

对外贸易

信息技术

旅游

服务

金融

801302

231461

98209

35676

25036

11803

80281

18836

资料来源:http://www.xizhi.com/z-area/350000.html

就承接服务能力而言,在社会组织体系中,民办非企业单位是承接政府服务的主力。从福建省社会组织发展状况来看,民办非企业单位数量只占总体的35%,低于全国水平11个百分点。2014年福建省政府在推行政府购买服务试点,将事业单位也列入承接组织范围。在17家政府厅局委试点中,有9家将承接主体类型中包括下属事业单位,见表3。

 

表3  2014年福建省政府购买服务试点有事业单位参与的项目

序号

购买主体

购买内容

承接主体类型

1

省民政厅

农房保险

社会力量

2

养老护理员培训

下属事业单位

3

省住房和城乡建设厅

美丽福建宜居环境建设总体规划编制

事业单位

4

省交通厅

对企业进行安全考评

社会力量及事业单位

5

省审计厅

审计

社会力量及事业单位

6

省食品药品监督管理局

食品检验检测项目

社会力量及其他部门所属事业单位

7

省残疾人联合会

残疾人机构托养

社会力量和事业单位

8

为贫困白内障患者实施免费复明手术

社会力量和事业单位

9

省测绘地理信息局

测绘服务(地理国情普查)

社会力量和事业单位

资料来源:福建省财政厅《2014年省级政府购买服务试点项目目录》,省财政厅官网。

 

2014年7月,福建省人民政府出台《关于推进政府购买服务的实施意见》,明确政府购买服务的承接主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织,以及依法在工商行政管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等。承担有公共服务职能的具备条件的公益二类事业单位和从事经营活动的事业单位可以成为承接主体。承接主体应符合国家有关政事分开、政社分开、政企分开的要求,并具备依法设立、治理结构健全、具有独立健全的财务管理会计核算和资产管理制度、依法缴纳税收和社会保险资金的良好记录等条件,将公益二类事业单位和从事经营活动的事业单位列入可承接政府购买服务主体。事业单位是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。从目前情况来看,事业单位大部分由国家出资建立,大多为行政单位的下属机构,不是社会组织。2014年财政部、民政部、国家工商总局联合对外公布了最新制定的《政府购买服务管理办法(暂行)》,其中明确规定政府购买服务应当与事业单位改革相结合,推动事业单位与主管部门理顺关系和去行政化,推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。事业单位承接政府购买服务的,应按照“费随事转”原则,相应调整财政预算保障方式,防止出现既通过财政拨款养人办事,同时又花钱购买服务的行为。

(二)社会组织和企业承接政府服务的内容分工

社会组织和企业在承接政府服务时是有差别的。应该根据公共服务产品的特点来选择政府服务的承接主体。企业具有竞争性与活力,应该承接部分准公共产品和纯私人产品,而社会组织作为“独立部门”,在公共物品方面发挥了日益重要的作用,是承接政府纯公共物品服务的最佳选择。

企业通常更侧重于经营性和效率性的事项,多数是可以进行明确的成本收益衡量的,如市区道路绿化养护,市属公园安保、保洁及绿化养护、垃圾收集、拖车、街道维修或者需要大量社会资本融资的,通常都会选择外包给企业。如此选择的主要缘由是为节约成本、提高效率,以便集中政府精力于核心业务。政府管理和服务中的技术性服务也会选择外包给企业。外包的动机除了节约成本以外,还包括突破公共部门能力瓶颈制约、提高专业化水平等,外包的目的多在于缓解政府生产资源短缺压力,以便提高政府服务绩效,增强民众满意度。而社会组织倾向于社会福利性、公益性的服务项目。

2014年福建省政府出台《福建省政府购买服务实施办法(暂行)》,政府将社会力量购买服务分成四个类别,总体上适合于社会组织承接的相对较多,见表4。第一类“一般性公共服务”,有的服务适合企业,有的则适合社会组织。第二类“社会管理性服务”社会公益强,需要有爱心才能完成,适合于社会组织承接。第三类“技术服务”中,涉及研究与行业类的服务适合于社会组织承接;专业技术程度要求较高、投资较大的适合于企业承接。第四类“政府履职所需辅助性事项”,研究宣传类的适合于社会组织承接。购买机制方面,购买与委托等机制都适合于社会组织与企业,见表4。

社会组织比较适合承接政府社会公益服务。2013年公布的《中央财政支持社会组织参与社会服务项目目录》,明确了政府向社会力量购买服务的范围,从服务指导性目录中可以看出目前我国社会组织承接政府公共服务的领域主要在教育辅导、福利保障、社会救助、医疗卫生、养老和社区服务等社会公益服务领域。服务对象也主要集中在老人、残疾人、儿童、妇女、受灾群众等特殊群体中。教育、医疗与社会保障领域,这种领域利润较低,企业不愿意投入,但如果完全由政府来主导,也存在运营成本过高等问题。可交给社会组织,社会组织也可以通过整合社会志愿服务资源,以补充自身资金与人力资源不足等问题。如养老服务通过由社会组织承接,养老院因为其公益服务性质,有很多社会志愿服务组织可以直接提供服务。

 

表4  社会组织与企业承接政府购买服务的类别列表

 

企业

社会组织

服务类别

准公共产品和纯私人产品

纯公共物品服务

第1类

一般性公共服务

市政公用基础设施等社会公用设施管理维护、住房保障,环境保护、交通运输、服务三农、战略物资储备等

教育辅导、福利保障、社会救助、医疗卫生、养老和社区服务等

第2类

社会管理性服务

——

社区建设、社会组织管理服务、社工服务、法律援助、慈善救济、人民调解、社区矫正、流动人口管理服务、安置帮教、公益宣传等事项

第3类

技术服务

数据调查、数据处理、统计分析、资产评估、审计服务、检验检疫检测、监测服务等事项

科研、行业规划研究、行业规范、行业产品标准和服务标准研究、

第4类

政府履职所需辅助性事项

会议经贸活动和展览服务、评估、绩效评价、工程服务、项目评审、咨询、专业技术审查、公共信息系统开发与软硬件维护、技术业务培训、公众档案整理、后勤保障等事项。

经济和社会发展规划研究、经济形势分析宣传、法制宣传、法律服务、课题研究、政策(立法)调研草拟论证

购买机制

采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体。对具有特殊性、承接主体市场发育不够成熟的,可以采取竞争性磋商、委托、租赁、特许经营、战略合作等方式进行购买。

资料来源:福建省政府《福建省政府购买服务实施办法(暂行)》,2014年。

 

企业也可以进入社会服务行业,如企业想进军养老服务行业,但必然要面向高端养老服务市场,这样才有市场与利润空间,这种面向市场的高端养老院是与低收入群体无缘的。“公办服务底层,民办面向高端”,这是国外养老院的建设经验。我国公办养老院的建设初衷也是为弱势群体提供兜底”养老服务。这些公办养老院有政府的财政支持和政策优惠,在人员、管理和设施上都更有保障。但在实际运行过程中,并没有服务于弱势群体。由企业投资的养老公寓的定位是高收入健康老人的服务,按照市场模式经营,政府不予以补贴。美国的老年公寓都是私人投资的。在台湾社会福利法中规定老年公寓不是福利设施,政府不投资,也不给任何政策优惠。政府补贴的老人一般也不能住这里。在发展机构养老事业过程中,完全的市场导向可能导致“一切向钱看”,损害那些收入较低的大多数老年人的权益;但如果政府不计成本建设与运营养老机构,也会导致效率效益低下,形成福利依赖。因此,既要防止“市场失灵”要防止“政府失灵”两个倾向。

(三)社会组织与企业承接政府服务的机制

政府向社会力量购买公共服务的方式可归纳为两类:直接购买和间接购买。前者政府多以授权委托、合同立项的方式确定购买公共服务事项;后者通过对公共服务消费者或公共服务生产者进行补贴的方式进行。

政府直接购买方式分为委托授权、合同立项两种。委托授权是政府在保留公共服务设施所有权的前提下,直接或间接地授权或委托社会力量生产并提供相应的公共产品和服务,政府付费购买其提供的公共产品和服务。合同立项根据竞争程度又可分为三种方式:竞争性购买、谈判式购买及指定性购买。目前多数社会力量的购买服务机制为项目申请制。社会组织根据民众需求,主动向政府有关部门提出项目申请,经过评审同意后,政府以立项的方式予以资金支持,并通过招标、过程监督、绩效考核等方式来规范项目的运作过程。这种做法以承购方为主导,由他们在工作中发现问题,并有针对性地解决问题的做法,有助于民意的表达,也使公共服务更具有针对性。

间接购买主要是政府通过向服务生产或者供应方给予补贴来增强其提供公共服务供给的能力,有补贴制与凭单制。补贴制形式有资金支持、免税或者其他税收优惠、低息贷款、贷款担保等。中国政府对于民办养老机构的发展采取的“公办民营”与“民办公助”均属于补贴制。公办民营指的是政府委托民间来经管自己以公共权力兴办的设施和事业。民办公助指的是民间组织或机构兴办的事业和设施,政府给予一定的财政补助。它们的主要区别在于设施或事业的产权主体是政府还是民间机构或组织。凭单制就是政府围绕特定的公共产品和服务,用服务券形式对具有“资质”的消费者直接补贴,使其自由选择消费,然后政府用现金兑现社会组织接收的服务券。在养老服务提供市场中,拥有服务券的老人既可以向社会组织兑换服务,也可以向企业兑换服务,就看哪种社会力量提供的服务竞争力强。

当然,企业同社会组织一样,可以通过政府发布的指导性购买目录,立项申请承接政府下放的服务。但企业承接政府服务时更多的是通过采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购等方式确定承包商。企业承接服务需要签订购买服务合同,明确购买服务的范围、标的、数量、质量要求以及服务期限、资金支付方式、权利义务和违约责任等内容,并且严禁转包行为。

(四)政府购买社会力量服务的绩效管理

公共服务是政府的职能,政府采用政府采购或外包方式委托企业或社会组织来提供公共服务,只是转移了公共服务的任务,并不转移公共服务的责任。公共服务外包后,政府仍是公共服务的责任主体,对公共服务提供负有终极责任。相比较而言,社会组织的服务活动与财务管理数据都比企业要透明,监管比企业更为容易。

目前政府购买社会力量服务的评价主体有三个部分,一是政府部门,二是第三方机构,三是服务对象。以社会工作服务项目为例,2014年民政部发布了《社会工作服务项目指南》规定了评估主体为购买方,且由购买方负责确定评估方式和评估执行方,而现在通行的评估方式一般为第三方机构评估。评估的基本内容包括社会组织自治、物资的使用与配置、服务需求、服务过程、项目管理、项目成效和服务对象满意度等。由于社会组织的公益服务目标,其服务过程与财务信息都较透明,可以全程监控。

对于企业服务,主要是从价格方面进行监管,完善公共服务业价格形成机制是对企业服务较有效的管理方式。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节;对基本公共服务领域,政府仍保留定价权,以保障公益性;对非基本的公共服务,如部分健康医疗服务、殡葬服务、房屋和物业管理服务等,要逐步放开价格管制,由市场供求关系决定价格。对于企业承接政府转移服务,其绩效管理主要是企业完成服务事项后,政府应当按照购买合同规定的服务标准组织履约验收,验收完成后,政府部门应当将验收情况在部门的门户网站上向社会公开。政府购买服务所需资金由购买主体依据购买服务合同,按现行的财务管理制度加强管理。

由于企业运行有一定封闭性与排他性,其财务管理数据很不透明(上市公司除外),外界很难知道详细情况。社会组织以公益为目标,力图寻求社会志愿服务资源支持,其服务与财务数据都向外部公开,随时接受外部监督。政府主管部门也可以通过第三方的评估来检查其活动开展的社会效应。由此,社会组织监管比企业更为容易,绩效更容易评估。

社会组织和企业承接政府公共服务的效果和优势

当前社会组织的数量与资源拥有量都无法与企业相比,有些省份因社会组织发育不良,许多政府购买服务都由企业承接。但社会组织在承接纯公共物品服务与社会管理性服务时比企业拥有更多优势,如服务目标的公益取向、服务过程透明度高、监管方便,服务成本较低,同时还有利于社会资本的成长,促进社会建设水平的提升。有鉴于此,社会组织需要政府通过定向购买培育的方式予以培育,以支持社会组织发展。

(一)社会组织在承接政府服务中的优势与不足

社会组织承接政府服务中有其独特优势:因为社会组织扎根基层,最初理念和政府满足公共服务需求方面具有高度的一致性,可以更好地为公众提供多元的、专业的和优质的公共服务,政府在购买社会公益服务中将他们视为主要合作对象。

社会组织在承接服务过程中,有利于社会资本的培育与地方治理水平的提高。如以物业服务为例,纵观国内外住宅小区物业管理有两种模式,一种是小区业主委员会将物业服务委托物业服务企业,另一种是小区业主委员会直接出面聘请保安、保洁、维修人员进行物业维护工作,中间不通过物业服务公司。一般这种业主委员直接管理模式比较适合于中低档小区的自主管理模式。现行的物业委托管理制度,物业公司收取费用多,但回报给小区的服务有限,其收支赢余用于小区公益事业建设较少,或者几乎没有。物业委托管理制将导致小区处于一种“失血状态”,不利于小区健康发展。自主管理模式由来业主委员会直接运营,运行成本较低,可以极大降低物业费收费标准,收支赢余可以反馈给广大业主,支持小区公共事业的发展,还可以不断提升小区物业自治水平。小区物业自主管理模式要求有业主委员会成员有管理能力与奉献精神,全体业主的合作与信任意识要强,否则自主管理模式难以成功。这也是当前很多小区物业委托服务模式较多,而自主管理模式较少的原因。

社会组织作为承接主体,较之政府或者事业单位来说,有更大的灵活性,可以更直接有效地回应服务对象的异质化需求。再者,社会组织作为个体与社会的中介组织,可以利用社群机制,在公共服务供给的过程中形成个人与社会的互动关系,从而增加社会资本促进公民社会发展。此外,社会组织可以通过接受私人捐赠,号召志愿服务等方式动员更多社会资源,从而在一定程度上降低公共服务供给成本。例如,由中山大学教授发起成立的绿耕城乡互助社在广州市民政局资助下,先后在云南、四川、广东农村开展农村社区发展项目,通过广泛招募相关领域的专家为志愿者,推动生态村建设,在经济、社会、文化与生态建设都取得重要成就,这是企业承接政府服务所达不到的社会效应。绿耕城乡互助社是广东一家社工机构的外围组织,这也是社会工作机构承接政府服务的典型示范,为促进地区,尤其是少数民族地区的发展做出了贡献。

目前我国有很多社会组织都是新成立不久的,人力资源与服务经验储备都比较有限,大都靠政府购买服务生存,自身造血能力不够足;与此同时,政府相应的政策支持力度也比较有限,严重影响社会组织的正常发展。根据调查发现,目前只有1/5社会组织获得了免税资格,政府购买服务的资金被重复征税,这让本来就资金紧张的社会组织倍感压力。此外,政府有关部门对社会组织的资金支付存在不够合理的现象。如在深圳市,因政府财政支付周期长、拨付机制不够完善及社会组织自身延迟发放等原因,存在政府有关部门拖欠社会组织资金、社会组织拖欠社工工资的现象。深圳社工机构发展是走在全国前列的,但社工机构的经费主要来自政府购买,自身造血能力并不是很强。社工机构组织独立性、自治能力和社会公益性等方面还有很大改进空间。

(二)企业在承接政府服务的优势与不足

企业自身拥有的资源相对较多,可以提供较好质量的服务。社会服务社会化带来了广阔的市场,从而营利性企业出于营利特质和竞争体系能驱动企业投资社会服务。企业通过市场竞争快速发展,并能一改以往由政府或事业单位承接时可能出现的低效不够高和质量不够优的境况,实现低成本、高效率、好品质的效益,与政府购买公共服务的宗旨不谋而合,更容易获得政府的青睐。如人力资源管理与服务企业在政府购买的就业培训、创业培训、高层次人才引进服务(或称猎头服务)、劳动事务代理、机关事业单位编外人员的管理(包括劳务派遣、人事外包、季节性聘用、项目性整包等)乃至于社区服务、老年服务等方面都有非常强的承接实力。

企业追求的是利润最大化,讲求的是效率。有些购买服务,存在工作人员工资低等问题。如城市环境卫生在市场化改革后,外包给民营企业性质的环卫公司,环卫工人由环卫公司聘请来的。当前环卫工人的待遇保障比较低,这可能是政府经费投入较少,也可能是一些环卫公司给工人提供的工资福利低导致的但本课题组通过调查发现,有些地方政府的环卫服务购买资金是相当充裕的,关键是资金用于支付一线环卫工人的工资比例相当较低;有的地方政府给得相对较少。针对此问题,需要加强公共服务的价格监督,在外包公共服务招标时,要限定最低价格,承接企业的报价不得低于最低价。这样不仅可以防止竞标企业之间出现价格上的恶性竞争,也可以防止企业在中标后,通过降低员工工资或裁员来压缩支出,以此可以保障企业员工的权益。

(三)社会组织需要政府扶助

当前政府提倡要增强社会发展活力、提高社会治理水平,推进国家治理体系和治理能力现代化,而社会组织的广泛发展是社会活动的表现。社会组织在承接服务过程中,有利于社会资本的培育与地方治理水平的提高,这也是政府在同等条件下要优先支持社会组织承接政府服务的原因。但目前社会组织发展还不发达,政府可以通过购买社会组织服务的方式培植与支持社会组织的发展,从而也为创新社会治理体系做出贡献。2014年10月,财政部与民政部联合下达的《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》强调,充分发挥社会组织在公共服务供给中的独特功能和积极作用,有利于加快转变政府职能,创新公共服务供给方式,提高公共服务供给水平和效率;有利于培育和引导社会组织,加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制;有利于推动整合利用社会资源,增强公众参与意识,激发社会发展活力。这则政府通知已明确表达政府对于社会组织扶持的态度。

针对社会需要,2014年10月的两部委文件强调重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织,这四类组织可以不需要挂靠单位就可以向民政部门直接申请登记各地方为社会组织充分发挥作用给予很多政策支持和引导,如鼓励采取孵化培育、人员培训、项目指导、公益创投等多种途径和方式,提升社会组织承接政府购买服务的能力。此外,按照突出公共性和公益性原则,逐步扩大承接政府购买服务的范围和规模。充分发挥社会组织在公共服务供给中的独特功能和作用,在购买民生保障、社会治理、行业管理等公共服务项目时,同等条件下优先向社会组织购买。通知指出,要探索多种有效方式,加大社会组织承接政府购买服务支持力度。采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体,有针对性培育和发展一批社会组织,促进社会组织的发展。

福建省各级民政部门正在通过建立社会组织孵化基地、政府购买社会组织服务等方式支持社会组织发展壮大。目前,福州市台江区、厦门市湖里区都建立有社会组织孵化基地,借用企业孵化器的理念,应用“民间力量兴办、政府支持、专业团队管理、社会公众监督、公益组织受益”的模式,对被孵化机构提供场地设备、能力建设、注册协助和小额补贴等创业支持。政府购买社会组织服务方面,地方经济较发达的厦门市湖里区、晋江市等地投入力量都比较大。2015年,福建省民政厅、财政厅拿出1250万元资金,向53家社会组织购买社会公益服务,此举有力促进了全省各地社会组织的均衡发展。

四、总结与讨论

(一)关于社会组织与企业承接政府服务比较的总结

政府在公共服务领域通过向社会组织与企业购买服务,目的在于引入社会机制与市场机制共同推动公共服务水平的提升。社会组织和企业充分发挥优势提供专业化和个性化服务,承接政府公共服务项目有利于广泛调动各方面的积极性,满足多样化服务需求,提升公共服务业发展的效率与水平也是转变政府职能,为人民提供更优质服务的重要途径。

社会组织的非营利性与企业的营利性形成鲜明的对比,二者在承接政府的服务上有交叉之处,也有竞争与合作关系。因此,社会组织与企业在政府服务承接方面应该相互监督,共同合作。公共物品市场化使得公共服务主体多元化,那么社会组织与企业等参与主体的多元治理模式成为一种理想途径。社会组织与企业相互监督,优势互补,将会有利于政府服务更好地开展。公共服务主体应该是一个多元主体参与的合作网络。企业关注的更多是群体需求,从宏观层面提供服务,例如城市交通、环境卫生、社会保险等。社会组织则更多的从微观层面上提供服务,例如社会工作机构在社区内为居民提供康乐活动、便民服务、培养社区领袖等个性化服务内容,弥补政府或者企业在公共服务提供中的不足。社会主体多元化,使得多元主体参与的合作网络不断完善,提供惠及更多群众的优质服务。归纳起来,两者在承接政府服务中主要有五个方面不同(有关情况见表5)。

 

表5   社会组织与企业承接政府服务比较

社会力量

比较项目

企业组织

社会组织

组织规模与数量

规模较大,数量众多

规模较小,数量相对较少

活动领域

经济领域(社会服务领域)

社会领域(社会福利领域)

活动基础

资本+市场

资本+公益精神

运行机制(动机)

市场机制(利润、竞争)

社会机制(志愿、慈善公益)

提供主要物品

可竞争、可计算事业型公共物品

社会公益性公共物品

主要资源来源

销售收入+政府拨款

政府拨款+捐赠+收费

主要组织目标

个人利益——公共利益

集体利益——社会公益

运营成本

相对较高

相对较低

活动特性

内部性与排它性

公开性与透明性

监管成本与难度

成本相对较高,监管较难

成本相对较低,监管容易

经济效应

相对较高

相对较高

社会效应

一般

相对较高

 

1.社会组织是公益目标取向的非营利组织,主要在社会领域从事社会服务类公共产品供给活动。与企业中的服务型企业相比较,社会组织数量相对较少,只相当于服务企业总数的百分之十左右。服务型企业数量较多,资本也比社会组织雄厚,以利益为取向,提供私人物品,难以兼顾社会效益。

2.目前中国服务类企业发展较成熟,资本较雄厚,而社会组织发展还不够成熟,在承接政府服务中,企业较有竞争优势,但运行成本高,而社会组织运行成本较低,注重社会激励与社会资本发展,能够促进社会治理水平的提升,社会效应显著。因此,社会组织也具较强的承接政府服务的竞争优势,这也是政府扶持社会组织发展的重要原因。

3.在政府职能转移过程中,服务向企业与社会组织同时开放,两者相互竞争可以提升服务质量,满足居民多元化的服务需求。通常情况下,企业服务于高端人群体,可以采取市场化方式运作,政府无需补贴;社会组织服务于社会大众或社会弱势群体,属于社会福利服务,则需要政府补贴或资助。

4.政府转移的职能分适度竞争性事项、非竞争性事项和充分竞争性事项三类,充分竞争与适度竞争类事务适合于企业承担,而非竞争性事项适合于社会组织承接。社会组织在承接政府服务时突出社会公益目标,比较适合承接面向社会大众的公益服务项目;公司企业在承接政府服务时,以经济效率为优先目标,比较适合承担竞争性、可计算的事业型的公共服务事业。

5.社会组织的公益服务活动与财务管理数据透明公开,政府还可以通过第三方评估的方法检查其活动开展的社会与经济效应。企业的服务活动也较透明,但财务管理数据存在“黑箱”现象(上市公司除外),外界很难知道详细情况。由此,社会组织监管比企业更为容易。

(二)有关促进政府购买服务健康发展的讨论

企业和社会组织在承接政府公共服务的同时也承担着相应的义务,其既包括要为社会提供优质服务,也包括其自身的能力建设。而能力建设又是企业和社会组织提高优质服务的前提和保证。对此,本课题就企业和社会组织承接政府公共服务方面提出以下几个建议:

1.在同等条件下,政府要优先向社会组织组织购买服务。由于社会组织服务具有社会公益取向,服务成本低,社会效益高,且服务过程与财务管理数据都较透明,便于政府监督。因此,在同等条件下,政府要优先向社会组织组织购买服务。事业单位承接政府服务必须要先推动其与主管部门理顺关系和去行政化,推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。

2.政府要加强购买过程管理。选择要招标,政府部门不能自定人家。收费要公开,承接政府职能的社会组织确定后,相关收费就成为敏感问题。服务要监督,政府部门不能甩手不管。政府某些职能转移出去,政府部门不能坐视不管,而是应随时加强监督,发动社会全面监督,不得出现乱收费,或服务质量不达标等问题,违规行为,要及时查处并整改。

3.企业在承接政府购买服务时要三方利益兼顾。企业在承接政府服务过程中要注意透明度,既要保质保量完成任务,也要维护企业员工的劳动权益,公共利益、企业利益与员工利益三方均衡。在企业承接政府服务评估中,要引入居民参与机制。

4.政府要扶持社会组织发展。建设政府扶持、发展、服务社会组织的公共平台,重点发展领域的社会组织优先进驻。鼓励建立适度规模的社区公益性社会组织孵化基地。建立政府购买服务机制,设立社会组织发展专项经费。社会组织纳入政府扶持企事业单位发展优惠政策的覆盖范畴,对具有符合政府专项资金扶持事项的社会组织给予企事业单位同等待遇。

5.社会组织要加强自身组织建设。社会组织内部组织管理,其中确立好组织内部规章制度,并定期根据组织情况进行调整。社会组织在承接政府公共服务的能力方面,主要是人才队伍建设,要注重积极运用专业方法,体现自身的专业性与价值,不断提高公共服务质量水平;注重把握政府的政策方向来赢得自身发展空间,正确定位自身与政府的合作关系,坚持组织的宗旨和专业化目标,不能过度依赖政府,要加强自身资源整合能力,以便更好地推进公共服务的发展。

 

课题组成员简介:周瑛,福建省民政厅副厅长;郭奇,福建省民间组织管理局局长;甘满堂,福州大学社会学系教授、系主任;吴杏兰,福州大学社会学系研究生;周强,福建省民间组织管理局主任科员;李锋华,福建省民间组织管理局主任科员)

 

 
 
 
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