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社会组织提供公共服务的财政激励机制研究

——以文化公共服务供给为例

蔡秀文等

一、导论

(一)研究背景

改革开放以来,随着经济快速发展,居民收入水平的不断提高,我国居民的公共服务需求尤其是公共文化服务需求不断增长,并日益呈现出多层次、多样化的特点。党的十八大报告指出,基本公共服务体系是中国特色社会主义社会管理体系的重要组成部分,“必须加快建立政府主导、覆盖全民、可持续的基本公共服务体系。”同时,十八大报告还强调“要扎实推进社会主义文化强国建设”。

新常态下,新的发展环境对公共服务尤其是公共文化服务发展提出了新的更高的要求。“新常态”下,知识、文化等因素日益深刻地融入经济运行中,现代经济运行的质量和文化品格得以大大提升。可以说,“新常态”是具有丰富文化底蕴的经济形态。在全球范围内,文化变革与文化竞争正在成为新时代最重要的历史事件。文化正在产生的影响力几乎彻底改变了以往对政治、经济问题的研究视角,并且不断地创造出新的研究价值。

在许多发达国家,社会组织在公共文化服务供给中扮演着重要角色。文化类社会组织因其在缓解文化供需矛盾、满足多元化文化需求等方面的优势而备受重视。在我国文化服务需求不断增长、公共文化服务供给水平亟待提升的大背景下,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,建设社会主义文化强国,增强国家文化软实力,需要构建现代公共文化服务体系,完善文化经济政策,培育文化社会组织,鼓励社会力量参与公共文化服务体系建设,推动公共文化服务社会化发展。但目前我国社会组织还未能在公共文化服务中充分发挥其应有的作用。

全球性的文化碰撞与竞争,显现出我国公共文化服务发展动力不足。善治视阈下,主要原因有三:供给主体单一,供给效能不高,财政激励不当。社会组织的供给主体作用尚未充分彰显是主要原因。十八届三中全会强调,公共文化服务体系建设关系到民族精神和国家核心竞争力,强调公共文化服务效能的时代命题。2015115日国务院发布《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》,要求积极培育文化类社会组织,鼓励和支持其参与公共文化服务体系建设,提高其公共文化服务供给效能。

近年来,我国各级政府积极鼓励社会组织参与公共文化服务供给,但仍存在诸多问题。尤其是由于缺乏有效的效应识别依据和方法,综合效应评价机制不完善,部分地方政府出现了“一买就灵” “一买了之”的错误认识;还由于政府和社会间关系的复杂性,文化供给主体、内容及目标的特殊性,在效应识别上的需求方缺陷和供给方缺陷,使效应识别难度加大,进而导致财政激励粗放、错位。

(二)研究意义

1、理论意义。在理论上,本课题将构筑新的社会组织供给公共文化和政府财政激励之间关系的理论分析框架,通过创建新的分析框架,解析社会组织与事业单位和企业等供给主体在提供公共文化服务方面所具有的优势地位;同时,对财政不同财政激励的绩效进行具体测算分析。这些分析有助于深化社会组织供给公共文化服务和财政激励机制的研究,对于规制经济学和经济学激励理论的发展、深化社会组织管理体制改革乃至社会治理创新和构建服务型政府具有一定的理论价值。

2、现实意义。加强公共文化服务体系建设意义重大,涉及社会主义核心价值观、道德建设和国家长治久安。中共中央、国务院高度重视,对构建现代公共文化服务体系提出明确要求,习近平总书记也多次做出重要指示,强调要广泛动员社会力量参与公共文化建设。公共文化服务发展多样化的特性和我国民众日益多样化、个性化的公共文化服务需求的增长,都需要深化对社会组织供给公共文化的研究。本课题对社会组织供给公共文化服务财政激励的相关问题的系统研究,将为政府完善财政激励、有效引导和扶植社会组织参与公共文化供给提供依据,对于培育和规范文化类社会组织、增强公共文化服务发展动力、构建现代公共文化服务体系具有现实意义。

 财政激励社会组织供给公共文化服务理论分析

本部分,分析了公共文化服务的基本内涵,强调公共文化服务的内容不断发展并日益多样化,阐述了社会组织供给公共文化服务及财政激励的相关理论。分析表明,政府、市场和社会组织,都无法单独完成供给公共文化服务的任务,因而政府有必要运用财政支出和税收优惠等政策,激励社会组织供给公共文化服务。

(一)社会组织供给公共文化服务相关理论分析

1、公共文化服务基本内涵分析

公共文化服务是指由政府和社会共同提供的,以保障公民的基本文化生活需求和维持社会发展为目的,向公民提供文化产品和文化服务的制度与系统的总称。

广义的公共文化服务包括公共信息服务、文化政策服务和文化市场监管服务等;狭义的公共文化服务是与市场提供的文化商品不同的文化类公共物品,但随着群众精神文化需求的不断提升,除了公共图书馆、文化馆、博物馆、重要节庆、社区电子阅览室及文化遗产保护等基本公共文化服务之外,还涉及种类更多、层次更多的内容,如民间演艺团体、民营美术馆和文化交流等,这些公共文化服务可能完全不营利,也可能存在些许营利空间,但目的是满足广大百姓的文化生活,而不是为私人或小众群体谋福利。

需要注意的是,一方面,公共文化服务的内容是不断发展的,应结合国情和民意,随时做出调整;另一方面,公共文化服务供给不仅面向弱势群体,如老年人、儿童、残障人士和贫困人群等,还应该面向更广泛的社会群体,如中青年、知识分子和白领群体等。这是文化多层次、多样化发展的必然要求。

2、社会组织供给公共文化服务原因分析 

1)第三方管理理论分析。社会组织介入公共文化服务供给的理论,源于著名学者莱斯特·萨拉蒙提出的第三方管理理论,即在市场失灵和政府失灵的情况下,第三部门能利用有效手段解决社会矛盾,参与社会管理。随着社会群众精神文明需求的不断提升,由于市场和政府无法对公共文化服务进行足够良好的配置,亟需新的部门介入,而社会组织作为第三方参与社会服务供给,在一定程度上优化了公共文化服务资源配置,也参与到了社会管理之中,缓解了政府失灵和市场失灵,这就形成了“第三方管理”模式。当然,社会组织并不能代替政府和市场,也不能独自实现公共文化服务供给,需要政府的支持与市场的参与。

2)治理和善治理论分析。社会组织与政府合作共同供给公共文化服务是治理与“善治”理论的重要体现。治理理论以民主、多元和合作为精髓,以满足公民对公共产品和服务的需求为目的,试图打破政府、市场和社会组织之间的壁垒,构建一个政府、市场和社会组织共同作用的系统。但与现实情况相比,该理论过于理想化,因而产生了“善治”理论。“善治”理论主张政府与社会组织共同合作,强调政府与公民共同管理社会。大多数社会组织植根于民间,在一定程度上,代表了社会群众的意愿。这使社会组织在公共文化服务领域具有独特的功能优势,如提升国民文化素质、满足人民多元文化需求、有效利用社会文化资源、保护和发展文化的多样性、扶持和传承传统文化与民族特色文化以及促进跨区域文化的交流与融合。所以,政府和社会组织合作供给公共文化服务,其实就是与社会群众共同供给公共文化服务。

(二)财政激励社会组织的相关理论分析

1、志愿失灵理论分析

萨拉蒙提出了著名的“志愿失灵”理论,指出个人或者集体自愿的非政府组织在其志愿活动运作过程中出现种种问题使得志愿活动无法正常进行的现象,使得受助群体得到的收益远小于社会付出的资源。这源于社会组织的几大缺陷:第一,服务供给的慈善不足。第二,决策机制的家长作风。第三,服务水平的业余性。第四,服务对象的局限性。作为政府部门的补充,社会组织往往只局限于难民、宗教、特定社区、特殊群体等小众群体。而随着社会的发展,更多人群需要社会组织进行社会服务供给。由于上述原因的存在,政府有必要对社会组织进行引导和扶持。

2、帕累托改进分析

帕累托改进理论是一种对资源进行调整配置的理论,最终目的是达成帕累托最优。社会组织不同于市场,其运营宗旨就是服务社会,目的就是在不影响他人利益的前提下,改善特定群体或特定区域的福利效用,因而改革阻力相对较小

随着社会群众精神文明需求的日益增长,公共文化服务效能的提升对改善社会群众的福利效用的作用越来越明显。社会组织协助政府供给公共文化服务,能在很大程度上,提升公共文化服务质量、丰富公共文化服务种类,进而改善群众的福利效用。在这一过程中,社会组织并不会损害其他群体利益,即便是接受财政支持或社会捐赠,从长远角度来看,对政府和捐赠者的利益削减较少,对整个社会的利益增加较大。

3、财政支出激励效应分析

通过对社会组织进行财政支出扶持,可以使社会组织更好地供给公共文化服务,既维持了社会组织的生存、促进了社会组织的发展,最终也满足了公众的精神文化需求。结合图2.1,对社会组织的财政补贴经济效应进行简要分析。如图所示,政府对社会组织实施财政补贴,社会组织得到补贴款项时,供给增加,供给曲线由S0平移至S1。由此,公众消费所支付的价格由原来的P0降低到P2,消费量则由原来的Q0上升到Q1,若在原有供给曲线条件下,这一供给量所对应的实际价格应为P1。因此,财政补贴额度为(P1-P2*Q1,社会组织与公众都得到了效用的改善。

4、税收政策激励效应分析

在税收优惠激励效应中,税收优惠的激励效应有很强的代表性。在税收方面给予某些纳税人相应的激励和照顾措施,以减轻其应履行的纳税义务来补贴纳税人的某些活动或相应的纳税人。具体包括税额式优惠、税基式优惠和税率式优惠。从另一个角度看,税收优惠可以看做是政府的税式支出,即政府通过减免或返还等手段,将税款这项虚拟支出投向社会组织,以便实现政府借社会组织管理社会的公共政策目标。这种税式支出不仅包括直接对社会组织的优惠,还包括对社会捐赠者的激励,使社会组织得到更多地资金支持。对社会组织减免税或刺激社会捐赠的作用效果与增加财政支持激励的效果类似(见图2.1)。 

除了给予社会组织直接税收优惠可以扶持社会组织之外,针对社会捐赠的税收优惠也间接支持了社会组织的发展。虽然社会捐赠的动机多种多样,有出于慈善的、声誉的或广告的等,并不是单纯为了税收减免,但在税收优惠的激励作用下,社会捐赠的规模会进一步加大,捐赠者倾向于拿出原本用于缴税的额度来公益捐赠。鲍斯曼(Boatsman)和古朴塔(Gupta)曾对200多个捐赠企业进行调研,得知企业进行社会捐赠会减少利润,因而倾向于减少捐赠数额,而适当的税收优惠会使企业增加捐赠数额

经济学研究表明,与政府课税相比,在平均成本定价法下,商业化运作的社会组织通过替代政府征税完成一部分公共品供给职能,且它的供给效率比政府征税后的社会再分配效率要高。

三、财政激励社会组织供给公共文化现状及问题分析

本部分,分析了社会组织供给公共文化服务现状和财政激励政策的基本现状,指出财政激励政策中存在的不足,包括财政补贴方案有待优化,针对文化类社会组织组织能力建设的财政补贴尚未启动;政府采购制度尚待完善,向社会组织采购公共文化服务的范围有待拓宽,竞争性政府采购模式有待推广;相关税收优惠法规尚待升级,没有根据营利收入的性质区分税收优惠政策,针对文化类社会组织的优惠税种较少以及对社会捐赠的激励不足。

(一)财政激励社会组织供给公共文化服务现状分析

1、社会组织供给公共文化服务的现状分析

1)社会组织数量逐年递增。 2007年到2013年,我国各类社会组织数量也保持稳步增长。如图 3.1所示,截至2013年底,我国各种类社会组织共有 54.7万个,其中社会团体为 28.9万个,比上年同期增长6.6%,基金会为3549个,比上年同期增长17.2%,民办非企业单位为25.5万个,比上年同期增长 13.1%,与2007年各项数据相比,都有大幅提升。

 

2007年到2013年,北京市社会组织数量呈现稳步递增趋势。如图 3.2(见下页)所示,到2013年,北京社会组织达到8560个,其中社会团体3573个,比上年同期增长5.34%,基金会275个,比上年同期增长 7.53%,民办非企业单位4712个,比上年同期增长 25.57%。全国与北京的社会组织数量都稳步上升,但北京的社会团体数量少于民办非企业单位数量。

 

2)社会组织成员学历与年龄组成不断优化。2009年到2013年,我国社会组织成员学历与年龄组成不断优化。如图3.3所示,专科学历成员由2009年的908676人增加到2013年的1225017人,本科以上学历成员由2009年的491012人增加到2013年的816422人,成员学历不断提高,为社会组织整体战斗力的提升,奠定了人才基础;35岁以下成员人数占总人数比例出现先平稳、后上升的态势,至2013年已达到33.92%,成员年轻化趋势明显。

2009年到2013年,北京市社会组织成员的总体学历水平不断提升。如图3.4(见下页)所示,专科成员人数2009年到2010年小幅增加,在2011年减少,随后两年又小幅增加,本科以上成员人数由2009年的22484人增长到2013年的48973人,增幅将近50%;且成员年轻化趋势良好,从2009年到2013年,35岁以下成员人数占全部社会组织人数的比重不断增加;与全国相比,北京市社会组织成员学历普遍更高,年轻化程度稍差。 

 

3)文化类社会组织数量呈递增趋势。2008年到2013年,我国文化类社会组织绝对数量不断增多。如图 3.5所示,文化类社会组织绝对数量由2008年的25060个,增长至2013年的38809个(由于社会服务发展统计公报没有公布全国文化类基金会的数量,因此,此处文化类社会组织数量,为文化类社会团体和文化类民办非企业单位的加总)。同时,我国文化类社会组织增长率分别为7.24%8.06%7.78%13.82%8.93%,虽然各年增长率存在波动,但整体呈现上升趋势,说明我国越来越多的社会组织开始参与到公共文化服务中来。

2009年到2013年,北京市文化类社会组织的绝对数量逐年增加。如图3.6所示, 2013年北京市文化类社会组织的绝对数量,比2009年增长了将近一倍,达到548个。在增长率方面,继2010年到达27.4%之后,逐步趋于平稳,稳定在15%左右。相比而言,北京与全国的绝对数量都呈现稳步增长态势,且北京与全国文化类社会组织增长率变化幅度基本一致,但北京市文化类社会组织增长率波动更大。

 

4)文化类社会组织数量占比高。如图3.7所示,在2013年全国社会组织中,文化类社会组织占总量的7.13%,仅次于教育类和农业及农村发展类,排在第四位(由于社会服务发展统计公报没有公布全国文化类基金会的数量,因此,此处文化类社会组织数量,为文化类社会团体和文化类民办非企业单位的加总)。说明我国将近10%的社会组织正积极投身于文化领域,作为政府的得力助手,必将大大提升我国公共文化服务的供给效能,逐步满足社会群众的公共文化需求。

如图3.8所示,2013年北京市文化类社会组织在全市所有社会组织中所占比重为7.67%,排在第五位,仅低于农业及农村发展、科技与研究、工商业服务和社会服务类社会组织。可见,北京市社会组织积极投身于公共文化服务。与全国相比,北京时文化类社会组织占社会组织整体比例略高于全国,排名相差不多,都处于比较靠前的位置。

 

 

5)社会组织供给公共文化服务内容丰富与形式多样。

首先,我国文化类社会组织类别多样。当前,我国社会组织已经初具规模,其活动范围几乎遍及全国,期类别涵盖多种组织形式,如联合会、行业协会、研究会、促进会、学院及协作体等,如表3.1所示。

第二,文化类社会组织,将多元的公共文化服务内容与多元的组织形式相结合,日渐成为百姓汲取文化营养、享受文化乐趣、维护文化权益、开阔文化眼界的重要来源,并在公共文化服务中的角色正由“拾遗补缺”向“独当一面”迈进。

第三,我国文化类社会组织供给公共文化服务内容丰富活动内容丰富多样。如表3.1所示,我国文化类社会组织服务内容已涉及广泛的文化服务内容,既提高工业摄影、休闲垂钓、网络视听等现代文化服务;更提供非物质文化遗产保护、军事文化、玉文化、旅游景区文化、诗书绘画等传统服务;并且,中国文学艺术界联合会、中国人民对外友好协会、中国诗书画研究会等在中文文化交流中发挥重要作用。 

                                 3.1 我国文化类社会组织类别概况 

类别

社会组织名称

枢纽型

中国文化娱乐行业协会、中国文化馆协会、中国文学艺术界联合会、中华艺文基金会、中国文艺志愿者协会、中国人民对外友好协会、民办博物馆协作体等

专业

领域型

中国玉文化研究会、长江文化促进会、中国军事文化研究会、中国非物质文化遗产保护协会、中国诗书画研究会、中国旅游景区协会、鲁迅文化基金会等

业余

爱好型

中国工业摄影协会、休闲垂钓协会、电力文学艺术协会、中国网络视听节目服务协会、冶金文学艺术协会、中国摄影著作权协会、中国文字著作权协会等

资料来源:根据中国社会组织网整理而得

 

2、财政激励政策的基本现状分析

1)财政激励政策梳理。近年来,我国出台了多项政策法规,培育和扶持社会组织供给公共文化服务,包括总体扶持规划、注册登记管理、财务制度管理、财政补贴、政府购买以及税收优惠等多方面内容(见表3.2)。尤其,财政政策扶持是社会组织得以生存和发展的重要保障,更成为社会组织供给公共文化服务的保护伞与助推器。在众多财政扶持政策中,政府向社会组织购买公共文化服务成为一种相对较新的理念和途径,正日益广泛地实践于包括公共文化服务在内的多个社会公共服务领域,不仅优化和丰富了公共文化服务供给,加强了社会资源高效整合利用,还促进了政府职能转变和社会组织发展。

 3.2 中央扶持社会组织供给公共文化服务的相关政策法规

名称

适用范围

下发部门

发布时间

《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》

自然人、法人或者其他组织 

文化部、财政部、新闻出版广电总局和体育总局

2015-5-14

《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》

自然人、法人或者其他组织

国务院办公厅

2015-1-15

《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》

社会团体、民办非企业单位及基金会

财政部、民政部

2014-12-18

《关于启动2015年度全国对港澳文化交流重点项目申报工作的通知》

与港澳文化相关艺术的演出、展览、创作和策划等项目

文化部

2014-10-16

《关于深入推进文化金融合作的意见》

自然人、法人或者其他组织 

文化部、中国人民银行、财政部

2014-3-17

《关于社会组织免税资格认定管理有关问题的通知》

社会团体、民办非企业单位及基金会

财政部、国税总局

2014-2-1

《鼓励支持民营企业积极投身公益慈善事业》

民营企业

民政部、全国工商联

2014-1-9

《关于延续宣传文化增值税和营业税优惠政策的通知》

增值税纳税人

财政部、国家税务总局

2013-12-25

《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》

社会组织、企业等社会力量

国务院办公厅

2013-9-26

《中央补助地方文化事业专项资金申报工作的通知》

“三馆一站”和非物质文化遗产等

财政部、文化部

2013-4-26

《关于开展全国美术馆发展扶持计划相关工作的通知》

经文化行政部门批准或备案登记的非营利民营美术馆及国有美术馆

文化部

2013-1-28

《国家重点京剧院团保护和扶持规划》

体现民族特色和国家水准的重大文化项目和艺术院团

文化部

2011-6-6

《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》及《补充通知》

符合条件的基金会、慈善组织等公益性社会团体

财政部、国税总局、民政部

2008-12-31

2010-8-2

《关于社会组织企业所得税免税收入问题的通知》

社会团体、民办非企业单位及基金会

财政部、国税总局

2009-11-11

《乡镇综合文化站管理办法》

乡镇综合文化站

文化部

2009-9-5

资料来源:由财政部、国家税务总局、文化部、民政部及中国社会组织网站整理而得。

2、财政扶持手段分析

当前,我国促进社会组织供给公共文化服务的财政扶持手段,主要包括财政支出手段和税收优惠手段。

1)财政支出手段是我国政府扶持社会组织的重要方式,在社会捐赠不足和社会组织自营收入能力较差的情况下,成为了社会组织得以存活和发展的最主要资金来源,财政支出手段主要包括直接财政补贴和项目补贴。

第一,直接财政补贴是指政府对社会组织和特定消费群体进行直接财政拨款,作用对象一般为文化类事业单位和官办社会组织,主要包括两种形式:一是一次总支出补贴,即政府通过财政专户直接向社会组织拨付补助,也是我国政府采取数量较多的方式。二是配套补贴,即政府向供给公共文化服务的社会组织发放补贴,由社会组织为政府设定的人群提供公共文化服务。

第二,项目补贴是指政府与社会组织建立委托代理关系,由社会组织接受政府提供的资金,完成政府确定的公共文化服务项目,主要包括三种形式:一是政府购买服务,即通过明确标的、建立契约和公平竞标等流程,由政府出资,向社会组织购买公共文化服务。如图3.9所示,政府购买的具体形式包括独立性购买和非独立性购买,又细化为竞争性购买和非竞争性购买等。区别主要存在于政府购买过程中各方关系是否独立,政府与社会组织完全独立的,为竞争性购买,政府与官办或半官办社会组织形成的,为非竞争性购买,而基本不存在实质契约关系的,为形式性购买。二是政府提供部分经费的方式,资助社会组织一定限度的资金去完成服务项目。三是签订承包合同,由政府提供全部经费,社会组织负责完成项目。

 

2)政府对社会组织的税收优惠,本质上形成了调节型税式支出,作用于社会组织和社会捐赠者,鼓励和引导社会组织供给公共文化服务。税收优惠手段主要包括针对社会组织自身的税收优惠和针对社会捐赠税收优惠。

第一,社会组织自身的税收优惠。财政部、国家税务总局于2009年出台了《关于社会组织企业所得税免税收入问题的通知》,规定了社会组织的5项收入享受免税待遇,如社会捐赠收入、各级政府补助(政府购买收入除外)和符合条件的会费等,成为文化类社会组织最主要的税收优惠。同时,文化类社会组织税收优惠还涉及所得税、增值税、营业税、关税和房产税等多个税种(表3.3见下页)。尤其,政府针对文化类社会组织的日常活动,给予了有针对性的增值税优惠和营业税优惠。

3.3 文化类社会组织相关的主要税收优惠政策

税种名称

优惠内容

企业所得税

社会捐赠收入、各级政府补助(政府购买收入除外)、符合条件的会费收入以及不征税收入和免税收入孳生的银行存款利息收入等收入免税。

增值税

《关于延续宣传文化增值税和营业税优惠政策的通知》列举项目实行先征后退。

营业税

图书馆、纪念馆、博物馆、文化馆和文物保护单位等举办文化活动取得的门票收入,科技馆以及符合规定的宗教场所举办的文化、宗教活动的门票收入免税。

房产税

人民团体、由财政部门拨付事业经费的单位自用房产、宗教寺庙自用房产,免税。

关税

外国政府、国际组织无偿捐赠的物资可以免进口关税。

契税

社会团体承受的土地、房产用于办公、教学、医疗和军事等情况,免税。

资料来源:根据国家税务总局网站整理而得

 

第二,社会捐赠的税收优惠。《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》及其《补充通知》规定,企业和个人的公益性捐赠,在满足特定捐赠渠道和特定捐赠对象要求时,可享受扣除比例分别为12%30%的税前扣除优惠。此外,企事业单位、社会团体和个人等社会力量,通过非营利性的社会团体和政府部门向福利性、非营利性的老年文化服务机构的捐赠,在缴纳企业所得税和个人所得税前准予全额扣除。如表3.4所示,经国家税务总局审批,我国获得2014年第一批公益性捐助税前扣除资格的社会组织共149个,包括18个文化类社会组织。

 

3.4 获得公益性税前扣除资格的文化类社会组织

类别

社会组织名称

文化遗产保护

中国华夏文化遗产基金会、中国孔子基金会、中国文物保护基金会

文化交流

中国国际文化交流基金会

文学研究

凯风公益基金会、中国文学艺术基金会、中华文学基金会、鲁迅文化基金会

民族传统文化

中国少数民族文化艺术基金会、中国京剧艺术基金会

文化艺术展演

中华艺文基金会、韩美林艺术基金会、中国交响乐发展基金会、李可染艺术基金会

社会文化建设

中国益民文化建设基金会、中华社会文化发展基金会

其他

萨马兰奇体育发展基金会、中国煤矿文化宣传基金会

资料来源:根据国家税务总局网站整理而得

 

(二)财政激励社会组织供给公共文化服务问题分析

1、财政支出安排中存在的问题

1)财政补贴方案有待优化。

第一,补贴方式的选择还需斟酌。在我国对社会组织拨付财政补贴中,存在大量的一次性总支付补贴,致使一些事业单位性质的社会组织或与政府关系密切的社会组织,获得了大量财政补贴。而许多规模较小、处于发展初期、管理制度并不完善的民间文化类社会组织,很难获得充足的补贴,甚至索性无法获得财政补贴。因此,民间文化类社会组织常受到资金不足的困扰,导致运行困难、无法正常提供公共文化服务。同时,与政府关系密切的社会组织易于获得财政补贴,出现懒惰、无效率和寻租等不良现象。

第二,针对文化类社会组织能力建设的财政补贴未受足够重视。大量文化类社会组织来自民间,组织结构不够规范,自身整体能力较差,难以供给优质可靠的公共文化服务。尤其,由于资金不足和制度不规范,常常无法引进优秀人才,也无法长期留住优秀人才,往往单纯依靠义工和志愿者的“自愿”。这既有管理者水平有限的原因,也有政府财政财政资金支持不到位的原因,对社会组织供给高质量的公共文化服务具有极大的负面影响。

2)政府购买制度仍需完善。

第一,相关法律法规有待健全。虽然我国已对政府采购行为明确立法,采购流程不断规范,采购项目不断丰富,但《政府采购法》规定的范围包括货物、工程和服务,但对于服务的理解仅限于政府自身运作的后勤或辅助服务,而公共文化服务并没有被明确列入采购范围。法律法规的不完善,致使各地只能出台一些政策文件来推进公共文化服务购买的进程,针对公共文化服务的规范化、制度化的购买流程、购买标准与权责关系也没有建立起来,影响了购买行为的效力。

第二,购买范围有待拓宽。我国各地政府已经先后尝试向社会组织购买公共文化服务,但是购买范围还较为狭窄,往往只向社会组织购买有关弱势群体的公共文化服务,如老年人、儿童及残障人士等,对社会其他群体,如青壮年、层次稍高的群体相关公共文化服务涉及较少,这显然不能满足群众日益增长的多元化文化需求。这不仅源于许多地方的经济发展水平还不高,导致无法顾及多元化的需求,还源于部分地区观念落后,简单地将公共文化服务定位于弱势群体。

第三,购买流程不够透明。目前,我国政府购买公共文化服务处于起步的阶段,购买服务的实施进度、实施效果和评价结果都没有完全展现于大众面前。尤其,存在大量的非竞争性购买和形式性购买,往往是政府与自设社会组织或关联方进行的非独立运作的购买,属于非完全契约关系的购买,并没有广泛实行公开透明的竞争性购买。导致三大不良局面:一是无法明确购买服务涉及的各方责任,一旦出现问题,难以问责;二是没有按照市场竞争机制进行大范围竞标,选择的服务供应方常常不是最优选择;三是具有政府背景、已经形成规模或取得占领优势地位的社会组织越来越强,而大量植根于民间、处于发展初期或规模较小的社会组织根本没有机会发展壮大,形成恶性循环。

2、税收优惠安排中存在的问题

1)相关税收优惠政策缺乏系统性规制。

我国已经制定了一些与社会组织相关的税收优惠政策,包括所得税优惠、增值税优惠、营业税优惠、房产税优惠以及公益性捐赠扣除优惠等,政策数量并不少。但社会组织的各种税收优惠政策分散在税法、各类实施条例和其他政策法令之中,比较零散,基本上没有统一的条款来规范社会组织的税收优惠与征收管理,更没有形成统一、完善和系统的政策体系。同时,随着社会组织服务领域的不断拓展以及公共文化服务内容的不断细分,税收优惠政策的分类还不到位。这种局面增加了税务部门管理社会组织的难度,同时也不利于社会组织系统化地学习和掌握与自身相关的税收优惠政策,间接影响了社会组织供给公共文化服务。

2)税收优惠政策未按营利收入性质加以区分。

随着市场经济的发展,社会组织对资金需求的不断增加,营利收入渐渐成为支持社会组织供给公共文化服务的重要收入来源。但我国税法规定,除国务院财政、税务主管部门另有规定外,社会组织的营利收入不免税,缺乏一定的合理性,没有对社会组织营利收入进行区分。社会组织从事商业活动所获取的营利收入,既包括相关营利收入,也包括无关营利收入。若为了更好地提供公共文化服务,社会组织适当参与一些相关商业活动,获取一定的营利性收入,不仅充实了供给公共文化服务的经费,也避免了由于依赖政府和社会捐赠的被动接受经费的局面。

3)社会捐赠税收优惠力度不够。

第一,当前税法规定企业或个人等社会力量必须通过中国境内的公益性社团或县级以上人民政府及其部门,向文化类社会组织进行捐赠,才能享受税前扣除的优惠。一方面,如果企业和个人直接向公益性事业或个人进行捐赠,或通过境外的公益性社团对本国的文化公益性事业进行捐赠,都不能享受税收优惠待遇。另一方面,我国具有公益性捐赠税前扣除资格的社会组织,大多为官办或半官办性质,民间社会组织机会较少。 

第二,企业或个人的公益性捐赠的税前扣除比例不高,而且不可递延结转扣除。尤其,企业的公益性社会捐赠只有在符合列举的如玉树地震或世博会等特殊事业,或针对养老服务机构中嵌入的文化服务机构进行捐赠,才能全额税前扣除。缺乏专门针对文化类社会组织的社会捐赠税前扣除条款,在一定程度上,削弱了社会对社会组织供给公共文化服务进行捐赠的积极性。

第三,非货币性捐赠的税收优惠细节还需完善。由于非货币性捐赠形式多种多样,在税收优惠制定上,与货币性捐赠相比,也存在更多问题,比较核心的问题是非货币性捐赠的价值确定问题。目前,非货币性捐赠需按照市场公允价值进行计算,但文化类社会组织除了日常运营所需的物资之外,还常接受字画、工艺品、乐器,甚至古董等捐赠,市场公允价值难以确定,可能需要向评估机构进行询价,增加了捐赠者的捐赠成本,消减了捐赠者的捐赠热情。 

3、配套措施安排中存在的问题

1)内部管理存在问题。

目前,我国社会组织处于发展期,相当多的社会组织并非由专业人士运营管理,而往往是热心社会公益的人士在操作,他们拥有满腔的热情,但缺乏理性的考量,造成的结果是:第一,我国的社会组织目前普遍缺乏治理结构,即便有建立理事会机制的机构,也长期存在理事会虚置的现象;第二,组织内部专业人才的招募和培训都存在较大问题,影响了社会组织供给公共文化服务的质量与效率;第三,信息披露不到位,尤其是财务信息不透明,所接受财政补贴、项目委托、税收优惠以及社会捐赠资金,并没有阳光地展现在政府和公众面前,为腐败和谋求私利提供了温床。

2)多方监管不够到位。

近些年,随着社会组织的不断发展,其负面消息也常常曝出,如“郭美美炫富”事件、“奖金门”事件等。如图3.10所示,自2010年至2013年,我国查处违法违规社会组织案件、行政处罚案件与取缔非法社会组织的数量,都呈先下降后上升的态势。查处违法违规社会组织案件和行政处罚案件于2012年达到四年内的最低值,于2013年到达最高值;取缔社会组织的案件数于2011年达到最低值21件,于2010年达到最高值51件。

 

 

   如图3.11所示,从2010年到2013年,北京市查处违法违规社会组织案件分别2起、0起、23起和10起,行政处罚社会组织案件分别为1起、0起、21起和6起,取缔非法社会组织分别为1起、0起、2起和4起。与全国相比,近几年,北京市取缔社会组织数量也呈递增趋势,但社会组织违法违规案件数量和行政处罚案件数量波动更大。

 

统计数据的缺失给社会组织供给公共文化服务的研究工作,造成了很大的阻碍,也是监管不到位的表现。我国财政预算中没有直接对应财政扶持社会组织供给公共文化服务的经费支出科目。在目前的财政预算中,与社会组织供给公共文化服务有关的经费科目,一是文化事业费,该科目隶属于文化体育与传媒支出,是国家针对公共文化服务事业的拨款,涉及文化行政部门、图书馆、博物馆以及文艺团体等;二是是民政事业费,该科目项下的抚恤和社会福利救济费涉及针对社会组织的补贴。这两个科目,都不能准确反映财政对社会组织供给公共文化服务的扶持力度,只能在一定程度上,推测出政府对公共文化服务事业及其相相关社会组织的支持力度。同时,财政预算中也没能准确地体现社会组织供给公共文化服务产生的效益值。

3)服务绩效评价机制不健全。

社会组织具有志愿性、非营利性、公益性或互益性等特点,它提供的公共文化服务常常免费或收费很低,同时组织运行的目的导致其并不追求利润,因此,不能用市场价值去衡量社会组织的产出,进而很难对社会组织供给的服务进行绩效评价。同时,由于授权不透明、约束不到位以及公共文化服务的特殊性质,易于出现腐败、资源浪费和推卸责任的不良情况,因此,亟需建立完善的服绩效评估机制。但是,目前的社会组织供给的公共文化服务绩效评价处于各地区自发组织的状态,在全国范围内并没有形成统一的规范和标准,没有在法律和制度上给与相应的保障。在这些自发组织社会组织公共文化服务绩效的地区中,大多数没有形成足够科学的评估指标体系,指标设置比较笼统,评估手段相对落后,更有甚者存在形式主义、动机不纯和态度不端等。再加之我国评估行业正处在起步阶段,导致评估方缺乏多元性、权威性和专业性,致使评估结果可信度不高。最终,社会组织供给公共文化服务常出现资源浪费、效果不佳和缺乏持续性等问题。

四、财政激励社会组织供给公共文化服务实证分析

本部分基于北京的具体情况,进行了社会组织在公共文化服务供给中的重要性分析、财政政策的扶持情况分析以及财政支出扶持力度的实证分析。首先,通过层次分析模型分析社会组织在公共文化服务供给中的重要性;其次,通过北京当地财政支持状况,分析北京政府购买、财政奖励等手段对社会组织供给公共文化服务的扶持激励效果;最后,对财政激励社会组织供给公共文化服务水平进行了基于因子方法的实证分析,以期通过对社会组织供给公共文化服务的相关内容、形式和效率的实证分析,寻找完善政府财政激励的有效途径。

(一)社会组织公共文化供给重要性和激励效果分析

改革开放以来,随着我国居民收入水平的提高和公共服务需求的多样化,文化类社会组织(非营利组织)有了较快发展,并且,在文化服务供给中发挥着越来越重要的作用。

1、对供给主体重要性的层次模型分析 

近年来,北京市在建立全国文化中心的过程中,公共文化服务的供给主体日益多元化,非营利组织在公共文化服务供给中扮演着重要角色。本文采用层次分析模型,结合AHP软件和专家打分方法,对北京市公共文化服务供给主体的重要性进行排序分析。层次分析模型是对模型内各要素进行逐一比较分析,并依据各因素在模型内的重要性赋予相应的比值。

首先,确定目标层、准则层和方案层的具体内容(见图4.1)。由于本文所研究的公共文化服务不包含私人文化产品,因而公共文化服务的准则层为提升国民文化素质、满足人民多元文化需求、有效利用社会文化资源、保护和发展文化的多样性、扶持和传承传统文化与民族特色文化以及促进跨区域文化的交流与融合。方案层为政府(事业单位和居委会等)、市场(文化类企业)和非营利组织。 

 

第二,本文邀请相关领域专家就北京实际情况,对图中各要素的重要性进行打分(如图4.24.3所示)。数值越大,重要性越强,如图4.2所示,多数专家认为提升国民文化素质比满足人民多元文化需求更重要,所以在第二行第三列取值为3.0000,第三行第二列取值为1/3.0000=0.3333,同时提升国民文化素质比保护和发展文化的多样性重要,但是保护和发展文化的多样性不如满足人民多元文化需求重要,所以在第二行第五列取值为4.0000,所以第五行第二列取值为1/4.0000=0.25,其他取值同理可得。

 

第三,进行重要性计算,并得出结论(如图4.4所示)。由于该模型顺利通过一致性检验,因此,通过层次分析模型对公共文化服务各供给主体在供给中的重要性排序比较,我们可以看出政府所占权重为0.44738,位列第一;非营利组织所占权重为0.4070,位列第二;市场所占权重为0.1193,位列第三。该模型运用主观与客观相结合的方式,在一定程度上,反映出,当前北京非营利组织在公共文化服务供给中扮演着不可替代的角色。

2、对供给主体重要性的案例分析

近年来,北京市作为全国先进文化之都,已经开始了公共文化服务的供给主体由政府一元供给向政府、市场和非营利组织的多元化转变。大量非营利组织积极投身于公共文化服务领域,为满足北京市民的精神文化需求,做出了巨大贡献。北京市宣武区白纸坊街文体协会就是非营利组织供给公共文化服务的典范,在其所在辖区内的公共文化服务供给中,起到了政府和企业都无法代替的重要作用。20025月成立的北京市宣武区白纸坊街道文体协会,结合辖区特点,组织辖区内会员单位职工和社区居民,与市区级民政局、文化局和体育局等部门合作,开展了丰富多彩、独具特色的文艺体育活动。如表4.1所示,白纸坊街道文体协会取得了优秀的成绩,旗下已拥有9个文艺团体、66家会员单位、两项文化遗产、4次国外参赛和3件其他事迹,不仅增强了协会自身的知名度和影响力,更重要的是为广大社会群众供给了优质丰富的文体大餐,有利于首都文化大发展大繁荣,也是北京市非营利组织供给公共文化服务的典范。

 4.1 北京市白纸坊街文体协会取得的优秀成绩

优秀成绩

数量

具体内容

旗下文艺团体

9

腰鼓队、舞蹈队、秧歌队、合唱队和文化艺术团等

会员单位

66

中国歌舞团、北京印钞厂等

文化遗产

2

白纸坊太狮、白纸坊挎鼓

出国参赛

4

北京风情舞动巴黎舞动汉城舞动悉尼南非狂欢节

其他主要事迹

3

高雅艺术进社区活动被北京市评为群众文化十大创新活动之一;沙罐秧歌入选北京八大新秧歌之一;腰鼓队成为第一支在鸟巢表演的大众健身队伍,在2009年承办 “白纸坊杯腰鼓邀请赛。

资料来源:根据北京市文化热线网站整理而得

 

(二)财政激励社会组织供给公共文化服务水平测度

1、社会组织供给公共文化服务绩效评价指标体系构建

社会组织公共文化服务评价指标体系的构建,能够帮助我们认识和把握社会组织供给公共文化服务的相关内容、形式和效率,明确公共文化服务供给中社会组织应承担的责任和作用。同时,评价结果是政府对社会组织进行有效服务监督、激励约束和引导调控的重要依据。因此,设计科学合理的评价指标体系,来对社会组织供给公共文化服务的过程和结果进行监测,以反映其总体供给水平和效能,具有重要意义。

根据社会组织供给公共文化服务的内容及活动情况,总结前人研究成果,我们认为,社会组织公共文化服务评价指标体系的构建,应遵循SMART标准(Specific具体性、Measurable可量性、Attainable可实现性、Realistic现实性、Timebound时限性),坚持公平正义、经济高效的评价原则;根据对社会组织供给公共文化服务的功能及其效应的影响因素的经验分析可知,社会组织公共文化服务的供给效应,主要与政府财力支持、公共文化服务发展总体情况及其自身公共文化服务绩效密切相关。因此,我们确定了如下社会组织公共文化服务的相关评价指标内容:①选取三个一级指标:政府公共文化投入、公共文化发展和社会组织参与公共文化服务绩效;②选取文化事业费支出占财政支出的比重、每万人拥有文化部门艺术表演团体机构数、每万人中文化类社会组织从业人员数以及文化类社会组织人均增加值等17个二级指标(见表1)。希望通过这些指标综合反映社会组织公共文化服务投入、产出、数量、质量、运行状态等。

 

1  社会组织供给公共文化服务评价指标

政府公共文化投入

X1:文化事业费支出占财政支出的比重文化事业费支出/财政支出数

X2:人均文化机构事业费支出=文化事业费支出/人口数

公共文化发展

 

X3:每万人拥有文化部门艺术表演团体机构数文化部门艺术表演团体机构数/人口数

X4:每万人拥有文化部门艺术表演场馆机构数 = 文化部门艺术表演场馆机构数/人口数

X5:艺术表演团体演出场次(万场)

X6:艺术表演场馆演出场次(万场)

X7:每万人拥有公共图书馆数=公共图书馆机构数/人口数

X8:人均公共图书馆藏书量公共图书馆总藏量(万册件) /人口数(万人)

X9:公共图书馆总流通人次(万人次)

X10:每万人拥有群众文化机构数*=群众文化机构数/人口数

X11:群众文化机构组织文艺活动次数(次)

X12:群众文化机构举办训练班次数(次)

X13:每万人拥有博物馆机构数() = 博物馆机构数(个)/人口数

X14:每万人中公共文化从业人员数**=主要文化机构从业人员数/人口数

社会组织参与公共文化服务绩效

X15:每万人拥有社会组织的数量=社会组织的单位数/人口数

X16:每万人中文化类社会组织从业人员数=文化类社会组织从业人员数/人口数

X17:文化类社会组织人均增加值=社会组织增加值(万元)/文化类社会组织人口数

资料来源:文化部,《中国文化文物统计年鉴》(2013),国家图书馆出版社出版,2013年;民政部,《中国民政统计年鉴》(2013),中国统计出版社,2013年。

注:*群众文化机构包括艺术馆、文化馆、文化站;**公共文化从业人员数包括公共图书馆群众艺术馆、文化馆、博物馆、艺术表演团体、艺术表演场馆等主要文化机构的从业人员。

 

③在分析数据选取上,主要依据文化部编写的《中国文化文物统计年鉴》(2013)和民政部编写的《中国民政统计年鉴》(2013),选取2012年度全国31个省级行政区(不包含香港、澳门和台湾地区)的数据资料进行分析。31个省级行政区17个反映社会组织公共文化服务评价指标值如表2所示。

 

2  31个省级行政区社会组织供给公共文化服务评价指标值一览表

 

X1

X2

X3

X4

X5

X6

X7

X8

X9

X10

X11

X12

X13

X14

X15

X16

X17

北京

0.0062

110.55

0.157

0.046

0.3

1.0

0.012

1.01

865

0.166

29076

19465

0.02

1.635

3.863

0.232

484.92

天津

0.0037

56.11

0.034

0.025

0.3

0.4

0.022

1.04

630

0.2

6354

7198

0.014

0.362

2.997

0.181

161.97

河北

0.0028

15.74

0.061

0.019

2.2

1.6

0.024

0.27

1023

0.328

33456

14876

0.010

0.282

2.269

0.133

113.2

山西

0.0048

36.34

0.083

0.036

2.4

2.3

0.035

0.40

475

0.426

18473

10719

0.025

0.671

3.165

0.285

96.63

内蒙古

0.0047

65.12

0.055

0.008

1.7

0.3

0.046

0.49

417

0.455

11482

3940

0.026

0.141

3.935

0.249

56.26

辽宁

0.0032

33.53

0.035

0.025

0.3

0.4

0.029

0.79

1939

0.353

27852

19206

0.014

0.372

4.702

0.234

186.26

吉林

0.0038

34.53

0.015

0.013

0.1

1.5

0.024

0.62

691

0.351

11153

5627

0.025

0.260

3.102

0.235

21.82

黑龙江

0.0029

24.40

0.022

0.011

0.8

0.4

0.028

0.48

836

0.428

18834

5736

0.027

0.082

3.473

0.235

122.24

上海

0.0069

120.65

0.062

0.049

0.7

0.9

0.011

3.03

2062

0.101

32762

27506

0.038

1.263

4.508

0.236

731.00

江苏

0.0042

37.59

0.055

0.027

3.6

0.1

0.014

0.82

4527

0.179

39352

19016

0.034

0.984

5.444

0.385

223.58

浙江

0.0086

65.20

0.111

0.049

0.8

1.3

0.018

0.98

4572

0.264

40738

25300

0.030

0.786

5.821

0.424

157.77

安徽

0.0023

15.08

0.17

0.012

0.2

0.2

0.017

0.38

1264

0.260

20196

13580

0.024

0.216

3.127

0.218

114.96

福建

0.0049

33.90

0.091

0.014

1.1

2.9

0.023

0.77

1526

0.320

12522

7163

0.025

0.272

4.818

0.437

44.78

江西

0.0026

17.71

0.042

0.016

1.2

0.8

0.025

0.40

1057

0.433

14759

12350

0.024

0.251

2.725

0.216

179.41

山东

0.0035

21.36

0.031

0.011

1.9

0.5

0.015

0.44

2035

0.204

42095

22633

0.018

0.242

4.183

0.340

158.78

河南

0.003

15.99

0.039

0.015

4.2

0.9

0.017

0.24

1638

0.270

38639

19207

0.019

0.393

2.242

0.201

43.45

湖北

0.0037

24.00

0.039

0.011

1.6

2.4

0.019

0.44

1516

0.239

19638

9881

0.028

0.303

4.304

0.304

119.83

湖南

0.0031

19.12

0.024

0.013

1.5

1.3

0.020

0.38

1490

0.394

29331

12904

0.014

0.235

2.910

0.198

77.87

广东

0.0052

36.3

0.032

0.009

0.7

0.6

0.013

0.62

6418

0.165

38842

30198

0.016

0.420

3.334

0.266

294.27

广西

0.0039

25.00

0.015

0.004

0.2

0.9

0.024

0.45

1366

0.276

25171

14254

0.017

0.045

3.161

0.126

79.63

海南

0.0063

64.5

0.069

0.015

0.1

-

0.023

1.01

270

0.263

2856

2118

0.021

0.945

4.188

0.458

37.01

重庆

0.0040

41.00

0.083

0.011

0.1

- 

0.015

0.52

1078

0.352

15818

11115

0.013

0.212

4.038

0.208

183.87

四川

0.0050

34.04

0.058

0.016

0.6

0.4

0.023

0.42

1628

0.594

52552

26129

0.019

0.237

4.041

0.241

96.03

贵州

0.0035

27.81

0.023

0.003

0.3

- 

0.027

0.40

420

0.477

12731

6059

0.019

0.046

2.141

0.161

81.3

云南

0.0037

28.07

0.047

0.013

0.6

0.1

0.033

0.40

1070

0.328

25839

12834

0.018

0.419

3.283

0.247

113.9

西藏

0.0030

88.09

0.299

0.071

0.4

0.1

0.250

0.22

4

1.039

2173

459

0.006

0.565

1.425

0.234

13.46

陕西

0.0046

40.87

0.031

0.026

1.2

0.4

0.030

0.37

727

0.472

16961

8985

0.052

0.392

4.330

0.419

26.83

甘肃

0.0044

35.38

0.04

0.010

1.1

0.6

0.040

0.47

558

0.552

11588

6482

0.058

0.141

4.035

0.331

46.49

青海

0.0044

89.80

0.07

0.040

0.1

0.3

0.086

0.66

102

0.721

3432

1287

0.038

0.215

5.098

0.440

17.82

宁夏

0.0052

68.84

0.025

0.011

0.2

 -

0.040

0.82

210

0.393

6178

1402

0.014

0.201

6.379

0.354

55.72

新疆

0.0046

56.01

0.061

0.007

1.5

4.2

0.047

0.59

645

0.564

27629

9572

0.032

0.152

3.953

0.235

64.26

资料来源:文化部编,《中国文化文物统计年鉴》(2013),国家图书馆出版社出版,2013年;民政部编,《中国民政统计年鉴》(2013),中国统计出版社,2013年。

2、社会组织供给公共文化服务评价指标的因子分析

社会组织供给公共文化服务涉及范围广,是一组多维变量,对其进行科学、客观的评价较为困难。因子分析法能够充分利用数据的全部信息,依据指标间的相关程度自动生成权重,避免了人为确定权重的主观性,具有较强的客观性。因此,本文采用因子分析法对31个省级行政区的社会组织供给公共文化服务水平进行综合评价,并寻找其主要影响因素。

1)因子分析的数学模型

首先,依据表数据进行指标之间的相关分析并进行 KMO Bartlett 球体检验,判断数据是否适合于做因子分析。根据SPSS Statistics 19.0输出结果的系数矩阵,说明各评价指标之间有一定的相关性,得到 KMO 的值为 0.625,根据 Kaiser 给出的检验标准,当检验系数 KMO>0.5,且 P<0.05时适合进行因子分析,因此本文的数据能够做因子分析。进而建立变量相关系数矩阵 R,计算出 R 的特征根和贡献率(见表3)。

 相关矩阵R的特征值及贡献率

序号

初始特征值

贡献百分率 %

累积贡献百分率%

1

4.897

28.807

28.807

2

3.868

22.752

51.559

3

2.377

13.982

65.541

4

1.613

9.487

75.028

5

1.118

6.577

81.605

6

0.796

4.682

86.287

7

0.673

3.961

90.248

8

0.419

2.464

92.712

9

0.356

2.094

94.806

10

0.295

1.735

96.541

11

0.181

1.064

97.605

12

0.133

0.780

98.384

13

0.114

0.672

99.057

14

0.057

0.334

99.390

15

0.054

0.318

99.709

16

0.032

0.188

99.897

17

0.017

0.103

100.000

根据各因子对应的特征根,本例中共有5个因子对应的特征根大于1,因此应提取相应的五个公因子,相关矩阵R的前5个特征值分别为4.8973.8682.3771.6131.118,这五个公共因子对样本方差贡献和为81.605%,这就意味着前五个因子显示了原始数据所提供的足够信息,说明社会组织在公共文化服务供给上具有明显的聚合特征,对社会组织供给公共文化服务评价指标进行因子分析是有效的。所以选取5个主因子(见表3)。

2)因子命名、旋转与主要影响因素分析

因子分析的目标之一就是要对所提取的抽象因子的实际含义进行合理解释,即对因子进行命名。对于每个公共因子而言(即载荷矩阵的每一列),它在部分变量上的载荷较大,在其它变量上的载荷较小,为了使公共因子的命名和解释更加清晰,对因子做方差极大正交旋转,使得因子载荷矩阵的每一行的元素尽可能地向靠近1和靠近0两极分离(正交旋转后的因子载荷矩阵见表4),这时就突出了每个公共因子和其载荷较大的那些变量的联系,该公共因子的含义也就能通过这些载荷较大的变量做出合理的说明,具有较强实际意义。

4  正交旋转后的因子载荷矩阵及因子命名

 

因子F1

因子F2

因子F3

因子F4

因子F5

X1

0.598

0.171

0.052

0.609

-0.03

X2

0.76

-0.233

0.429

0.267

-0.126

X3

0.171

-0.03

0.867

-0.116

-0.057

X4

0.494

0.072

0.789

0.109

0.007

X5

-0.253

0.445

0.001

0.007

0.654

X6

0.048

-0.049

-0.077

0.023

0.83

X7

-0.158

-0.325

0.872

-0.1

-0.092

X8

0.865

0.025

-0.132

0.189

-0.045

X9

0.078

0.864

-0.096

0.196

-0.082

X10

-0.41

-0.448

0.656

0.007

-0.005

X11

0.063

0.892

-0.139

-0.085

0.182

X12

0.312

0.889

-0.146

-0.09

0.028

X13

0.088

-0.154

-0.13

0.641

0.352

X14

0.774

0.286

0.289

0.151

0.062

X15

0.216

0.105

-0.204

0.833

-0.132

X16

-0.022

-0.01

0.143

0.933

-0.017

X17

0.866

0.351

-0.107

-0.136

-0.036

方差贡献

22.276

18.638

17.642

15.202

7.848

因子命名

文化类社会组织

“增加值”因子

群众文化“机构

活动”因子

文化部门艺术表演“团馆机构数”因子

文化类社会组织发展因子

艺术表演场馆演出因子

 

从表4的结果中可以得到各个因子所反映的如下信息:

第一个主因子F1在指标X17(文化类社会组织人均增加值)有较大载荷(载荷为0.866),X17综合反映了各地区文化类社会组织的发展速度、规模和效益情况因此可将F1命名为文化类社会组织人均增加值因子。

第二个主因子F2X11 (群众文化机构组织文艺活动次数)X12(群众文化机构举办训练班次数)两个指标上有较大载荷(载荷分别为0.8920.889),这两个指标主要反映了各地区群众文化机构组织文艺活动和举办训练班次数情况,因此可将F2命名为群众文化机构活动因子。

第三个主因子F3X3(每万人拥有文化部门艺术表演团体机构数)X4(每万人拥有文化部门艺术表演场馆机构数)两个指标上有较大载荷(载荷分别为0.8670.789), 这两个指标主要反映了各地区文化部门艺术表演团体和场馆机构的建设情况,所以可将F3命名为文化部门艺术表演“团馆机构数”因子。

第四个主因子F4X15(每万人拥有社会组织的数量)和X16(每万人中文化类社会组织从业人员数)这两个指标上有较大载荷(载荷为0.8330.933), 这两个指标主要反映了各地区社会组织和文化类社会组织从业人员情况,所以可将F4命名为文化类社会组织发展因子。

第五个主因子F5X6(艺术表演场馆演出场次)指标上有较大载荷(载荷为0.83), 这个指标主要反映了各地区艺术表演场馆演出情况因此可将F5命名为艺术表演场馆演出因子。

通过以上公共因子的提取及命名,可以得出以下经济解释:

第一,主因子F1(文化类社会组织增加值因子)和F4(文化类社会组织发展因子)的累计解释方差贡献率为37.478%,占总方差贡献率的45.923%。这表明,文化类社会组织是促进我国公共文化服务发展的重要力量,在当前我国公共文化服务发展动力不足的背景下,文化类社会组织的发展数量、质量、规模和结构等是影响公共文化服务供给的主要因素。

第二,主因子F2(群众文化机构活动因子)和F5(艺术表演场馆演出因子)的解释方差贡献率为26.486%,占总方差贡献率的32.455%。这表明,公共文化服务活动情况是反应社会组织供给公共文化服务效能的重要指标,文化类社会组织活动情况是影响公共文化服务水平的重要因素,增加文化机构活动,有助于增加服务供给,丰富文化服务内容,,进而更好的满足民众多层次、多元化需求。

第三,主因子F3(文化部门艺术表演“团馆机构数”)解释方差贡献率为17.642%。这表明,目前我国基础公共文化设施的数量、质量、服务和分布等情况,也是影响社会组织供给公共文化服务的重要因素,对社会组织供给公共文化服务水平的提升,具有基础性保障作用。

3)综合因子得分与社会组织供给公共文化服务水平评价

在因子分析的基础上,为了更明确的对各省级行政区社会组织供给公共文化服务效果进行综合评价,本文以各因子的方差贡献率占五个因子总方差贡献率的比重作为权重进行加权平均,得出31个省级行政区的综合得分 

     按此方法计算得到的社会组织供给公共文化服务综合因子得分是一个相对概念,可以用于地区间的横向比较,但不代表某一地区社会组织供给公共文化服务的绝对水平。对不同地区的社会组织供给公共文化服务综合因子得分进行排序,即可得出我国社会组织供给公共文化服务的地区分布。计算结果见表5

 

5  因子得分表及排序

地区

因子F1

因子F2

因子F3

因子F4

因子F5

综合得分F

排名

浙江

0.55983

1.88961

0.92199

2.11868

-0.25323

1.154031519

1

上海

4.13445

0.17248

-0.40395

-0.16594

0.44766

1.092785093

2

北京

2.66506

0.25609

0.75206

-0.59354

0.11605

0.849146997

3

江苏

-0.19626

2.06106

0.25868

1.33713

0.39477

0.760127764

4

西藏

-0.39877

-0.7707

4.71804

-1.24688

-0.62659

0.442563126

5

广东

-0.07819

2.33532

-0.38619

-0.1141

-1.14613

0.297054056

6

山西

0.06531

-0.17547

0.63578

-0.07151

1.91174

0.28572785

7

福建

-0.23631

-0.492

-0.16438

1.18511

1.15053

0.119004389

8

四川

-0.63755

1.33124

0.25574

-0.01219

-0.68196

0.117442565

9

青海

-0.25599