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政府购买社会组织公共服务绩效评价及支撑体系研究

赵振宇等

摘  要政府向社会组织购买公共服务这一做法首先发端于上海,此后,逐渐扩大到广东、江苏、北京、四川和浙江等地,购买范围包括医疗卫生、教育、计划生育、就业培训和社区服务等诸多领域。2012年中央财政首次安排2亿元专项资金支持社会组织参与社会服务,2013年党的十八届三中全会进一步肯定了政府向社会组织购买公共服务的公共服务供给创新。宁波市在政府购买公共服务方面进行了多年的实践探索,政府通过向社区、81890服务平台、公益服务中心等社会组织购买公共服务,进一步扩展了公共服务的参与主体。然而如何从理论上科学评价这种公共服务供给创新绩效,并将科学的绩效评价体系推广到全国。这方面国内的研究相对较少,国外研究成果的引入也十分有限。此背景下研究报告以宁波市为典型案例,对政府购买社会组织公共服务的绩效评价及支撑体系进行系统研究。

研究主要内容包括以下四个方面:第一,对宁波市政府购买社会组织公共服务进行现实考察,进而论述政府购买社会组织公共服务的选择机理;第二,建构政府购买社会组织公共服务绩效评价指标体系,并基于灰关联分析法对绩效评价指标影响大小进行评价;第三,深入分析政府购买社会组织公共服务绩效评价的困境;第四,对提高政府购买社会组织公共服务绩效的支撑体系进行设计。

研究为政府购买社会组织公共服务绩效评价奠定了较为坚实的理论基础,将为政府制定相关政策提供科学性、实质性的智力支持;其经验总结和理论提升,既是政府购买社会组织公共服务指导实践的需要,也是我国服务型政府建设与公共服务供给制度创新的需要。

 

关键词:政府购买 社会组织 公共服务 绩效评价 支撑

一、政府购买社会组织公共服务的现实考察——以宁波为例

(一)发展历程

1.起步探索阶段

1)居家养老服务。宁波市海曙区政府于20043月出台养老服务政策,试行为高龄、独居的困难老人购买居家养老服务。并于20049月向海曙区65个社区进行这一新型养老模式的全面推行,主要做法是,由海曙区政府出资,与非营利组织和社区进行合作,以星光敬老协会为中介购买居家养老服务,并通过社区自身情况聘就业困难人员为服务人员。海曙区居家养老模式区别于其他机构养老,拥有特殊的运作机制,即“政府主导、非营利性组织运行、社会共同参与”的三者互助模式。

2)医疗卫生服务。20057月,宁波市政府发布《关于加大卫生投入,创新发展机制着力解决群众“就医难”问题的决定》。该意见指出:“要加快推进医疗卫生基础设施建设,并大力扶持社会资源,发展卫生事业,通过深化改革政府所属的医疗机构,逐步建立现代化的医疗管理制度”。2006年奉化市、余姚市、慈溪市开始对农村“赤脚医生”医疗服务开始政府购买,并逐步完善农村社区医疗保障制度。

3)公益性文化服务。2005年宁波市政府在公益性文化服务方面进行了采购,实现了文化资源的共享。宁波市政府扮演“采购商”的角色,通过选择节目的方式,公众可以免费看戏看电影,丰富了公众的生活。近三年以来,宁波市政府通过公开招标的方式进行政府采购,提供文化服务的年均经费达1500万元。每年宁波市政府多次举办各类文化活动,并以宁波逸夫剧院、宁波音乐厅和宁波大剧院等这三个市级剧场为主,公共财政对这项文化服务支出达800多万元。

2.发展推进阶段

1)社会管理服务。宁波市海曙区社会工作协会于20084月成立,该协会是浙江省首家区级社工协会,主要通过个人自愿组成的非营利性组织和从事社会组织工作的团体之间相互合作共同推进社区发展,并有效的解决居民的困难,促进社会工作的专业化发展。从2008年开始,协会通过宁波市政府向社会组织购买公共服务为契机,在社会救助、法律援助、社工服务、慈善救济、社区矫正、安置帮教等多领域开展社会组织服务。2010年 12月,宁波市海曙区政府成立了全省首家社会组织服务中心,政府通过社会组织提供的公共服务来满足居民诉求,改善社区自身局限性的缺点,推进社区与社会服务中心之间的良性运作。

2)城市社会管理。2011年宁波市鄞州区政府投入 6000多万元财政资金对河道清理、园林养护、城市环境卫生、垃圾处理等16项社会服务类事项公开向社会组织进行政府采购,并出台相关的考核评价方案,从城市违法违章张贴的处罚,到每段道路的动态清洁评分都有明确的规定。同时,为了更好地提供城市管理服务,社会组织对相关服务人员制定了相应的评价标准。镇海、江北、北仑等区政府都推行了向社会组织购买环境卫生作业的公共服务,既有利于社会组织的发展,同时节省了政府的财政开支,实现了政府、公民与社会组织的三方共赢。          

3)社会公益服务。2013年宁波市公益服务类社区社会组织不断发展逐步覆盖了全市各个社区,宁波市政府通过向公益服务类的社区社会组织购买服务,并对这些社会组织给予资金上的补助与奖励,调动了社会组织的服务积极性。

3.拓展提升阶段

1)医疗卫生服务。20153月全国第一家云医院“宁波云医院”在宁波正式启动运行。“宁波云医院”通过政府向社会吸取资金购买公共服务进入医疗卫生领域,从而推动宁波市健康服务产业的有序发展。“宁波云医院”的建设和运营模式,遵循了“政府主导、多方参与、市场化运作”的基本原则,通过这一开放的平台,将各大医院、基层医疗机构、专科医生、社区医生以及第三方机构等组织相互联系起来,并展开合作,更有效地服务于社会,满足公众不同的需求。

2)出租汽车服务。20156月宁波市江北区孔浦出租汽车服务中心正式投入使用。这是宁波首家采用“社会力量投资运营+政府购买服务”模式运作的出租车服务。同时,该中心也是继“东部出租汽车服务中心”成立之后,宁波市区新增投入使用的第一家出租汽车综合服务中心。相关行政部门正在制定《宁波市区出租汽车服务中心扶持补助资金管理办法》等管理办法,以确保出租汽车行业“政府购买社会组织公共服务”政策的可行性和有效性。

(二)制度建构

1.服务外包制度

1)宁波市海曙区政府于2008年出台一项以群众满意为准则、以公共需求为导向的《关于在社会工作领域开展政府购买社会组织公共服务的实施意见》。该意见指出“政府需要根据海曙区自身的实际情况出发,进行相关的公共外包服务。并通过了解公民的需求、合同管理、评估考核、强化监管、政府承担、充分调动社会力量,实现政府与社会组织的双赢局面”。

2)宁波市于2009年出台了全国第一部地方性的政府规章《宁波市政府服务外包暂行办法》,该办法对宁波市政府服务外包业务的服务外包范围、服务外包实施制度、服务外包程序、政府监管力度与服务等各方面进行了明确的规定。

2.购买标准制度

2013年,宁波市民政局与市财政局、市发改委、市公共资源交易工作管理委员会办公室联合出台了《关于推进政府向社会组织购买服务的实施意见》,意见指出政府部门在同等条件下,应优先向4A级及以上等级的社会组织购买服务。 政府部门向社会组织购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会组织能够承担的公共服务和社会管理事项,其中非营利性、公益性的事项应优先向社会组织购买。对应当由政府直接提供,不适合向社会组织转移的政府职能,以及有社会组织提供但不属于政府职能的服务项目,政府不得向社会组织购买。

3.采购标准制度

宁波市政府于2013年出台了《2014-2015年集中采购目录及采购限额标准》。与之前不同的是,这次出台的采购目录中细化了“公共服务”项目,首次将20万元以上的部分工程建设的中介服务项目作为细目纳入集中采购范围。

4.社会组织登记制度

政府向社会组织购买公共服务后,社会组织得以逐渐发展壮大,出现了参差不齐的现象,暴露出不少问题。针对这一情况,宁波市政府于2012年开始对公益慈善类社会组织进行直接登记并制定相关标准。2013年,政府进一步扩大直接登记的范围,要求城乡社区服务类、公益慈善类、行业协会商会类、科技类等四大类社会组织必须向民政部门直接登记。

(三)现状分析

1.组织架构

《政府采购法》规定,政府采购的监督管理部门是财政部门。但从实际情况分析,政府采购主要通过政府采购办负责,并根据不同领域的公共服务项目与相关政府部门之间展开合作。由于财政部门身份的限制,统一进行监督管理存在诸多实际困难。

2.制度保障

2004年宁波市海曙区政府购买居家养老服务开始,宁波市积极探索政府购买社会组织公共服务的制度建设。近几年来,出台了一系列规范政府购买公共服务的规章制度。2008年出台了《关于在社会工作领域开展政府购买社会组织公共服务的实施意见》、201312月出台了《关于推进政府向社会组织购买服务的实施意见》,对公共服务的领域、制订采购的范围与采购的目录等多方面做出了规定,逐步形成了政府提供平台与社会组织之间进行有效交流、通过制度保障对社会组织进行登记、积极推进公共服务项目的良性运作。

3.运行模式

宁波市政府向社会组织购买公共服务主要实行“政府扶持、社会组织的市场化运作、社会参与”的多方合作运行模式,政府根据不同的公共服务项目,通过公开招标、竞争性谈判、凭单订制等多种方式选择社会组织,并由社会组织负责项目的有效运作,更好地为公民提供公共服务,最大限度地利用社会资源,推行公共服务实施,进而提高政府行政效率。

4.资金保障

宁波市政府在购买公共服务项目时,以政府的财政部门资金为保障向社会组织购买公共服务,并且根据相关的服务项目给予资金补助,以促进项目更好地实施。根据每年的财政收支情况制定第二年的财政预算,通过政府采购平台,向社会组织公开计划购买的公共服务的项目内容,引入竞争机制,择优选择。政府购买社会组织公共服务项目,进一步加快了宁波市政府向服务型政府转变的脚步。但政府购买社会组织公共服务的资金预算仍未公开,透明度还有待提高。

(四)问题分析

1.规章制度不完善

宁波市出台了政府购买公共服务的实施意见,公布了三批具备承接资质的社会组织,搭建了政府购买服务信息报送机制,成立了政府购买服务工作领导小组。但在项目内容、定价标准、考核指标等诸多方面,尚未形成统一标准,在采购程序、资金监管、项目评估方面缺乏完善的规章制度。

2.评价与监督不到位

宁波市政府购买社会组织公共服务缺乏比较完善的绩效评价机制,特别是由于公共服务的特殊性,难以定量评估项目的实施情况。社会组织在运作过程中,专业人员的缺乏、项目效果的滞后等问题使得政府不能对公共服务质量和效率做出及时而准确的判断,更无法进行有效的监督。

3.社会组织发展滞后

能提供公共服务的社会组织总量不足,组织机构不健全,从业人员素质偏低,服务意识和服务水平待提高;服务过程中单兵作战,没有向协同合作的模式转变,还没有形成资源共享的格局,自身优势也无法显现;社会组织行政化倾向较为严重,缺乏独立性和自我发展能力。

4.公众缺乏主动参与意识

政府购买社会组织公共服务离不开公众广泛参与。由于政府采购信息未及时公开且采购过程中没有与公众进行充分沟通,公众对于服务项目往往处于被动接受的状态。既没有主要参与的意识,也缺乏主动参与的热情,从而影响公共服务的质量和效率。

二、政府购买社会组织公共服务的选择

(一)政府对公共服务的选择

政府购买社会组织公共服务的范围越来越广泛,然而并非所有的公共服务都适合于购买。一些公共服务能够被购买且可以取得良好的社会效益,而一些公共服务受客观因素限制不适于购买或外包效益较差,这类服务更适合于政府提供。

1.政府购买社会组织公共服务的原则

1)绩效原则。政府购买社会组织公共服务的目的不仅是为了提供更优质的公共服务,还在于有效提升公共服务绩效水平。社会组织有能力提供且提供效率和效益高于政府部门的公共服务,适用于购买。

2)能力原则。政府确定怎样的基本公共服务范围,与政府的政策能力、财政支付能力、整合和利用资源的能力、社会协调能力、创新和进步的能力等有很大关系,能力与职能相匹配。政府购买社会组织公共服务的范围当然要充分考虑政府能力的大小。

3)透明原则。政府向社会组织购买公共服务时,政府与社会组织之间就形成了“委托—代理”关系。由于委托人与代理人之间存在信息不对称,进而导致逆向选择和道德风险,引发弄虚作假、行贿受贿等问题,造成社会组织之间的不公平竞争。而项目公开、程序透明则能最大限度地避免不公平竞争的出现。

2.政府购买社会组织公共服务的类型

1)教育服务。包括职业教育和特殊教育。职业教育为了满足就业需求,侧重于对工作技能的培养;特殊教育的目的和任务是最大限度地发展特殊群体的潜能,使他们具备必要的知识,掌握一定的劳动技能,增强生活的信心,提高适应社会的能力。政府教育资源紧张,社会培训机构发展较为成熟。政府向教育培训机构购买课程、技术、设备和服务,不但减轻了政府压力,而且能很好地满足社会公众对职业教育和特殊教育的需求。

2)环境卫生服务。包括环境卫生的日常清理和维护。环境卫生服务是公共服务的重要组成部分,工作面广,事务性强。若由政府提供,成本较高,难以管理。政府可向环境卫生公司、物业公司等购买这类服务。

3)体育类公共设施服务。包括体育场馆和体育设施等。体育类公共设施需要进行定期维护和管理,人力、物力资源消耗大,成本高,体育设施不定期的空置又造成资源浪费。专业组织承接体育类服务,提供体育设施日常管理,充分合理利用体育资源,能够更加有效地满足公众需求,促进体育产业发展。

4)养老服务。包括机构养老和居家养老。我国人口老龄化问题突出,政府提供的养老服务资源有限,而需求不断增加,养老压力日益严峻。政府可以向社会养老机构购买服务,也可以向家政服务公司购买居家养老服务,以满足社会对于养老的需求。

5)社会管理。社会管理涉及面广,包括社会救助、社会福利、社区事务、法律援助、社工服务、慈善救济、公益服务、人民调解、社区矫正、安置帮教、公共公益宣传等。这类服务由政府提供则成本明显增加,适合向社会组织购买。

6)医疗服务。医疗服务包括公共卫生服务和基本医疗服务。公共卫生服务由政府举办的医疗卫生机构免费提供,或者由政府通过购买服务的方式提供。政府购买基本医疗服务指政府为残疾人购买的康复治疗项目以及目前基层医疗卫生服务机构实施的药品零差率销售补贴等。

3.不可购买公共服务的几种情况

1)存在背离公平正义的可能。政府提供公共服务是基于公平与公正、维护公共利益的价值理念,不同于私营部门。因此在公共性较强、政府责任重大、关系到国家民族发展的公共服务领域应当采取政府直接供给的方式。例如:国防、犯罪预防与巡逻、消防等公共安全领域。这些公共性强的公共服务关系到公民的切身利益与社会公正,新增消费者的边际公共成本为零。如若此类对公平正义性要求较高的公共服务,被私人利益所控制利用,就极有可能会造成社会不公,使国家安全社会利益受到威胁。

2)交易过程不确定。政府无法准确预测某类公共服务的预期交易成本,会产生不确定性交易。不确定性交易容易违背政府购买提高绩效的初衷,不能很好地提升绩效,达不到预期效果。同时一些交易成本高的公共服务,需要集中极大的人力、财力、物力,社会组织等难以承担,不适合政府购买,而适合政府直接供给3

3)服务质量难测度。公共服务的自身特点常常决定其是否能够被购买。若公共服务提供后的效果不能够很好地被测量,即难以评估服务水准,难以比较购买服务前后的效能,而承接服务的市场主体的最终目的是追求利润最大化,当服务质量难以度量时,承接者可能会钻合同的空子暗渡陈仓削减成本,这势必带来服务质量的下降。其次,从服务的资产专用性来看,资产专用性高的服务一旦在某项生产中沉淀下来就难以轻易转移出来或转移到其他用途时价值低,那么拥有资产专用性的一方,可能部分或全部丧失谈判的平等地位,合同的谈判和执行变得困难。因此,资产专用性高的公共服务应由政府直接提供,而资产专用性低的服务可以向社会组织购买3

(二)政府对社会组织的选择

承接公共服务的社会组织种类繁多,对其选择的结果直接关系到公共服务供给的质量和效率。

1.可选择社会组织类型

可选择的社会组织范围涉及教育服务、公共环境卫生服务、体育等公共设施服务、养老服务、社会保障服务、社区发展服务、就业促进技术培训服务及其他服务。由国家财政部、民政部、工商总局联合制定的《政府购买服务管理办法(暂行)》(国办发〔201396)第六条规定:“承接政府购买服务的主体(以下简称承接主体),包括在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位,依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。”

2.社会组织选择流程

在政府向社会组织购买公共服务的过程中,应当制定对社会组织选择的流程,如图2-1所示。

1)公布购买服务清单。明确政府需要向社会组织购买的具体的公共服务,界定社会组织可提供的公共服务范围。然后公布购买服务清单,使社会组织了解政府购买需求,凭借组织专长提供服务。

2)向社会公开招标。以招投标方式在社会广泛寻求公共服务提供者,扩大社会组织可选择的范围,可利用媒体、网络等平台,公布招投标的相关信息,同时保证招标透明性、信息公开性。

3)对社会组织资质审查。只有符合准入标准的、具有资质、信誉好的社会组织才能够被选择,进行下一轮竞标。依据社会组织准入标准进行筛选。社会组织准入标准应提前制定完毕,评判者严格按照标准进行筛选,对社会组织进行资质审查,审查完毕公示准入的社会组织。

4)评估竞标方案。已通过资质审查、获得准入资格的社会组织分别递交其竞标方案,由政府专业评估人员进行评估。评估过程隐去社会组织名称,评估人员不被告知竞标方案归属。公正、公开地进行评估。

5)选择组织。评估完竞标方案后,政府对社会组织进行最终选择。最终选择结果接受质询,若无异议则确认选择结果;若有异议则需重新对社会组织进行资质审查,重新评估选择;若无合适选择,则重新向社会招标,开始新一轮竞标。

6)公示中标组织。在政府网站等信息平台公示中标社会组织及其承接的公共服务,做到信息公开。

7)签订合同,购买服务。政府与最终被选择的社会组织签订合同,规范地向其购买公共服务。社会组织选择的全部流程应当坚持透明性、公正性、科学性原则。选择社会组织的每一个步骤都影响着最终公共服务的质量和社会效益,因此必须严格执行。

 

3.社会组织准入标准

社会组织是否符合准入标准是社会组织能否进入政府购买社会组织公共服务领域的首要条件。因此,应当科学制定社会组织的准入标准。现行的《政府购买服务管理办法(暂行)》(国办发〔201396)对社会组织的选择已经有了一些规定。除了遵照管理办法的基本要求,研究将按照定性与定量化相结合的工作方法,把社会组织的准入标准分为定性标准和定量标准两类。

1)定性标准

第一,社会组织组织化程度。社会组织组织化程度影响社会组织的稳定性和专业性。一般而言,社会组织组织化程度越高,社会组织稳定性越好,也越专业。社会组织内部结构健全、分工合理,增强组织凝聚力,则更易达到组织目标,提升公共服务的绩效。因此,评估时可以参考社会组织在民政局的备案、资料以及组织分工结构,选择组织化程度高的社会组织。

第二,社会组织管理水平。社会组织提供服务时,管理水平高低直接影响公共服务的质量和绩效水平。管理水平考核指标范围广泛,从定性角度来看可以考核社会组织管理方法、分工、管理专业化。可参照其组织运作流程以及我国社会组织的年度评估结果,社会组织的评估等级由高到低依次为5A级、4A级、3A级、2A级和1A级。陈振明教授在《公共服务导论》一书中提出,公共服务的管理应当包括三部分内容:一是进入管理体系,即要求进入的社会组织(或个人)应当具备一定的专业水平;二是标准管理,即制定提供公共服务所应达到的质量标准;三是价格管理,即出于普遍服务的需求和公共服务本身的特质而要求服务提供者的服务价格应以微利保本为原则。 

第三,社会组织文化。良好的组织文化氛围利于社会组织的发展,尤其对非营利性社会组织而言,公益性应当成为其组织文化的重要组成部分。理想的社会组织文化应当是正能量的、积极的、公益性的,对于有懈怠的、过于功利性的组织文化的社会组织应当剔除。

第四,社会组织信誉。通过问卷调查方式调查民众对某社会组织的民众满意度,民众满意度在一定程度上代表着社会组织的可信赖程度。选择信誉良好的、民众满意度高的社会组织提供公共服务。

2)定量标准

第一,人员专业水平。人员专业化水平、办事效率高的社会组织承接公共服务能力强,易于达到政府公共服务实施目的。对于人员专业水平可以建立数据库,例如人员的服务时间、学历水平、办事投诉率、办事效率等指标。定期考核,确定人员专业水平等级。

第二,竞标方案绩效。竞标方案的评价是选择社会组织的关键。通过对竞标方案可行性、成本预算、预期效果,以及是否满足社会公平等条件的分析,最终选择社会组织。

第三,年度绩效考核。年度绩效考核是对已经提供了公共服务的社会组织的考核。考核公共服务的提供是否满足了公众需求、是否达到竞标方案计划目的、预算开支是否达标等。考核结果作为政府是否再次向社会组织购买公共服务的重要依据。

4.政府选择社会组织机理

1)福利最大化原则

正因为政府提供的公共服务具有公共性和非营利性的特点,决定了社会组织选择的总目标在于总福利最大化。总福利最大化要求实现个人与整体、公平与效率的双重偏好。相关的经济学原理为帕累托改善和帕累托最优,即假定整体固有的可分配资源,帕累托改善指从一种分配状态到另一种分配状态的改变,未使任何人情况变坏而使得至少一个人变得更好;帕累托最优是资源分配的一种理想状态,指不可能再有更多的帕累托改善的状态,即在不使任何人境况变坏的情况下,而不可能再使某些人的处境变好。可以看出,社会福利最大化体现了兼顾公平与效率基础上的帕累托均衡。

2)案例分析

为了解决机构养老方式成本投入大、“一床难求”的问题,宁波市海曙区于2004512日颁发了《关于海曙区社会化居家养老工作的指导性意见》。主要内容是由海曙区政府出资,向非政府组织星光敬老协会购买居家养老服务,社区安排,由居家养老服务员每日上门为辖区内600余名老人服务。服务对象为海曙区辖区内高龄、独居的困难老人。各社区根据本社区的老人和居家养老服务员的情况,进行上门结对服务。服务内容包括生活照料、医疗康复、精神慰藉。政府通过年度财政预算,每年花150万元向非营利组织海曙区星光敬老协会购买居家养老的服务,每年每个老人的预算为2000元,服务时间为每位老人每日一小时。该案例中,宁波市海曙区政府是如何对社会组织进行选择,最终决定向星光敬老协会购买公共服务,是值得我们研究的问题。除上文已提及的选择原则和标准,研究基于社会福利最大化目标,对政府购买公共服务选择社会组织的机理进行分析。

首先基于社会福利最大化模型,创建假设情境。假设宁波市海曙区政府向社会公开招标对居家养老服务进行购买,社会组织ABCD对居家养老服务进行竞标,其竞标方案资本投入如表2-1所示。

2-1  模拟情境下的资本总投入—需求对比表

 

社会组织A

社会组织B

社会组织C

社会组织D

资金

40

60

50

50

人员

30

50

60

40

生产资料

30

40

60

30

总投入

100

150

170

120

总需求

800余名老人居家养老服务

800余名老人居家养老服务

800余名老人居家养老服务

800余名老人居家养老服务

该案例中对社会福利产生较大影响的主要因素包括:资本总投入、需求满足总数、行政效率、社会声誉和居民满意度。其中假设总需求为1,行政效率、社会声誉、居民满意度、社会总福利这四项指标以1为总体,按照准入标准计算其百分比,越接近总量1其水平越高,呈正相关。各项因素数据比例如表2-2所示。

2-2  模拟情景下的社会组织影响社会福利指标汇总表

影响因素

社会组织A

社会组织B

社会组织C

社会组织D

资本总投入

100

150

170

120

需求总数

1

1

1

1

行政效率

0.5

0.7

0.6

0.56

社会声誉

0.4

0.8

0.73

0.5

居民满意度

0.5

0.8

0.75

0.58

社会总福利

0.47

0.79

0.67

0.52

如表2-2,以纯粹经济效益角度观之,在满足居家养老服务需求一定时,总投入:社会组织A<社会组织D<社会组织B<社会组织C,社会组织A所投入的资金、人员、生产资料总资本投入少于社会组织BCD,成本低,故占有相对的投入优势。从投入成本的角度看,似乎社会组织A为最好的选择。然而以社会总福利最大化角度观之,社会组织非以营利为唯一目的,而包括对效率与公平目标的双重偏好。从表2-2中还可以看出,社会组织B在行政效率、社会声誉,居民满意度这几项社会指标上远远高于社会组织ACD,社会总体福利BCDA,也就是说,社会组织B的社会声誉好,效率高,成果更令居民满意,带来的社会总福利要高于社会组织ACD。在这种情形下,我们选择社会总福利产出更大的社会组织B。通过上述模拟情景的选择,可以发现政府在实际选择时应当按照社会福利最大化的原则,综合考虑成本投入与经济效益、社会效益的关系,达到兼顾公平与效率基础上的帕累托均衡。

三、政府购买社会组织公共服务绩效评价

(一)政府购买社会组织公共服务绩效评价指标构成

借鉴范柏乃(2005、何翔舟(2012、王春婷(2012关于政府绩效评价指标体系的设计,本部分将从四个维度:公众满意度、服务效率、社会公平与政府成本构建政府购买社会组织公共服务绩效评价一级指标体系,二级指标如下文分解。

1.公众满意度

公众满意度是公众对公共服务感知效果与期望值对比后的一种量化指标。公众的满意度有很多影响因素,研究针对三个方面来进行绩效评估,主要是公共服务的内容、数量和质量三方面。公共服务的内容是最本质的东西,服务内容是否满足公民需求也是影响公众满意度的重要因素。数量满意度顾名思义,就是公共服务提供的数量能否满足公众的需求,让公民感觉到幸福。质量则是服务的期望与实际效果的对比,提供优质的公共服务有助于提升政府公信力。

2.服务效率

新公共管理运动兴起后,政府很重要的一个职能就是提供公共服务,而服务效率就直接关系到政府作为的有效性与否。研究认为将服务效率主要体现在速率和竞争等方面。公共服务配置的速率则是直接在总时间一定的条件下比较数量,测量公共服务提供的能力;竞争程度则是服务效率的决定性因素。当政府仅仅使用委托模式等直接委托给某一社会组织,就会涉及到垄断或者不透明的寻租行为等,相反政府给予的竞标机会越平等,竞争越激烈,社会组织提供的服务质量就更好,服务效率更高。因此本指标分为2个二级指标:服务配置速率、竞争程度。

3.社会公平

在有限的政府资金投入购买公共服务时,务必要保障每个公民都能均等地接受应有的公共服务。研究将社会公平分为受众机会均等、结果公平、程序公平3个二级指标。受众机会均等表现公众享受公共服务服务的普遍性和非排他性;结果公平是结果导向性的指标,意指公众接受的服务结果是公平而令人满意的;而程序公平决定了政府购买公共服务总体过程的规范性,是社会公正、公平的直接体现。

4.政府成本

影响政府购买社会组织公共服务绩效的因素比较复杂,主要包括四个方面。其一是规模成本,政府在购买公共服务的过程中期望减少自身的规模或者降低事业单位的数量,以此降低自身瘫肿的结构,提高效率,减少成本;其二是信息成本,当政府能较低成本得到大量信息时,其投入就会降低,而绩效就会提高。此外,政府对购买承办方的监督成本和决策成本也是一个较大投入。因此,研究把政府绩效指标体系中的政府成本归为4个方面:决策成本、规模成本、监督成本、信息成本。

(二)政府购买社会组织公共服务绩效评价模型构建

政府购买社会组织公共服务绩效评价是一个复杂的系统,它受到多种因素的影响,而公众满意度、服务效率、社会公平与政府成本是直接衡量绩效水平高低的重要指标。科学考量这些指标对绩效水平影响的重要程度、主次关系,才能抓住绩效评价的关键。数理统计中的回归分析、方差分析、主成分分析等都是用来进行系统分析的方法,其中以回归分析用得最多。但这些方法都存在一定的不足之处:要求有大量数据,要求样本服从某个典型的概率分布,计算量大,可能出现量化结果与定性分析结果不符的现象。特别是我国统计数据十分有限,而且现有数据灰度较大,再加上人为的原因,许多数据都存在偏差,没有什么典型分布,因此它在应用于系统因素分析时有较大的局限性。而根据灰色理论提出的系统关联分析法克服了上述种种不足,并且在对复杂系统、社会现象等进行分析时均已取得了满意的结果。因此,研究报告将运用灰色关联度法分析(一般原理见MATLAB7.0政府购买社会组织公共服务绩效评价指标的重要程度,为政府购买服务提供决策参考依据。

通过德尔菲法专家对2013-2014年宁波市公布的政府购买社会组织公共服务绩效评价的基准值作为参考数列X012项二级指标在同期的统计数据为行为数列,如表3-1所示。计算政府购买社会组织公共服务绩效评价指标的关联度,并以关联度大小进行排序。

3-1 政府购买社会组织公共服务绩效评价指标的行为数据

              年份

2010

2011

2012

2013

专家评价基准值X0

0.9377

0.9366

0.9389

0.9215

服务供给的竞争程度(%X1

80

83

91

100

政府决策成本(万元)X2

6280

6859.6

7702.8

8472.2

公共服务质量(%X3

39.4

38.2

37.7

37.1

程序公平程度(%X4

20.16

21.69

24.26

25.65

受众机会均等%X5

45.91

48.06

50.21

52.38

公共服务内容(%X6

20.69

20.8

22.8

23.7

政府监督成本(万元)X7

1385.08

1692.20

2220.34

3138.27

政府信息成本(万元)X8

273.03

295.52

326.18

371.23

政府采购规模成本(万元)X9

11666.1

15315.8

19416.0

22166.3

结果公平程度(%X10

43.41

44.38

46.11

57.57

公共服务数量(个)X11

1139

1128

1184

1273

服务速率(%X12

19.48

20.17

20.92

21.97

3-1中:政府信息成本、规模成本、监督成本、政府决策成本等部分数据依据宁波市财政局公布的2011-2014年政府采购社会力量公共服务开支数据中估算得出;公共服务数量、程序公平程度(受益面)、服务速率(当年政府公布计划,当年实施的程度)、服务供给的竞争程度(招投标比例)等部分数据依据宁波市民政局2011-2014年公布的120个政府购买社会组织公共服务项目,抽取典型的28个项目中计算得出;公共服务质量、程序公平程度、受众机会均等、公共服务内容以及结果公平程度等部分数据依据调查问卷计算得出。

1.求绝对关联度

4.结果和讨论

1)由各因素的综合关联度数值排序可知:ρ03>ρ06>ρ11>ρ01>ρ12>ρ05>ρ10>ρ04>ρ08>ρ02>ρ09>ρ07,即各指标对政府购买社会组织公共服务绩效评价的重要程度依次为:公共服务质量、公共服务内容、公共服务数量、服务供给的竞争程度、服务速率、受众机会均等、结果公平程度、程序公平程度、政府信息成本、政府决策成本、政府规模成本、政府监督成本。

2)从以上分析来看,政府购买社会组织公共服务绩效评价指标构成中,公共满意是最重要的,其次是服务效率和社会公平。由于不合理的购买会造成公众满意度的降低,所以并非所有公共服务都是适合购买的,非政府直接提供不能保证质量和公正度。公众满意度的指标中质量满意度最为重要,其次是内容满意度和数量满意度;社会公平方面显示公众更关心自己接受公共服务的机会是否均等,结果公平次之;政府成本方面信息成本最为关键;服务效率的绩效评价因素中竞争程度占最重要的地位,可见竞争对服务市场效率具有提升作用。因此,政府在购买社会组织公共服务时,应重点抓住这几个指标来选择和决策。

四、政府购买社会组织公共服务绩效评价的困境

(一)理论体系滞后

1.绩效评价指标体系理论研究处于发展阶段

学界对政府购买社会组织公共服务的关注和研究起步较晚,但是在理论建构和实践探索等方面倾注了极大的研究热情,在取得了许多成果的同时也引发了非常激烈的讨论和争议。在绩效评价指标体系设计上,一些学者认为应将公平、正义和民主等指标扩展到政府工作的日常考评中。包国宪(2005)以政府购买居家养老服务为例,依据详细的数据调查和经验分析得出居家养老服务工作涉及购买方和受益方各自的利益诉求,评价指标应由购买的达成率和受益普及率两个维度组成,所以要权衡效果和公平二者的考量。陈通(2006)强调了绩效评价过程中公民导向的重要意义。孟华等(2009)以建设服务型政府的理念为考量依据,提出政府购买社会组织公共服务评价的指标不但要考虑效率和成本,更要彰显公正、公平和公民本位的价值取向。周俊(2010)认为“在多中心治理的视角下,政府购买要承载着经济效率、政府瘦身、公众参与等多重追求”。在市场经济的背景下,政府购买社会组织公共服务绩效评价的运作过程离不开市场的经济行为,评价的指标也应遵循市场多元的价值取向。评价指标体系不完善使得绩效评价的客观性、准确性和公正性大打折扣,难以起到有效的监督和导向作用。

2.过程导向和结果导向观点不一

学界对政府购买社会组织公共服务绩效评价目标权重的认识可归结为三种。一种观点认为,评价应坚持过程和结果并重。在政府购买公共服务活动中应重视对政府的监督,并且将政府购买社会组织公共服务的过程监督与结果评价结合起来,才能有效地对购买全过程实施监督。王春婷(2012)从政府成本、效率、公众满意度、社会公正度四个维度设计评价指标,其中既有结果导向,也有过程导向。另一种观点认为,政府购买社会组织公共服务的绩效评价应该坚持结果导向,卓越等(2008)提出公共部门绩效评价指标内容的设计是结果导向而不是过程导向,对于结果而言,投入、过程、产出等一些指标更多是充当结果指标的铺路石。奥斯本和盖布勒(2006)提出,政府绩效评价的控制机制会以结果导向制取代过程导向。在确定绩效标准内容时,不应对服务执行者做出详细而刻板的硬性规定,要尽量遵循结果导向,避免约束其工作执行力,出现外行领导内行的情况发生。还有一种观点主张根据不同环境制定评价核心。例如,Hugh. R.Waters2004)认为不同发展阶段的国家对政府购买医疗卫生范围的绩效评价会有不同的标准要求,发达国家的评价内容更倾向于质量和结果,而发展中国家更倾向于对合同细节、服务执行能力和购买机构的评价。

(二)制度建设滞后

1.法律法规不完善

国外绩效评价的成功经验表明,成熟的法律框架和正确的制度设计是绩效管理成功的前提和保证。当下,我国各级政府绩效管理大多停留于抽象层次,缺少具体的、可操作性的政策纲领,更没有绩效管理的法律框架。尽管从中央到地方都提及要提高政府购买公共服务绩效,但目前尚没有一个专门的政策性、制度性、规范性的指导文件来指导政府购买公共服务及其绩效的提升。目前国内只有一部《中华人民共和国政府采购法》,提及了有关公共服务购买的相关规定,但评价政府购买公共服务绩效的相关内容并未被考虑进去。法律法规不完善使得政府购买社会组织公共服务绩效评价无法可依。

2.信息共享机制缺乏

在一个系统连续的评价过程中,要发挥绩效评价的效用功能,必须确立信息共享机制。对政府购买公共服务的绩效评价不仅要掌握政府的机构设置、人员匹配、领导职数等静态结构,更要掌握提供公共服务的动态过程,实时掌握公共服务目标的实现程度,全面掌握公共服务提供者外包机构的服务能力,及时掌握公民对政府购买公共服务的真实感受等等。当前,公共服务购买方、承接服务提供的社会组织、消费者之间这样的信息共享机制还未确立,信息采集的数量及质量难以有效保障。

3.监督机制不到位

由于缺少法律法规的支持,无论是内部监督、社会组织监督还是第三方媒体监督等都无法起到实质作用。评价过程往往只体现领导干部的意志,而不能充分反映出广大群众的迫切需求,评价结果缺乏客观性。公民对于政府绩效评价的参与随机性较大,缺乏明确而具体的参与途径和制度保障,进而导致行政监督绩效评价存在民众基础薄弱、民众监督意识欠缺、民众参与反馈渠道缺乏等困境,不利于政府购买社会组织公共服务的良性运行和可持续发展。

(三)绩效管理滞后

1.标准确立难

政府购买社会组织公共服务是一个复杂的动态过程。政府部门、社会组织及消费者对于评价标准往往难以达成共识。首先,单体部门提供的某项服务在整个公共服务执行过程中,往往只能作为一种中间的瞬时状态,并不具有客观的可量性。其次,来自不同领域的评价主体,具有不同的评价视角和主观感受,评估主体的差异性对政府购买社会组织公共服务绩效评价的工作带来了极大的挑战。

2.评价弹性弱

不同的评价指标往往具有不同的评价周期。为独居老人所购买的公共服务,其指标的评价就需要较长的评价周期,评价主体需通过服务进程的跟踪与服务受益方的反馈做好记录,实时获取动态数据,从而使获得的数据真实有效,以便对评价结果的干扰降到最低。对于上门劝解搬迁的扫街扫楼服务讲究工作方法和工作效率,即时评价则较为合适。然而目前对政府购买社会组织公共服务绩效评价,常常不考虑指标的特点,往往是年底统一进行,评价弹性弱,难以达到绩效评价的最终目的。

3.操作不规范

评价小组在收集完所有的资料后进行汇总、上报,再由直属领导做出评判分出等级,这一过程缺乏公众参与,多元评价主体的缺失影响了绩效评价结果的权威性。评价操作不规范导致激励作用的效果微乎其微,使得大多数人认为政府绩效评价只是走一种形式,没有实际意义。

4.数据缺乏科学分析

真实可信的绩效评价工作结果有赖于科学的数据分析。任何一个环节出现收集信息错误或信息不够全面的问题,评估结果就无法客观真实地反映政府购买社会组织服务的实际工作绩效。而且由于购买服务的性质特殊、种类繁多,工作量化困难,加上信息渠道不畅、政治利益等各方面的因素,直接导致绩效评价设计的维度把握不准、指标繁冗、权重拿捏不当等问题。

(四)评价组织发展滞后

1.主体法人地位缺失

法人主体地位的缺失造成评价行为的“内部化”,即评价主体变成与政府行政性质相同的“次级政府”。在被调查的案例中,有相当一部分受政府委托的评价主体实际上并非是独立成长的社会组织,有些评价组织是在形成特定绩效评价任务以后由政府部门临时成立的,这些组织随时接受政府下派的任务,在实践过程中变成政府部门的延伸。作为公共服务购买发起人,政府出于自身利益而格外关注评价结果,也就容易成为绩效评价背后的组织和操纵手,导致评价结果失真,缺乏可信性。

2.专业评价队伍缺乏

与杭州等城市相比,宁波市尚未设立长效的政府绩效管理小组,对社会组织绩效评价的共性指标也亟待完善。据了解,宁波市政府当前组织的考核小组成员都是从各政府辖下的社会组织中临时调派过来的,人员素质参差不齐很难与绩效考核要求相匹配,后期培训也未落实到位。在对政府购买公共服务绩效评价的实践过程中他们往往是凭着经验、印象、感情等因素,而忽略数据的支持和科学的分析方法,习惯服从领导的意志而忘记了绩效评价的组织目标。绩效考核数据的来源不明确,方法处理不得当等现象都容易导致最终评价结果缺乏科学性。

五、提高政府购买社会组织公共服务绩效的支撑体系

(一)加强理论体系支撑

传统的“3E”理论体系已经不能完全适应绩效评价的要求,在此基础上学者们提出了新的观点,拓展了“公平”、“正义”、“民主”等价值追求。政府应该引导绩效评价的价值追求,在承认各项价值追求的基础下,引导形成以一种价值为主导,多种价值并存的、综合的、多元的价值观。在绩效评价中,将政府购买服务的过程监督与结果评价相结合,更有利于发挥绩效评价对政府购买社会组织公共服务的监督作用。应当把政府购买社会组织公共服务绩效管理的中心从政府转移到第三方,强调公众参与和社会参与,倡导政府与社会组织之间的合作伙伴关系。政府作为规则的制定者应当给予社会组织一定的财政支持,允许社会组织适当盈利,并通过充分竞争的方式提高效率从而降低成本。

(二)加强制度建设支撑

1.建立健全相关法律制度

首先,应修改《政府采购法》,明确政府向社会组织购买公共服务的购买范围、服务标准、购买方式及服务提供机构的准入资质、规范合同内容和购买流程、完善监督制度、健全纠纷解决机制等。地方政府也可以根据具体条件制定地方性法规,弥补《政府采购法》的不足。其次,政府购买社会组织公共服务的资金来源主要是预算外资金,往往受政府主管部门负责人的意志影响,不确定性比较大。因此建议起草政府购买社会组织公共服务资金使用专门规章,规范购买服务资金的使用。

2.建立评价信息共享机制

一方面要加强内部信息交流,另一方面加强对外信息公开。内部信息交流是将信息在同部门上下级之间和相关部门之间共享,绩效评价结果不再是评价小组与被评价单位之间的秘密,让部门之间清楚政府采购中的经验与教训,以便于政府随时调整对购买服务和社会组织的选择。对外信息公开是指对第三方中介组织的公开和对社会公众的公开,不仅仅是向全体社会公众公开招标、购买服务的基本信息,还要公开服务的质量、资金使用效率、人员配置等信息,充分尊重社会公众的知情权和选择权。具体可通过听证会、政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。

3.建立完善的监督体系

完善的监督体系是从社会组织提供公共服务之初到绩效评价结果完成之后的全程的、动态的监督。首先,在提供公共服务过程中应该建立实时反馈机制,掌握公共服务提供情况,对过程中任何一个环节的监督缺失,都有可能导致最终绩效评价的失败。其次,在完善监督机制中,监督对象不仅仅是提供公共服务的社会组织,还应包括对政府相关部门的监督。不但要成立专门的绩效评估小组,还要引进第三方评价机制,引入会计事务所、审计事务所、社会调查公司以及相关专家等组成独立的第三方评价机构。第三方机构独立于政府与提供公共服务的社会组织之外,能够更客观,公正的起到监督作用。此外,在制度层面,要建立一套相应的验收制度,与资金相挂钩,从而起到监督的作用。

4.建立绩效评价结果奖罚机制

获取绩效评价结果不是评价的最终目标,而是制定下一步决策的重要依据。对评价结果中发现的问题和不足之处提出整改,使绩效评价目标得以落实,评价结果才不至于流于形式。因此有必要建立绩效评价结果奖罚机制,对评价结果做出反馈。要在绩效评价结束后的规定时间内形成反馈文件,正式通知被评价组织,同时,绩效评估组应对该文件建档保存,作为下次绩效评价的参考依据。在形成反馈之后,则要对被评价单位进行奖罚处理。奖罚的依据有两点:第一,要根据评价结果中被评价单位在该段时间内工作出现的成绩或者不足,进行奖励或处罚;第二,要参考上次评价结果,对于反馈文件中提到的不足之处仍无改进的,要进行更为严厉的惩处,对于在多次评价中都处于领先地位的进行表彰。

(三)加强绩效管理支撑

1.合理匹配评价主体的权重,科学制定评价标准与评价周期

政府购买社会组织公共服务涉及领域广泛,种类繁多,这也加大了制定绩效评价的难度。首先,要明确评价主体,主管部门应该组织成立项目评价考核机构,组织相关政府部门、具备评估资质的不同社会组织、专业人士、公众代表等积极参与绩效评价并赋予不同的评价权重。不同立场的评价必然使评价结果更科学。其次,科学制定评价标准,要根据购买项目的类别、特点等制定清晰的、可操作的评价标准。第三,要建立科学的绩效评价周期,提高评价弹性,政府购买不同种类的社会组织公共服务具有不同的要求,评价周期的长短要根据项目本身要求制定,避免用统一的评价周期去评价不同的服务项目,防止“一刀切”现象的发生。

2.规范绩效评价操作,增加绩效评价的透明度

首先,规范绩效评价的操作程序,在以往的只需要在评价小组与直属领导之间即可完成的绩效评价过程中,建立听证制度,增加第三方组织和公众参与环节,引导媒体与社会舆论的关注,使绩效评价的整个过程在阳光下进行,提高绩效评价的透明度,加强公众对政府工作的理解。其次,要明确政府在绩效评价中的身份与职责,政府是引导而非包揽绩效评价工作。在多元主体的绩效评价中,各个评价主体不越权,不缺位,依据法律法规要求及合同规定行使权利履行义务,使整个绩效评价过程的操作更加规范,提升绩效评价结果的权威性。

(四)加强评价组织支撑

1.明确第三方评价组织独立的法人主体地位

首先,要提高政府购买社会组织公共服务的绩效,必须明确第三方评价组织的独立法人地位,明确第三方评价组织与政府之间不是上下级的隶属关系。在此基础上,双方通过合同等方式,明确责任义务,以达到提供良好的绩效评价的目的。其次,引导第三方评价组织完善内部结构并加强职业道德规范,促使其不断提升绩效评价的权威性。第三,政府要加强对第三方评价组织的扶持,要给第三方评价组织创造良好的外部环境,必要时可予以一定的资金支持。

2.建立常设政府绩效管理小组

绩效评价队伍缺乏科学性体现在两点,一是队伍组建随意性大,二是队伍在进行绩效评价时缺乏有效、统一的指导意见。增强绩效评价队伍的科学性首先要建立常设的政府绩效管理小组,有了常设的机构,才不会出现为应付绩效评价而临时随意抽调人员组成评价小组的情况,这样既保证专业人才有了用武之地,又使得在在评价失当时能够及时问责。同时,要出台与常设绩效评价小组相配套的指导意见与工作办法,建立科学的、综合的绩效评估指标体系,使绩效评价工作“有法可依”,将绩效评价工作纳入有章可循的轨道中来。

3.加强绩效评价人才队伍建设

首先,要着力培养相关方面的专业人才,通过专题讲座、业务培训、能力考核、岗位练兵技能竞赛等多种形式的活动,调动绩效评价人员学习和培训的积极性,增强其专业素养。其次,在人才培养的同时,还应该注重将相关领域专家引入到绩效评价中来,建立评估专家常态化的流动制度,与独立的第三方评价机构组成绩效评价小组,共同考察、评价政府购买社会组织公共服务的绩效水平。流动专家制度不仅可以有效促进资源整合,也在一定程度上遏制徇私舞弊现象的发生。

 

课题组成员简介:赵振宇,宁波大学法学院教授、副院长;许义平,宁波市民政局研究员、副局长;陈红霞,宁波大学法学院副教授;陆自荣,湖南科技大学管理学院教授、副院长;操家齐,宁波大学法学院副研究员)

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