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行业协会商会运行阻滞机制研究

杨剑等

摘要:作为互益型社会组织典型代表,行业协会商会的发展是市场经济走向成熟的标志,也是社会结构变迁的必然产物。二者作为新兴的公共管理主体在促进我国经济社会转型和推动政府职能转变的进程中发挥着规范行为、反映诉求、自律服务等独特之治理功能。然而,基于我国行业协会商会特有生成路径以及在公共治理体系中结构定位,导致其在职能运行中受到多重阻滞因素的影响。其中,集中体现在依附性的角色定位以及不均衡的交互关系之上。为此,必须通过内外结构关系系统调整来重新塑造行业协会商会的治理角色,即在嵌入党政体系和贴近市场、企业之间寻找理性平衡,打造和谐的政会关系、会会关系以及会内关系,最终确保其充分发挥在商言商、民间管理和自律服务的重要职能,真正成为公共治理中不可或缺的“一极”。

关键词:行业协会商会  公共治理  结构  阻滞  改革

当代中国正在经历着一场深刻的社会转型。随着总体性向分散性社会形态的演变,所带来最为显著的成果便是社会结构的变迁和社会组织功能的重塑。传统的政府单一“统治“逐步向多中心的合作“治理”转变,而作为社会力量勃兴典型标志的非政府组织,日益走上了公共治理的“前台”,成为中坚力量。它们基于自身所特有的优势,弥补着市场和政府治理的双重“失灵”,在社会变革中的政府、市场、公民三者关系间中扮演着“缓冲器”、“粘合剂”与“安全阀”的角色,成为促进市场经济发展、推进民主政治进程、创新社会管理方式和提升公共服务质量的最有效的催化力量。

作为互益型社会组织典型代表——行业协会商会的发展是市场经济走向成熟的标志,也是社会结构变迁的必然产物。一方面,市场经济体制的确立,需要以行业协会商会组织去平衡与协调各种利益关系,维护公平的市场竞争、规范市场经营活动,从而确保整个市场经济运行系统健康、有序的发展。而市场经济体制的不断完善和资源配置决定地位的改变,驱使我国的社会经济结构发生深调,其中最为显著的表现便是多元所有制经济的迅猛发展以及不同利益阶层的出现。作为新兴的社会利益群体,他们迫切的需要有自己的团体来表达和维护其共同的利益,并且组织和规范其各项市场竞争和经营行为。行业协会商会作为市场和政府之外的中介组织恰好能为其提供组织化的利益表达和维护机制,理所当然地上述群体的代言人和维护者,从而有效地促进了社会主义市场经济体制的完善。另一方面,行政体制改革进程的不断加快,各级政府都在重塑角色和转变职能,并逐步将自身职能定位在创造良好环境、提供优质服务和维护社会公平正义之上。随着政府监管职能和服务职能的进一步分离,政府必须要将管不好、管不住的职能转移出去,行业协会商会恰恰为政府分放和委托职能提供着现实的承接平台,作为政府和市场连接的“桥梁”和“中介”,行业协会商会等依托其更贴近企业和更专业灵活等比较优势,有效地填补了因政府退出而形成的治理“真空”,避免了各类市场主体无序竞争的状况,积极地构建着市场经济发展需要的社会自组织化秩序,有效推动政府——市场——企业三元良性互动格局的建立。近年来,在党和政府通过一系列政策的颁布和制度安排,高度重视行业协会和行业协会商会组织的建设和发展,持续强化其在提供规范行为、提供服务、表达诉求之独特职能。

然而,尽管市场经济的发展、社会权力结构的分化,以及与之相伴的治道变革为行业协会商会的职能拓展和功能显现创造了条件。但是,这绝不等于上述组织就已经能够切实、全面的履行其在提供政策咨询、加强行业自律、促进行业发展、维护企业合法权益中的重要职能。结合治理的宏观背景,测评当前行业协会与行业协会商会的整体治理能力与水平,我们发现各地行业协会商会在服务方面均存在着相当“治理失灵”的现象,并且不同地域功能履行状况存在较大差距。归纳而言主要包括:行业协会与行业协会商会的性质异化和功能定位模糊,导致其无法凸显其民间性、行业性、服务性等职能;现行管理体制的行政色彩浓厚,导致政会关系、会会关系的非正常化,与地方治理的相关主体未能形成良性互动的关系;立法缺失、法律规制的缺位,导致管理失范;职能不到位、服务层次低、代表性差,无法在会员中产生强大的吸引力,缺乏公信力;组织内部治理机制不合理,组织机构设置不健全、组织运行不规范等问题广泛存在等等,这便向理论研究提出了问题,“到底是什么因素阻滞着行业协会与行业协会商会治理功能的发挥?而提升上述主体治理地位和能力的现实途径又是什么?”基于此,本研究选择我国行业协会和行业协会商会为研究对象,实地考察现时态中行业协会商会在公共治理中的功能演进和发挥特点,深入剖析阻碍和制约其功能运行的各类成因,从而为破解我国行业协会商会发展的困境提供理论突破,同时也为我国政会之体制改革与治理创新寻找科学的对策。

一、治理视阈下的行业协会商会

著名的治理理论家皮埃尔曾经指出:“治理是20世纪晚期时代精神中关于政府的主流观点。”作为适应行政环境的改革要求,治理成为当前中国治道变革最突出的特征。其最核心的表现便在于公共事务的管理模式由“政府单极统治”向“社会多极治理”的过渡。在此进程中,全能型政府将持续还权、让权于社会,非政府部门由被动排斥转变为主动参与的角色。政府、市场、社会的职能边界科学重构、多元互动的权力格局逐步形成,因此治理之内涵和分析框架的解读则是行业协会商会等社会组织改革成功之先决条件。

(一)公共治理的本质与标志

公共治理理论(简称治理理论)的提出并成为公共管理的核心分析工具,应归因为行政环境变化和政府改革转型。第一,治理意味着政府治道发生了重大变革,集中表现在政市关系的重塑上。所谓治道“是在市场经济的条件下政府如何界定自己的角色,如何运用市场方法管理公共事务的道理。”作为区别与传统政府管理公共事务的方法和逻辑,治理抛弃了政府全面管制市场的传统模式,而是要求政府适应市场经济运行规律,将自身职能确定为“掌舵”、 “导航”而不是“划桨”之上。政府应当理性收缩自身的权力边界,放弃那些不必要的生产职能,不去干预经济的微观运行,将自身打造成为宏观经济的调控者和市场秩序的维护者。支持、尊重市场作为经济要素配置者和决定者的治理地位,并采用市场化的工具改革自身的运作模式,提升管理效能。第二,治理意味着公民社会的崛起和民间力量对公共事务管理的参与。在治理的形成路径上,政府和社会权力的重构是治理理念的核心所在。面对着行政生态环境的复杂多变和政府不可治理性的不断增加,政府必须要改变全能的角色和垄断社会资源的状态,通过职能转变和分放权力于社会,扩大社会的自治功能,扩展社会自主发展的资源和空间,提高社会成员参与管理的意识和热情。其中尤其重要的便是积极培育和发展各类民间社会组织,合理界定社会组织之管理职能,制定社会组织管理和运行的行为规则,为其发展提供政策支持、资金安排等,并采取积极措施激发其公共管理之活力,制度化保障其利益表达、利益聚合、沟通协调等特有功能的发挥,进而实现政府和社会功能互补、良性互动的关系格局。第三,治理从本质上而言是网络合作管理的动态过程。正如全球治理委员会所理解的“治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程。” 在复杂多变的社会环境中,没有哪个机构拥有充足的资源和能力去解决所有的公共问题,政府也不例外。为此,治理是一个多中心的行动体系,它包括了一系列来自政府又不限于政府的社会公共机构和行为者。通过政府对其垄断权力转移和分放,更有效地激发和调动市场和社会为主的多种力量,打造一种全社会开放的管理格局。在分工、互惠的策略的引领下,构建网络化的公共服务供给体系,切实形成解决公共问题的强大“合力”,从而有效完成公共服务之职责。基于上述分析,我们可以将治理理解为:治理是应行政环境发展之需而形成的一种新型的公共管理形式,它重构并整合了政府、市场与社会的权力(利)关系,其本质是一个多元主体在相互依赖的环境中分享权力、分担责任,合作管理公共事务的动态过程。

治理从本质上而言是建立在市场原则、公共利益和公众认同上的合作管理。这种崭新管理模式使得公共管理成为了一个开放的体系。对传统唯政府管理方式的突破,便将公共服务的重心放在了市场和社会之中,通过重塑政府与市场、政府与社会的互动关系,力求动员一切可以调动的力量,实现公共利益的最大化。在治理的视阈下,公民社会组织的治理功能被置于在格外重要的位置之上。作为社会管理体系中关键的主体,公民社会既不属于政府(第一部门),又不属于市场(第二部门),而是是介于政府和企业之间的“第三部门”(the third sector)。其在公共管理中发挥着 “沟通器”、“连接阀”的巨大作用,弥补着市场和政府管理的双重失灵,推动着政治、经济和社会领域权力的合理分配和良性互动,最终促进着政府、市场、公民三元关系的和谐发展。

 治理的发展目标即为实现“善治”(good governance),而善治正是以政府和民间组织、公私部门之间的合作管理程度以及对公共服务的供给能力作为衡量标准的。根据俞可平教授的诠释,“善治实际上是国家权力向社会权利的回归,善治的过程是一个还政于民的过程。”因此,治理的标志则主要取决于社会力量的勃兴和民间治理活力的释放,而作为公民社会代表的各类社会组织便自然成了其核心的指标。在善治发展目标指引下,各种社会组织应当“勇敢”地承担着政府转移的管理职能,充分行使服务、沟通、评价、裁断、调节、协调等各项公共职能,一方面,与政府相互配合,培育统一的市场、规范公平的秩序;另一方面,通过不断完善自身整合作用,促进公民社会的发展、壮大,形成自律性的社会秩序。在实现“善治”的发展目标的进程中,民间社会组织必须改变“被管制”之角色,而将自己建设成为政府的合作伙伴,通过与政府共同行动、各司其职、各守其位,发展出一套管理公共事务的全新逻辑和方法,公正、高效解决公共问题,增进公共利益,从而最终促进“治理”顺利地驶入“善治”的发展轨道。

治理框架的分析结论高度适用于转型期的中国社会。当前我国的社会结构和权力格局发生着重大而深远的变化,其中最为典型的便是国家与社会关系的深调与重构。国家统合社会与行政垄断的格局被逐步打破,市场决定性地位确立使社会权利和利益主体日趋多元,分散的社会个体需要一种组织化的机制来表达和聚合相关利益;而政府职能的转变和管理疆域理性的退缩,也必然要求相关社会组织能够成为其职能承接的主体,实现公共服务的有效供给。在上述社会转型的背景下,便为我国社会组织的生成和发展提供了广阔的空间和资源供给,一个相对独立的公民社会在我国日益崛起。作为我国公民社会重要组成的互益性组织行业协会商会,其公共管理职能在我国治道变革和社会结构变迁的环境下得以拓展和完善。在公共治理的体系中发挥着推动市场经济发展、促进政府职能转变、引导企业经营机制转换和建构自律性的社会秩序的独特功能,并通过沟通、自律、协调、维护、组织等各种方式,弥补着市场和政府的治理失灵,塑造着治理体系中多元的合作关系,为推进公共管理社会化进程中贡献力量。由此可见,治理进程的推进和以行业协会商会为代表的社会组织的发展之间存在着紧密联系与相互促进的关系。由此而言,公共治理为社会组织兴起提供了先决条件和现实基础。而与此同时,行业协会商会等社会组织作为治理发展的标志,其功能的发挥又对治理进程又产生着巨大的“反推力”。作为沟通国家和社会的“桥梁”和“中介”,上述社会组织在治理体系中担负着规范市场秩序、提供社会服务、缓解矛盾冲突、促进企业发展、推进政府转型等多项职能,有力地推动了治理关系的和谐与公共管理“合力”的形成,建构着“强政府、强社会”的新型社会治理的格局,从而最大化地回应着公共需求,因此它们的生发又反向深化和验证着治理理论,持续推进着治理进程的纵深发展,从而最终实现善治。

(二)我国行业协会商会基本界定

当前由于缺乏明确的法律文件以及理论界对相关内涵、外延认知的差异而导致我国行业协会与行业协会商会区分界限模糊。但理论界都普遍认为行业协会和商会均属于互益类和非营利性社会团体组织,在为市场经济服务、促进工商业发展以及维护工商业会员整体利益、加强业内自律方面功能趋同,都具有非政府性、中介性、互益性、会员性、自治性等特征。行业协会通常是指由某个行业内企业为主体自愿参加、以保护和增进会员利益为目标的经济类社团组织。其中,行业代表性、利益性以及互益性是其根本的特征,并使得其与相关社会团体的共性特征相区别。而就治理功能而言,行业协会是以行业整体利益的代言人角色出现,其职责在于维系整个行业正常、有序之发展,通过与政府、市场与社会形成沟通协调的交互格局,持续提升准公共产品提供质效,维系企业会员的经济利益、政治利益,反映并满足企业会员的利益诉求。较之于西方国家,我国的行业协会在生成路径多元分途、独具特色,究其根本是权力动源复杂。改革开放后,中国社会事实上经历了不可逆转的权力分裂过程,国家统摄社会的垄断模式打破,从计划经济向市场经济转型的进程中,政府简政放权将权力分放和还让市场和社会,行业协会在政府权力让渡中大量生成。上述类型的行业协会源自与政府推动并脱胎于政府部门,因此具有浓厚的行政依附性和官办色彩,在经费、人员、场所、运作中严重依赖政府业务部门,难以真正的站在会员之利益至上为其维权服务,其社会认同度和合法性较低。与体制内政府主导型行业协会不同,体制外行业协会是基于上世纪末相关地域市场经济发展、民营企业行业自律、权益维护以及抱团发展的客观需求而自下而上生成的,该类市场内生型行业协会具有强大的民间性和利益代表性,社会合法性较高,亦是未来行业发展的方向所在。但是,当前上述市场驱动型行业协会却往往因为缺少行政认同和依附关系,难以得到政府的身份认可和资源给付,在与政府的交互和协调中往往饱受歧视、困难重重。除此之外,还有一类行业协会在其生成过程结合了政府剥离和市场内生两种权属来源,即政府发起和企业组织完成,二者均为之付诸资源和精力,该类行业协会具有混合型之特征。

商会(Chamber of Commerce)按照《辞海》的解释是指由同行业或各类企业及企业家为维护其利益而组织的社会团体。我国目前对于商会的界定,无论是官方还是学界也都尚未能形成统一的认识。官方定义中往往将商会与行业协会两个概念进行不规范的互换使用,并且很难找到直接就商会的明确界定,这也一定程度上反映了我国对于商会等经济性社团组织在现实中认识模糊的现状,宽泛和混乱概念使得人们往往无法明确获得商会组织的独特属性。综合理论的分析和实践的作法,作者拟从以下方面对商会属性进行界定:其一,商会是市场经济发展到一定阶段的产物。作为现代市场经济体系的重要组成部分和经济组织类型,行业协会商会的产生源于市场经济发展和企业竞争的需要,是通过市场机制实现社会资源优化配置的媒介,同时也是各类市场体系运行机制建设的关键力量。其二,商会是以为工商业者提供服务为宗旨的社会公共组织。商会虽由工商业者组建成立,但其不以盈利为目的,而以为工商业者提供局部公共产品为己任,主要目标在于进行社会管理和公共服务。其三,商会是社会自组织的重要形式。商会具有较强的联合性、互益型、类聚性,其组织成员由共同利益、意愿的企业和人员构成,并以权利与义务为纽带,作为工商业者联合形成利益共同体之形式存在。商会通过提供各种服务,协调着会员间的关系,维护着会员的利益,从而实现会员间的相互获益。其四,商会是中介组织。商会作为国家和社会、政府和市场的中间力量,起着“上传下达”、“双向输送”的关键作用。因此,综合上述特征的归纳,作者认为商会是指由具有共同经济利益和发展意愿的企业组织、个人等联合形成的,主要在市场领域中开展互益活动、维护其共同利益的非营利性、中介的社会自组织形式。

当前,我国官方和学界对商会的范围划分也十分混乱,它不仅直接影响对商会基本性质的认知,也在一定程度上阻碍着相关研究成果的通约。并且不同著作和文献对商会亦进行了区别分析,结合我国互益型组织的发展现状和官方文件的界定,我们拟将本课题研究中商会的范畴做狭义解释,即以地域为界限,由所在地域工商业者共同组织而成的经济性社团组织。与行业协会主要凸显专业性(产品分类标准、经营方式环节等)不同,本文所指商会更多体现地域性和综合性的特点;与行政机关转轨而成的行业协会以及官办色彩浓重的国际商会相区别,这里的商会主要指以工商联系统为主体的行业协会商会。根据《中华全国工商业联合会章程》总则之规定:中华全国工商业联合会是中国共产党领导的中国工商界组成的人民团体和行业协会商会组织。按照行政区划设置的各地工商联为地方民间总商会,全国和各地工商联总商会下可设置行业商会、同业公会、异地商会等二级组织,同级工商联为其业务主管单位。工商联作为工商业组织具有经济性和民间性的特征,在公共治理中发挥着重要的管理和服务功能。主要表现在围绕党和政府的中心工作和非公有制经济发展的现实需要,不断加强与各政府部门和机构的联系、配合与沟通,推进非公有制经济政策的制定和实施,拓宽经济服务领域,创新服务方式,为会员提供优质的准公共产品;在构建社会主义和谐劳动关系中发挥着重要的协调作用,打造互利、共赢的劳资关系,为经济的发展和社会的稳定创造条件;不断探索自身在行业协会商会改革和发展中的经验,推动行业协会商会在经济协调、利益维护、行业自律等功能的实现,促进非公有制经济的健康发展。而工商联系统下设的各类行业协会商会组织,主要基于市场和企业需求产生,为自下而上产生的民间经济组织。本着自愿入会、自选领导、自理会务的原则,为会员提供各类商务服务,维护会员的合法权益,协调各种利益关系,为打造政府、市场和企业间的和谐关系而发挥重要作用。

(三)我国行业协会商会的治理功能

行业协会商会作为我国公共治理的一支重要的力量,其功能的发挥既是市场经济发展的需要,又是政府职能转变和民主管理的需要,它直接关系着政府权力、市场权利和社会权利三者边界的重塑。因此,其治理功能就必须紧紧依托治道变革之环境,通过其与政府、市场和企业等的关联关系和互动过程加以总结。

1、政治功能

公共治理从本质上是个合作互动的过程,其中政府和企业、公民之间拥有畅通的信息交流和利益沟通的通道是其持续对话和协商的关键,而行业协会商会的存在恰好回应了上述问题。行业协会商会为会员民主参与政治提供了组织支撑和制度平台。近年来,随着我国经济社会的迅猛发展,新的经济利益主体不断涌现,其在政治参与、经济利益维护等方面的需求也日益增强,如何使上述利益群体广泛而理性地表达诉求,直接关系着社会关系的融合和社会秩序的稳定。行业协会商会作为民主管理和参政议政的重要平台,行业协会商会密切关注、广泛汇集企业会员和工商业者分散的诉求、建议和要求,组织、引导其与党政机关进行制度化、经常性地对话;在重大问题的决策和处理上与官方进行深度的协商、交流;甚至通过联席会议的方式制度化介入政府立法的过程,这种组织化的载体和制度化的平台确保政府和企业间的良性互动,有效化解了官商民间由于信息不对称而产生的各类问题和矛盾。同时,行业协会商会作为政策的参与者还积极担负着宣传和解释的职责,帮助会员理解政策的要旨、自觉履行自身义务。信息双向输送以及民主沟通协商实现了政府企业的双赢,有力地推进了我国政治民主化和社会和谐化。

目前,各地行业协会商会组织均积极推荐会员代表在全国和各级地方人大和政协中任职,在公共决策中发出工商业代表人士的“声音”。以工商联为例,其积极履行职责,为民营企业家的政治参与创设各种通道,并逐步形成了一种组织化、制度化的进入机制。在其举荐和安排下,“一些行业协会商会的领导人被选举为政协委员和人大代表,从而登上了体制内规格更高的常规论坛,使行业协会商会建立起与政府决策中枢制度性的关联。”他们通过出席人大和政协会议、参加视察和调研等方式,向党政部门提交议案和提案,表达发展建议和利益愿望,从而影响公共政策的制定和执行。同时,各地各级行业协会还通过对所在地域、行业企业发展状况的深入调查研究,收集地区行业企业的发展信息,参与制定有关地区经济以及行业企业的发展规划,并配合各级政府进行市场、行业监管与社会公共事务的处理。各行业协会商会组织还积极参与政府的市场管理和公共事务处理活动,与相关工商、税务、城管、环保等部门合作,共同监督各地市场运行状况,为非公有制经济发展和市场竞争创造良好和公平的环境。此外,在政治沟通方面,行业协会商会等为各地政府和企业建立了制度化沟通的平台。一方面认真听取会员意见和建议,切实获取企业在运作和发展中的各类信息,并经过调查分析,对于尤其是源于公共政策供给或是体制障碍之原因而导致的企业困难,及时向政府有关部门反映和建议,促使政府予以关注和解决。另一方面,恪尽职责地承担起政府政策法规传达、监督的功能,围绕党政部门的中心工作,推进有关非公有制经济发展的政策措施的传达和落实,采用各种形式的宣传、引导和教育,督促会员自觉遵循和执行,做到诚信、守法经营。

2、经济功能

行业协会商会作为工商企业的自治组织和现代市场经济体系的重要组成,代表着一个地区或一个行业的整体经济利益,经济服务是其本质的、必然要求,其存在的目的在于促进本地区、本行业的经济发展。实践中,行业协会商会的经济功能主要是通过其与会员在各种互动关系中显现的。即行业协会商会通过为会员企业提供各种类型“俱乐部”产品,规范着企业竞争的秩序,协调着地域和行业内的利益关系,进而推动着当地经济社会的健康、良性的发展。具体而言,它的经济功能总体上可分为代表、维护成员的经济利益和提供各类公共服务两个方面。其中,代表和维护职能行业协会商会的立会之本,行业协会商会的是以行业和地域企业的整体利益和代言人的身份出现的,以维护企业共同利益为己任,其运作的目标在于实现工商业者的有效联合,协调其利益关系,并为其提供组织化的利益保障机制,最大限度的保护会员的合法利益,因此它们具有典型的经济利益导向,往往会采取统一的行动与相关治理主体沟通、博弈。而其公共服务职能则主要表现在为行业协会和行业协会商会均为内部成员提供局部公共产品,解决集体行动的难题,为企业的发展提供多元化的服务,使得会员在组织内部充分受益。

行业协会商会作为契约型的自治组织,主要为企业提供着一种利益聚合与利益表达的机制。在推进国家治理体系现代化的进程中,成为社会多重利益关系整合的关键。作为企业会员的“娘家人”和“代言人”,行业协会商会都在致力于促成一种组织化的力量,增强企业会员在地方治理体系中的博弈能力和维权能力。通过各种手段和渠道去维护企业的根本利益,调节企业内部的利益关系,增强企业的集体行动力量。此外,为了协调内部利益关系和保护会员的共同权益,行业协会商会还建立了一套完整的会内自律和监督惩戒机制,并通过自主管理和自我约束,有效地调整企业内部的竞争规则,规范企业的市场交易行为,惩处会内的违法乱纪行为。最后,二者作为社会的中介组织,还积极促进会员企业与政府等治理主体的合作与沟通。主要反映在通过与各级政府的交流和合作,参与制定符合区域经济和行业发展的规则和制度,并积极推进各项非公经济政策的执行和落实;通过与政府等市场监管部门的沟通与配合,共同纠正和监控企业的违法经营行为;通过配合各地党政工作方针和部署,积极推动招商引资工作,大力开展经贸活动,推进企业会员实现“走出去”的发展目标,为促进经济纵深发展出谋划策;通过与相关行业组织协调与协作,拓展对外联络的渠道,为会员争取更多的发展机遇和经贸利益等等。

行业协会商会作为“经济组织的再组织”形式和“俱乐部式的组织”,其基本价值的另一方面则是为会员提供各类准公共物品,实现组织内部成员的充分受益。因而,衡量行业协会商会管理和服务水平的标尺便在于其服务种类健全程度、服务能力的优劣程度等等。在市场经济发展和政府职能转变的时代背景下,工商联作为行业协会商会的民间管理和商务服务的职能主要包含以下三方面:(1)整合和引导之功能。即根据政治、经济、社会形势发展的需要,将分散的行业、地域企业会员加以整合,引导至统一的行动和目标上来,促使同行业或同地域企业组织、协调,形成相对的资源和规模的优势,从而提高其竞争实力和发展后劲。另外,还会通过建立完善信息传递体系,向会员通报行业和地区经济发展的重大信息,预测、分析非公有制经济发展的走势和策略,改进其生产经营的方式和组织、人事的管理方法,树立民营经济的自有品牌,并按照现代企业的经营模式,为会员企业的做大做强提供了科学思路和策略选择。(2)多元化公共集体产品供给之功能。致力于为会员提供全方位的商务服务。主要包括,帮助会员企业解决具体困难,稳定企业的生产经营。最大限度了解企业发展诉求和困难,并通过积极向政府管理部门反映和与协调,为企业营造和提供良好的发展环境和资源,帮助会员企业克服各类经营困难、如人才、技术、信息、资金等等;组织开展全地域、行业的基础资料、信息的收集、整理工作,打破部门与行业的界限,建立广泛而畅通的信息沟通渠道,及时发布行业信息为企业经营决策服务;多方联系、积极协调,拓展会员企业的融资渠道,为新办企业和新创产品申请政府财政补助和税额减免等;参与制定所属地域、行业企业产品标准、质量标准的制定,开展行检、行评等工作;积极开展职业教育和培训工作,通过自身并与相关科研机构合作,为会员培训技术人员、派遣技术指导人员,提升企业的核心竞争力;开展咨询工作,为会员企业传授科技知识、宣传产品、通报行情;推荐行业或地域企业内的高新技术产品和名牌产品,组织技术鉴定和推广应用,为会员企业推销产品提供借鉴;组织各类有利于非公有制经济发展的展销会、展览会、报告会和招行业协会商会等,为企业的交流和发展搭建平台;指导、帮助会员企业不断拓新管理理念,改革经营方式,释放企业的发展活力;组织开展国内、国际间的行业经济技术协作和国际商务考察等等;而在协商行业劳动力价格定价,调解劳工利益纠纷以及为企业提供相关法律咨询、援助等方面发挥重要的功能,此外,接受法律的授权和政府的委托,还在经济领域实施着行业内部价格管理、同行议价,组织企业人员职称评定、参与许可证资质的审查等一系列的商务管理功能。(3)国际经贸交往和企业保护之功能。在新的全球经济一体化的背景下,行业协会商会还积极为会员闯入国际市场提供服务,致力于为企业会员创造各种经贸机会,不断提升我国企业在国际市场竞争中的实力。随着国际经贸活动的纵深发展,面对着国际贸易的技术壁垒客观存在和反倾销诉讼不断上升的现实状况,行业协会商会加紧内功建设,不断提升其保护行业企业利益、协商解决贸易摩擦的服务能力。一方面,组织组织专家和法律学者向会员企业讲授国际贸易和世贸组织规则,积极引导会员利用法律和市场手段解决国家贸易争端,探索参与国际竞争的策略,不断提升其在国际纠纷中的预防和应诉能力,在国际商战中切实保护自身的利益。另一方面,“行业协会商会可以协助调整价格,避免出现企业采用低价格战略打入国际市场,竞相压价,从而遭到进口国反倾销或反补贴诉讼的情况,”从而有效维护国内企业的集体权益。

3、社会功能

行业协会商会的社会功能主要是指其作为社会组织在推动公共管理的社会化、化解社会矛盾、激发社会活力以及规范社会行为等方面所发挥的作用。在我国社会转型的时代背景下,公共治理反映出公共行政“整合性”的特征,社会管理的综合性与多元化的发展趋势明显,社会的和谐和进步是政府与各类民间组织等共同合作、相互作用的结果。行业协会商会在分担政府负荷的同时,还积极填补着公共治理的空白,有效地回应着“善治”所提出的各种要求,促进着社会的公正和秩序的稳定,不断攻克着社会变革中层出不穷的各种难题。具体而言,第一,社会结构的重塑功能。行业协会商会社会功能是我国社会格局重构的重要“驱动力”。作为政府(公共部门)和企业(私营部门)之外的第三种力量,二者是对政府和市场治理危机的双重整治和对多元化社会需求的有力回应。行业协会商会作为公民社会的组织和代表力量,能够站在相对中立和客观的立场上,以其灵活的方式、适当的行为介入,有效地缓和冲突并化解各类利益主体之间的矛盾,在政府和市场间扮演着重要的沟通和协调作用,改变了传统国家统摄社会而窒息社会活力的权力结构,从而构筑着政治权力、经济权利、社会权利三元和谐互动的格局,有力地促进了我国国家和社会结构的分化。第二,推动公共管理社会化的进程的功能。行政环境的变迁,社会利益主体的多元化发展,客观上要求公共管理的多中心化。以行业协会商会为代表的新兴主体为多元主体的利益整合提供了特定制度安排和组织结构,使其得以理性、有序地表达其利益要求并参与公共管理。同时,行业协会商会也为国家简政放权、转变政府职能、推进社会自律管理等创造着条件。第三,促动新的社会价值的形成的功能。作为工商界的利益联合体和自组织化的民间团体,行业协会商会其形成和运行过程清晰地彰显出强化信任与合作、加强团结克服力量分散、完善组织自治、自律维护共同利益等一系列新的价值取向。这些价值必将增强人们的团结协作、自主自律、民主参与的信念,提升特定群体通过遵循规则、联合行动去应对和解决公共问题和危机的意识。第四,促进社会和谐建设的功能。和谐社会是多元社会主体的“大合唱”,它强调政府、企业和公民社会共同作用,要求民间力量得以释放,并将其导入国家建设的轨道之中。行业协会商会通过发挥其参与、沟通、调节、整合等多项职能,着力推进着社会管理的有效性和社会关系的融合性。正是其职能的发挥,使得国家能够直接与相应的利益主体进行沟通对话,彼此获得的理解和信任,在政策制定更多反映了民意而回应了公共需求,从而使得政策在执行时更加顺畅,在社会管理中更具权威,很大程度上弥合了不同治理主体的利益分歧、协调了其权责关系,从而推动了社会和谐之建设合力的形成。第五,推动、引导社会教育之功能。行业协会商会不仅上企业会员的联合亦是人员的联合,积极引导和教育出资人自觉承担爱国报国、遵纪守法、公益慈善、道德自律等社会责任,也是其重要的社会功能。同时,通过工商联的教育和引导,使得会员企业普遍做到自觉守法经营、树立诚信意识、保证产品质量、维护交易秩序、关注劳动者权益、重视生态保护等等,促进出资人的健康成长。此外,作为社会自治组织,其社会公益功能是其维系基本社会地位、争取社会合法性的现实基础。行业协会商会组织会员以各种方式服务社会、回报社会、增强出资人的社会责任感,从而广泛地获得社会认同度和赞誉度。第六,劳资关系的协调功能。劳资关系是市场经济发展和社会秩序稳定的一组非常重要的社会关系,也是和谐社会关系构建的关键。而行业协会商会的运作和安排为解决劳资争议和消除劳资矛盾提供了条件。在经济体制转型的过程中,工会作为劳动者的“娘家”,代表着广大雇员和全体职工的利益,其根本职能在于维护劳动者的合法权益免受非法的侵害;而行业协会商会主要代表资方,规范其管理行为和服务标准,并以共同构建和谐劳动关系为目标。在此过程中,其既要维护企业会员的合法权益,又要与工会等人民团体密切配合,维护员工的切身利益。实现从更高层面上进行协调、沟通,有效避免劳资双方的直接对抗,有助于更好地化解劳资矛盾,实现劳资双方的互赢。

(四)我国行业协会商会的功能演进之特征分析

行业协会商会的发展演进的过程很大程度上反映着我国经济、社会结构的深刻变迁之规律。改革开放以后,随着国家对社会管理的“松绑”,行业协会商会获得了相当的发展空间,其角色定位和工作重心随之发生着重要的转换。唯有全面剖析行业协会商会的发展历程和特点,准确评估其职能运行的各类交互因素,方能从根源上寻找到行业协会商会功能运行受阻的客观原因。

1、行业协会的发展历程

按照相关学者的划分,我国行业协会的发展历经准备阶段(1979-1983)、起步阶段(1984-1996)和发展阶段(1997-至今)等三个阶段,并在不同阶段产生着不同类型的行业协会组织。其中,早期行业协会主要依靠行政指令方式设置,官办色彩浓厚,基于国务院“按行业组织、按行业管理、按行业规划”的指导原则以及政府《国民经济行业分类和代码》等要求而成立。但是国务院批准成立的全国性行业协会仅有十几家,其中全部为政府推动型。80年代中期到90十年中期,是我国行业协会发展的第二次浪潮,随着政府职能转变和简政放权机构改革的推进,政府撤销了行政性公司,兴办了一大批行业协会;随后的90年代上中期政府又将专业的经济部门进行了深调,一类改为国有资产经营实体,即行政性控股公司;另一类则改组成为行业总会,作为国务院直属事业单位代行政府的行业管理职能,上述行业协会主要依靠政府自上而下分权和职能转移组建而成,和相关政府部门存在着严重的依附关系,占当时行业协会绝对主导地位。同时在江浙特别是温州等民营经济发达的地区,为了维护行业的整体利益,当地企业本着抱团取暖的原始冲动也自下而上的组成了相应的行业协会,但在行业协会的总量上确实凤毛麟角。1997年之后是行业协会蓬勃发展时期,伴随着1998年和2000年两次政府职能重塑和机构改革的浪潮,按照十五大报告提出的把综合经济部门改组为宏观调控部门、调整和减少专业经济部门,加强执法监督部门以及培育和发展社会中介组织的要求,行业协会的培育工作启动,并在后各地相继出台关于发展行业协会的政策和方案。2000年国家工业主管部门的撤销和相应行业协会的组件,标志着政府在管理体制上告别了对工业部门的直接管理,而实行行业管理,行业组织进入了一个有组织、有计划、有步骤的巩固发展提升时期。随后国家有撤销了经贸委下属的9个国家局,成立了10个行业协会和商业联合会,并将政府的管理权利进行了明确授予。2007年国务院办公厅印发加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见,为行业协会的改革提供了基本蓝图和框架,不断拓展行业协会的管理功能、推进行业协会商会体制改革和自律建设。这一阶段政府主导型行业协会的增长数量逐步降低,官办的行业协会逐步进行了改制,政会分开的改革持续推进;另一方面在市场经济发展较快的地区,基于企业自身意愿、自下而上形成的行业行业协会商会协会数量显著上升,混合型的行业协会数量亦在不断增长。

2、工商联(商会)的发展历程

工商联前身是旧中国的行会和商会。新中国成立,旧行业协会商会自然解体。中国工商业联合会于1953年正式成立,作为我党领导下的统一战线性质组织和行业协会商会,其自产生之时便凸显了与旧商会的根本区别。工商联虽然是私营企业的利益代表,但其高度服从《共同纲领》,坚决执行党的方针和政策,协助人民政府规范工商业之发展。尤其社会主义改造的进程中,发挥了“双向沟通”的关键作用。一方面有力地推进了党和政府大政、方针的执行和落实;另一方面,理性地帮助工商业者表达诉求和建议,切实维护了其合法利益。同时,还在指导企业改善生产经营,组织其参加社会主义爱国运动等方面做了大量的工作。此后,随着国家步入社会主义建设的新阶段,工商联的身份和功能也相应的发生了转化,其联系的对象更加广泛,职能内容也趋于丰富。作为统一战线性质的人民团体和工商业界的经济组织,其职能主要包括政治、经济两方面。前者主要是领导和教育工商业者遵守国家法令,激发其投身社会主义建设的爱国热情,协助国家机关调整公私关系;而后者则具体表现在代表工商业者的合法利益,反映其意见和要求,规范正常的经营秩序、指导其改进生产技术以及加强行业业务交流等等。上述职能的履行有力地配合国家政策的实施,对于恢复、发展国民经济,稳定社会秩序做出了重要的贡献。然而,文革的发生和历时十年的浩劫使国家和人民遭受到了严重的挫折和损失。期间,工商联的工作被迫停止,其各类组织被非法取缔,致使其治理功能消失殆尽。

十一届三中全会以后,我国进入了改革开放和社会主义建设的新时期,而工商联的工作驶入了良性发展的“快车道”。以邓小平同志为核心的党中央在充分肯定了工商联的历史作用和治理优势的基础上,从制度和政策上为其恢复、重建创设了各种有利的条件。伴随着市场经济的纵深发展和政府行政体制改革的推进,工商联获得了广阔的发展空间。其中,两个重要的中央文件的颁布更是对工商联的功能发挥产生了决定性的作用。一是1991的中央15号文件(即中央批转《中央统战部<关于工商联若干问题的请示>的通知》),它被认为是工商联发展史上重要的“里程碑”,该文件全面地回答了工商联发展中一系列重大、根本的问题,为工商联工作指明了方向。它规定工商联是党领导下的以统战为主、兼具经济性、民间性的人民团体;明确工商联的主要工作对象为私营企业、个体工商户、“三胞”投资企业和部分乡镇企业,并将发挥行业协会商会的功能,促进非公有制经济的健康发展界定为其基本工作目标,从而为工商联的发展注入强大的生机和活力。随后,中华全国工商业联合会正式命名为中国商会,其爱国统一战线组织和行业协会商会的双重属性予以确定。而2006年中央颁布的《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》(简称《意见》),促使工商联进入了又一个新的历史发展机遇期。它为工商联的工作赋予了全新的时代内涵,在深化工商联双重身份的基础上,进一步强调要充分发挥工商联在经济人士参与政治和社会事务的主渠道的作用,在非公有制经济人士的思想政治工作中的作用,在政府管理非公有制经济方面的助手作用和在构建和谐劳动关系过程中的协调作用。2007年11月,全国工商联第十次会员代表大会的召开,新的《中华全国工商业联合会章程》修改与颁布,更加进一步强化了长期以来工商联的重要治理功能,在为其提供行动准则和政策保障的基础上,使其工作思路和发展目标更加科学与清晰。2010年《中共中央国务院关于加强和改进新形势下工商联工作的意见》首次提出要培育和发展中国特色的商会组织,是我国关于行业协会商会改革和发展的又一大理论创新,并为工商联为代表的商会组织指明了正确的方向,使商会的发展站在了新的历史起点上。

3、中国行业协会商会功能演进之规律分析

纵观我国行业协会商会的形成过程,我们发现其二者的功能演进与我国社会结构的调整和国家权力的型塑高度相关。具体而言,下列因素的影响力尤为显著。

(1)国家政策——行业协会商会发展的“指挥棒”

通过对行业协会商会职能变迁过程的梳理,一个基本规律表明其性质定位与工作重心的转换等均高度受制于国家宏观政策的规制。如行业协会成立之初的源于国务院按行业组织、管理、规划的基本政策要求;1988年七届人大一次会议以经济管理部门为重点,撤并国务院各部的产业司局的宏观制度安排,产生的一系列全国性行业协会;1997年国家经贸委印发关于选择若干城市行业协会试点的方案,为试点行业协会创造必要的工作和发展条件,此后全国各地政府相继出台了培育和发展工商领域协会的地方条例和办法等;1999年,国家经贸委拟定了加快培育和发展工商领域协会的若干意见,对行业协会的性质、功能以及促进措施作了明确的阐释;2002年4月,国家经贸委拟定关于加强行业协会规范管理和规范发展工作的通知,为行业协会的发展提供了基本的框架和工作指针;2007年国务院班共同印发加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见,提出了行业协会改革发展的指导思想和总体要求,并就行业协会的职能定位、体制改革和内部管理机制创新的方面做出了系统的政策设计。而以工商联为代表的行业协会商会在成立之初,即依据当时中央政治文件和对社团进行社会主义改造的相关规定,对其基本性质和根本任务予以定位,即作为代表私营工商业者的人民团体,团结、教育广大会员爱国、守法、敬业,自觉接受工人阶级的监督;配合政府的恢复国民经济的政策和过渡时期总路线的实施。并随着社会主义改造的完成和中央工作重心的调整,工商联的功能随着政策的变动而实时跟进。十一届三中全会的召开和改革开放政策的实施,使工商联迎来了发展的“春天”。全国工商联按照“坚定不移跟党走,尽心竭力为四化”的工作方针,开展了以经济建设为中心,以服务为宗旨的各项活动。1988年中央书记处根据工商联的历史、现状和发展的趋势,从政策明确了其人民团体,民间对内对外行业协会商会的基本属性,从而为工商联的职能发挥创造了广阔的空间,工商联开始恢复组建同业公会,开展内外经济交流和交往的活动。而中央1991年15号文件的出台,则系统诠释了新时期工商联性质、作用、职能、组织结构等重大问题,使得工商联的属性定位更加明确,工作任务更加清晰,遂成为了指导工商业联工作的纲领性文件。1997年,党的十五大做出了非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分科学论断,并制定了对非公有制经济鼓励、引导和推动的政策方针,从而再次向工商联的工作提出了更高的要求,指导各级工商联本着“服务政府、服务会员”的宗旨,积极组织非公有制人士参政议政,建言献策并认真反映会员的利益要求,致力于推动各地非公经济的协调发展。2006年,中共中央《意见》的颁布,进一步从宏观政策的角度对工商联的治理功能进行了科学的总结,为工商联的跨越式发展提供了制度保障。而新近由中共中央、国务院下发的《关于加强和改进新形势下工商联工作的意见》(2010.9.16)着眼于我国经济、社会发展全局,对加强和改进工商联工作做出了全面的部署,提出了一系列新的重要观点、政策和举措,系统回答了工商联工作“为什么,是什么,怎么做”的重大问题,并提出积极培育和发展有中国特色的商会组织,科学谋划了当前和今后工商联商会的职能发展。综上所述,我国行业协会商会的功能的发展、变迁,始终高度依赖和遵循中央和地方党政部门的政策安排和职能部署,其在治理体系中作为党政部门的“助手”和“代理人”的角色从未发生过改变,其工作重心一直都落在党政部门公共政策的执行和落实之上。

(2)市场经济——行业协会商会发展的“激活力”

市场经济的确立和发展是行业协会商会激活的核心动力。改革开放后,行业协会的发展经历了体制内新增、体制内转型以及体制内外共同发展的不同阶段。其中市场经济的发展起到了基础性之作用。随着市场经济的持续发展,市场在资源配置中的角色定位日益深化,市场经济的规律决定着企业的人财物和产供销,企业的自主权逐步得到尊重,政府高度集权统揽的管理思路逐步淡化。改革开放后中央将经济改革的重点主要放在政府对企业的行政干预之上,打造政企分开的管理模式,变直接管理为间接管理、变微观管理为宏观管理、变部门管理为行业管理,在此改革号角中,一大批行业组织从政府的管理序列中分离出来,接受并承担着政府委托和分放的权力。随着市场经济的深入发展,企业日益成为市场竞争的主体,在激烈的商业竞争中,企业不仅要求政府提供市场监管和公共服务,更需要行业协会作为自身的利益代言人,组织化的维护其合法权益,沟通信息、自律约束、规范行为,基于自身的发展需求和维权需要,相同或类似的行业企业便自发的组成了相应的俱乐部组织,与原先体制内转型的行业组织一道发挥着代表、维权、服务等职能,由此可见市场经济的发展是内在的推动力。同时,社会主义市场经济体制的建立以及多元经济的共同发展也为工商联商会组织提供了强大的发展平台。市场经济下以公有制为主体,多种所有制形式共同发展经济格局的建立,导致市场中利益主体和诉求关系日趋多元与复杂,客观上需要相应的相关社会组织予以政治代言和经济维权,从而引导、规范企业健康、有序的经营。工商联作为集统战性、经济性、服务性为一体的商会组织,恰好为企业尤其是非公经济企业提供了科学的自组织形式,不仅作为新兴的社会利益群体代表者,对其共同的利益进行聚合和表达,更重要的是调整和充实自身的商会服务功能,全力贯彻“在商言商”的服务宗旨,致力于提升作为经济再组织形式的代表、回应以及自律之能力,积极为非公有制经济的发展提供优质、高效的服务。其中,包括紧紧围绕党和政府关于推进非公有制经济发展的政策、方针,协助并组织会员落实各项优惠措施和办法;引导、支持组建行业商会与地域性商会,加强行业自律和自律建设、指导非公有制企业会员提高自身素质和竞争实力;代表行业的整体利益,协调行业内的各种利益关系,处理企业会员间的矛盾冲突,加强多方的沟通和交流;提供各类经济信息、培训和中介服务,降低会员企业的运作成本,满足其多项发展需要;运用组织化的力量和名义维护所属会员企业的利益,积极为会员争取发展的资源,推进企业间的沟通与合作等。行业协会商会发展的过程充分表明唯有适应市场经济发展之需求,切实提高其商务服务、自律规范之能力,方能得到符合经济社会发展的科学趋势,最终在治理环境中“有为有位”、“站稳脚跟”。

(3)政会关系——行业协会商会发展的“催化剂”

长期以来,我国呈现出总体性的社会结构,行政主导制是我国社会管理的基本模式,政府在我国治道变革的进程中扮演着“元治理”的角色。因此,中国行业协会商会的功能变迁规律唯有在与党政部门的交互关系中方能寻求。建国后到改革开放前,国家利用高度集中的体制获得了对社会资源的全面控制,其中也包括了对经济类社会组织性质和功能的严格限定,即将其事实上内化为一个政治“单元”和自身职能的延伸,行业协会或商会虽然从形式上说是一种新型的社团组织,但其本身作为党政助手却始终没有改变,在功能履行中政治依附性尤为明显。

改革开放使我国行政垄断的管理体制被打破,社会的权力格局发生了深刻的调整。随着国家权力的分裂,行政权力更多地分放、返还予社会,而此也极大地促动了工商联转型与发展。一是经济体制改革的推进,使得社会结构由“同质性”向“异质性”过渡,社会利益多元化的发展趋势明显,但此时“作为惟一的代表全社会成员的政府则无法满足这些数目巨大、种类繁多、彼此冲突的‘局部性’需要”。为此,政府便迫切需要社会中介组织的协助,唯有充分发挥后者的整合和协调之优势,方能克服自身不可治理之困境。二是行政体制改革深入,使得政府将传统的管理的疆域进行了理性地收缩,即主动从某些自身“不好管”、“管不好”的领域中“抽出身来”,而将主要精力放在宏观调控和公共服务之上,而其中“退出”后所形成的“中空地带”便需要相关的社会组织予以填补,而联络工商、服务经济、规范行业的管理职能由行业协会商会来承担恰好起到了“补位”的效果。由此可见,正是在“官退民进”的改革进程中,行业协会商会生发特点和功能演进放发生着根本转变。但是必须强调的是,直至今日在整个政会关系变革的过程中,政府却始终是拥有绝对主导权的一方,行业协会商会的发展高度依赖于政府管理权限的让渡和管理空间的释放。一方面,二者的生发源于政府的型塑。即上述组织的角色的识别完全取决于政府依据管理需要而进行的判断,其功能的实施必须依照政府的安排和授权,其行动空间取决于政府的职能转移,其核心职能在于源于政府的职能安排。另一方面,行业协会商会的职能运行和发展离不开政府的支持和推动,即政治依赖性浓重。官办体制内的行业协会自不用说,工商联亦源于党政部门的组建,其自身定位首先是人民团体,是党政部门的附属机构和任务承担者。即使当前自下而上形成的商会组织,尽管社会合法性有所增强,但其也必须借助党和政府的政治、行政合法性认同以及资源给付来谋求发展,仍无法摆脱上述的“体制依赖”。在上述体制下,行业协会商会必然会以履行政府所赋予的职能为其生存的第一要务,以是否高效完成对政府的各项任务作为其工作业绩优劣的衡量标准,以是否获得党政部门的表彰和认可作为其工作的落脚点,上述特点对于分析当前行业协会商会职能运行和功能失灵意义重大。

(4)企业需求——行业协会商会发展的“源动力”

建国初期,无论是行业协会还是工商联下设的同业公会等均主要基于政府的指示自上而下的予以组建,就其实质而言则是体制内的“产物”。改革开放后,随着政府职能转变和政市分离、政企分开改革的推进,尽管行业协会商会仍然以政府推动、体制内组件为主但在运作中已经开始更多地关注企业发展的需求和会员经营的自主性等问题。上世纪90年代中后期以来,伴随着我国市场化改革的推进和非公有制经济的迅猛发展,多元化的企业逐步登上了经济发展的“舞台”,如何理性规范的对其利益诉求加以引导、如何做到公平有序的竞争以及发挥企业的市场主体地位迫使行业协会商会不仅仅只是贴近政府、谋求资源,而是更多的开始重视其自身经济管理、商务服务的职能建设。比如,新兴的利益主体往往处于分散经营的状况之下,在激烈的市场竞争中需要依靠组织化的力量来增强自身的博弈能力和品牌实力;又如,市场经济需要良好、有序的竞争环境,而一些企业为了追求自身利益的最大化,往往以降低质量来获得价格优势,或采用同行杀价,互相倾轧等方式实施各种不正当竞争,导致整个地域、行业的企业名声和利益受到损害。再如,处于发展初期的非公有制企业,往往会在发展机遇和资源占有中难以得到与老牌国有企业的平等对话权,甚至有时会受到来自于多方的非法侵害和排挤,而解决上述集体行动的困境便必须依靠行业协会商会的组织、聚合之力量,以此公平博弈和维权的机制。此外市场经济下各类企业在发展中还会面临着资金、技术、人才等短缺的窘境,通过组建经济互益性组织则可为其开辟了新的筹资渠道,提升技术创新能力和储备必要的发展资源。最后,行业协会商会的组建也是企业参与国内外经贸活动与国际竞争的需要,国内外交往的日益密切,企业只有借助自组织化的力量方可清晰地了解“游戏规则”和更好的“参与其中”,赢得竞争优势。正是上述各类利益的需求不断增强,使得同地域、同类企业间自发组建自治性经济组织的愿望不断增强,在持续拓展我国行业协会商会组建职能转变的同时,也为其加入了源源不竭的发展动力。目前,行业协会商会基于企业需求而自发发起成立的已占据了相当的份额,政府选择向社会选择的转变已成为二者的发展趋势。

 

二、行业协会商会功能运行现状与阻滞因素分析

(一)行业协会商会功能运行现状

综合前文从应然层面之分析,行业协会商会在公共治理的视阈中发挥着不可或缺的作用,但从实然层面测量,现时态中我国行业协会商会在功能履行方面相当程度上存在着弱化乃至失灵的状况。就行业协会而言,我们认为其在提供服务、规范行为、反映诉求等核心职能的行使上均未能达到其应有的价值。根据清华大学NGO研究所2008年行业协会治理功能调查问卷的统计结果,在行业协会提供服务方面有约20%的(2005-2007在124份问卷统计结果)的平均会费收缴率不足50%,有约23%的行业协会的平均会员保持率不足7成,(115份问卷2005-2007),可见行业协会为会员提供的俱乐部产品从质量、数量、结构上都难以与会员的需求相匹配。而行业协会代表性功能则集中体现在行业协会与政府、市场、社会等各治理主体互动关系中。具体而言,政府推动型的行业协会由于与政府部门天然的脐带关系,官办色彩浓厚,很难有效的站在会员之立场上发挥其经济服务职能,往往沦为政府的职能延伸与其机构的“蓄水池”;而市场内生型行业协会尽管社会选择度高,行业代表性强,但由于缺乏行政合法性,往往欠缺与政府沟通、贴近的有效机制,在话语权和博弈能力上表现较弱,导致在政策制定中利益争取和深度参与的能效较低。同时,仍然存在着相当数量的行业协会受传统思维和路径依赖的影响未能真正独立于业务主管单位,在资金运作、人事任免、经费来源以及办公场所上仍依附于政府部门,难以做到自主自治管理。在独立性无法保障的前提下,相当数量行业协会缺乏准确定位和主体意识,往往仍将自己矮化为政府的助手,而未能将其真正定位为行业治理的主体和平等伙伴,最终陷入无位而无为,无为则无位的恶性循环。在2008年问卷调查统计,只有半数行业协会在过去三年内曾经以行业协会的名义向政府提交政策建议,四分之一的行业协会向政府提交的行业建议频率在一次一下,仅有四分之一的协会表示建议产生了一定效果。而行业协会与市场的关系则表现在行业协会作为同行业营利性企业的集合,往往在激烈的市场竞争中把行业内部的协调能力变为共谋的能力,实施有损于竞争者、消费者乃至中小企业的行为。此外在保护国内市场的环节上,我国行业协会发展较为滞后,往往处于被动应对的角色,致使会员利益得不到有效的保护。包括在利用WTO规则来设置合理的贸易壁垒保护国内市场、反倾销集体应诉的缺位、主动发起反倾销和反补贴频率过低以及国际技术标准制定方面难以作为等等。而从行业协会与社会的关系分析,多数行业协会上难以成为社会自组织化有效之力量,在利益疏导、理性表达、利益聚合等方面的功能发挥有限,进行上下双向互动沟通信息的能力偏低;在培育公民社会成长方面,尚未能构成科学的组织机制,难以培育参与协商的社会文化。而在规范行为方面,当前行业协会的仍然存在着职能运行失灵的状况。一是在行业自律方面,行业协会的自律文件不规范,缺乏相关自律性手段,以自律知名性不正当竞争之实。二是在协调职能的行使层次上,往往层次偏低,在进行价格协调、产品认证、打造技术标准等高端和关键领域涉及较少,因此难以从整体上进行深度行业利益维护和会员权益保护。相关统计资料显示仅有三四成的行业协会制定或参与制定过行业的技术标准,而且大部分均是作为协会的标准执行的;在产品认证方面亦是仅有17%的行业协会进行过产品认证,而且大部分(59%)并非是自身认可二是来自于相关部门的授权,协会在业内的影响力和认同度偏低;价格协调是行业协会重要的职能之一,但统计数据也无法令人满意,仅有25%的行业协会进行过价格协调,从23份调查问卷中反映仅有9%的行业协会价格协调达到目标,相当比例的协调由于政府干预停止甚至基本失效。因此,总结发现,当前我国行业协会总体上存在着治理失灵的状况,集中表现在代表性差、组织缺陷、机制缺陷、制度缺陷、服务缺陷等各个方面。

要分析以工商联为代表的商会之治理功能,必须首先研究其性质定位和职能内容。按照工商联总章程之规定:中华全国工商业联合会是中国共产党领导的中国工商界组成的人民团体和商会组织,是党和政府联系非公有制经济人士的桥梁纽带,是政府管理非公有制经济的助手。因此,工商联(商会)在我国的治理体系中期角色特征独具特色,呈现多元复合的角色特征。它既是党委下设人民团体,承载着显著的政治统战功能;同时还是对应的商会组织,在治理中凸显民间、商办和经济的属性,是政府选择和社会选择的综合产物,在公共治理中承担着政府、企业双重代理的职责。一方面,工商联必须高度遵循党政部门的工作部署,团结和教育广大非公有制经济人士,发挥自身上情下达和下情上传的沟通职能,做好政府管理非公有制经济的参谋和助手,持续获得党政部门对其治理能力的认同,进而为其经济和商务工作的开展铺平道路。另一方面,工商联作为各级总商会组织,是市场经济体系中的经济再组织形式。这一属性又必然要求它切实地扮演好会员“娘家人”的角色,即全面代表和维护广大会员的经济利益,为会员提供各类准公共产品,从而有效地增进会员的共同利益。缺少上述经济服务属性工商联的发展将失去“内驱力”为此工商联的功能履行必须遵循政府和社会两种资源综合利用的原则,切实寻找其在代表政府和贴近会员之间的关系平衡点,最终持续提升其治理功能。当前,尽管各级各地工商联(商会)发展速度较快、组织构成日趋合理、行业地域覆盖面日益拓展;在帮助会员解决诸如融资困难、市场开拓、组织维权、转型升级等难题以及改善企业发展环境、搭建创新平台、制定自律规约、开展诚信经营、引导有序竞争等方面作用日趋显著,但就全国整体而言,工商联所属商会系统仍存在着诸多功能弱化乃至失灵的状况,且不同地域的商会发展程度差异很大。突出表现在,商会普遍存在设会员覆盖面偏低、经济实力偏弱的状况,一些偏远地区工商联系统商会数量稀少,即使像广东省如此经济发达的省份,其乡镇商会也仅有会员45597家,覆盖率仅仅达到8.08%,更不用说其他经济欠发达的省份了。而经济实力弱、经费短缺亦直接制约着商会传统职能的发挥以及新型职能的拓展,作为全国经济总量第一大省的广东,目前绝大多数商会的经费来源依靠有限的会费,获得财政扶持的机会很少,得到政府扶持的乡镇商会数仅有86家,二能够独立拥有办公场所的乡镇商会仅占到总数的不到10%。而在功能履行上,全国工商联所属商会系统很大程度上存在着重政治功能而轻经济服务功能履行的特点,受制于职能转移、经费短缺、人员有限等客观因素,多数商会为会员服务的领域狭窄,并多年来拘泥于传统的职能之上,如政治统战、咨询培训、政策宣传、商机洽谈等等,而适应经济社会发展新形势、符合会员多元化的服务种类相对短缺,往往对企业经营发展的帮助不大,没有形成有影响力的活动品牌,在帮助企业解决融资难题、促进企业转型升级和技术升级、开拓国际国内两个市场等方面功能有限;而在行业服务提供上,在行业相关法律法规以及产业政策研究制定的深度参与上,在行业资质、地域新产品、新技术认证或鉴定上,在为会员发布各类经济、管理信息上,以及健全各项自律性管理制度并推行实施上都亟待加强。

(二)个案透析——行业协会商会的发展现状

1、东部发达地区——温州行业协会

参考文1997年国家经贸委提出《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》,确定上海、广州、厦门和温州四个城市作为行业协会的试点工作城市。而理论界与实务界在研究行业协会生发规律和改革路径之时,普遍认为温州行业协会最具特色和活力,其在温州公共治理格局中的角色特征和职能定位是未来中国行业协会的改革方向。温州行业协会的生成是其经济社会变迁的产物,作为我国市场经济发育较早的地区,行业发展的实际需要与政府职能转变的客观要求,上世纪80年代在温州成立了各种类型的行业协会。这些行业协会的最初的组建主要是维护行业内公平有序的竞争环境,提升产品质量信誉,调节行业内企业的相互倾轧、恶性竞争的矛盾。97年温州作为经贸委选择的试点城市后,温州市成立了行业协会试点领导小组,将代表性的行业企业归拢其中,基于会员企业发展的需要,提供了各种行业服务,如会员培训、信息交流、中介自律、调解纠纷、依法维权等等,行业协会持续淡化政府附属和助手的身份,而坚持自主、自治、自律的办会宗旨,在商言商、服务会员,由于贴近市场和企业,因此广泛获得了社会的认同和会员的信任。新世纪以来,随着温州市政府一系列关于行业协会改革发展利好政策出台,行业协会的发展有获得了广阔的发展空间,行业协会的职能不断拓展、功能层次持续提升,并日益走出国门。服务于温州外销型经济之要求,在运用WTO规则集体维权以及反倾销、破除技术壁垒等方面发挥着巨大作用,在保护地方产业、支持本地企业以及增强温州企业国际竞争力方面承担者重要的协调、润滑作用。温州行业协会的生成和功能演进,较强的反映了民间性、服务性的特征,是市场经济发展中企业自发、自主组建的经济再组织形式和俱乐部集团,它更多的体现了企业公平竞争、抱团取暖和共同发展的愿望,并且始终争取政府的支持和资源供给,敢于担当、用于补位,基于其广泛的治理功能和较高的治理能力弥补着政府和市场的双重失灵,成为政府、企业间重要的“粘合剂”和“沟通器”,这种“市场主导、政府推动、行业自主”的发展模式已成为中国行业协会改革的指向。温州行业协会作为我国行业协会发展的标杆,更重要的源于它在服务会员、规范行为、沟通关系上各种功能的较好地发挥。学者们认为,温州行业协会多数具备中介性、民间性、服务性、互助性等特征,较好地满足了政府和企业的双重需求,并能将自治性和自律性等方面落到实处。但是即便如此,温州行业协会当前在功能运行方面仍然存在着客观难题。包括:行业协会的发展空间有限,碍于经费和场所条件制约,很多行业协会往往是心有余而力不足,缺乏资源开发和行使高层次和职能。民间自发生成的行业协会由于来源自社会选择,其与政府的依赖关系较弱,往往难以及时有效的得到政府的资源授予,其自主性无法发挥。民间自治性往往让位于政治依附性,相当数量的行业协会因为经费等原因更加希望自己纳入政府管理之下得到支持。根据学者调研的39家行业协会,倾向于接受政府职能部门管理的有33 家,占84.6%。而在接受调查的政府官员中,尽管79.6%的政府官员认为温州行业协会商会能够发挥更重要的作用,但77.6%的政府官员认为只有少数行业协会商会受到政府重视,只有6.1%的官员认为行业协会商会成为政府真正重视的对象。温州行业协会虽然处于政府与企业之间,但它现实中它可能会更加重视政府,而上述现象往往可能导致行业协会发展上的倒退。而在管理体制上,由于官办行业协会主管单位为政府部门,而民间性较强的行业行业协会商会往往有工商联主管,分散的业务主管部门,一方面无法整合协调各行业协会的关系和职责,另一方面也造成了体制内和体制外行业协会的不对等地位和待遇。而当前“一业一会”的强制性法律规定,又事实上造成了行业协会在某个行业领域的垄断地位,缺乏淘汰退出和公平竞争,往往使得一些有背景但无能力的行业协会长期霸位、养尊处优,却又阻碍着机制灵活、服务质效高行业协会的生成和发展,这将高度影响着行业协会的影响力和认同度。与之相关,相当数量行业协会的内部治理结构也欠缺科学和完整,民主机制尚未建立,协会内部事务的处理往往由行业协会商会上层所垄断,商机主要为龙头企业或大企业所把持,行业内中小企业缺乏话语权和监督权,并对打着行业自律幌子的违法乱纪之行为缺乏纠举和惩戒措施,一些行业协会商会内部的合作机制名存实亡。在内外体制缺陷的共同影响下,一些行业协会的功能履行极大受限,特别是面对发达国家以反倾销、反补贴、技术壁垒等方式限制当地外贸出口,损害当地出口企业经济利益的现实状况尚缺乏系统的应对措施和充足的智力、资源支持。此外,行业协会在业内企业关系的调处、市场环境的整治、行业产品价格的确定、会员品牌的保护、企业安全生产监管以及协助会员进行信息分析和市场预测;出具各类生产和营销所需证明文件以及成员企业技术资质考核、职称评定等方面职能也是尚待充分发挥。

    2、西部地区——宝鸡商会

宝鸡市位于关中平原西部,是我国西部的重要工业重镇。作为连接西南和西北的交通要塞,是我国西部大开发的前沿。目前,B 市辖九县三区和一个国家级高新技术产业开发区,市域面积1.82万平方公里,总人口376万,城市建成区面积65万平方公里,其中市区人口80万。随着改革和发展的不断深入,宝鸡市非公经济快速发展,逐渐进入经济各个领域并在吸纳就业、优化就业结构,推进城市化进程,促进了民间投资,繁荣市场、消除短缺经济,增加财政收入和国企改革等方面做出了积极贡献。根据统计截止2008年底,宝鸡市个体、私营等非公有制经济单位发展到14.87万户,吸纳就业人员78.5万人,2008年实现营业收入达到850亿元,完成增加值占全市GDP的比重达46.4%(全市完成生产总值714.07亿元),并且其对地区生产总值的贡献率在逐年提高,预计在2012年非公有制经济增加值占地区生产总值的比重超过50%。

宝鸡市工商业联合会作为宝鸡市党委领导下的工商业界组成的以非公有制企业和非公有制经济人士为主体的具有统战性、经济性、民间性的人民团体和行业协会商会组织,是党和政府联系非公有制经济人士的桥梁和纽带,是政府管理非公有制经济的助手。目前,宝鸡市工商业联合会从成立至今已经历了十三届。第十三届执行委员会和工商联第十三届领导班子均是在2007年7月第十三届会员代表大会上选举产生的。第十三届执行委员会委员102人,其中非公有制经济人士79人,占77%;常务委员57人,其中非公有制经济人士37人,占65%;主席、副主席、秘书长16人,其中非公经济代表人士10人。市工商联现有会员4713个,其中企业会员1866个,约占会员总数的 40%,个人会员2434个。 宝鸡市辖十二县区全部恢复和建立了工商联(行业协会商会)组织,全市工商联共建立乡镇分会(行业协会商会)、行业组织共82个,其中乡镇分会、行业协会商会50个,乡镇会员小组11个,占宝鸡市乡镇总数的44%;行业组织21个。近年来,市工商联相继成立了民营企业家公会、市服装行业协会商会、市工商联温州行业协会商会、市工商联江苏行业协会商会等4个直属行业组织。宝鸡市工商联机关现有编制行政19名,内设三部一室(组织宣传部、咨询培训部、企业联络部和工商联办公室)内设维权部。(见图示2-1,资料截至2010年)

参照中央15号文件的对于新时期工商联主要职责的规定,结合行业协会商会发展的一般职能,我们认为宝鸡市工商联(总商会)的职能主要是从其在地方治理的角色特征中得以显现的。工商联(商会)作为地方政府和企业的中介组织,其角色特征又集中表现在它与党政部门及企业会员间的结构的互动关系之上。因此,在对其的职能描述上,应分为以下三个方面:第一,工商联在与党政部门互动中所行使的职能。包括工商联作为具有统一战线功能的组织,在地方党委委托下对非公有制经济人士的政治安排和参政议政中所履行的功能;工商联作为党政部门联系和管理非公有制经济的助手,在承担沟通、引导、教育等角色中所发挥的功能;以及工商联在配合政府进行社会管理所呈现的功能等等。第二,工商联作为地区总行业协会商会其与所属会员之间发生的功能,即工商联作为非公有制经济人士的“娘家”和“经济组织的再组织形式”,在其商务服务领域中所履行的代表、维护、沟通、自律等功能。第三,作为地方治理的特有主体,宝鸡市工商联自身建设。其中包括了工商联会员发展状况,内部治理结构改革和机制完善状况、新老会员安排情况、自办企业的发展情况等等。上述三类关系互相影响,形成了一个紧密关联的整体,从而共同描绘着工商联管理功能的“全景”。目前经过项目组收集,将十余年来宝鸡市工商业联合会(商会)的职能内容予以列表呈现(表2-2): 

(图2-1宝鸡市工商联内部构成示意图

(表2-2:宝鸡市工商联职能履行列表

工商联政治服务功能之内容(2002-2006)

参政议政

围绕宝鸡市的中心工作和非公有制经济发展中的新问题、新情况,开展调查研究,认真履行参政议政职责,在优化非公经济发展环境、民营企业文化建设,非公企业投融资、参与国企改革和社会保障方面向市委、市政府以及省工商联报送调研报告53篇,其中26篇为个类刊物所报道,6篇分别获得省统战部、市政府和政协的优秀调研成果奖。组织工商联界别会员在政协全委会和常委会上就非公经济发展和民营企业技术创新等问题上进行6次重要发言和阐述,受到党政部门的重视。对于一些典型问题进行了归纳整理,其中向市政协提交团体议案55件,53件被立案办理。其中有10件列为市政府和政协的领导包抓督办的重点提案,3件被市政协评为优秀提案。组织会员参加人大政协召开的各类会议和举行的调研视察、议政日和创佳评差、效能评议活动,履行民主监督的职责。这一期间共有13篇调研报告被相关党政部门组织专题研究,采纳办理。

 

 

 

配合治理

作为政府沟通非公有制企业和人事的桥梁,贯彻党的十六届三中、四种全会上关于对行业协会商会发展的精神和要求,尤其落实2005年出台的《国务院关于鼓励和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》中所阐释的行业协会商会的职能,为地方政府在促进非公有制经济发展、非公有制人士健康成长、协调政会关系、优化民营企业发展环境、配合国有企业改革、化解利益冲突等方面发挥作用。另外完成全国工商联安排的第六、七次的全国私营企业问卷调查,民营企业知识产权状况问卷调查,以及劳动与社会保障部分配给宝鸡市的《中国地区经济发展促进就业手册》问卷调查等6次,为全国非公经济数据的收集和宝鸡市非公经济发展状况的分析提供了条件。将对地方治理情况调研后经过分析论证形成社情民意信息,为省市部门报送信息上百条,增强政府决策的科学性和民主性。参与国企改革,安置下岗职工,连续三年与相关部门联合举办“民营企业招聘周”活动,组织180户会员企业,为求职者和下岗职工提供就业岗位760个,共促成6300多人达成就业意向。特别是2005年8月,与市劳保局联合开展了“万名下岗职工进民企”活动,提供就业岗位9100个,达成招聘意向3900个。

教育引导

为使思想工作更加贴近非公经济的发展、贴近非公经济人士的思想诉求,主要采取了抓载体、促发展的策略。加强学习,采用各种形式,组织广大会员和非公人士学习党和国家关于非公有制经济和上会发展的方针、政策,教育引导广大非公人士充分认识科学发展和和谐社会建设的深远意义。不断引导其提升经营活动,构建和谐的新型劳动关系,力争又好又快的发展企业。评优树模,不断提升非公经济认识的社会影响力,其中经推荐3人当选为省级劳模,4人当选为市级劳模,4人获得省首届优秀中国特色社会主义事业建设这称号,2人获得省关爱员工优秀民营企业家称号,15人获得全市民营企业带头人称号,4家企业荣获省吸纳下岗失业人员,6户企业被评为省级先进会员企业,1企业荣获“市三八红旗集体”。大力宣传优秀会员事迹,15名优秀民营企业家事迹被电视台宣传,20名非公人士接受了专题采访。

光彩事业

在抗击非典的爱心捐赠中,共有21户会员企业和机关干部捐款11.4万元。60多名非公代表人士和会员为困难群众和贫困学生捐款15万元,32名民营企业家相应党委政府的号召,为贫困山区学校建设捐款120万元,4户企业分别和4个贫困村结为帮扶对子,签订了助建议定书,在小学建立、设备捐助、筑堤修路等方面捐钱捐物累计近30万元,受到社会的广泛赞誉。做好定点帮扶工作,对于宝鸡市行业协会商会包扶的两个贫困村,行业协会商会领导和会员高度重视,深入了解、共同商议,筹集各种慰问品和物资帮助贫困群众,组织会员企业为资助当地儿童完成学业,为学校捐赠设备2.5万元,为两村建设人畜饮水工程,投入资金达13.4万元,解决公1300多名群众的吃水难问题。

工商联商会服务功能(2002-2006)

年份

非公经济总体
规划的拟制

收集、供给各类信息

培训、咨询、组织经贸
会议组织

1991-1997

经调查研究代表会员企业为政府发展宝鸡市非公有制经济提出了意见,但是没有参与制定、修订行业发展规划和标准。

职能转变后,对宝鸡市非公有制经济诸形式进行了调查,并召开了私营经济发展研讨会(1993,1996),通过引发《经济信息》为会员提供了300多条政策、市场、技术和外联信息,通过筛选、整理、上报将会员企业的产品、项目等联结至全联的新希望但是由于权限和条件不足,没有做出对全行业基础材料的调查和收集、整理工作,所掌握的数据不能满足企业的经营决策需要。

为提升企业会员的素质,举办各类专业培训班57次,培训人员近3000人,举办讲座、报告会达10多次,听讲达700人次,为社会输送87名计算机、财会大专毕业生,创办经纪人学校,培养50名经纪人才。为宝鸡市商场、商厦举办营业员培训班,培训25期,1463人,组织学习《公司法》、《经济合同法》、《税法》等法规,组织企业家参加高级经营管理研讨班和中日高级经营者研讨会。组织友好公会和海内外工商业者经贸考察和洽谈,广泛发布在宝鸡市召开西交会的信息,组织会员参与外地的招商洽谈和交易会议活动。

1997-2002

宝鸡市工商联主要通过研讨会、座谈、视察、调研等方式,了解在新的历史环境和机遇下非公有制经济发展面临的挑战和问题,集中分析一些企业面临的共性问题,向党政部门报送了相关调研材料和数据,并未就会员企业整体发展或行业发展拟定总体规划和发展纲领。

经过调研对宝鸡市非公有制经济发展的情况、地区私营企业发展状况以及非公有制经济参与国企改革等核心议题收集和整理了相关的数据,并未对所属会员企业进行分类、分享的数据编撰。完善信息网络,积极参与全联和省联的信息网络建设,启用了全联和德国总行业协会商会捐赠的电脑装置,提升了信息的交流水平,组织90多家会员企业加入了全联会员数据库,与地区彩印公司合办了“西部风情园”和网站“宝鸡市民营企业专栏”,通过会刊位会员提供政策、法规、人才、市场信息300多条,增强企业科学决策的能力。为全联民营企业西部考察和东西贸洽会征集推介项目25个。

上述期间工商联共组织各类培训班、讲座10个,累计培训人员360人次,并和市人事局职改办联合进行了私营企业专业技术人才以及引智情况的摸底调查。就企业如何使用WTO规则和西部大开发的优惠措施发展,提供咨询。1998年在第十届西交会上组办了民营企业专业展馆,48户民营企业共组织轻工服装、化工建材等九大类别100多个品种5000多万元的商品参展。国内外客商2万余人参洽,成交2126.3万元。并在其间组织70余户会员参加周边省市的商品交易会、人才招聘会、技术成果交洽会等,帮助企业寻找商机、开拓市场。

2002-2006

工商联就促进宝鸡市非公有制经济持续发展和优化非公经济发展的环境等做出专题报告,对一些企业会员的普遍关注的问题先后在市委市政府的通报会、协行业协会商会、征求意见会上发表意见和建议,为宝鸡市的的“十一五”规划的制定、“四市”、“两个最佳”建设和对国务院对于非公有制经济发展的意见落实起到了推动作用。

通过调查研究,将会员发展中共同反映强烈的问题经过分析论证形成信息,报送省市有关部门,成为党政部门了解和掌握非公有制经济发展状况和非公有制经济人士诉求的重要渠道。市县工商联联合收集,共编发《宝鸡市工商》刊物30期,并充分利用行业协会商会网络,为会员提供政策、经贸、技术、人才信息380余条,提供县区招商引资项目300多条。

采用多种形式,先后举办企业文化建设、统战知识、民营企业二次创业等培训12其,参加人员达500多人次。邀请律师在所属县区举办《合同法》、《仲裁法》等法律知识讲座,开展法律咨询服务6次,为160多名非公有制经济人士讲解法律知识。组织90多户企业参加“西交会”、“西洽会”等。利用在宝鸡市举办森博会和两节一会其间,先后邀请30多户外地企业参加经贸洽谈活动。

续表

年份

维权、行业代表和维护

指导、协调解决经营难题

行业协会商会自律
机制建设

2002-2006

开展法律服务和咨询服务。了解、掌握会员发展的实情,查找原因,研究对策,将非公经济发展的新情况和新问题,协助解决或向主管部门提出,维护会员发展的合法权益。代表企业通过各种方式向相关党政部门表达需求,维护企业的共同利益。

帮助会员招商引资,推介项目。将会原企业经营状况、招商引资工程、合同用工、技术创新等报送相关部门,帮助企业搭建交流的平台。帮助企业达成经贸合作意向,引进资金2亿元,筛选30各企业会员的投资项目向经济发达地区推介,千方百计帮助企业解决引进项目、资金、技术等困难。引导企业进行企业文化建设,制订了相关意见,为民营企业企业文化的建设指明了方向。教育企业营造和谐的企业内部关系,开展“关爱员工、实现双赢”活动,指导企业确立以人为本的经营理念,这一活动开展以来,全市参与了213户非公企业,共走访慰问2570人,送慰问金70多万元,激发了职工的积极性,也增强了企业的凝聚力。

主要以教育会员诚信经营,有约必守、合法经营为主,并未牵头制定相关制度和行业协会商会自律规则。

 

续表

年份

经贸交流和对外联络

许可管理和产地证明

2002-2006

积极开展对外交流和合作。2005年行业协会商会领导参加全国工商联联席工作会议期间,积极联络12家地市工商联缔为友好行业协会商会,充分利用友好行业协会商会的外联网络,先后邀请30多户外地企业参加经贸洽谈活动。由行业协会商会会长带队50多户会员企业赴沿海发达地区开展5次经贸考察和项目推介会议,促成了多项项目的签约。

职能延续,无相关记录。

工商联商会自律服务功能(2002-2006)

思想建设

加强学习培训,提升整体思想素质。面对非公有制经济发展的新形势、新任务,要求干部必须以三个代表思想为指导,坚持科学发展观,依照党中央和国务院人民统战和非公有制经济发展的基本政策,围绕本市中心工作,认真履行职责。

会员队伍建设

吸收了一大批思想素质好、企业实力强、社会影响大的企业会员和热心工商联工作、热心经济工作的个人会员入会,会员结构得到明显改善。在会员中开展“有效会员”建设活动,引导会员积极参与会务,增强作合格会员的意识。并对全市158非公有制代表人士进行了情况调查,全面掌握代表人士的基本情况。

基层组织建设

加强对县区工商联的工作指导,积极帮助县区工商联克服资金、人员等困难,鼓励各县区工商联结合自身状况,创造性的开展工作。2004年7月,召开了全是基层组织建设经验交流会,次年11月又召开了基层行业协会商会组织负责人培训班,组织7县区工商联负责人赴江苏、浙江、上海等地学习基层组织建设和民营企业文化建设的先进经验,5年内工程里基层组织26个。

机关组织建设

加强领导班子建设,坚持定期学习制度,制定机关党风廉政建设的目标和任务,加强了与兼职副会长和执、常委的联系制度。加强机关岗位责任目标管理,完善了各项制度,是机关工作走向了制度化、效能化发展之路。关心机关干部学习和工作,发挥党支部的战斗堡垒和工会的团结教育功能,激发机关工作人员的工作积极性。

工商联的治理功能履行状况(2006年后)

性质

内  容

 

团结、代表非公有制代表人士,反映其发展诉求,积极支持其参政议政。积极开展对于非公经济中的问题和困难的调查研究活动,向市政协各次全委会中,代表非公经济人士做了各项发言,提出了建议和要求,提交团体提案7件,其中一些被列为市长包抓的重点提案。在市政府安排工商联召开的全是促进非公有制经济发展座谈会上,邀请市政府主要领导和有关部门面对面的听取非公经济人士的呼声和意见,共同探讨解决办法,促进非公经济的发展。配合全国工商联调研组的工作,就宝鸡市民营企业关于贯彻劳动合同法和就业促进法等情况和问题进行了总结和汇报。配合省工商联和市委组织部,先后对我是非公有制经济发展和民营企业人才资源状况等开展了调研活动,形成调研报告3篇,报送党政部门引起重视。会领导、工商联界别的人大代表和政协委员以及会员中的特约监察员,在各种非公经济联席会议中,就非公经济落实好中央重大决策、民营企业如何应对金融危机、民营企业在全民创业促就业中的作用、民营企业参与扶贫开发等问题代表会员利益,坦诚的发表了意见和建议。在会员和非公有制经济代表人士中深入开展中国特色社会主义教育活动,采取各种行使,组织会员学习党的十七大、十七届三中全会的精神,尤其是关于党对于非公有制的发展的方针和政策,学习实践科学发展观,开展纪念改革开放三十周年的活动,与市委统战部联合,为开展宝鸡市首届优秀社会主义事业建设者评选活动作准备。进一步加强与非公有制经济代表人士的联系,坚持不定期走访基层和会员企业,调查了解企业会员的发展状况,听取意见,宣传中央和地方的政策和应对金融危机的措施,帮助企业解决实际困难。表彰先进,为非公有制经济发展营造良好的舆论环境。推荐4人次为省第二届优秀中国特色事业建设者的人选,积极鼓励会员企业参评全市“十佳非公企业”、“成长型非公企业”活动。引导广大非公有制经济人士把自身企业发展与国家的发展结合起来,2008年重新在市直会员和县区工商联骨干会员中确定了50户民营企业,层层引导企业克服困难,抓创业促就业。据初步统计,这50户企业已完成了全年安置就业1000人的任务,同时还积极动员会员参与相关部门组织的“零就业家庭就业援助活动”,帮助城市困难群众家庭成员就业。此外,引导企业参与社会主义新农村建设,2008年组织所属4户会员企业参与全省“两联一包”扶贫工作,认真做好定点包扶工作,为乡村路桥修缮争取资金10万元,受益人口440人,促进当地经济的发展。组织引导广大会员积极参与抗震救灾和灾后恢复重建工作,成立工商联抗震救灾工作领导小组,建立由会领导带班的24小时值班制度,及时向党政部门上报受灾情况,并走访慰问、查看灾情。通过倡议,动员组织会员在搞好生产自救的同时,踊跃向灾区捐款捐物。在5月19日举行的捐赠仪式上共有60多户企业会员和个人共捐款捐物合计86.29万元,据不完全统计,宝鸡市各级工商联组织和非公有制经济人士通过不同途径共向地震捐款、捐物累计达600万元,积极地履行了企业的社会责任。

为非公有制企业特别是非公有制中小企业在竞争和发展中排忧解难,提供及时的经济服务。主要是结合国家宏观经济形势,收集整理金融危机以来中央、省市地方出台的扩内需、保增长和促就业的政策措施和部分企业转危为机的成功经验,编发《宝鸡市工商》政策信息专刊向会员企业宣传,为会员提供了政策、经贸、技术、人才等信息服务,利用全联网络加强与外地工商联尤其是友好行业协会商会的工作和信息交流。组织30多户会员企业的50多位管理人员才加了“国际金融危机背景下的中国经验”——宝鸡市企业家智慧之光系列讲座,帮助引导会员提振信心,寻求策略。积极开展招商引资和项目推荐工作,组织力量对直属会员的招商引资项目编印成册,尤其是整理了市直属会员和先去工商联骨干会员的资料信息,编制了《宝鸡市行业协会商会》宣传画册,为党政部门发展非公有制经济提供了参考,也为会员之间联络交流搭建了信息平台,同时也为海外工商社团了解宝鸡市,投资发展提供了翔实的资料。组织人员参加西洽会和第九届西部国际博览会各种项目贸易洽谈活动。

代表非公有制经济人士的利益,通过现有体制安排表达其需求,反映其发展难题。指导会员企业内部经营管理活动,提升其自主治理的能力。加强会员的法律维权工作,与市仲裁委联合举办“仲裁法律制度和企业化解经营风险”的法律讲座,50多户企业会员共70余人参加了学习培训,并授权维权部积极开展法律进企业的宣传活动。指导企业加强学习型组织的建设,深化企业“关爱员工、实现双赢”的活动,为企业营造共同学习的良好氛围和和谐的劳资关系奠定基础,从而提升企业的管理绩效。为企业融资开辟渠道,代表会员利益,向政策制定部门提出了相关信用担保体系建设的建议。以行业协会商会的身份积极向国内外客商推介宝鸡市发展前景较好的100多个中小项目,加强与其他行业协会商会组织的交流和经贸合作。

工商联自身建设状况(2006年后)

思想建设

按照党政部门的统一部署,结合改革开放30周年的纪念活动,在机关组织开展了新一轮的思想解放讨论活动,查找机关和干部工作存在的不足,提出了整改方案,强化机关干部的忧患意识、创新意识、尊商安商意识和服务大局、干事创业的责任意识。

会员队伍建设

截止2009年5月,使工商联共发展企业会员4713个,市辖12县区工商联共建立行业协会商会、行业组织共82个,市直属行业组织4个。并对全市工商联换届后的领导班子成员情况进行了摸底调查,完成了执、常委有关数据的收集工作。

基层组织建设

针对部分县区工商联机关公务员登记和管理问题,宝鸡市工商联进行了详细的调查摸底,形成了团体议案。目前对使用行政编制的5县区,使用事业编制的5县区工商联机关进行了公务员登记,实行公务员工资。对2县区工商联拟进行编制置换,并集中办理各县区工商联使用的事业编制转换问题,从而彻底解决县区工商联的人员公务员登记工作,调动人员工作的积极性。

机关组织建设

以创建学习型和落实型机关为改革目标,相机开展了落实目标责任制为重点的形势教育和纪律作风整顿活动,制订了《目标管理责任制暂行办法》、《创建学习型机关活动实施意见》和《部室2008年度职能目标任务》,落实责任、实施定期检查,促进机关工作规范化和制度化。

收集的工商联十余年来的工作内容、职能种类的状况,尽管其三种属性体现在了不同的职能内容之上都有所发展,但其三性的作用效度并不均衡,很大程度上并没有能够实现工商联(商会)在制度设计上的预期。

作为西部城市,一直以来宝鸡市工商联政治统战职能始终占据主导地位,其内容比较丰富、履行的也相对比较到位,而其经济服务功能相对于前者则表现的不显著,从执行角度而言也相对弱化。这反映了工商联在治理职能上具有显著的政治导向性,工作重心始终放在严格遵循党政部门的领导,完成党政部门下达的各项工作任务之上,而在经济服务和民间管理方面投入的精力相对较少。总体上表现为:服务的种类偏少、服务的层次和能力不高、已有的服务内容落实状况不佳等等,并且宝鸡市工商联的职能内容和服务手段并没有及时跟进市场经济的发展,与宝鸡市经济、社会的发展的状况也不相匹配。根据材料显示,宝鸡市工商联在功能内容方面仍然拘泥于改革开放初期(中央1991年15号文件之前)已有的服务类型,一些市场发展急需和行业协会商会发展必要的职能,工商联一直未能及时地增补。如对所属商会的统计调查和行业信息的发布;对会员单位新产品开发、技术改造的咨询论证;协同相关政府部门市场监管、协税护税;制定行业职业道德准则、行规行约;协商制定会员企业产品标准、技术标准、质量标准;协调改善法制环境,提升会员企业应对反倾销的能力;会员企业内部协调管理,行业竞争秩序的维护等等。而事实上,根据国际商会发展的成功经验,上述职能恰是会员最为关切和最有需求服务种类,它直接关乎着行业协会商会管理功能的水平和影响力的提升。但遗憾的是,作为会员集体物品“提供商”, 宝鸡市工商联的服务供给能力却显得十分有限。在新的服务方式的探索上,宝鸡市工商联也缺乏尝试和创新的勇气。如在参与三方劳动协调机制调解劳资争议、调处会员和客户的利益冲突、调整会员发展的外部利益关系等方面,工商联很少以“开拓者”的身份“勇敢”前行,为自己积极争取相应管理的权力,而更多的是采取效尤、跟随的作法,因此也直接导致自身功能拓展机会的丧失。而对工商联已有服务类型的测评结果显示,其客观上也存在着部分职能履不到位、甚至缺乏履行的客观现象。比如,工商联至今没有能力开展对行业组织的基础资料、数据的调查、收集和编撰工作,无法向地方政府和会员发布准确的非公有制经济的信息;在行业协会商会维权职能的履行中,目前工商联对会员权利维护的途径单一,其维权方式依然停留在常用法律和风险防范的咨询培训的初级阶段。其自身并没有积极参与仲裁机构的经济仲裁活动,也未能建立起组织化的利益调节和维护机制,从而致使其维权效果仍总体上在表面化、浅层次的水平上徘徊。再如,工商联作为地区总行业协会商会,理应具有出局和办理原产地证明和职称评定等职能。但从相关数据所反映的情况而言,上述职能在工作实际中基本没有行使,无疑给企业会员的对外经贸交往带来了种种不便。

内部建设历来都是工商联外部功能发展的关键所在。结合调研资料的内容分析,我们发现一直以来宝鸡市工商联始终对完善组织建设长抓不懈。但是,目前在内部建设方面仍有一些困难和问题不容忽视。其一,从现时宝鸡市工商联的组织建设和运作模式上来看,对党政部门高度依附,令其往往遵循行政机关的管理模式开展工作,不利于其治理活力的释放。其二,工商联现有的内部治理体系存在着客观的缺陷。由于工商联内部建设过分效仿和依赖党政部门,因此缺乏应有的创新能力和灵活度。主要表现在:现有的会员结构不尽合理,行业协会商会的行业覆盖面较低,会员的参与治理程度较差;工商联缺乏明晰的内部发展总体思路和规划,相关商务管理职能缺少制度性的规范,如会员发展(吸纳)制度、会员活动制度、会费缴纳制度等等。另外,诸如会长议事制度、理事会议制度、绩效考核制度、财务使用制度等保障行业协会商会日常运转的制度也在不同程度上存在着残缺,这些都约束着工商联健康、有序地发展。而就工商联内部组织的建设而言,相关内部部门的设置仍然沿用着上世纪80年代的模式,并未结合市场新的需求和行业协会商会发展的实况予以调整。再如,工商联对于会办企业管理的方式,历经近二十年没有根本改变,多数会办企业由于缺乏结合环境的变化的创新能力而面临着相当的经营困难。其三,工商联机关内部管理也是问题重重。机关工作人员的培训、升迁和交流由于没有受到党政部门的重视,严重制约着机关工作的活力,使得工作人员热情丧失;干部培训过于重视政治素质的培养,而忽视其业务能力提升,造成工商联干部在开展工作时,往往不会使用商务(行内)语言与会员对话和沟通;工商联没有建立起科学、有效地考评、激励机制,内部工作人员的工作业绩未能和激励有效挂钩,造成了工商联内部工作效率偏低,机关化现象严重。总之,就现有的工商联内部治理状况而言,还不能充分地为其各项外部治理职能发挥提供有力地支援。

(三)行业协会商会治理失灵之成因分析

寻找到问题的成因是解决问题的关键。行业协会商会的功能是在地方治理体系中显现的,其功能履行状况亦必然是各种因素综合作用的结果,而其中抓住主要矛盾是问题解决的重中之重。全面考虑我国行业协会商会历时态的生成路径和现时态的行政生态,综合各地公共权力配之置格局与党政架构特征,我们拟采用结构——功能主义的分析工具,通过考察治理系统中行业协会商会的角色安排和功能运行的特征,深刻地剖析其治理结构和功能履行间的关联关系和互动规律,从治理系统的角色结构和内外治理的关系结构两个方面挖掘其运行阻滞根本原因,从而为我国行业协会商会的改革和发展的难题寻求突破口。

1、成因研究的工具选择——结构功能主义

结构——功能主义(structural functionalism)是现代西方社会学、政治学中的重要理论,也是政治学和其他社会科学主要的研究方法。随着其理论的不断发展和成熟,使其在公共管理领域中也获得了广泛地应用,并成为了具有方法论功能的重要分析工具。结构功能主义的一般原理认为社会是一个组织化的结构系统,其各组成部分间存在着有序的结构关系,并以此对社会整体发生着相应的功能。社会整体是以平衡的状态存在着,并可以通过相互协调和变动,从而趋于新的动态平衡。

依据结构——功能主义基本分析框架表明一定的社会系统都拥有一定功能的结构模式,而结构所体现的功能是多方面的,结构的根本作用是维系社会系统的稳定和平衡。所谓的结构是指社会系统中的各种角色之间存在的固定化的关系形式,即行为的模式;而所谓的功能则是指结构运行所带来的活动后果和影响。结构是功能发挥的必要条件、存在理由和目的,功能只能通过特定结构发挥作用;二者相辅而行,不可分割。在结构功能的分析架构中,“位置——角色是社会体系中,最重要的互动过程所包含的个体之间的关系结构……也是行动模式化的互动关系中的参与,是最重要的社会体系单位。”所谓“位置”也就是行动者在社会系统中所处的结构性方位,而“角色”则意味着社会对这一位置所具有的行为期待。而社会互动的实质则是一系列不同位置——角色行动者之间互动关系的表现。,并在动态情境下推进社会结构的稳定和社会秩序的均衡。

结构——功能主义理论对于我们研究公共治理主体的行为模式、关系构成和作用规律等提供了一条科学的分析路径。它遵循联系、发展的分析观点,将社会看做是一个有机联系的整体和系统,它的延存和发展有赖于其内部要素的结构构成和角色安排,正是不同要素在互动中形成的多样关系,构成了社会系统的整体组织特征和运转状态。结构功能理论通过重点考察历时态、共时态中行动者的角色形成和位置安排,分析研究对象在系统中与相关主体的互动关系和联结方式,从而探索结构模式对其特有功能产生的影响。结构的作用最终要反映在功能之上,不同的角色和位置决定着功能发挥的差异,即可通过现有的结构特征预测应当产生和发挥的功能;而反之,功能具体和客观的,其具体的运作和发展状况又可反测结构设计的优劣,探索与之演进相匹配的结构性规律,从而在复杂的社会关系调控和整合中找准二者良性互动的突破口。

2、分析工具选用的理由阐释

本项研究是在公共治理宏观背景下展开的。公共治理理论将社会管理过程看做为一个系统工程,社会的整体发展需要各个治理主体共同参与、各司其职、各守其位、合作协调予以实现。改革开放以来,随着我国社会权力结构的不断调整,我国的公共管理系统中治理主体的结构关系也发生了深刻的变化,主要表现在治理主体更加多元化,政府不再是社会管理的唯一主体,更多的社会主体参与了社会治理过程;政府通过自上而下强制的管理模式逐渐为协调、对话等合作管理模式所取代;权力配置更加多样,政府的单极权力统治弱化,多中心主体共享权力的格局日益明显。因此,行政生态环境的巨大变革,客观上要求着相关治理主体位置的重塑和角色的重构,催动着各个行动者互动关系的深调,并直接影响着各治理主体功能的演进和发挥,这些必然要求我们从社会治理结构和功能的辩证关系中寻找行业协会商会治理功能弱化乃至失灵的原因。

如前所述,行业协会商会是公共治理网络中重要的主体,它们不仅是现代市场经济体制,而且是社会公共领域中的一种不可或缺的配置模式。其功能是通过自身及相关治理主体互动中的角色结构关系予以表现的。作为经济性中介组织多数行业协会和工商联系统的商会均具有企业“俱乐部”和党政“代理人”的双重角色,“前一种反映的主要是与企业之间的关系,后一种主要体现与政府之间的关系”。作为连接市场(企业)和政府间的“中间地带”,一方面,在政府推进式的中国改革中,行业协会商会承载着政府职能转变后的权力授予和委托,接受着党政部门的制度安排,自上而下的权力来源,导致其具有较强的行政依附性,更加关注自身政治合法性和政治功能的履行,习惯性的将自身定位为政府的助手和参谋,行使政府和企业间信息传递和关系协调的特殊功能,并以完成政府的工作安排为自身的组织目标。而另一方面,行业协会商会作为市场经济条件下不同类型企业的再组织形式,很大程度上有源于市场竞争和行业发展的需求产生,以促进地域经济发展和行业做大做强为使命,因此其有必须为其会员提供各种优质高效的准公共产品,包括贸易中介、信息收集、市场调查、职业培训以及各类咨询服务等等,并重点承担起原先由单个或分散企业无法完成或是无法有效完成的外围的、困难较大的职能,形成了一种组织化的利益协调和维护机制,从而在地方治理系统中调节市场主体利益关系、支撑市场经济运作,提升地区行业的竞争实力。在这种角色定位中,行业协会商会与各类治理主体产生“上下左右中”各类关系的动态组合,也正是在此互动和博弈中,最终形成了其特有的治理功能。用结构——功能交互关系的框架去诠释行业协会商会现实职能运行受阻的成因是符合当前客观实际的。排除目前各地经济社会发展不均衡的客观原因,我们认为能够制约行业协会商会长足发展和功能显现的主要因素便是其结构和角色安排了。行业协会商会作为地方治理体系中组成要素,在特定的制度安排下,与地方党政部门、企业以及社会组织之间所形成的权力分配、合作互动和利益协调等关系,塑造了其特有的治理方位和角色行为。而其现有功能发挥的有限和缺失则正是拜其结构安排的失当所赐。也即是说,目前行业协会商会角色特征还难以为其职能的发挥提供有力的支持,导致了二者无法在治理系统中获得足够的管理权能和公共资源,难以充分与相关治理主体进行有效博弈。 

3、分析工具的具体应用

(1)角色结构——行业协会商会功能履行阻滞的根源

从行业协会的生成路径我们发现其中最为典型的莫过于政府推动式,即政府通过分解和转移行政职能,采用官方型塑的方式组建的行业协会。该类行业协会与政府有着天然的脐带关系和严重的依附性,行政色彩浓重,在价值定位上往往将分担政府职能、完成政府任务为其宗旨,往往以“二政府”或“行业管理者”的身份自居,管理角色远大于服务角色。该类行业协会对政府有着强烈的资源依赖关系,工作行政化、机构官僚化,尽管与政府有着密切的交互关系,但难以形成对行业企业强大的协调力和整合力,服务能力有限、创新动力不足,在企业会员中认同度和影响力偏低。而政府也习惯将其认定为自身职能的延伸以及安置官员的“蓄水池”,甚至利用其特有的角色进行合谋或寻租,亦不愿将更多核心的职能加以授予,因此在这种依赖——控制的生成条件下,行业协会的角色特征导致其难以成为政府、企业间“沟通器”和“缓冲阀”,无法成为企业的娘家和政府平等的合作伙伴。市场内生型的行业协会虽基于行业利益的共同维护,产生于企业的自发、自愿,但也因其特殊的角色定位而导致在实际运作中的问题重重。主要表现在在当前的体制框架中,其难以获得官方政治合法性和行政合法性的有效认可,在行业代表、利益维护、行业自律方面往往处于弱势或劣势位置。其中,一是当前的“一业一会”的管理体制,导致相当数量的市场内生型行业协会碍于体制的限制而难以有效成立;二是由于自身基于企业的共同愿望自下而上产生,这种体制外的生发模式导致其在功能发挥上根本无法官办政府主导式行业协会相提并论。欠缺政府的长效化、制度制度的沟通协调机制,难以获取政府政策支持和资源给付,因此在信息传送、立法参与、诉求表达等发展空间拓展和职能推进方面举步维艰。长此以往,很多企业对于上述行业协会便逐步失去了信任,往往改投官办行业协会或通过各种关系与政府直接交往来谋取利益,最终令市场内生型行业协会陷入无奈——无为——无位的恶性循环之中。此外,市场内生型的行业协会由于角色定位于行业利益的代表和维护者,其往往在职能行使方面以此为由而跨越合理的利益边界,即往往容易将行业利益的协调维护能力转化为内部合谋的能力,实施有损于消费者、劳动者以及行业整体、甚至是社会公共利益。上述角色定位往往导致行业协会运行中负功能的产生。(图2-3)

 

根据中央文件和全国工商联章程的界定,中华全国工商业联合会是中国共产党领导的中国工商界组成的人民团体和商会组织,是党和政府联系非公有制经济人士的桥梁纽带,是政府管理非公有制经济的助手。工商联具有统战性、民间性、经济性相统一的特征,在我国现实的治理体系和党政架构中扮演着“双重代理”的角色。首先,工商联是党政部门联系非公有制经济人士的人民团体组织。根据现有的体制设置,工商联隶属于本级党群组织,与工青妇等一道为党委领导下的人民团体,其工作开展和组织运行具体归口于统战部门管理。同时,工商联也从属于同级政治协商会议,与各民主党派处于并列的位置,但其并非政治党派,而是群团组织。工商联的产生来源于党对社会特殊群体团结和管理的需要,其基本职能源自于党政部门的授予和委托,在党政架构中主要担负政治协商和参政议政的统战功能。在新的历史时期和非公有制经济迅猛发展的环境下,党政部门也应时地不断调整和赋予其更为广泛的治理职能,主要表现在服务于党的工作大局,引导非公有制经济人士健康成长和促进非公有制经济健康发展;充分发挥在非公有制经济人士参与政治和社会事务中的主渠道作用,做好非公有制经济人士思想政治工作和发挥政府管理非公有制经济方面的助手作用,共同构建社会主义和谐的劳动关系等。但无论职能如何变化,工商联对于党政部门的高度依附关系却未发生根本之改变,可以说正是党委部门事实上型塑了工商联,工商联的工作目标主要在于有效地执行、落实党委部门布置的具体任务,其自身的发展主要取决于地方党委部门的认可和安排。其次,工商联作为人民团体除在政治上高度服从党的领导之外,还必须常态化的与政府部门保持密切的联系,从而获得政府支持和协助。尽管工商联为人民团体隶属于统战部门和政协,但其几乎所有的组织资源包括行政资源、经济资源、人事资源等都来自于政府的供给,对政府的依赖性极强,因此,工商联只有与政府间的形成和谐的互动关系和畅通的沟通渠道,方能有效地增强其各项治理功能的发展。再次,工商联作为地方总商会,须率领地区各类商会组织,在治理体系中则扮演好非公有制经济人士的代理人的角色,通过构建一种组织化的机制来维护、增进企业会员的共同利益。但从已有的体制安排分析,工商联的主要工作目标大多瞄准于其政治职能的履行,对于代表会员利益,进行商务服务的职能履行却往往比较忽视。而反观工商联下设直属行业协会商会,则绝大多数行业协会商会都发轫于民间,基于市场或行业的发展的需求产生。作为会员的利益代言人和发展推进者,为会员的发展提供着多种“俱乐部”产品,如代表服务、自律服务、中介服务、维权服务等等,极大地推动着地区非公有制经济的做大做强,但与工商联现实的工作导向和职能目标却存在着极大的差异。为此,我们工商联(商会)在地方公共治理系统中其结构构成极具特色,尤其是双重复合的身份的定位使其行为模式和运行后果呈现出多元和复杂的特征,而此对于寻找其功能发挥的阻却因素却异常关键。(见图2-4、2-5)

行业协会商会的角色安排与我国社会权力结构的特征息息相关,同时也深刻的反映着我国党政部门对社会组织的管理策略。众所周知,受封建君主专制制度的深刻影响,“强国家、弱社会”的权力格局在我国长期存在,国家高度统制社会使各类社会力量发展极为缓慢和艰难。国家利用高度集中的体制几乎控制和垄断了所有的社会资源,“对于任何与国家相分离的社会力量,要么予以抑制、要么将其同化为国家国家机器的一部分,这种体制取消了国家与社会之间的中介环节,国家权力得以直接深入社会生活的所用领域,以致于除了国家权力之外,不再有任何形式的民间社会组织。在上述体制框架中,行业协会商会尽管被称为经济类社会组织,但很大程度上并非真正产生于民间和经济发展需要,现实中往往是被矮化为政府的助手和职能延伸。它们必须高度服从党的指挥和领导,执行党政部门的交予的任务,在管理系统中其社会代表性远低于政府的选择性。机关改革开放以后,随着市场化改革的推进,我国社会经

 

历了前所未有的权力分化和转移的过程,国家和社会关系发生了深调。即“原先的那种政治领域垄断一切权力的‘单极结构’正在向三个领域分享权力的‘多极结构’转变。为行业协会商会的发展和功能拓展创造了契机,但由于其长期的路径依赖惯性,因而其结构构成与功能演进间仍然呈现出复杂的关系。一方面,行业协会商会的结构构成与国家“自上而下”建构高度相关。行业协会商会的生成历程清晰地表明,其功能的内容和范围完全取决于党政部门在对时局判断下的特殊安排和权力分放,其自主发展的力量和独立自治的资源非常薄弱与短缺。近年来,虽然党政部门一定程度上进行了职权的授予,使得二者的发展空间有所扩大,但党政部门掌控社会集体行动的资源,并作为主导者供给和分配社会资源的角色却没有发生根本改变。“它们可以运用这些资源去影响、主导乃至创新新的社会经济组织,包括行业协会商会,用以实现对社会和经济领域的控制。私营企业家被党和政府整合到官方认可的组织当中,从而被‘安全的’整合到体制内。”因此,在上述体制架构下必然决定行业为协会行业协会商会无法作为真正的独立于政府之外的工商业自治组织,自主管理、行业维权、“在商言商”地履行其功能,而只能是依附于党政体系去做一些上级安排的“力所能及”之事,作为“助手”协助党政部门实施一些查漏补缺的管理活动。因此,在现有的角色安排下,党政部门的态度和倾向直接主导着二者的发展进程。而另一方面,行业发展、社会选择也一定程度上塑造了行业协会商会的治理方位。在利益多元化发展的环境下,新兴的社会力量迫切需要组织的“代言”,市场经济的发展也客观需要相关中介组织去协调政府与企业的交互关系,此时又将必然将行业协会商会推到治理的前台。作为行业和地区的经济自组织,其特殊的属性要求其务必依托民间、行业和社会力量,符合社会选择的逻辑,不断提升其民间的代表性和服务质量,从而获得会员的支持和社会的认同,实现自身的长足发展。基于现行党政地方治理的特殊体制,行业协会商会要强化其公共治理功能,就必须在代表政府和贴近会员之间寻求结构关系的平衡点。综上,我们发现,在我国特有的权力格局和社会环境下,行业协会商会的治理定位是官民双重性共同作用的结果。正如学者所论证的,即“社团的构成具有‘半官半民‘的‘二元结构’;社团行为受到‘行政机制’和‘自治机制’的‘双重支配’:社团往往要同时依赖‘体制内’和‘体制外’的‘两种资源’,相应的,社团也常常通过‘官方’和‘民间’的‘双重渠道’去获取资源;社团还必须满足‘社会’和‘政府’的‘双重需求’,因而社团的活动领域也只能是‘社会’和‘政府’的共同认可的‘交叉地带’”。 但事实上我们知道,“任何一个社会组织都是一组角色的集合。在某种环境条件下,如果两种相互对立的要求被置于同一角色之中,就必然会导致角色紧张(role strain)和角色冲突(role conflict)。”在如此结构安排下,行业协会商会必然要践行多重的功能,即既要扮演好官方代理人,又要当好地区行业企业的代言人;既要维护党和政府的权益,又要维护会员的权益;既要严格执行地方党委和政府的政策和指令,又要坚持自主治理和提供服务;既要发挥组织的经济服务功能,又要游离于党政部门的经济调控活动之外。上述两类异质属性通过特定的制度安排而复合于同一组织之中,其结果必然造成现实中行业协会商会工作目标难以协调。同时还需要说明的是,官民二重属性的共同作用并不意味着两种属性的支配效果和影响力度的等同。由于我国行政权力支配社会的传统惯性之强大和当前社会力量式微,目前二者在功能运作中必然更多地依附于党政部门,即依赖所谓的体制内资源。集中表现在:它们在各种不同的场合中都努力向党政部门依靠、贴近并积极争取党政部门对其合法性的认可;在政治层面上与党政部门保持高度的一致,以执行党政部门的政策和配合党政部门完成各项工作为其首要的治理任务。但上述结构长期存在和畸形运行还必然导致工商联陷入恶性发展的“怪圈”之中,即由行业协会商会角色定位不当、行政依附性浓重造成了其行业代表、经济管理、民间服务能力低下;而服务能力的缺失又自然导致了其无力、无法为其会员提供高效、优质的集体服务,进而难以获得会员企业的广泛认同和支持,遂造成社会基础越发薄弱;而发展能力的欠缺和社会代表力的有限必将难以凸显其特有的治理角色和治理价值,无法令党政部门对其充分信任并“放心”地将更多的权限和更重的“担子”赋予之。最终是二者在地方治理体系中逐渐发展“边缘化”和难以为继。由此可见,目前行业协会商会特殊的定位结构是造成其功能履行受限的根本原因,角色的重塑和功能的重构对实现行业协会商会在地方治理体系中地位和活力的提升极为关键。(见图2-6)

(2)关系结构——行业协会商会功能运行受阻的关键

我们认为,抓住行业协会商会复合角色结构这一核心矛盾,是我们破解其治理失灵的第一把“钥匙”。然而,行业协会商会毕竟存在于地方治理系统之中,其作为一类主体其运行必然会与外界和内部产生各种互动关系,而正是在上述关系的集成作用下,进一步框定和固化了其在地方治理体系中的角色定位,最终决定了其现实的运行模式和职能状况。因此,要动态、深地剖析其功能状况之成因,就必须透析行业协会商会在各种关系构成和行为互动的特征,并以此与功能履行进行有机链接。在行业协会商会结构定位的基础上,分为内外两类结构关系来的“全景”测量其“结构”对其功能运行产生的具体影响力。其中,对外部治理的结构关系而言,主要包含:第一,行业协会商会与党政部门的关系,政会关系是结构定位中的核心关系,亦是结构改革

 

和功能发展的焦点所在;第二,行业协会商会与相关社会组织的关系,主要指工商联直属行业协会商会与官办行业协会间权限划分和互动关系。而对于内部关系而言,则聚焦于行业协会商会组织自身的内部治理结构关系、内部组织设置、机制运行关系等等。总之,通过对其“上下左右中”各类关系的描绘和分析,并遵循结构和功能的逻辑关联,探寻其治理现状的产生的客观原因。

A:行业协会商会外部结构关系种类分析

与党政部门的关系

行业协会商会和党政部门的关系是其演进和发展中最核心、最普遍也是最困惑的关系类型。如前所述,从政府统治转向公共治理的过程实际上是一个重新配置权力资源,重塑不同主体间权力边界的过程。尽管随着我国市场经济的发展与新型利益主体的出现,行业协会商会产生导致我国社会权力格局中显现出“官退民进”的特点,政府的职能疆域得以理性收缩。但基于我国整体性的社会权力属性根深蒂固以及后发型、追赶现代化的需要,当前政府主导制的发展模式仍仍未改变,我国党政部门仍然拥有着绝对的公共权力和社会发展的支配力。行业协会(即使是市场内生型)、商会(即使是工商联下属行业商会与地域性商会等)亦无法脱离政府的控制,远不具备与政府进行权力博弈的实力,只能在治理处于政府附属者的角色,并且只有将工作导向瞄准政府职能转变的需求方能获得支援和发展。在其在官民二重属性中,但官方的影响力度远远地超越民间,政府选择远高于社会选择。具体表现在官办行业协会都将与政府的密切关系作为其吸引会员的重要砝码,市场内生型行业协会亦以能与政府形成交互、沟通关系引以为傲,工商联的领导商会由党政机关提名、任命和批准,工作开展的经费来自于政府拨款,活动接受党政机关的领导和控制。由此可见,各地党委和政府多数并未将行业协会商会认同为企业组织化管理和社会自治的必要体制,而是将其异化为政府职能的延伸,这也集中反映出党政部门对二者作用和地位认知的局限性。

从现实的材料和具体的运作状况分析,行业协会商会在现有的体制结构中,享有的职能无论从数量还是质量上都十分有限。渴望扩展其服务范围、创新其服务种类是多数行业协会商会的共同愿望。即使官办的行业协会亦在行业自律、关系协调、秩序监管、倾销应对、市场开拓、纠纷解决等领域难有作为,在实际工作中往往陷入“有心无力”的困境。究其根源便是政府职能转变的不到位和行业协会商会角色定位不明确所致。经了解,目前党政部门在对待行业协会商会发展的问题上,两种观念存在于大部分党政官员的思想之中,一种是认为政府权力已经下放的差不多了,不能再放了,否则便无法体现党政部门的主导性和权威性了;另一种则产生于对二者治理能力质疑的基础之上,认为党政部门把大量管理经济管理、行业自律、商务服务的权力下放给行业协会商会后,后者若无法担当和执行此重任,反而还会造成麻烦,因此索性还是自己直接管控。在上述“不愿放、不敢放”思想的指导下,反映在党政部门的管理模式乃至工作方式上,便形成了“重行政、轻社团、重控制、轻服务”的特征。一旦政企之间发生问题,政府仍习惯于直接干预、找企业交涉;而企业也习惯于直接向政府反映问题、寻求帮助和解决,而行业协会商会在上述体制安排下则往往被“架空”,虽名为政府和企业之中介,但无法兑现其协调、沟通之功能,即因“无位”而导致现实中的“无为”。在与党政部门的互动关系中,行业协会商会处于明显的劣势。党政部门一方面为了满足其对政绩合法性的追求,会一定程度上赋予其相应的管理地位和权限,要求其开展沟通和服务的工作,协助进行社会管理和公共服务,缓解自身公共管理的压力。但是另一方面基于自身权力和利益的考虑,也不可能将自身的过多权力授予行业协会商会组织来行使,并在相当程度上还要控制其活动的领域和范围,只是将自己做不了、做不好的事务交予其来处理,只能容忍其按照自身的部署,做一些查漏补缺的工作,即“只许帮忙,不许添乱”。这种“既推又控”的策略集中反映了工商联与政府间结构关系的复杂性并在实践中严重阻滞着行业协会商会的功能履行:

第一,严格的党政部门管理,使行业协会商会缺乏应有的独立地位,且社会性、行业性、民间性阙如。当前党政部门与行业协会商会的关系实质上是一种上下级领导与被领导的关系,在这种关系的制约下,党政部门一直以来都将二者习惯的当作一个配合自身管理的辅助工具来使用,而往往不会将其当做第三部门或治理伙伴来看待。行业协会商会功能发挥依赖于政府政治空间的释放,其主要的精力投入在如何代表政府去组织和管理会员企业上,而往往忽视其自身作为行业协会商会的职责所在。其实,我们知道作为行业协会商会虽处于政府和企业之间,但是它的属性定位首先应是非政府组织,应主要发挥中介服务、协调政企关系的功能,其职责应更多的放在维护本地区、同行业企业利益的需要,为会员提供经济服务以及构建和谐的社会关系之上。而现行的体制结构却是其职能的履行重大阻滞。表现在:

首先,政府存在着严重的授权不足,相当数量理应授予行业协会商会的权力,政府却持有不放。参照西方国家行业协会商会的职能,我国行业协会商会无论从量上还是质上都相形见绌。诸如政策咨询、立法参与、行业政策拟定、贸易保护、反倾销诉讼、市场调查、协调纠纷、交易秩序维护、行业审批、注册登记、公共设施管理等等权能皆是空白。“无权则无位,无位则无为”,其必然导致其缺乏独立的治理价值和中介服务能力。与此同时,政府在授予、转移某些特定权力时,往往不去充分考虑行业协会商会的承载能力和配套制度的跟进,使得有些职能有名无实,在履行中障碍重重。

其次,当前行业协会商会自身在管理权力的争取方面也比较被动。这其中既有动力方面的原因,也有本身的能力原因:一是,基于现行管理体制之结构,政会之间依然是集中控制的管理模式,官办行业协会与行政依附性较强的行业协会商会往往认为自身基于政府而成立,便会很自然将自身置于“服从者”、“执行者”之角色之上,接受和完成上级交付的任务已成为惯常的思维,而不会去积极、主动地讨价还价争取自身的权力。另外,由于财政上和经费上高度依赖性,也决定了该类行业协会商会“不愿”和“不敢”与党政部门实施有效博弈和持续的职权索要。由此可见,从角色特征和运作角度而言,它们缺乏“要权”的动力机制,而“没权”又必然造成了其发展“瓶颈”。二是除了少数东南沿海经济发达地区市场内生型的行业协会和工商联下属各类行业协会商会外,客观的将上述多数存在经济服务能力不强、代表性弱、自治水平不高等通病。这必然在很多领域难以取得企业会员的充分认同和信任,导致其民间根基不牢,最终制约着其与党政部门进行平等配合和有效博弈的能力。可见,在上述连锁反应中,行业协会商会虽位于党政部门和企业会员之间,但是由于民间治理权限的缺失,事实上处于“两头为难”的窘境,发展难以为继。

再次,现有政会关系下,行业协会商会组织自治权的缺失,也是其功能发展的最大的阻力。我们知道,自治权是行业协会商会制度的基石和灵魂,行业协会商会制度之所以能够保持旺盛的生命力端源于其自治、自律功能的发挥。但反观现状,不同路径生发的行业协会商会组织都存在问题。第一种是浓厚官办性质的行业协会和各级工商联,其产生原因和运作目的并非来自于市场发展和企业家群体的利益需求,而是基于政府的要求组建而成的, “紧贴官方”的角色令其无法实现自主管理,服务内容无法与市场、企业的需求对接,因而发展长期处于“二政府管理”状态。而与之相对应的第二类组织(包括市场内生型行业协会和工商联下属行业协会商会组织)应当说是体制外形成的行业或地域性组织,这类组织主要源于行业企业的需求而自发形成,在日常的运作中基本遵循着“五自”之方针,强调自主治理。但是由于管理体制的限制,上述组织的自主治理之路也并不平坦。表现在:其各项自主权由于缺乏法律的保障而显得极不稳固;其生存和发展只能在政府划定的合法边界之中,却无力依据市场和行业发展的需要拓展自身的业务领域;由于处于发展初期,碍于人、财、物等各项资源的缺乏以及政府的支援不足等条件的制约,行业协会商会组织中相当部分的自治权往往有名无实、难以兑现。此外,仍有不少体制外生成的行业协会尤其是工商联下属的行业协会商会组织由于管理体制的原因目前仍然处于不合法的运作状态之中,时常遭遇其身份合法性的质疑。政会关系的失衡导致党政部门对于体制外民间组织始终存在控防和戒备的态度,直接造成其组织功能发展的重重困难。

第二,现行的行政管理体制缺陷和法律规范的阙如,造成了行业协会商会健康发展的重要障碍。从现行法律环境和立法状况考察,我国民间组织的立法严重缺失和滞后,行业协会商会组织发展的法律环境没有得到优化。具体而言:其一,现行的立法分散且内容失衡。由于缺少统一的行业协会商会立法,因此目前对行业协会商会性质、权限、功能、运作等多数见于党的政策和各类法规、规章(以地方为主)而高层次的法律规定。而对工商联所属行业协会商会组织的规范内容便更为稀少,目前仅限于行政法规的方式就其程序要件而做出的一些制度安排,而在实体权利义务方面几乎是空白。这便导致了一方面由于国家没有统一的上位法的规制,使地方政府在具体措施制定上无法可循,即使有意去推动当地行业协会商会的改革也往往难以成形。另一方面,国家无统一的民间组织或行业协会商会立法,也使得各地在实际立法或政策制定中必然出现繁杂混乱等状况,表现在不同立法主体在立法名称、适用对象、职能安排、程序设置等方面都存在着相当的差异,法律概念在使用上无法通约,客观上也影响着不同地区行业协会商会的交往和交流。此外,就目前已有关于民间组织立法的内容分析,主要的行政法规将其规范的重心无一例外地放在了政府对社团登记的程序管理和方式方法之上,而对于政府与社团之间权责关系以及社团自身的地位、作用等实体内容规定却严重缺失。其二,政府对行业协会商会管制的指导思想对其功能履行所产生的负面影响。与我国现实社会中“强政府、弱社会”权力格局紧密相关,在已有的行政立法和政策制定中,政府的管制色彩往往较为浓厚。政府通过采用双重负责和分级管理等制度设计,极大的限制着行业协会与行业协会商会的治理空间,严重地制约破坏着其发展应有的独立性,导致其自治发展能力低下,民间性弱化等。其三,行业协会商会中有关自治规则的立法缺失,导致其服务质量低下和吸引力不足。自治权是行业协会商会组织发展的灵魂和保障。但反观目前的各类立法文件,直接对此加以规定的不仅数量稀少而且分散混乱,距离权利体系的规范化和体系化仍相去甚远。目前行业协会商会的纵深发展亟需国家立法机关能够采用统一立法的方式建构起一个集法律地位、权利义务、治理结构、关系类型等各种要素为一体的权利规范系统,形成一个完整的行业协会商会设立、运行、治理和退出的制度框架。否则,行业协会商会要实现地方公共管理功能之愿望便无异于天方夜谭。

从具体的管理制度分析,现行的双重管理体制和一业一会管理制度作为政会关系结构形成的外因,直接阻碍着行业协会商会功能的履行。双重管理的体制是建国以来我国政府与民间组织的关系演进特征的具体体现。早在建国之初,基于高度集中的权力结构和经济管理体制,我国颁布了《社会团体登记暂行办法》,明确规定民间组织的登记机关是政务院下属的内务部和地方各级政府,从此便长期确立了我国政社、政会关系分级管理的模式,但此仅规定了民间组织的登记机关而并没有规定业务主管机关。从上世纪60年代末到80年代末的20年中,政府对民间组织事实上却并没有依照上述《办法》实施管理,民政部门也未统一管理民间组织的登记工作,各地政府和其工作部门,都在一定程度上行使着相应的登记和审批权力,使得“多头管理”的状况屡见不鲜,给我国民间组织的发展带来了巨大的负面影响。对此,党和政府进一步做出了改革和完善,1989年10月,国务院发布了《社会团体登记管理条例》,该条例确立社团的“双重分层管理”的体制,用以强化政府对民间组织的监管,消除多元执法和权责不明的管理弊端,此后还在1998年新的条例中继续完善了上述体制。“所谓‘双重管理’是指社会团体同时要有两个‘婆婆’,一个是‘登记管理机关’,另一个是‘业务主管机关’。所谓的‘分层管理’是指社会团体的登记管理机关和业务主管单位的行政管辖范围,必须和社团的活动范围相一致,‘双重分层管理体制’实际上建立了一套‘条块分割’式的社团管理体制。”这种体制对于我国各级各类行业协会商会组织产生了深刻的影响,也集中彰显了党政部门对民间组织管理的体制特色。根据《社团登记管理条例》第6条的规定,民政部门是唯一的社团登记管理机关;“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府的有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织,是有关行业、学科或者业务范围内的社会团体的业务主管单位”,第9条还规定,申请成立社会团体,应当经其业务主管部门审查同意,由发起人向登记管理机关申请筹备。也就是说民间组织的申请登记必须经过两道审批手续,其中获得业务主管单位的批准,是其能在民政部门登记成功的前提,唯有两个机关同时批准方能享受到相应的法律地位和行为能力的资格。在民间组织的实际运作中,《社会团体登记管理条例》还赋予业务主管单位广泛的管理权限,如包括负责社会团体的政治思想工作和党建工作;负责对社团内部重大业务活动财务活动等进行审查和管理;负责对社团内部组织机构的调整、增减等进行审查等,使业务主管单位拥有对社团强力的控制,也给民间组织的发展带来了相应的后果。一方面,通过该管理模式使民间组织的运行受制于政府的控制,相当程度上约束了民间组织职能空间的拓展,而业务部门的巨大干预权力也使得民间组织难于实现独立自主。另一方面,法律强制规定主管单位的审批作为登记的先决要件,必将提高民间组织的进入“门槛”,使那些未能寻求到主管单位的民间组织无法获得合法地位和法律的保障,进而无法获得治理主体的地位。

行业协会商会作为社会组织自然无法脱离上述管理模式的影响,特别是其市场内生型和工商联直属商会组织的设立务必严格遵循上述体制安排,导致其对政府的依附和从属性大大增强。在具体的操作层面,双重管理的体制要求任何民间组织在民政部门登记注册之前必需寻找到相应的业务主管单位,否则民政部门则不予登记。而现实中市场内生型行业协会与工商联商会组织在申请登记时在寻找相应的业务主管单位时往往困难重重。以工商联下属商会组织为例,虽然在中华全国工商业联合会章程中明确规定了工商联本身便是其直属商会的业务主管部门,在现有的有关法律规定和解释中,并没有工商联作为其下属商会组织的业务主管单位的明确法律依据,严重阻碍着工商联下属民间组织的生成和运作。导致各类自下而上产生的行业商会和地域性商会均难以在本地的民政部门获得登记,无法以独立的社团法人资格开展正常商会活动,而只能以工商联基层组织的身份履行职能,一些工作和职能往往仅限于行业协会商会内部系统行使,给正常的交往和工作带来了诸多的不便,如会员在交纳会费时连发票都无法开具,无法以自己的名义开具相关的证明和文件等,所属行业协会商会中蔓延着很强烈的不满情绪,商会的凝聚力吸引力为之大打折扣,有些商会组织甚至因为此而面临着濒临解散的险境。截至目前,工商联系统56.3%的行业商会没有取得社会团体法人资格,全国工商联28个直属行业行业协会商会只有几个取得了社团法人资格。

限制竞争的“一地一业一会”管理制度,也极大的限制了行业协会商会的良性成长和功能发挥。我国《社会团体登记管理条例》第13条规定,在同一行政区域内已有业务范围相同或者相近的社会团体,没有必要成立的,登记管理机关不予批准成立。这种管理模式的设计虽然在一定程度上存在着合理性,使得政府对民间组织特别是行业组织得以实施统一管理,从宏观调控的角度上能够避免近似行业组织产生权限重叠、职能交叉和争夺会员资源的现象。但这一模式却不可否认地烙有很深的计划体制的痕迹,集中反映了政府的行政垄断思维,根本目的仍是在确保和维护政府的主导作用和官办社会组织的利益,与当今市场经济发展和权利自由的精神所不容。上述管理制度使得行业协会在成立上“先发优势”异常明显,即谁先在法律上取得合法的地位,就理所当然的成为该行业领域合法的代言人和代表者,其他行业组织即使代表能力再强、服务水平再高也碍于体制原因而无法与之展开平等地竞争。长此以往,自然使已有的行业组织养成养尊处优和不思进取的思想,导致行业内部缺乏竞争、丧失活力,无利于行业的健康发展,也间接增强了政社不分的程度。事实上,在公共治理的环境中,由于利益主体的多元化和利益需求的差异性,理应出现不同的治理主体去分别形成不同的利益代表、维护和表达的机制,单个民间组织不可能全面代表整个行业或者行业内各个会员企业的利益需求。而也只有在特定地域的行业中并存多种经济和服务组织,供企业根据自身的特点、结合切实利益予以自由选择,方能符合市场经济发展和多元化治理的内在要求。从目前情况分析,许多行业领域已由官办色彩的行业协会所“捷足先登”,实施垄断管理。市场内生型行业协会以及民间性较强的商会组织即使存在迫切发展的意愿,企业即使有强烈的需求,也无法获得行政许可与确权;而在会员一方,即使对协会所提供的服务不满,其唯一的选择也只能是无奈退出,而难以另行在组建或加入新的行业协会或商会组织,这便造成了现存的行业组织即使其服务能力低下、功能弱化,但仍然“僵而不死”,并且“有效”地阻止着新的有服务能力和发展动力民间组织的产生,即“‘一业一会,一地一会’的强制规定使既有行业协会等组织处于垄断地位,合作失败时缺乏一个有效的退出机制和替代机制。”这种行业组织不以服务求发展,而以垄断求生存的不良发展导向,必须予以纠正。

工商联所属商会和地区行业协会的关系

工商联所属商会与行业协会同作为地区工商领域中的社会中介组织,在公共治理中发挥着提供服务、反映诉求和规范行为的重要作用,是沟通政府和企业的桥梁和纽带。长期以来,我国的商会组织和行业协会分属于两个不同的管理系统,呈现出并存发展的状态。但在实践中我们往往过分地强调了二者的共性,而往往忽略了二者的区别,遂导致我们对其二者互动关系的认识上出现了偏差。

在现实的治理过程中,我国各地工商联所属的商会和政府职能转变而形成的行业协会在法律关系、职能范围上的划界十分模糊。并且,基于其生成路径的差别,二者在治理地位和法律待遇方面也并非平等,商会的运行时常与当地行业协会由于权限不清而产生矛盾和摩擦,商会由于缺乏官方背景会时常受到行业协会的挤压,在公共管理环境中二者未能形成职能合作、互补的治理关系,在相关领域中争夺会员的状况也时有发生。1991年中央15号文件出台,对工商联在新时期的性质、作用、职能、组织结构、发展方向等问题给予了权威的界定,明确了工商联的工作对象是私营企业、个体工商户、“三胞”投资企业和部分乡镇企业,在同业公会的成立上要求其与当地工商部门以及行业协会间的理顺关系,并确立了同业公会重点组建的领域。力图通过对工商联同业公会组建的会员性质和分布地域的安排来促成其与行业协会功能的分工,这便也因此成为了迄今为止官方对于商会和行业协会边界划分唯一的依据。但是由于上述文件规定过于笼统、宏观,在实践中却仍难以有效地解决工商联所属商会组织尤其是行业商会与地区行业协会间的权力交叠和冲突状况。一方面,它没有考虑到在91年15号文件颁布之前,尚且存在的工商联系统的行业商会与行业协会间的权限交叉和关系调整问题。而另一方面,虽然中央15号文件做出了同业公会主要在乡镇试点,不成立省市组织的规定,但是由于后续文件缺乏明确解释和严格的禁止性规定,事实上,全国很多地方都突破了上述规定的限制,在地市级也都设立了一定数量的行业商会组织,但是这些行业商会组织由于与同地域行业协会之间没有明确的权限划分,因此也造成了种种权力纷争和无序竞争的局面。

而在现实中更大的困境还远不限于此。由于工商联系统民间商会与政府系统的行业协会,隶属关系和权力背景不同,使前者无法处于平等的待遇保障和竞争之中,在权力博弈和业务开展中处处陷于劣势地位。受当地政府“肥水不流外人田”的权力意识作祟,政府不愿意也不可能将权力过多的授予商会组织,而只能将行业协会作为“自己人”予以扶助,给予政策倾斜和制度安排,指派其部门退休官员担任其领导职务,在办公经费和办公场所等方面提供支持。长期以来,一些行业协会则逐步蜕变为政府行政权力的代行者,成为行政机关的“蓄水池”,实质上在地方治理中其更多的扮演着融经济组织、行政职能和事业单位为一体的“二政府”角色,占据着大量的资源,并在人脉关系、财政实力、办事能力等方面上都较明显优于工商联系统的行业商会。而作为企业,基于自身的发展需要,在无法直接与政府部门进行有效联系和对话的情况下,行业协会的特殊定位和办事能量恰好为其靠近政府提供了便利的渠道。为了切身的利益,工商企业更愿意加入政府所组建的行业协会。商会目前角色定位的缺陷和资源汲取能力的有限,加之现行的管理体制的制约,在吸引会员和发展会员的工作中遭受了严重的阻力。尽管工商联也在一直呼吁政府赋予其更多的行政资源和管理职能,确保其治理地位,但在目前部门分割的管理体制下,上述愿望往往难以获得满足。碍于不平等之待遇,工商联确是有心无力,只能“无奈”地面对本应属于自己的企业会员大量地“流失”到政府行业协会之中;而挂靠在工商联下属的行业组织由于发展困境的原因,也只好逐渐地“投奔”官办的协会之麾下,面对着事实上形成的政府部门“收编”工商联所属行业商会的状况,工商联却显得束手无策。

B:行业协会商会内部结构关系

国际上通常认为,非营利组织内部治理关系是指组织的结构设置、其决策制度、议事制度、人事制度、财务制度以及组织中各种主体的角色关系等对组织权力分工制衡的实际效果。其核心在于衡量非营利组织作为社会自组织的内部自主管理之程度,以及其自主治理的结构、能效等问题。如前所述以及相关材料和数据证明,我们发现行业协会商会内部管理结构不健全,内部运行机制不顺畅,已成为其功能履行之“共性阻力”。根据对《中国行业协会商会发展报告》对组织结构、财政收支、人事安排、组织章程、决策制度等各项指标的评估表明:多数行业协会商会其内部治理状况令人堪忧。  

从治理结构的完善性标准来测评,“达标”比例偏低且不合格的程度偏高。依据行业协会商会的特殊属性和功能,通常认为其治理的基本结构应以公司治理为鉴,按企业法人的运行模式予以设计。即确定会员大会为最高的权力机构,拟定行业协会商会章程作为根本准则并组织实施,对重大会务拥有最高的决策和监督之权力;理事会是权力机构的执行机构,在行业协会商会的运行中起着组织、实施和执行之作用;监事会与理事会处于平行地位,主要承担着对行业协会商会事务执行监督和检查之职能。三大机构间相互配合与制衡,共同构筑了其运行的基本制度框架。但是,反观现有多数行业协会商会的组织构成,虽然也都设立了会员大会(会员代表大会)、理事会以及执行机构秘书处等组织,但是制度实际运作的效果却远不尽如人意。表现在:其一,会员(代表)大会在实际中并没有充分发挥最高权力机关的作用。以宝鸡市工商联下属商会为例,其服装商会和两个异地商会,会员代表大会的作用在会员心中认同度不高,制度化的行使其决策权、任免权、监督权的能力低下,加之工商联外部引导和扶持力度不足,大会的实际功能不明显,对商会的大政方针的制定、宏观的制度安排、职能发展的部署等方面都缺乏权威性和公信力,导致无论从会员参与度、会议频次还是工作要求、会议质量上都无法与其最高地位相匹配。其二,现有的执行机构服务意识差、执行力偏弱,无法将会员大会的决策方案和职能安排有效地付诸实施。人是执行功能发挥的决定因素,但是在当前的体制安排下,行业协会商会中无论是理事会的领导人还是工作人员都未能充分发挥其能动作用。个别领导成员在思想上缺乏对行业协会商会工作重要性之认识,而将主要精力却放在了如何通过上述地位捞取更多的政治资本和关系资源之上,进而为自身企业的发展牟利。如此以来,必然导致商会的工作受到漠视,在功能执行效果上大打折扣。相当数量的商协会领导者往往缺乏应有的管理魄力,自身的才智并没有充分投入到组织做大做强上,而是集中在了人际关系的处理和利益的平衡之上。而理事会中的其他工作人员,由于目前的人事聘任制度的不健全,薪金、待遇管理标准不规范以及科学的绩效考核机制未建立等综合因素的影响,其工作的热情和勤勉程度都不高,难以真正开拓创新了。此外,行业协会商会的理事会在对决议组织实施和履行中,往往缺乏对各职能部门的综合指挥和对人财物的统筹协调能力,致使各部门在具体职能执行过程中难以形成统一的“合力”,各类执行资源无法有效跟进和供给,最终导致执行严重受滞。其三,到目前为止,仍有相当数量商协会组织在监事会的设置上是空白,因而对于其内部的非法营利活动状况、理事会职能执行情况、业务发展能力、财产处置的状况以及对法令、章程的遵守状况无法给予有力、常态地监控和纠举,难以预防和控制行业协会商会内部腐败事件的发生,从而极大地影响着行业协会商会的法治化的管理水平。对上述问题的解决和重视对于行业协会商会的发展已是迫在眉睫。 

从行业协会商会自身运行机制建设上分析,其动态的结构关系也有失合理。首先是作为“根本大法”的组织章程往往不被遵循和执行,而且欠缺保障执行的制度设计。经作者调研获悉,尽管各商协会组织都制定了行业协会商会章程,但是“违章”之事却经常发生,将章程“束之高阁”也是经常之事。就拿章程中对会议定期召开的履行状况而言,各组织违反之已成为常态。现实之中无论是行业协会还是行业协会商会都未能依照章程规定,按时召开各类会议、制定各项制度和落实、检查工作。它们往往以工作忙、费用紧张等理由不开或者少开会员大会,还经常以会长办公会议的方式代替本应定期召开的常务理事会议,用常务理事会议代替会员大会等等。这样以来,事实上便剥夺了会员参与和表达的权利,而目前章程中又未能规定会员对上述违章行为刚性监督和救济机制,遂导致长此以往行业协会商会章程在会员心中的信任指数持续降低,组织职能由于失去了规则地保障其履行便自然成为了一句空话。其次,目前的治理结构中,精英主导的模式非常显著,即行业协会商会的内部治理很大程度上依赖于行业的精英人物的“领军”作用,人际关系在内部管理中发挥着独特的作用。由于现阶段行业协会商会组织的发展的外部环境还未能优化,二者往往面临着权能有限、立法缺失、经费不足以及人才匮乏的各种困境。“危难见英雄”,这便为行业精英人才的“脱颖而出”创造了机遇。一些拥有奉献精神和个人威望政府官员和企业家基于自身的智慧和实力,再加之与政府部门良好的交往能力,便自然会成为组织中公认的领导人,在组织的生成和发展起到举足轻重的作用。事实证明,行业协会商会职能发挥的优劣与该会中是否有一个能力强的会长和秘书长存在着莫大的关系,有时甚至是决定性的作用。在行业协会商会发展的初期,精英主义对于行业协会商会推动和关系协调作用是至关重要的。但当行业协会商会步入正常发展阶段后,如果仍长期采用上述模式便会客观上产生相应的治理弊端和管理风险。将行业协会商会的兴旺发展完全押在某个或某几个精英人物的治理能力上,必将使得组织的发展承受着较大的风险。并且更为重要的是,行业协会商会的发展和运作过分的依赖精英治理还会延缓其内部的制度化、规范化建设,致使组织的运行无法可依、无据可循。即各种事务处理往往不是通过制度去解决,而更多的是在会长或秘书长的主持下,通过人际关系网络中的信任和约束习惯来处理,这种凭借人情调解而不是制度化的解决机制来维系行业协会商会的运作是无法实现行业协会商会长治久安的。此外,缺少了制度化的监督约束机制,仅凭非正式规则的“软约束”也是难以约束同行的各类违规行为的。 “在稀缺资源的争夺中,领导人物和其企业往往可以利用上述制度的漏洞为自身牟利,致使组织会员的利益受到损害。”因此,改变内部过分依赖精英的治理模式,构建制度化、规范化的内部约束机制,才可保障行业协会商会长久发展

行业协会商会的制度框架不完善,也直接影响着其外部功能的显现和内部的治理绩效。通过对比收集我国多地行业协会商会的治理材料,我们发现几乎所有的行业协会商会组织在会议、选举、议事、任免等制度运行中明显缺乏规则约束,因而普遍存在着制度规范不灵和执行力偏差等通病。集中表现在:选举的民主化程度不高、议事制度不合理、议事规则缺失、人员任免标准不明确、财务制度不透明、绩效考核制度不科学等。其中最典型便是财务制度和人事制度的设置。资金是行业协会商会的基本的资源,拥有资金才能保障其商务活动的正常开展。但就当前情况来看,党政部门对行业协会商会的财政支持的数量极少,并且基于对市场驱动和行业协会商会的非营利属性活动能力的种种限制,使得各类组织都普遍面临着较大的财政压力。而作为主要经费来源为的会费收入,亦存在收取标准偏低和覆盖面有限的难题,由于经费总量的不足,也极大地限制了其会务活动的开展,使之难以拓展其服务种类和提升其服务水平。在这种情况下,一个科学、健全的财务管理系统,对于行业协会商会资金、经费的汲取、管理和配置便显得异常重要。但从目前的财务制度运行状况来看,行业协会商会中财务管理都存在着相当的缺陷,一些商协会中甚至连基本的财务部门都未能设置,给每年的财务审核造成了重重困难。即使在设立财务部门的行业协会商会中,虽然年终会做出财务报告,但由于没有接受严格的外部审计,也无法使有限的财政收入得到优化使用。此外,行业协会商会的发展关键靠人才,这便对组织的内部人事管理制度提出了很高的要求。为此,行业协会商会必须构建一个完善的人事管理体系,建立人才的更新、维护、激励、保障、以及调控等各项机制,并使得各机制能够衔接配合,方能最大化地激发人员的工作积极性和创造力,最终全面提升组织的治理绩效。然而反观现实,我们获悉人才短缺已成为二者功能发挥最明显的短板。就已有的工作人员而言也普遍存在着学历层次不高、知识结构不健全、职业化能力低下等通病。而且,现有的人员队伍很极不稳定,人员大多没有长期扎根行业协会商会工作的想法,而都将其作为职业发展的“跳板”,人员流失的危险随时存在。相当数量的行业协会商会现有资源限制在人事管理制度的设计上缺乏凸显“人本”之理念,没有营造出一个爱才、惜才和识才的制度环境;没有采取相应的政策、制度来保障工作人员的基本需求,也未能建立起人才的引进、使用和评估的规则体系。在励才方面,物质、待遇的激励水平偏低,奖励标准不高,无法真正做到贡献与收入相匹配等等,使人员无法在行业协会商会工作中获得职业满足感和发展的空间。另外,多数行业协会商会在制度化地组织人员进行集中学习、能力培训、素质培养、业务交流等频次很低,有些组织甚至多年来都没有组织过任何的交流学习、技能培训等活动。在这种制度安排下,人员逐步丧失了学习的热情和上进的心态,人员的知识结构和工作能力长期处于“原地踏步”甚至“倒退”的状态,只能按部就班的进行一些低水平的重复劳动,而缺乏开阔的视野和创新的思维,这势必严重制约着行业协会商会良性运作。

三、行业协会商会功能履行的对策探讨

结合行业协会商会在地方社会管理和公共服务功能发挥出现的“阻滞”和“失灵”现象,我们认为其核心原因在于二者在治理体系中的角色结构定位缺陷以及结构关系不平衡,所以“调结构”便成了“医治”行业协会商会治理弊病的“一剂良方”,唯有“调结构”方能“保功能”。而其中,结构改革的主要矛盾在于重塑行业协会商会的治理方位,结构方位是在其与各种治理主体的博弈互动,以及自主治理结构的健全、完善的过程之中予以实现的。因此,对于行业协会商会在治理视阈中“上下左右中”各结构关系的深调是矛盾攻克的坚强保障。

(一)行业协会商会改革的总体框架

1、主导思想

行业协会商会的改革是一项涉及面广、影响力大的“系统工程”,主导思想反映着二者改革的基本价值目标与根本准则,整体规制其结构调整的过程。我们认为从总体上要突破行业协会商会发展之“瓶颈”,解决其治理功能阻滞之难题,关键在于:

第一,结构改革必须与当前行政生态环境基本特征相吻合。行政生态是地方公共管理改革的基本依据,脱离之,任何改革的方案都将变为一纸空文。改革开放以来,在市场化、民主化改革大潮的推动下,社会权力结构日趋多元,“小政府,大社会”的治理模式初步建成,行业协会商会日益走向了地方公共管理的“前台”,并成为了各地经济社会发展强劲的“驱动力”。一方面,政府经济服务和社会管理职能的转移,需要行业协会商会组织予以承接,而后者只有不断增强其自主治理能力,形成与政府等治理主体良性的合作关系,方能做到不负众望,完成重托;另一方面,权力的“分裂”,促使了社会多元化利益主体的产生,这些利益群体客观上需要行业协会商会组织为其提供组织化的利益表达和聚合的机制,从而增加其参与和表达的机会,实现其特殊的利益。可见,正是行政环境的发展促成了行业协会商会的治理功能的显现;同理,二者的改革和发展则也必须始终高度遵循环境之要求,方可最终实现其健康发展的预期。

第二,行业协会商会等改革必须放置在地方公共治理体系之中进行。行业协会商会作为地方公共管理的主体,其在地方治理体系中的结构定位和与相关治理主体的作用关系,是其改革和创新的着力点所在。目前,在现有治理框架和党政架构中,行业协会商会的定位缺陷、结构失当是其功能受滞的最大弊病,直接造成了其独立性、民间性、社会性、商务性的缺乏以及服务能力低下等状况。因此,改变现实的治理结构,消除其“无位而无为”的尴尬身份便显得刻不容缓。这其中包括行业协会商会作为治理体系中之要素与其他要素(包括自身)间关系的重新界定,其最为关键的改革难题便是对传统政会关系和会企关系的重塑,改变其现时的官民二重的身份。以重塑政会关系为核心,以协调会企关系、会会关系为关键,彻底改变行业协会商会行政化、官僚化浓重的属性,将其从治理体系中政府“雇员”和附庸的身份转换为治理伙伴的角色,从而切实推进其公共服务的功能。

第三,行业协会商会的改革应关注制度的变革,重视法律的保障。二者的改革和发展离不开制度重构和制度的规范,现有的制度设计和安排很大程度上妨碍了的其正常运行和功能发挥,同时也无法阻止国家权力过度的侵入行业协会商会的内部治理之中,最终造成其自由发展和自我独立品格的丧失,因此上述制度需要变革与重构。另外,由于我国目前没有专门的行业协会或行业协会商会立法,使得其缺乏有力的法律保障,直接导致治理体系中的结构定位不明,权责关系不清,自治权利难以行使的一系列难题。因此亟需统一法律对行业协会商会的性质定位、职能安排、权利责任、管理体制、组织形式等重要方面做出严密规定。

第四,行业协会商会改革应内外兼顾,内部治理机制的完善亦非常重要。前述几点的改革思路,但单靠角色结构调整和外部关系的重构还不是行业协会商会功能发挥的充分条件,其外部治理功能的发挥还需要内部治理动力的持续供给,唯有不断增强行业协会商会内部自主治理之能力,才能持续保障其良性、健康的发展。因此,应在其内部组织结构设置和组织运行规范两个方面狠下功夫,理顺其内部结构关系,健全其各类运行制度,做到靠制度管人、靠制度办会,彻底抛弃行政化、官僚化的治理模式,方能全面实现改革的最终成功。

(二)行业协会商会改革的理论工具

1、社会组织研究的传统分析框架

国家和社会关系的演进和转型是社会组织生成和发展的根本动力,因此,要讨论社会组织的改革和创新问题,就要首先厘清国家、社会关系现有的分析框架。就目前西方学者所形成的国家——社会关系的分析范式,自由主义和法团主义是两种典型的代表。其中传统的自由主义(或称为多元主义色彩的市民社会理论)强调社会与国家相对立的特有属性,关注“那些不能与国家混淆或不能被国家淹没的社会生活领域。”这一理论立足于国家、社会的分离与差别,并高度肯定着蓬勃兴起的社会组织的巨大作用,“它意味着国家和社会之间存在着一种权力关系,这种权力对国家的渗透和控制社会的能力具有限制作用,这种权力也是社会成员所享有的权力,借助于这一权力,它们可以免受国家权力的侵害并且能够对国家权力发挥影响。”而随着市民社会的持续发展和社会权力结构的调整,当代的自由主义理论又相应地进行了修正和完善,逐步超越了国家和社会二元绝对对立的框架,并努力寻找二者联系的现实基础,而各种社会组织则自然被认为是构建国家和社会和谐关系的恰当选择。自由主义认为市民社会的核心机制是自愿自治,代表市民社会的各类社会组织其使命和功能在于:“通过两个相互依赖而且同时发生的过程,来维系并重新界定市民社会与国家的界限:一个过程是社会平等与自由的扩展,另一个是国家的重建和民主化”,从而促使市民社会通过社会组织的载体成为国家——社会之间的有效中介,并在此过程中力争实现充实社会力量发展以及推动政治国家的民主化进程的双重功效。因此,其理论的基本点和发展规律表明:自由主义核心在于促进个人权利的自由化和社会权利的多元化,主张“社会中心”的理念,尽管发展中也开始关注国家和社会勾连的趋势,但其更多地在于强调社会力量的主导以及其对国家的制衡作用,尤其鼓励社会不同力量通过形成组织化的协调、联合机制,去限制、规范国家权力的正当行使,并通过自身的自治、自律的运作与国家进行体制化交流和互动,从而促使每个社会成员均获得影响国家公共政策的机会,改变国家的权力格局。在社会自治理论指导下,社会组织的治理地位和治理能力必然会受到广泛地重视和认可,作为国家和社会关系中重要的“粘合剂”和“连接阀”,并代表社会力量与政治国家进行权力博弈,成为公共治理中不可或缺的主体以及善治发展的重要标志。

法团主义或称为合作主义、统合主义是西方兴起的另一种代表性的国家——社会之分析框架。与自由主义明显不同,它更加强调国家治理中心地位和主导作用。其代表人物菲利普·斯密特认为:“合作主义,作为一个利益代表系统,是一个特指的观念、模式和制度安排的类型,它的作用,是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中。……这个利益代表系统由一些组织化的功能单位构成,它们被组合进一个有明确责任(义务)、数量限定的、非竞争性的、有层级秩序的、功能分化的结构安排之中。”在以法团主义为治理主导的国家,国家依然占据主导和统帅的作用,公民社会及社会组织往往被国家统一安排进而整合而进入治理系统之中,它们只有获得国家的认可,才能获得在相应社会领域内的代表、管理的权限,以及持续发展的公共资源。即其需求表达、制度安排、资源支持等方面均受到国家的控制与部署。由此可见,法团主义强调的是国家力量的统合性、社会发展的整体性以及制度规则的统一性,认为在社会结构变迁的进程中,国家是影响利益构成的和公共资源分配的决定性力量,应当积极地发挥其元治理的角色为各种社会群体的利益诉求的表达提供相应的整合机制。社会组织作为社会力量的组织和代表者,应由国家统一安排并将其制度化的吸纳治理体系之中,进行统一管理与任务授予,并给与人、财、物的供给,从而形成政府部门和社会组织分工合作、功能互补的发展局面。即“一方面,社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来,有序地参与到政策形成的过程中去;另一方面,从这种制度化的参与机制之中,国家权力获得了稳定的支持来源(合法性)和控制权”。结合法团主义的主导观点,我们认为上述分析框架更加关注国家对社会组织的管制和整合、协调作用。在这种理论视角之下,国家得以充分利用其治理角色,为国家体制和社会力量搭建一个制度化的联系平台,在国家的认可和授权下,代表功能利益的社会组织在公共治理中发挥着利益协调和“双向传送”的功能;而在此体制框架下,社会组织只有主动地接近国家、引述国家的法律、利用政府的权力体系,方能证明自身的治理合法性从而争取更大的管理权力和活动能量。综上,法团主义的推行目标在于形成一个以国家(政府)为中心的综合利益协调体系。在此体系中国家占据着主导地位,但其也并非主张国家对社会的完全统摄和全面控制,而更加看重国家对社会的整合和与二者在体制和视域上的融合。法团主义将社会组织认定为上述体制沟通和融合的重要媒介,即通过国家来保护民间团体的代表地位和其与国家制度化的沟通机制,从而最终实现社会和国家双方的发展共赢。

上述两种分析框架均为分析我国社会组织的生发规律提供了理论基础,但是由于自由主义和法团主义都产生于西方国家的治理环境之中,面对着特殊复杂的中国“问题”, 其不可避免也会存在解释力有限的困境,故而在使用上万不可生搬硬套。从中国绵延数千年的政治传统分析,国家的统治力和政府的主导性历来强大,国家统摄社会,个人长期依附国家的观念和作法根深蒂固。时至至今,中国管理文化中依然存在着浓重的“权力意识”,公民权利平等和自由民主等观念还非常薄弱。改革开放虽然使得我国的社会权力格局发生了巨变,但是政府主导的基本模式并没有根本改变,公民社会虽有所发展但仍然依赖国家对于其权力空间的释放程度,“因此,社会并非是一个完全独立与国家之外并与国家平等博弈的社会,而是在国家的掌控之内。”在这种背景下,社会组织作为公民社会的组织化代表,其必然在动员能力、权力博弈、自我表达、团体认同、自主治理等等方面面临着重重的发展障碍,而无法与某些西方国家相提并论。鉴于我国的治理传统和权力分配特征,与自由主义的理论观点显然是存在着明显差别,因此,利用其分析范式去设计我国民间社会组织的改革的方案是困难的。现实而言,我国社会组织的力量弱小且行政依附性较强,强行推进自由主义的模式不仅无利于社会组织的发展壮大,反而会使得其变得更加“边缘化”,导致国家对社会控制和管理的进一步严格,从而引发新的社会关系的不平衡甚至于治理秩序的紊乱。而反观法团主义的基本观点,它更多地关注经济和社会变迁形势下国家的特殊作用,力图通过国家来保障社会组织的合法性,以功能团体为单位对社会力量进行有效整合,强化国家和社会关系的融合,实现公共管理的有效性。不可否认,这种分析范式更加符合我国的历史文化传统和现实的权力格局,较自由主义而言对当代我国社会组织的改革具有更强的适用力和指导价值。但是,由于该理论毕竟脱胎于西方的治理实践,因此在相当程度上定会存在着解释力不足的限制,这便需要行业协会商会改革的过程中加以认真的研究和审慎分析。一方面,法团主义的理论过分强调了国家的主导和整合作用,虽然也有意凸显了国家和社会间制度化合作模式和联系渠道的重要性,但归根到底这一利益表达和交流的平台毕竟是由国家负责组建,其统揽和推进的地位无法取代。而与之对应,社会力量则更多地处于被动和被支配的地位,这必然在一定程度上忽视公民社会对于国家的能动和改造的反作用,进而妨碍着国家和社会伙伴关系的顺利构建。而将国家和社会的分析框架予以缩小,具体应用在我国社会组织和地方政府结构的关系分析上,其关注的重心必然会放在政府对社会组织的权力授予、职能安排上,即政府将社会组织作为自身职能的承接者,令其协助自己进行公共事务的管理,通过任务的部署使行业协会商会有效地发挥政府、公民间“协调器”和“缓压阀”的作用等。而对于各类社会组织等如何提高其自主治理能力以及如何推进其地方治理中的功能等方面则因此予以忽视。长期以往,社会组织在地方治理的地位便持续“矮化”,最终沦为地方政府的附属机构和职能延伸,其与地方政府的合作治理关系也自然有名无实了。另一方面,作为西方的分析理论,国家法团主义揭示了后全能时期国家与社会关系的某些特征,但这一理论本身假定了国家和社会的分立,而这并不符合中国的现实。在我国,国家和社会的领域界限并非泾渭分明,而是彼此交错的,而社会组织的功能则恰好产生于国家和社会之交叉领域。因此,要想理解中国社会组织的生成特征,其一,必须分析它们与国家和党组织的关系,以及这些关系如何影响到它们的特性和运行。其二,必须要分析它们与所代表利益群体的关系,即社会组织如何作为特定利益人群的代表者向党政部门进行利益表达和权利维护的。但由于我国国家对社会集体行动资源的高度垄断性,以及对公民社会强大的管束性和穿透力,因此事实上导致着社会组织在生成时往往更多地代表着党政机关的需求,更多的是作为国家官僚体制的新成分而存在,而对于社会利益的代表和维护能力偏弱,与其政治功能根本无法相提并论。它基于党政部门的支持和认可而发起,主要依赖其政府部门的资源供给而发展,在代表利益团体与党政部门博弈时往往显得的能力不足。虽然也意图为所代表的会员企业争取相关的利益和权利,但碍于国家对社会统合的力度之深以及政府管制地位之重,而往往只能做出无奈选择。正如学者在对中国行业协会商会研究后所得到的结论那样“虽然我们看到了统合主义的结构形式,但是这些制度安排在本质上并非是统合主义的。”综上所述,以上两种理论工具在中国社会组织现象的解释力都存在着局限性,要真正的对我国社会组织进行体制改革和创新,就必须始终根植于我国的特殊环境,反思和超越西方的分析范式,形成新的分析工具来引领、统帅改革的进程。

2、社会组织分析工具的中国化

针对我国特有的行政生态和社会关系,学者们修正了西方的理论框架,并在推出新的理论工具上做出了大量的尝试。其中,“良性互动说”反映了学者们致力弥合、超越法团主义和自由主义的对立,探索中国社会力量发展路径的早期努力。顾名思义,这一学说立论于公民社会与政治国家间能够建构一种良性互动的关系。为实现该上述目标,国家对于市民社会的整合与控制是必要的,但同时应当关充分注市民社会对国家能动的“反”作用,激发和引导其发展,使其有效担负起公共治理之职责。为此,国家的“干预”必须控制在合理的限度内。这一理论的价值在于,一方面,它敏锐地洞察到国家在社会发展中的主导性和在自上而下建构公民社会的特殊作用,另一方面它也充分肯定了我国公民社会的发展、社会组织的兴起对于国家的现实影响力。并在对二者交互关系深入分析的基础上,认为只有深刻地把握其互动发展和作用规律,方能创建出具有中国本土化色彩的市民社会和国家的概念框架,从而形成完善的理论分析模式。由于这一理论工具的提出是基于我国现实国情客观判断的结果,因此其对于搭建了我国社会组织主导的分析框架和拓展社会组织研究的思路起到了奠基的作用。但是,作为一种宏观分析框架,它不可避免地会伴随着概括性高和过于抽象的特点,客观上也存在着“更接近于一种理想模式,现实解释力不足”的客观状况。为了弥补上述缺憾和推进该解释模式,“公民社会理论”及“国家在社会中理论”等理论工具便应运而生。其中前者从公民社会的性质、结构、功能的界定出发,结合我国的现实国情,探索公民社会的结构和文化特征,从而揭社会和国家的逻辑关系。这一理论认为,公民社会“既可指一种特定的社会领域,也可指在这一特定社会领域中的活动主体。”但其必须在与国家的关系框架下方能准确界定。公民社会和政治国家的关系是其理论的关键内容,二者是双向互动的关系,并且这种互动关系呈现出多元化的模式,绝非是一种相互对立和对抗性的“零和”关系。并且,学者们认为随着公民社会力量的壮大,其与国家间应当朝着建设性的合作伙伴关系的方向发展,从而实现共赢。而“国家在社会中”的理论观点由于与“互动说”一脉相承,因而备受学者的关注。这一理论进一步发展了互动学说,将国家当作是社会的一部分,用基于合法承认的互动关系来解释社会结构的运行特质。国家和社会各自的行动是互为反应的,“在相互作用的过程中,它们的结构、目标、支持者、规则和社会控制都会发生变化,它们在不断地适应当中。”而正是在其具体联系和持续互动之中,国家和社会博弈能力的强弱发生着改变,促使二者在相互适应中得以转化和重构,最终实现国家和社会的有效合作与融合。可以说,正是上述各具特征的理论研究工具,从不同视角设置了我国公民社会的基本分析框架,从而为我国社会组织的改革与发展提供了理论先导。

随着对我国社会组织从“范式研究”向“范例研究”的转变,国家法团主义和分类控制学说遂成为了研究我国社会组织与国家关系的两种代表性的理论。国家法团主义立足于我国的权力结构现实特征,修正了传统的法团主义,其基本观点认为中国的社会组织虽然已经获得了一定程度的自主性,但仍然处于强大的国家控制之内,在权威国家制度统合、规范、安排中运行。因此,社会组织要得到持续的发展就必须制度化地进入到国家正式的体制之中,主动引入国家的符号、遵循体制的安排,以此获得政府的支持和认同。而分类控制理论则通过对当前中国国家和社会关系的实证研究,在得出国家依然控制社会的根本结论之基础上,并没有采用“一刀切”地方式笼统的界定二者的关系特征,而认为国家对各种社会组织的实际控制事实上采取了多元的策略,即政府对待不同社会组织时从态度到方法都有所区别,采取了不同的管理模式,进而演化成为了一套具体的“分类控制体系”。该体系的分类标准为国家(政府)所确立,主要根据社会组织的对政权的挑战能力和对公共物品的提供水平来划分,政府结合其特征而进行了各异的策略选择。就具体的划分而言,主要包括:高社会服务高政权威胁型组织,国家直接将这类组织纳入体制内进行管理;高社会服务低政权威胁型组织,国家鼓励发展但加强监管;低社会服务高政权威胁型组织,国家禁止其发展,一旦发现,即予取缔;低社会服务低政权威胁型的组织,国家允许其发展,且不过多的干预。“实际上,这是一套国家利用‘非政府方式’,在新的经济环境中,对社会实行全面控制的新体制。”当然,大多数社会组织在分类中属于高社会服务低政权威胁的一类,对此,国家和政府理应采取积极培育、大力支持、宽松管理的策略,在政府的主导下促成推进其功能的发挥并加强与之良性的互动与合作,因此上述理论为我国社会组织的改革尤其是政会关系的调整无疑提供了独特的分析视角。但是,上述社会组织两种的理论分析工具也并非尽善尽美,对于“中国问题”的解答也存在着客观的缺陷。主要表现在,两种分析工具的共性是往往过分强调国家——社会关系中国家的主导和规制作用,始终将国家(政府)作为主要矛盾的主要方面予以分析,这样便不自觉地将社会组织为代表的社会力量置于相对次要和管理客体的地位,使二者平等互动的“理想”难以实现,相当程度上忽视了社会对于国家以及社会需求对于社会组织发展的强大反作用。此外,两种理论工具自身也存在着尚需深入研究的问题,如国家法团主义提出了国家(政府)引导社会组织走合作主义道路的观点,但是就如何进行规范、引导?采用何种方式加以统帅?在合作过程中二者各自应当承担何种职责?以及如何保证国家塑造能力和社会组织治理作用共同提升的实现方面还缺乏清晰的思路和具体的策略。而分类控制理论虽然描述了不同类型社会组织的客观差异,“但遗憾的是,它无法回答同一类型社会组织内部的发展差异。”从而也直接影响了它的适用性和解释力。因此,如何超越和整合现有的研究路径,汲取不同理论工具的分析优势,寻求有利于指引我国社会组织改革的理论便成了当务之急。

3、社会组织分析工具的理论创新

镶嵌式自主性理论为我国社会结构关系的分析和社会组织的改革提供了崭新的理论视角。该理论依据我国特有的生态环境和权力分布格局,合理的弥合了自由主义(自主性Autonomy)与法团主义(镶嵌性Embeddedness)的界限,综合了多种理论的分析优势,并将其理论观点整合成了统一的分析框架。作者认为用其理论去分析现时态中我国社会组织结构改革和功能发展是比较恰当的。 “镶嵌式”主要来源于法团主义的基本观点,即认为以社会组织为代表的社会力量是无法离开国家的制度规制和安排而独立发展的,国家对于社会仍存在着强大的统合能力,社会组织所必需的各种运转资源也必须依靠国家以直接或间接的方式予以提供。在这种现实条件下,社会组织要获得长足的发展就必须“想尽办法”去镶嵌到国家体系或政府关系的资源网络之中,其中获得国家和政府的合法性认同是其功能发挥的先决条件。镶嵌性理论尤其适用于解释以政府主导的发展型国家的现实状况,对于理解国家在国家——社会的关系的推动作用而言是一个极有价值的概念。而该理论的自主性则主要立足于自由主义的基本观点,其重点在于凸显新兴社会组织崛起的现实作用,充分认可民间社会组织的公共管理地位,同时尤其强调社会组织治理效果高度取决于其自主治理能力。如果社会组织在公共治理中缺乏独立之权利和地位,在公共事务管理中均为政府所左右的话,那么它的功能发挥便都成了一句空话。因此,自主性的分析框架特别关注社会组织的治理基础的问题,认为社会组织只有独立自主地代表社会群体的利益,获得广泛地社会合法性之认同,方能与国家实现良性的合作与博弈关系。具体到我国的治理实践,作为“后发追赶型”国家,政府主导和行政推进是我国基本的治理特征。国家依然控制着公共领域,垄断着集体行动的各种资源,社会组织的发展极大地取决于国家治理空间的释放及政府的推动力度。在这种状况下,社会组织必需主动地嵌入到国家党政治理的架构之中,积极与政府构建和谐的互动关系,方能获得国家对其合法性及治理价值的认可,从而持续获得其发展所需的各种资源,换句话说,社会组织的改革如果缺少了政府的理解和支持必然是无法取得成功的。同时,社会组织又是新兴社会群体利益的代表和自组织化的团体,其生命力的来源则取决于社会成员的支持和认同。这便要求其必须立足社会并不断提升其自主治理之能力,为所代表的社会群体提供更多优质、高效的集体物品,方能实现其利益代表和组织协调的治理价值。并且镶嵌和自主间还存在着相互联系、彼此促进的关联关系,即镶嵌程度越高则意味着政治认同度和资源汲取力越强,而这必然有助于社会组织改善其自主治理之效果;反过来,自主性的提高必然会促进其治理能力的提升,而公共管理的功能彰显有助于其积极协助政府管理公共事务,持续增强政府对其价值的认同度。

上述理论工具同样可应用到行业协会商会的改革和发展实践之中。作为经济性社会组织,二者生发具有典型的官民二重、以官为主的属性。在我国,一方面行业协会商会对于党政部门间存在着严重的体制依赖。另一方面,二者的产生又与社会力量的崛起密不可分。为此行业协会商会改革的顺利推行,必须同时满足嵌入国家体制和立足于民间需求两方面之共同要求,那种非此即彼式的“回归行政”或“走向自治”的路子都是不可取的,而必须学会在贴近政府和强化自治之间寻找平衡。同时,需要说明的是,行业协会商会在改革中还需始终遵循镶嵌性和自主性之间相互促进的辨证关系。即一方面要通过自身职能的重置促使行业协会商会行业协会商会的“有效”嵌入地方党政体系,使其获得充分的政治和行政合法性,为其创造一个良好和宽松的发展环境,以获得持续发展的资源支持。另一方面,行业协会商会还要通过改制持续提升其推动社会管理、商务服务等自主治理能力。在我国的现实国情下,指导并协助会员顺利地聚合社会资源,提高公共服务的质量,使其在获得社会合法性方面形成相应的正反馈,从而凸显其在公共治理体系中的特有功能和治理能力,并以此获得政府的认可、倚重以及资源的投入,促进其与政府关系的持续改善,最终使得“镶嵌”与“自主”关系达到协调互动。

(三)行业协会商会改革的聚焦点——结构角色的重构与治理功能的重置1、外部治理结构关系之和谐塑造

所谓结构,通俗的理解其实就是系统内要素与要素的互动关系。角色的重置和功能的重塑,其目标是使行业协会商会在公共治理体系中实现与相关主体分工配合、良性互动的管理局面,理顺以行业协会商会为中心的各种外围关系体系,持续提高行业协会商会的治理绩效,达到“多赢”的发展态势。

(1)行业协会商会与政府的关系

众所周知,政会关系是行业协会商会改革和功能履行过程中最敏感和最关键的关系类型。当前行业协会商会身份的多重性和角色的冲突,呈现出典型的“半官半民”的二元结构,并且根据对其实际运作的考察和职能发挥状况的分析,行业协会商会事实上已经养成了为地方党政机关服务、满足官方需要的工作导向。由于高度依赖政府体制内的行政资源,二者在社会管理和民间服务等领域功能严重弱化,政府选择明显优于社会选择。为此,政会关系最重要的变革就是去行政化,通过体制改革和制度安排使行业协会商会在结构调整后,真正成为了独立的治理主体,凸显其民间性、经济性等最核心的属性,着力强化其经济服务、商务管理、行业自律等功能,并通过其自主治理权的行使,最大限度地维护会员企业的共同利益。同时,体制结构的重置会导致行业协会商会发展愿望和利益诉求的变更,必然驱使着其与政府间权力博弈关系的重构,从而改变长期以来形成的官民二重、以官为主的关系属性。按照中央关于“按市场化原则,规范和发展各类行业协会、行业协会商会等自律性组织”的要求,各级政府应持续推进行业协会商会整顿规范的工作任务,切实实现了人、财、物与政府部门脱钩,在政会分开、政府职能转移、行业协会布局调整、作用发挥等加以科学的制度安排。行业协会商会与政府部门脱钩后,政府对行业协会商会的管理应更加尊重市场规则,从过去的直接、微观管理管理向间接、宏观管理进行转变。政府与行业协会的新型关系不再是协会对政府的依附、隶属和行政命令的关系,而是一种引导、协调、沟通、服务、合作的关系。具体而言:

首先,各级政府以及主管部门应当转变观念,充分认识到行业协会商会治理的价值。面对着社会公共事务的多样性、复杂性的发展以及自身不可治理性增加的趋势,政府应当清醒地认识到与各社会主体合作治理、协调配合的重要性,与行业协会商会等各类治理主体协同与配合是其避免自身治理“失灵”的一剂“灵药”。为此,政府必须打破传统体制下对公共事务垄断的管理思维,积极授权于各类治理主体、激发社会的治理活力、并与社会各治理主体形成良性的伙伴关系,共同应对和解决层出不穷的公共问题。并且,此举还有助于政府摆脱繁琐公共事务之干扰,集中精力专注于涉及地方发展的宏观、全局的战略部署和规划之上,最终凸显自身在地方治理体系中的“掌舵”地位。

其次,各级政府应当积极推进行政职能的转变,切实将权力分放于行业协会商会。“如果政府职能不转变,就不会存在着行业协会商会的发展空间,政府职能转变的程度也深刻的影响着行业协会商会的发展。”这一点对于我国行业协会商会的发展至关重要。对比国外,政府的授权不足是我国行业协会商会“无位”、“ 无权”进而“无为”的要害。因此,为了有效地管理地方的公共事务,增进地方公共利益,地方政府必须持续放权,把那些不属于或不该由自身管理职能和事务分离出去,特别是将直接管理企业的权限交予行业协会商会接管,从而为其“腾出”发展的空间,激发其管理之活力。为了保证行业协会商会管理权限的制度化和刚性化,政府应当采取制定政策或法律文件的方式加以规范,以维护本地公共秩序、增强公共产品供给效率为基本原则,转变管理理念。政府应当认识到尽管职能转变和权力转移会将现有社会权力格局和利益分配模式的稳定状态暂时打破,短期内自身的权益可能会受到损害;但从长远来看,行业协会商会等在获得管理权限后对于地方公共利益的促进作用是巨大的,能够持续强化政府地方治理的有效性和政绩的合法性,从而有助于其构建更加公平、合理的社会管理格局。政府应当按照市场经济和行业发展的规律及时授予和委托行业协会商会相关自主治理权利,最大限度的推进行业协会商会公共管理功能的发挥。通过参照国外行业协会商会发展的成熟做法以及国内沿海经济发达地区的成功经验,经与与行业协会商会等的积极沟通和协商,科学、合理的确定权力(利)范围和创新权限种类。

第一,完善现有行业协会商会权力(利)体系。政府应当本着开放的思想,将体现行业协会商会根本属性的自治、自律和服务等相关权限尽可能予以授权和委托。如涉及行业需求和市场发展的权限,其中包括信息调查、信息统计、发展规划设计、技术标准拟定、企业成果技术鉴定、企业成员内部高新科技产品推广、行业规范的制定、企业生产经营的许可等职能;又如涉及市场秩序维护和行业监管的权力,包括行业协会商会业内企业关系的调处、市场环境的整治、行业产品价格的确定、会员品牌的保护、企业安全生产监管等等;再如,服务是行业协会商会的立会之本,因此,政府还应当“放手”鼓励行业协会商会扩大服务的范围,增加服务种类。具体而言,加强行业协会商会协助会员进行信息分析和市场预测之能力;增强行业协会商会出具各类生产和营销所需证明文件的权威度;提供条件扩充行业协会商会咨询服务的领域;此外,对于成员企业技术资质考核、职称评定等管理职能也应及时地授予行业协会商会行使,使行业协会商会切实的成为会员的广为认同的“俱乐部”。

第二,政府不断结合国内外环境的变化,支持行业协会商会职能的创新,使二者的发展与时俱进。政府应当尊重行业协会商会在地方治理体系中的独立主体地位,采取措施有效保障行业协会商会在行业地域经济社会发展中政策制定的建议权和参与权。政府可借鉴国外的联席会议的模式,即建立由政府牵头并邀请各职能部门、行业协会商会以及其他社会组织共同参与的协商决策机制,明确授予行业协会商会政策制定权力主体之地位,从而推进公共政策制定的科学化、民主化。面临着世界经济一体化以及我国企业对外贸易合作领域持续扩大的趋势,政府应当大力支持行业协会商会的职能创新,以应对激烈的国际竞争,有效地壮大和保护国内民营企业的利益。即“行业协会商会与行业协会必须把熟悉世贸规则,开拓国际市场作为自己的重要职能加以拓展。”其中,作者认为政府应当提供便利条件,协助行业协会商会学习与合理使用世贸规则,收集对外货物买卖、服务提供和技术交流的各种信息,摸清国际贸易纠纷处理的特点,总结国际经济交往的规律,为会员企业走出国门、参与竞争提供咨询和策略。同时,行业协会商会还应在政府的指导和支持下,依托自身独特的身份,运用国际通行的作法和法律手段保护本国企业的利益。随着我国外向型经济和对外贸易交往的发展,各类国际经济争端必然产生。面对发达国家以反倾销、反补贴、技术壁垒等方式限制我国外贸出口,损害我国出口企业经济利益的现实状况,政府应积极发挥行业协会商会的代表应诉和纠纷处理功能,依据国际惯例明确授权行业协会商会作为企业的利益维护机构,以民间的、合法的方式有效地化解争议,切实保证本国企业的各项权益。此举一方面能够有效破除西方国家对我国政府控制企业等非市场经济作法的种种攻击,避免经济冲突的升级;另一方面也有利于交易各方建立起平等对话、协商调解解决国际经贸冲突的“平台”,促使当事方在低成本与“和气”的基础上处理贸易摩擦。并且,即使由于协商失败,进入仲裁或诉讼程序,亦可以达到改变单个企业力量薄弱和节约应诉成本之目的,最终提高国内企业维权的效度和胜诉的机率。另外,由于“中国对外贸易摩擦特别是反倾销诉讼的增多,一个重要的原因是中国各生产企业、出口商之间的司空见惯的恶性竞争。”因此,政府还应协助行业协会商会拓展管理思维,采取信息沟通和价格协调等多种方式,确保其在国际市场中的信息获取和价格定位优势,并通过建立会员企业规范运行机制、健全企业的财务管理制度以及制裁业内企业不正当竞争行为等方式,切实协调内外企业间的利益关系,制止同行杀价和相互倾轧等恶性竞争情况的产生,从而维护公平、有序的市场秩序。

第三,政府应当高度重视行业协会商会在解决企业劳资争议、维护社会秩序方面的职能发展。在市场经济的条件下,企业间的利益纠纷不可避免,但通过诉讼使之“对簿公堂”却并非争议解决的最佳之道,它不但成本高昂、周期性长,而且还会直接“重创”企业间的合作伙伴关系,因此行业协会商会应在此方面有所作为。行业协会商会应大力发展其居中调解的职能,即通过行业协会商会的介入和劝导,力促不同企业在平等协商、互谅互让的氛围下达成纠纷处理的协议,从而平息各方矛盾,“体面地”解决问题,既节约了争议解决的成本,又维系了不同企业间的合作关系,对于企业的发展大有裨益。此外,劳资关系的和谐是市场经济得以健康发展的先决条件。但是根据作者对相关城市的考察,劳动争议三方协调机制迟迟未能建立,这必将直接延缓各地劳资关系和谐建设的步伐。究其原因关键在于行业协会商会作为协调主体的地位一直都未能得到政府政策和文件的确认,也使其在工作开展时“名不正而言不顺”。对此,政府应尽快授权和部署,建立起由代表非公有制经济雇主利益的行业协会商会,代表着雇员利益的工会和政府职能部门组成的三方劳资协调解决机制,并通过职能分工和协商配合,在高层面上对劳资关系进行利益约束和利益调解,实现劳动者和企业间的合作与互惠的目标,从而有效化解传统二者间的对抗和矛盾的关系,真正地实现劳资两利。

再次,政府在授权的同时,还应在管理体制和资源供给等方面予以改革和配套,从而为行业协会商会的发展营造良好的制度环境。如前所述,改革开放后尽管政府通过政策拟定和制度建构等方式推动着行业协会商会组织的发展,但是由于我国的传统和现实共同确立的国家主导和行政权力支配社会的格局,使政府的管理体制对行业协会商会功能的发挥产生着决定性的影响。现有的管理体制客观上已成为了行业协会商会治理结构调整和职能发展的强大障碍,也直接妨碍着行业协会商会在地方治理体系中的嵌入和自主治理之程度。对此,政府就必须改变现有的管理体制,方能打碎行业协会商会的发展的“枷锁”。

目前的双重管理的行政体制,导致一些市场内生型的行业协会与民间性较强的商会在成立时困难重重,在成立后会务的开展处处受制,改革已显得迫在眉睫。针对工商联下属行业协会商会在登记中以及功能履行中的重重障碍,政府应当通过政策或法律文件确认工商联作为行业协会商会的主管单位的地位,降低商会二级组织的组建、准入的门槛,赋予行业协会商会独立的法人资格和行为能力,为其会务活动的正常开展创造条件。弱化政府主管单位对行业协会商会的干预和控制之权力,采取措施变事前审批为事中、事后的监督,解除行业协会商会登记、运行的体制障碍,激发其治理之活力。当然,需要说明的是,在《社会团体登记管理条例》修改前,在具体的管理环节和举措上,各地政府可以大胆借鉴目前沿海地区和城市的相关作法,本着更加有利于行业协会商会功能发挥和地方公共利益的增进的原则在管理体制上进行变革探索。 “一业一会”的管理体制扼杀了行业协会商会间正常的竞争,其实质仍一种垄断管理思维,目的在于保护官办行业协会的垄断利益。在所谓的“在一业一会的制度下,许多行业协会不是以服务求发展,而是以垄断和特权求生存”,对此政府的改革态度和勇气异常重要。政府只有将自身定位为一个监督者和规则维护者,为各种行业协会商会的平等、良好的竞争环境,并通过对其绩效的评估和服务的监管,使经济服务品质高、民间管理能力强的行业协会商会组织脱颖而出,最终方能实现带动整个行业协会商会系统的健康运转的目标。而只有突破“一业一地一会”的限制,行业协会商会才可在公平、公正的环境下通过持续的竞争中提升自身的服务品质,发挥其自律和代表之功能,最终与政府的执政目标相契合,实现公共治理的有效性。

而从资源支持和供给的角度而言,政府的主导作用也显得尤为重要。考虑到行业协会商会现有实力和发展诉求,政府应当采取“扶上马、送一程”的基本策略,对其给予帮助和支援。其一,政府应当给予行业协会商会发展的经费扶持、扩大行业协会商会的资金来源。结合调研的的数据搜集,即使广东如此经济发达的省份,仍有六成多行业协会商会组织存在着经费不足、资金短缺、办公场所有限的发展困境。体制分离改革后,行业协会商会由于处于发展的初期,其资金需求与资源汲取能力之间必然存在着严重的失衡,仅靠收取会员会费或接受捐赠的方式是远远不能满足其的资金要求的,也因此制约了其功能的拓展。因此,地方政府的财政供给便显得非常重要。借鉴国外行业协会商会发展的经验和我国沿海发达地区行业协会商会建设的作法,划拨专项经费,对行业协会商会及其所属行业协会商会组织在开办组建、日常办公、办公租赁等方面给予相应的扶持,并对行业协会商会相关职能的开展给予财政补贴。另外,各地政府还应在拓展行业协会商会筹资渠道等方面给予指导和协助,切实加强行业协会商会的自我“造血”能力。针对目前内地城市市行业协会商会自办企业数量偏少、盈利水平有限,以及行业协会商会中教育培训和资产运行等对筹资贡献比例过小的现状,政府应当创造条件推动行业协会商会会办企业的发展,支持并扩大其教育培训、资产运营的强度,扩充其会务收入,弥补资金的缺口。按照国际通例,行业协会商会筹资还有一种来源便是政府的购买服务。即行业协会商会通过协助政府承担相应的管理职责,如为政府提供经济发展的分析、市场发展的预测、行业数据资料的统计等有偿服务,获得相应的政府购买资金,从而拓展其经费来源。事实上,购买服务的实施对于政府和行业协会商会而言是双赢的策略,即政府通过委托行业协会商会的进行经济信息的收集和行业数据的统计,可获得公共决策最真实的参考资料和依据,从而增强其治理的科学性;而行业协会商会通过购买服务除了可获得行业发展的最新信息外,最重要的便是取得了相应的劳务对价,从而有效地克服了其现时发展和运作的资金困难。最后,地方政府还可借鉴国际惯例和相关地区的发展经验,建立行业协会商会发展“种子基金”,为行业协会商会的发展提供基本的基金支撑制度,消除行业协会商会发展的困境。总之,政府应当转变观念、拓展思维,采取“资助一点、补贴一点、奖励一点、购买一点”等灵活多样的办法,从不同途径和角度弥补行业协会商会运行的资金漏洞,促进行业协会商会的健康发展。此外,政府相关主管部门还应当认真研究发达国家的行业协会商会发展经验,对行业协会商会给予以税收为主的各项优惠措施,参照发达国家的通行做法,探索减轻行业协会商会税负的内容、标准的各种作法,反向保障其资金的使用度和充足性。其二,政府应当加大对行业协会商会发展理论的研究力度,投入专门的研究经费,联合高等院校、科研院所对行业协会商会的现实状况、运行困境、发展策略进行研讨。定期拨付款项用于资助行业协会商会进行内部改革和自主治理等的项目研究,推动行业协会商会的纵深发展。此外,政府还应当从宏观政策层面推进行业协会商会人才的发展“高地”建设,协助行业协会商会培养和吸引一批行业协会商会管理的职业化人才,在政策环境上力争营造出“引才、量才、励才、留才”的人才发展氛围,并采用相应的政策、制度、措施去保障行业协会商会内部工作人员的社会地位和待遇要求,为其提供交流、培训和激励的各种制度安排,保障其职业发展的广阔空间,形成“知才、育才、用才”的长效机制,实现行业协会商会“人本”的发展策略。

复次,政府和相应主管部门应当恪尽职责,有效监督行业协会商会的职权行使和运作过程。政府支持行业协会商会的发展,将相关的公共管理的职权授予和委托其来行使,目的在于构建和谐的政会合作关系,最终最大限度地增进公共利益。政府授权于行业协会商会,虽然改变了传统的管理方式,但其保障公共利益、维护公共秩序的职责并未发生丝毫的变化,其作为“元治理”之角色对相关治理主体的监督、控制之责任不能推卸。因此,在新的政会关系中,监督关系也是二者结构关系的重要方面。政府及其部门作为权力的授权方和委托方,有权跟进监督和检查受托方行业协会商会的权力(利)行使和管理行为是否符合政策、法律的要求以及授权的目的。政府通过对其的执行力的评测,对其管理的合法性的评价,以及对其违规越权行为的查处,目的在于确保行业协会商会规范、平稳地运行。尤其是2010年民政部出台的《社会组织评估管理办法》,要求各级民政部门设立社会组织评估委员会和评估复核委员会,依照规范的方法和程序,对社会组织的基础条件、内部治理、职权行使、工作绩效以及社会评价进行客观、全面的评估,为我们社会组织服务提供和功能履行提供了制度化的刚性保障,为此必须切实实施和贯彻。结合行业协会商会的性质和职能,我们认为政府对其治理行为的监督、纠举应当着重放在以下方面。第一,行业协会商会的限制竞争行为。即行业协会商会通过统一定价、集体抵制、建立攻守的价格同盟等方式,降低价格对市场竞争的激励作用,从而达到限制非同行企业进入、破坏公平市场秩序之目的,显而易见,上述行为严重侵害着同行企业、外地企业以及本地公众的利益,对于此政府必应在工商联的协同下予以纠正和惩处。第二,行业协会商会“因小损大”的行为。行业协会商会在管理和运行中很可能会发生为了迎合会员的利益需求而置公共利益于不顾的行为,特别表现在环境保护、食品安全、公共设施使用等方面,这便造成了行业协会商会所代表的企业小集团凌驾于公共“大”利益之上,使后者遭受严重侵害的现象,对此政府作为公共利益的代表应常态化地进行监控和纠偏。第三,行业协会商会侵犯会员的合法权益的行为。鉴于目前相当数量的行业协会商会内部大都未能有效地建立民主的管理体制,这便为行业协会商会“暗箱操作”客观上创造了条件,权力制约机制乏力和非正当行使、会员利益救济制度缺失必然导致会员的合法权益面临着非法侵害的风险。对于此,政府一方面应当给予科学地指导和常态化的监督,要求行业协会商会不断强化其内部民主化、制度化建设,做到依法管理;另一方面,对于现时出现的各类侵权行为予以监督和惩戒,做到有法可保,从而切实维护会员企业的合法权益。第四,行业协会商会协同会员企业侵害劳动者利益的行为。行业协会商会作为会员企业的代表和“娘家人”,如不加以引导和监督,便很有可能做出联合、串通企业损害劳动者权益之行为。因此,积极引导、防范和惩处行业协会商会、企业串通损害劳动者利益之行为,通过监督、协调实现行业协会商会、企业、劳动者间关系的良性互动亦是政府不可推卸的职责。

最后,行业协会商会自身也应当充分发挥其主动性,不断增强与地方政府的权力互动,不失时机地提升自身的博弈能力。我们知道,尽管在现实的治理格局中,各地政府在政会关系中处于主导地位,决定着行业协会商会发展的制度环境和活动空间,但并不能因此而忽视行业协会商会自身发展对政会关系塑造的“反作用力”。行业协会商会的持续发展,不能抱着“等、靠、要”的观念,坐等制度环境的改善,而应当通过苦练“内功”,努力将自身做大做强,主动获取政府的信任,从而建立起与政府的良性互动关系,凭借实力获取各种发展的制度资源。首先,行业协会商会应紧紧结合当地的经济社会的发展要求,将自己的发展目标有效地“镶嵌”到地方政府的发展战略和宏观部署之中。抓住政府职能转变的契机,主动弥补政府能力的不足,协助政府进行社会管理和公共服务,通过制度创新和服务品质的提升,获得政府对其功能的认同,力争让政府“放心”的将管理权力分放给自己,并在职权的行使的过程中通过工商联常态化地与政府进行双向沟通和信息反馈,不断审视与政府合作治理的能效,力争达成与政府良性的合作伙伴关系。其次,行业协会商会应当致力提升其服务水平和创新能力。能否为会员提供优质、高效的服务,是行业协会商会生存和发展的“生命线”,也是其有效承接政府转移职能与获取政府政府信任的关键。因此,行业协会商会应不断加强其代表、维护、中介、规范等各项功能,积极扩展服务范围、提高商务管理效率,努力将自身打造成合作的平台、沟通的平台、协调的平台以及维权的平台,持续增强其对会员企业的影响力和吸引力,将自身做大做强,更加高效的完成地方治理的任务,切实为政府分忧解难,从而真正的成为地方的治理的“一极”。另外,行业协会商会还需不断加强内部建设,做到观念更新、体制革新、机制创新。为此,“行业协会商会必须淡化官方色彩,成为名副其实的民间组织;必须强化以章程为核心的制度建设,遵循社会领域的独特运行逻辑,真正奉行民主办会的原则,切实进行民主选举、民主决策、民主监督,实行民主化管理;”从而为其对外管理功能的显现提供源源不竭之动力,扮演好提供服务、反映诉求、规范行为的重要角色,最终与政府精诚合作共同完成市场经济建设与和谐社会构建的伟大使命。再次,行业协会商会作为地方治理的主体,还应不失时机参与到地方公共管理活动之中。一方面,工商联和行业主管部门作为联结党政部门和行业协会商会的“枢纽”,应当积极协助行业协会商会拓展政治参与的空间和提升政治参与的规格,强化行业协会商会与政府决策中枢的制度性关联,保障其在治理系统中的“话语权”。而另一方面,行业协会商会在此过程中也应主动探索,充分领会和理解政府的发展目标,本着为地方非公有制经济发展出谋划策的初衷并采用务实的方式,积极参与政府政策制定过程,合理表达所代表社会群体的观点,为政府提供科学的建议和咨询意见,从而实现会员利益和政府治理的“双赢”除此之外,行业协会商会还应在公共秩序的维护、公共安全的保障、公共利益的增进等方面与政府开展协作、配合,发挥自身特有的治理优势,在各种动态的交互关系中增强自身的博弈能力,最终在自己的争取之下实现有位、有为。

(2)工商联所属商会与行业协会的关系

理顺商会与行业协会间的权责关系也是行业商会协会功能有效履行的关键所在。行业协会是我国公共治理中的重要主体,其生成主要源于政府职能转变和同行企业发展双重需要,但其中政府的推动和授权起着主导的作用。而工商联所属商会则多数发轫于民间,社会合法性较强,以民间管理与商务服务为其立会之本。由于行业协会和行业协会商会分属于不同的组织结构系统,各自存在着独立的利益追求,因此在地方治理运行和业务开展时便产生了权力交叉、利益冲突的客观局面。但是,由于行业协会往往与政府存在着更加紧密“脐带”的关系,故而其更加接近公共权力的中心,在与行业协会商会相比,在竞争中往往拥有更大的资源优势,一定程度上压制和排挤着行业协会商会的发展。在此环境下,行业协会商会要实现与行业协会公平竞争和共同发展,就必须厘清与行业协会的权限边界。

在目前统一上位法律缺失的背景之下,建议地方政府或其主管部门通过政策和规范性法律文件,为行业协会商会与行业协会设置基本的权责框架,区分二者的不同功能、划分二者的管理范围,为其打造一个平等竞争、共同发展的环境。其中,二者的差别是对其进行科学划分的先决条件。比如,由于行业协会多基于政府职能的延伸而产生,因此更多的承继了计划经济下政会关系的特征,其所属的企业会员多数应为公有制企业或较大的混合所有制企业,并且会员多隶属于统一、综合性的行业领域;与之相对应,商会中的行业商会则主要基于非公有制经济发展和民营企业竞争需求而产生,会员多民营企业为主,并多隶属于生产同类产品的中小行业领域,这便在联系对象上做出了区分。又如,二者的特性的差异,也决定了其不同的设置和职能内容。通常而言,商会是一个覆盖本地区的工商业的自治组织,其往往具有区域性、综合性之特点,多以横向地域为界设置;而反观行业协会,其纵向的行业属性明显,都以同行业、同领域的企业管理见长。因此,在政策建议等方面行业协会的职能更多的集中在对政府和相关管理部门提供行业发展的措施,而商会则多提供非公有制地域性经济发展的意见、问题。在信息提供方面,行业协会主要依靠政府部门原有之渠道,更多的反馈的是行业全貌之信息;而商会在参与地方政策制定中更侧重于提供宏观、综合性发展建议,其区域性更为明显,并且上述是信息主要是通过市场和企业发展的信息收集获取,更多的在于集中反映民营企业的问题和情况。再如,对其二者功能划定上,行业协会由于和政府存在天然的联系,因此其现阶段主要功能在于接受政府的授权与委托,承担部分行业管理的职能,并及时将政府的政策信息传递给会员企业,发挥企业服务和经济管理之功能。而商会由于主要发轫于民间,因此与非公经济企业的关系更为密切,其功能更多的着眼于自治建设、维护会员利益、并积极嵌入地方治理体系,实现政府和企业的良性互动等等。尽管在去行政化、民间化的改革中二者的任务类似,并在发展目标上也存在共同之处,但是就现实的状况而言,上述不同的性质和功能还会在相当长的时期内共存和并行发展。对此,党政部门应当结合上述不同属性,将二者的服务对象、治理任务、主要功能、隶属关系等各项内容予以明确,规范二者的权利、义务关系,保障其在地方治理中的平权地位,从而充分发挥各自的中介服务之职。

作为业务主管部门,应当在实际运行中,协调、化解在治理中商会与行业协会发生的结构冲突。随时把握和分析二者在运行中所面临的关系障碍,特别是当行业商会、市场内生型行业协会与官办行业协会发生权限争议或不平等竞争时,应当积极同其主管单位进行交涉和协商,化解相应的权限纠纷,为不同主体争取合法的权益和平权地位。如果通过协调、谈判等方式仍无法化解,则可与相关部门将争议报送至共同的上级党政部门,通过行政裁决的方式处理进行解决,从而明确相关的管理边界,保障其权力的正当行使。作为行业主管部门和登记管理部门还应积极呼吁,要求政府革除现有体制的弊端,为商会与行业协会的合作治理和公平竞争扫清障碍。特别结合市场内生型行业协会和民间商会之利益,科学降低其组建的标准、简化其成立的条件、并为之提供同等的资源支持,彻底改变现时的厚此薄彼的状态。同时,积极反映现有“一业一会”的限制竞争制度的危害性,建议政府出台措施鼓励商会和行业协会的适度竞争,改变行业协会在成立时的“先发优势”和养尊处优、不思进取的思想,从而推进行业协会和商会的并行发展。

当然,对于由于历史原因产生的商会和行业协会产生的业务交叉等问题,作者认为,政府明智的作法应当是尊重历史、承认现状,并通过各部门与工商联的广泛沟通、协调,结合实际灵活地予以引导和规范。政府部门不应急于干涉,而应当将工作的重心放在为它们创造共同、良好的发展环境之上,引导其以行业和会员企业的利益为服务取向和价值追求,鼓励其在竞争中以质取胜,并对其中损害会员利益、违背行业发展的行为给予纠正和惩治等。这样一来,商会和行业协会便会在合作与竞争中逐渐形成默契,从而寻找到各自的权力边界,自然地实现资源整合与分工互补的局面。当然,需要说明的是,商会与行业协会目前关系的划定只是根据现时实际状况而实施的权宜之计,边界的划分将是一个长期、动态发展的过程,不可能一劳永逸。但作者相信在此过程中,那些符合市场经济发展、民间代表性强、服务品质高的中介组织必然会在竞争中胜出,商会组织内部的优胜劣汰和相互整合将是其朝着整体化、规范化方向发展的必由之路。

2、行业协会商会内部治理关系的科学建构

角色结构改革使行业协会商会在地方治理体系中得以准确的定位,并为其功能的发挥奠定了坚实的基础,但我们并不能因此便忽视其内部治理结构的完善和运行机制的创新,因为内部结构关系的调整能为外部功能的发挥提供有力的支持,从而为其职能的履行提供强大的后盾,因此,唯有内外兼修方能真正的实现工商联改革的成功。

首先,行业协会商会应拟定统一、规范的发展章程,并着力强化章程的权威性和执行力。章程作为行业协会商会发展的根本准则,将对改革后的行业协会商会的性质、地位、职能、治理结构和运行机制等根本问题给予全面和统一的规定,对行业协会商会的发展起着宏观引领和规制作用,并为其内部的相关改革铺平道路。在行业协会商会的章程制定中,作者认为其重心应放在体制分离后行业协会商会的独特功能与权力(利)义务之关系的规范上。其中,建议章程采用总分体例之模式拟制,其总则部分以界定行业协会商会的性质、宗旨、职能、设置、任务等基本问题为主,确立行业协会商会特有的管理地位和治理角色,为行业协会商会的改革和职能运行设置框架和总体规制。此后便是分则部分,其重点应该在于规定行业协会商会在地方公共治理中的权力(权利)及义务关系。其中一是从行业协会商会和地方相关治理主体的交互关系的角度,(包括行业协会商会与工商联、行业协会商会与地方政府、行业协会商会与相关社会组织等的互动关系),归纳出行业协会商会对外治理结构中所包含的权责关系。换句话说,即是通过其与相关主体各种的角色互动的调整中来规范行业协会商会的治理功能;二是从行业协会商会的内部组织关系入手,具体规范行业协会商会与其二级商会组织,行业协会商会与其会员间的权责关系,从而形成行业协会商会内部治理的规则体系。最后,还要规定行业协会商会的内部治理结构和制度安排,规制行业协会商会的组织机构、制度体系和运行机制等等,确保行业协会商会形成内部治理的自主化和制度化。

其次,结合行业协会商会的职能定位,调整其内部的组织结构。其中主要包括行业协会商会内部组织机构的重置、领导班子和人员建设等问题。对于前者而言,行业协会商会应彻底抛弃现有的行政化管理模式,朝着公司法人治理结构的目标推进。

第一,行业协会商会应当完善其内部的机构建设,确立会员大会——理事会——监事会——秘书处完善的治理结构,并明确各治理机构和领导人员的权责内容。会员代表大会是行业协会商会的最高权力机构,拥有着最高的决策权、决定权、任免权和监督权等等,加强其的功能对于对行业协会商会的顺畅运行和民主化管理意义重大;理事会作为行业协会商会执行机关,在行业协会商会的功能发挥和运作中起着核心的组织作用,因此完善和规范理事会的建设,才能使代表大会的决议真正落到实处,从而有效提升行业协会商会的管理效率和执行力;针对目前商会中监事会漏置的状况,作者认为要强化对商会内部的监督检查工作,防止权力的滥用和腐败的产生,就必须重视和完善监事会制度,并赋予其广泛地监控、纠举之权限。令其拥有对行业协会商会重大业务活动和财务收支状况的监督权,对行业协会商会组织会议形成决议的建议和督导执行权以及对行业协会商会运行中出现的问题、偏差等的纠正、处置权,切实做到民主办会,在长效的监管机制下开展工作。当然,在实际操作层面,一些地区的行业协会商会可就目前的实际情况采用较为灵活、便利的方式开展监督,如可效仿上市公司独立董事制度,也可结合实际设立监事长并实行会长监事长轮值等制度等实施监控等等。总之,只要能够达到有效监督商会内部权力的正常行使之目标,监事会的设置模式可以不拘一格。秘书处是商会正常运作的“枢纽”所在,作为商会内部行政管理的综合协调部门和日常办事机构,它承担着协调各部门之间的配合关系,管理内部文秘,财产、财务各项事务之职责。因此,加强秘书处规范和管理,明确秘书处的职能范围,聘任工作能力强、熟谙商会运行规律的人士担任秘书长,充分发挥秘书处的沟通协调、统筹安排、组织执行等功能,对于商会的发展意义关键。

第二,本着便于行业协会商会功能运行的考虑,重新调整内部的机构设置。建议考虑设置以下行业协会商会内部机构,专职行使相应的业务类型。会员发展部。其主要职能包括内部企业会员资料调查、收集、整理;新办企业申报、新产品开发;企业技术改造的调研、论证,行业品牌和产品推广等;会员维权部。主要职能在于会员财产权等权益的保护,会员治理权利的保障、参与反倾销的损害调查和磋商,代表会员进行谈判、协商,支持会员利用法律程序应诉,为行业协会商会劳动争议调处进行前期准备和法律分析等,协调会员利益关系,防止会员权利受到非法的侵害;咨询服务部。该部门主要负责开展咨询服务、提供供国内外经济、技术信息和市场信息,组织各行业展览会、展销会、报告会、招商会等,开展各类企业经济技术交流活动,指导、帮助企业改善经营管理、开展职业教育和各类企业培训等等;联络协调部。它的职能范围包括负责与政府部门、工商联组织的常态化联系工作,集中各部门、各类会员发展需求向相关部门反映和反馈,协调会员间关系,承办党政部门和工商联交予的任务,组织会员进行各类公益活动等;自律建设部。职能在于建立行业协会商会的自律性机制,参与制定行业地域经济发展的各类行业标准的制定和行检、行评工作,负责企业会员中的职称评定和各类证明文件的出具,负责行业内部价格管理、同行议价等等。上述部门在秘书处的统一协调和副会长的对口联系的基础上应做到各司其职、相互配合,共同高效的完成商会的各项事务。

第三,行业协会商会应当按照民主程序选举、聘任各领导班子人员,保证领导机构对全体会员负责,真正做到“权为会员所享”。政府部门和工商联应当大力指导和帮助行业协会商会建构多层次、多形式的选举机制,完善选举的程序、方法和规则,使业内的骨干人物脱颖而出成为商会的领导者,切实实现内行管理,从而获得会员的广泛认同以增强行业协会商会的管理效率。选举产生的商协会领导应当是工商业中的精英人物,他们深谙行业企业的发展规律,热心于商协会工作,同时又具有较高的责任感和奉献精神,能够以企业家式的创新精神带领会员们解决集体行动的各种困境。此外,行业协会商会的秘书长在其运作中发挥着重要“中枢”和“纽带”作用,作为商协会日常工作的领导者,其工作的有效性与否直接关系着商会的顺畅运行和与内部各类关系的和谐。因此在其人选上必须“精挑细选”,通过采用行业协会商会自聘的方式,聘请那些公道正派、热心商会工作、具有综合协调能力以及拥有丰富经济和管理经验的人才出任秘书长,并为其营造良好的工作环境和优厚的工资待遇,保证其能够真正为会员多办实事和好事。当然,为了保障行业协会商会领导班子成员对全体会员负责,受其监督,政府部门需指导和支持行业协会商会不断完善相关的民主监督制度,防止权力滥用和侵犯会员利益等现象的发生。行业协会商会要健全各类监督制度,尤其是要科学拟定领导成员的绩效考核制度、定期换届制度、信息公开制度、人事罢免制度、决策问责制度、激励约束制度等,从而致力于提高商会内部管理的透明度和公信力。  

第四,行业协会商会还要加强对内部一般工作人员的开发和管理。行业协会商会本着精简、务实和高效的原则,建立规范的人员聘任制度。要充分认识到人才作为首要资源的决定性价值,多渠道、高待遇、不拘一格地引进人才,并科学的进行人力资源的规划和开发活动。吸引有具有创新精神、业务能力强的年富力强的人员加入,为其提供良好的职业发展空间,不断改善工作人员的物质条件和福利待遇,争取政府的资金资助和协调相关管理部门解决商会工作人员的社会保险等问题,切实免除去后顾之忧,建设一支稳定的人才队伍。同时,在工作实践中行业协会商会应采取多种措施积极大力培养其工作人员,令其朝着经营型、管理型、技术型的兼备人才方向发展,拓展其思维空间和知识结构,提升其理论水平与实操能力,从而为商会的发展提供持续的创新力。此外,聘任相关具有行业协会商会工作经验和行政管理经历的退休人员出任商会的顾问和兼职人员,请其为组织的发展出谋划策、指导把关,共同推动商协会的服务质量的提高。

再次,行业协会商会务必完善内部的运行机制。作者认为行业协会商会如要实现行为规范、运转协调,就必须健全其各类运行制度。其中,重点包括:1、选举制度。选举制度是行业协会商会内部民主化、法治化管理的基础,因此必须本着公平、公正、透明的原则,认真执行和落实。其中行业协会商会中的理事会成员应严格按照民主的程序选举产生,会长则由理事会提出人选,通过会员代表大会选举产生,并应当逐步实行差额选举。结合各地实际,行业协会商会在选举中应当更加明确选举的方式和具体的规则,可在选举中引入竞选的方式,从而做到既有利于强化候选人的责任意识,又有助于保障会员知情权的实现。通过竞选的方式,使会员能够更为明确获悉候选人的施政纲领和领导思路,强化会员对候选人的了解度和认同感,并通过对其个人水平和竞选纲领的评判,选择出那些有能力、有威望的企业家成为行业协会商会的领导人,同时,此举也有助于行业协会商会日后相应管理思路的推行和管理措施的贯彻。选举的表决方式对于保障会员的民主权利异常关键,因此,行业协会商会必须重视之,彻底改变和抛弃目前组织中经常使用的“鼓掌通过”和“举手表决”等欠缺民主的投票方式,而一律改为无记名投票,确保会员真实意愿的表达。2、决策制度。行业协会商会是工商业企业家们共同组成的自治组织,其会员之间的权利和地位都是平等的,因而其内部治理结构绝非政府以行政权力为基础的等级制,也不是企业以资本基础的层级制,而是平等协商的对话体制。这便要求在行业协会商会的决策和议事机制的设计和运行上,必须坚持会员表达自由和话语权平等之原则,即在公平民主、群策群力基础上做出科学的决策。事实上,在当前行业商协会的治理实践中,决策权过分集中,商会少数领导者代替多数会员决策的状况非常严重。其中原因一方面源于行业协会商会成员自身的权利意识还比较淡薄,对组织的认同度不高;另一方面则是由于其内部缺乏完善的决策制度规则和议事规则,导致商协会仍处于“关系合约”的治理状态,而这些都造成了其民主决策的障碍,无利于商会持续、健康的发展。对此,行业协会商会除了下大力气去增强商会成员的权利意识外,更重要的便是加强商会决策和议事的制度和规则建设,规范决策的主体、内容、权限、程序、方式等各个环节之内容,完善包括会员大会、理事会(常务理事会)、监事会等各种议事规则,最终实现行业协会商会决策科学化、制度化和民主化。3、会议制度。行业协会商会应当建立严格、规范的会议制度,保证其内外各种事宜能够及时予以研究和处理。行业协会商会要在治理章程中明确各种会议决定的事务和权限,拟制不同会议召开的条件、程序和频次,完善各种会议的召开规则。尤其对会员代表大会、理事会议、常务理事会议、会长办公会议等做出细化的规定。综合现有的实践以及借鉴相关商会组织的作法,作者认为行业协会商会的会员大会(会员代表大会)应当一年召开一次,主要研究和部署行业协会商会发展的重大问题,行使组织各项最高权力;理事会可一年召开两到三次,重点解决商协会发展进程中出现的关键问题,并对其执行发展战略和规划中的绩效进行评测和反馈;常务理事会一年可召开四到六次,主要用以探讨、总结行业协会商会治理职能发挥和内部运转等重要事宜,为其功能执行状况提供建议与进行分析等;而会长办公会议则可根据需要召开,至少一月应有一次,主要针对一些具体操作层面和常规的管理事务进行商讨、处理,及时反馈和研究商协会运作中出现的问题,安排具体工作任务并监督各项工作的落实等等。需要说明的是,行业协会商会必须严格遵循会议规格和权限的规定,加强监督,彻底抛弃目前采用低层次会议形式取代高级别会议来决定商会重大事宜的错误作法。此外,会议要合理安排、严密组织,并在各种会议召开之前使与会人员及时知晓会议的时间、地点、主体、议程和评议事宜等情况,确保其充分地行使权利和表达各种意见,切实实现会议的预期。4、财务制度。财务管理对于行业协会商会的运作和发展具有重要的意义。行业协会商会应充分明确内部财务管理的目标,通过健全的财务管理、财务预算、财务规划,确保组织发展的资金基础,积极稳妥的拓展商会的业务,实现组织的稳定和长期发展。通常作为非营利组织,其财务管理通常应包括三个层次,其中会计是财务管理的基础和第一层次,它包括财务记录和财务报告两大部分,其主要功能在于记录组织收入和费用的配比,反映经济资源的分配和来源构成,并相关的决策提供基本的资金、经费等信息支持;而成本分析、投资管理和财务分析则构成非营利组织财务制度的第二个层次,同时也是其财务管理的核心,它对与降低组织的运营成本、增加收入、提高资金使用效率发挥着实质性的促进作用。作为第三层次的预算则是组织财务管理的计划环节,通过它可为组织的发展提供蓝图,即能够为帮助组织合理地分配有限资源、明确未来筹资需求的规模与时限、进而为管理层提供决策的依据和内部评估的标准,最终实现财务管理的宗旨。此外,由于非营利组织往往会接受社会的资助,因此为了保障资金使用的规范化、保障所有的管理者对其财务状况的知情权,就必须加强外部审计的力度,从而切实提升组织的公信度。对此,行业协会商会应当严格遵循和并参照上述标准,设置自身的财务管理体系、健全各项财务管理制度,规范商会资金、经费的使用。对于政府的扶持基金和各项社会捐赠,自觉接受外部审计、及时公开并接受会员和公众的监督。行业协会商会要尤其落实会员代表大会和监事会对于会内资产和资金使用和分配的决定权和监督权,防止商会内部腐败的产生,预防各类资金危机;理事会应当制定出科学的财务预算,并做好规范的成本、财务分析,高效地营运资金及资产,实现资产的保值、增值,自觉接受会内会外的各项监督,确保组织的稳定和可持续发展。最后,需要强调的是行业协会商会的内部改革是一个系统的过程,因此除了要将各种运行机制予以规范化、制度化外,行业协会商会还必须注重相关制度的衔接和协同度,使各治理制度和运行机制能够有效配合形成“合力”,从而最终促其整体功能的发挥。

四、结语

总之,我国行业协会商会的结构调整和功能重塑是社会转型和治理发展必然选择。二者真正的“做大做强”,在地方治理中担负起独特的治理功能,需要各社会系统要素的通力配合。其中的核心要素在于重塑行业协会商会的治理角色,改革现行的二元复合的身份定位,将其政治功能、经济功能予以科学划分和合理归位,致力发挥其民间商务管理和经济服务之职能,彻底消除其角色“冲突”。在结构突破上,必须要破解两个治理难题。其一是行业协会商会的镶嵌性问题,其主要涉及政会关系的调整。鉴于政府在地方治理中“元治理”之特殊角色,以及政府对社会资源控制力强大,行业协会商会只有将自身的发展自觉地“嵌入“到经济社会发展的大局之中,积极地参与和助力于政府的公共管理活动,并为政府“排忧解难”,方能获得发展的各类资源。与此同时,地方政府和主管部门应转变观念,将职能重心应放在对民间商会组织的支持和监管之上,结合市场经济的发展将相关经济服务和社会管理职能更多的授予和委托给民间商会,并安排科学加以引导、监督和管理,最大限度地激发其民间治理活力,从而使其与地方治理目标的有效“契合”。其二是行业协会商会的自治性建设问题,主要涉及其自身治理关系的调整。民间商会要抓住机遇、乘势而上,持续加强内功建设,提升自身的自主治理能力。职能归位后应当在民间性、经济性上大做文章,坚持以“五自”的原则和活动方针开展商会工作,紧紧依托地区经济发展和企业会员需求,提升集体产品供给档次和服务品质、提高商会从业人员的素质以与政府打交道的能力等等,真正做到“在商言商”。我们坚信,随着政府选择到社会选择的转型,以行业协会商会为代表的社会组织必将越发壮大并持续增强自身的博弈能力,从而在政府、市场、企业三元权力格局的塑造中发挥更大的作用,有力地推进我国善治的发展进程。

课题组成员简介:杨剑江苏大学讲师黄建国家税务总局党校副教授孙占利广东财经大学法学院教授胡大满湖北省宣恩县民政局副科长)

 

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图2-1 :宝鸡市工商联内部构成示意图

表2-2:宝鸡市工商联职能履行列表

图2-3:行业协会生成与权力来源

图2-4、2-5:宝鸡市工商联角色定位和职能特征

图2-6:行业协会商会(双重代理)角色冲突示意图

 
 
 
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