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公共服务链视角下政府向社会组织购买服务的模式研究

吴玉霞

 

摘  要:政府向社会组织购买服务是政府简政放权、转变职能、创新公共服务供给和培育社会组织的重要方式。本文将政府购买服务的问题建构为公共服务链的合作治理,将公共服务链视为政府向社会组织购买服务模式的研究界面,根据是否完成公共服务的二次分工出现服务集成机构区分为简单线型结构复合供给结构服务链结构三种购买模式,三种模式可以共存和相互促进。本文剖析了8个不同地域和领域的政府购买服务案例,用多重案例法解析了三种模式的特点,并得出个研究结论,最后根据三种模式的特点,从“进行系统化改革、建立和完善配套制度体系、加强社会组织能力建设、培育枢纽型社会组织”等四个方面提出了18条政策建议。

    关键词:政府购买服务;社会组织;公共服务链;模式

 

政府向社会组织购买服务是当下我国转变政府职能、培育现代社会组织、建设服务型政府的重要举措,通过政府购买服务,能够有效实现政府减负、社会组织受益和群众受惠等三方共赢的综合效应。党的十八届三中全会决定提出:推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买20139月《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》正式发布,标志着这一创新模式已经从地方经验上升为国家制度。

一、我国政府向社会组织购买服务的实践发展与困境分析

(一)我国政府向社会组织购买服务的实践概述

20世纪70年代石油危机之后,伴随着新公共管理运动、福利多元主义等思潮,以及非营利组织的兴起,政府购买服务(服务外包)成为西方发达国家公共服务创新的主流方式。总的来说,政府向社会组织购买服务是政府改革浪潮和非营利部门兴起交互作用的产物。

我国政府向社会组织购买服务的实践,最早发端于20世纪90年代,以1995上海罗山会馆的委托化管理模式为重要标志。2003年,这种政府购买服务方式得到了进一步升级,上海市政法委牵头组建了新航、阳光、自强三个民办非企业单位,分别接受市矫正办、市团委和市禁毒委的委托,从事社区矫正人员、“失学、失业、失管”社区青少年和药物滥用人员的相关社会服务工作。自此之后,在深圳、广州、北京等发达地区,政府向社会组织购买服务的方式得以普及,但是这一阶段的购买方式主要是非竞争性购买和委托购买。

200512月,国务院扶贫办、亚洲开发银行、江西省扶贫办和中国扶贫基金会在北京启动的“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”,是我国首次试点通过公开招标、评标等规范程序选择NGO作为项目合作伙伴,开启了竞争性购买的先河。自此之后,询价、竞争性谈判、招标等一系列促进竞争的购买方式得到了认识和推广。2009年,上海市民政局使用福利彩票公益金启动了上海市社区公益服务项目招投标工作。2000 年,上海市卢湾区等 6个区12 个街道推行政府购买公共服务,依托养老机构开展居家养老的试点工作。招投标的形式购买社会组织的公共服务项目,逐渐沿海发达地区得到普及。

随后,广东、浙江、上海、四川、辽宁等地高度重视政府向社会组织购买服务,出台了专门的政策,制定了配套制度,在经费保障、工作机制、工作实践等方面进行探索,积累经验,有的建立了比较健全的制度体系和工作体系。

政府向社会组织购买服务的实践做法得到中央政府的认可,最早正式文件,出现在20065月《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》,文件提出,积极探索通过政府购买服务、项目管理等多种形式,调动社会组织参与社区服务的积极性,促进公共服务社会化党的十八大提出,要加强和创新社会管理,改进政府提供公共服务方式。20139月,国务院发布文件《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,提出“到2020年,在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度,形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系,公共服务水平和质量显著提高”的目标任务。党的十八届三中全会《决定》多处出现了“政府购买服务”的内容。

2013年之后,政府购买服务这种新型的公共服务供给方式在全国得到普及。首先,政策体系更加规范和健全,统一有效的购买服务平台和机制初步形成,相关制度法规建设取得明显进展。20139月国务院出台文件之后,中央部委和地方政府的落地政策不断推出政府购买服务的实践浪潮,从东部沿海发达地区向中西部和东北地区不断推进。广东、上海、江苏、山东等省市制定了政府购买服务的有关意见,广东、山东、河北等省还陆续出台了政府购买服务指导目录及专项管理规定。同时北京、河北、重庆、青海等大部分省市也正在制定本地区指导意见。一些后发地区尽管政策出台晚,但是政策实施力度大,综合了先发地区的实践经验,在目录编制制度设计和平台建设等方面更加科学合理。其次,与制度建设相对应的,政府购买服务的规模和力度获得了空前的爆发式增长。从20122013年,中央财政连续两年安排2亿元财政资金支持社会组织参与社会服务,是中央财政首次对社会组织进行重大专项支持。2013年全国政府购买社会组织服务的资金达到150多亿元,比2012年有大幅度增长。第三,政府购买服务的范围,也被扩大到社会福利、医疗卫生、教育科技、就业培训、社会保障、计划生育、环境保护、公共安全、公共文化等诸多公共服务领域

各地政府向社会组织购买服务,积累了比较丰富的经验,取得了显著的社会经济效益。实践证明实行政府购买公共服务,在推进政府职能转变、培育社会组织、激发社会活力、优化市场行业秩序、促进社会就业、维护社会公平维持社会稳定、增强公众参与意识等诸多方面具有重要的意义。因此,应该坚定推进政府向社会组织购买公共服务的政策决心,并充分利用社会组织自我造血能力,进一步盘活社会资源,培育社会力量,提供更加高效优质的公共服务。

政府购买服务涉及国家治理体系、公共服务供给方式、社会治理模式、社会组织管理体制等多方面的变革,是对我国传统治理模式的一场深度调整和重要革命。然而,政府向社会组织购买服务在我国新生事物,亟需通过诸多案例分析,总结提升成功经验,从而以科学研究推动政府购买服务的实践创新不断向前发展。

(二)我国政府向社会组织购买服务的困境剖析

政府购买服务的实践困境存在于政府、社会组织及两者的关系三个方面。(1)从政府一方来看,不同政府层级和不同政府部门对社会组织的认知程度不同,在为什么购买服务、购买什么服务、如何购买服务、如何选择服务生产机构、如何评估服务绩效等方面界定不清、责任不明、体制机制不健全,甚至腐败问题已浮出水面。(2)从社会组织一方来看,社会组织自身能力有限,普遍存在管理不完善,机制不健全、人力资源匮乏等问题的困扰,在服务生产机制的有效性、服务的管理能力、社会公信力、资源依赖性、运行的相对独立性等方面存在问题。(3)从双方的关系来看,政府把社会组织当作社会治理的伙计,而非伙伴。一方面,政府要么对服务一包了之,缺乏必要的监管要么采取严格的管控制度和行政干预;另一方面,政府一时难以适应高度复杂的合同管理,对社会组织生产服务的绩效更难以衡量,由此也带来了购买服务风险。

对这些现象进行深入分析之后,不难发现,政府向社会组织购买服务的实践困境来自于四种关键的紧张关系。

1、社会组织对政府资源依赖性与自身独立性之间的紧张关系

实践发展中,社会组织对政府的资源依赖性比较大,自身造血功能不足。人们一方面大力倡导政府购买服务的力度和范围不断扩大,一方面又普遍担忧社会组织产生依赖性,进而影响独立性。与西方国家不同的是,中国政府购买服务的风险却来自于对社会组织的过度控制。政府对社会组织的控制和防范政策,甚至产生主动行政化的倾向,成为庞大官僚机器中的小齿轮。学者们普遍用独立性竞争性来区分中国政府购买服务的模式,实际上,社会组织对政府资金的高度依赖性在西方国家并不影响其独立性。

2、政府履行管理职责与政府干预社会组织自主性之间的紧张关系

我国社会组织发展还处于起步阶段,社会组织建设中还存在着政社不分、职能混淆,收费不合理、不规范,内部管理制度不完善、自律机制不健全,权力过分集中、监管措施不力等亟待规范的问题,部分社会组织确实还存在着一些违规或腐败现象。政府购买服务中的腐败问题一直受到高度关注,违规、垄断、暗箱操作、逆向选择等现象多发,据媒体报道,一些公共服务项目回扣高达40%

另一方面,政府干预社会组织自主性的危害极大,学理分析和实践建议之间存在冲突。政府需把握精明的购买者非专业的干预者之间的微妙关系,一旦处理不好,就会从购买服务变成控制服务政府单向主导,低成本购买,职权介入等问题常常发生。

3、公共服务的灵活性与管理的规范刚性之间的紧张关系

公共服务最大特征是服务的非排他性非竞争性,适合政府购买的常常是纯公共物品或准公共物品,服务因具备“无形性、不可分割性、异质性、易逝性、顾客影响、劳动密集型6个方面特性而区别于产品。这些特性导致公共服务的绩效难以评估,加之信息不对称理性的有限性,任何合同都是不完备的,因而刚性的管理手段难以执行。

表面上对资金使用采取严格的管理要求和繁琐的程序,是符合公共资金使用的规范性和可能的公益性,但是这也必然导致了管理成本的提升,交易成本的增加对服务的规范性要求与社会服务对象多元化、服务方式灵活性之间形成了天然的紧张关系。

4、社会组织总体承接能力不足与竞争性缺乏之间的紧张关系

对政府购买服务的批评,常常来自于认为其中缺乏生产者的竞争。但是另一方面,国内外大量案例研究发现,服务生产者的能力不足使得政府没有充分的选择余地,竞争也就难以产生。萨拉蒙比较了政府向企业购买基础设施服务和政府向社会组织购买公共服务,认为后者中非竞争性购买居多。单一的竞争维度无法解释政府购买服务中的政府职能转变和公众参与等社会效应。在社会组织尚不发达时盲目追求竞争,可能影响业界团结和资源共享。因此,超越竞争与非竞争的二元分析框架,用生产者的内部控制来替代外部竞争压力,同样可以提高服务绩效

政府购买服务的压力,更多地来自于政府无法独自应对社会需求的高度复杂性和不确定性。正是公共服务的无形性、多样化、生产消费的同时性、需求导向性、高度复杂性、交互性、实施灵活性等特性才导致了社会组织在生产服务时具有组织功能比较优势,除了政府转变职能的内在自觉,这才是政府向社会组织购买服务的最深刻动机。因此,专业化发展合作化供给必定成为社会组织承接政府购买服务的主旋律。

二、政府向社会组织购买服务中的公共服务链

随着公共服务的高度复杂化和社会问题的高度不确定性,传统的全能型政府单打独斗式的服务方式越越难适应中国经济社会转型的需求。公共服务分工是指政府在强化公共服务职能和财政责任的同时,还要充分发挥市场和社会的特有作用,通过发展公共服务规划者和生产者的专业优势,降低交易成本,选择恰当的供给方式来形成政府、市场和社会之间分工协作的良性循环。

(一)公共服务的初次分工和二次分工

在公共服务分工体系中,从政府垄断服务生产,到服务外包,发动社会和市场的力量参与公共服务生产(供给),再到复杂的混合式提供,公共服务的参与方之间经历了两次分工。

第一次分工是将公共服务的规划者和生产者进行分离,我们称之为公共服务生产的初次分工。现代政府在公共服务中必须承担主导的角色,因此,服务的规划者一般由政府担任(企业和社会组织也可以担任服务的规划者,发挥自治的功能)。在初次分工中,政府可以直接生产服务,也可以将生产职能划分出去,政府职能缩小为拨付资金、制度政策和监督管理。服务生产者可以是非营利组织、企业、下一层级政府等各类组织。

对于生产者自身不能有效生产的服务,它可以通过整合其他各类服务资源来生产,间接地满足服务需求,这一过程我们称之为公共服务生产的二次分工。由初次分工衍生的分工,无论有多少层,都统称为公共服务的二次分工,初次分工构成了后续分工的推动力。

二次分工中,服务生产者可以整合的资源包括社会组织、市场中的企业和公民,甚至可以包含政府机构。也就是说,政府并不总是扮演规划者的角色,它也可以根据不同情境扮演不同角色。公共服务的初次分工和二次分工是指综合了纵向和横向两种分工的抽象形式。两次分工增加了公共服务生产的迂回程度。

现实生活中公共服务两次分工的存在,适应了公共服务的混合性和复杂性。两次分工的制度创新,既来自公共服务需求增长的外部动因,也来自政府追求福利最大化的内部动因。两次分工在社会效应上扩大了初次分工的正外部性,从而超越了单次初次分工的社会效应。通过两次分工,可以充分调动公共资源、社会资源和市场资源,使不同生产者在不同特性的公共服务生产中可以发挥专业化优势,从而提高服务的效能和服务质量,进而提高社会福利总量。

(二)公共服务的复合供给

公共服务的初次分工和二次分工构成公共服务的复合供给模型。公共服务复合供给机制的关键是把社会生活中分散的、个性化、异质性的服务需求与同样分散的、异质性的供给进行了对接,使提高效能和公平程度成为可能。两次分工的来源是公共服务供给系统的高度复杂性,服务生产的高度复杂化推进了分工演进。

 

(三)公共服务供应链的生成

随着服务分工向专业化和多元化演进,使得传统官僚制的线型管理模式难以为继,这就迫切需要寻求一种新的政府与社会的合作治理模式。

公共服务链是指以政府购买服务为起点,在政府、承接服务的集成机构、各类服务生产机构与服务消费者之间形成的全新链状组织结构。公共服务链中多元主体具备相对独立性和高度关联性,公共服务链的核心特征是整合资源、集成功能和能力合作,公共服务链兼备工具导向和价值导向。公共服务供应链是社会分工不断演进的结果,交易成本是公共服务链演进的关键因素。

 

公共服务链的结构兼备多样性和灵活性。公共服务链是在充分考虑服务特性的前提下,实现多层次提供社会福利服务的实现方式。公共服务链的演化路径是:政府垄断服务生产政府购买服务,出现初次分工(简单线型结构)社会组织发展壮大,整合其他资源进行服务生产,出现二次分工(复合供给结构)出现具有服务集成功能的枢纽型社会组织,建立枢纽型社会组织为核心的服务链,之后分工不断演进,成为网络化供给网络。

公共服务链中多元主体具备相对独立性和高度关联性。基于整体的视角,公共服务链是基于政府、枢纽型组织(服务集成机构)和不同类型社会组织的核心能力互补,通过多元主体的能力合作,各方专注于核心竞争力,采取团队式的工作方式,建立基于信任的长期多方合作关系。公共服务链是从政府到公众之间的多级服务过程,链上的各种组织之间共享信息、共担风险、共同发展。

公共服务链是合作治理的“发生器”,作为一种链状的网络治理结构、有一整套制度和运行机制,能够使“看起来很美”的合作治理运转起来。公共服务链是一个开放的系统,不断吸引各种社会力量的加入,作为激活社会服务链的催化剂,将带来社会领域的乘数效应。

三、政府向社会组织购买服务的模式分析

本文将政府购买服务的问题建构为公共服务链的合作治理,将公共服务链视为政府向社会组织购买服务模式的研究界面,根据是否完成公共服务的二次分工和出现服务集成组织,区分为简单线型结构复合供给结构服务链结构三种模式。

(一)简单线型结构模式及案例分析

简单线型结构模式是指政府向某一社会组织直接购买服务,是最初发展阶段的产物,也是普遍存在的模式。相比较于政府垄断提供公共服务,政府向社会组织购买服务最大的创新点是区分了服务的规划者和生产者,完成了服务生产者和规划者的初次分工。这一步尽管看起来不难,却是政社分开的开端。

以政府购买社工服务为研究对象,20148月下旬,课题组到广东省广州、深圳和东莞等地的多家社工机构调研,就政府购买社工服务的广东样本进行分析之后,对比河南等后发地区的新问题和香港等先发地区的旧争议,来剖析简单线型结构模式的特点及其中的问题

案例1:政府购买社工服务的广东样本

社会工作服务是社会工作专业人才运用专业方法为有需要的人群提供的包括困难救助、矛盾调处、人文关怀、心理疏导、行为矫治、关系调适、资源协调、社会功能修复和促进个人与环境适应等在内的专业服务,是现代社会服务体系的重要组成部分。政府购买社会工作服务,是政府利用财政资金,采取市场化、契约化方式,面向具有专业资质的社会组织和企事业单位购买社会工作服务的一项重要制度安排。

新世纪以来,政府购买社工服务在上海、深圳、广州、东莞等地获得了较大发展,地方政府在政府购买社会工作服务的政策制度、体制机制、方式方法等方面进行了一系列实践探索,在拓宽服务领域、深化服务内涵、提高服务质量、满足社会需求等方面取得了良好的社会效益。

201211月,民政部和财政部发布了《关于政府购买社会工作服务的指导意见》,对政府购买社会工作服务的指导思想、工作原则和主要目标,政府购买社会工作服务的主体、对象、范围、程序与监督管理等制定了指导性的意见。2012年,中央财政首次安排2亿元财政资金,用于购买社会组织公共服务,其中社会工作示范性服务项目约7500万元。广州市2013年安排用于购买社工服务的财政资金突破3亿,是2008年的6倍之多。

1. 政策内容

1)东莞:岗位购买和项目购买

2009年的1013日,东莞市直试点部门社工服务岗位进行采购开标评审,大众社会工作服务中心、星扬社会工作服务社等4家社工机构成了相应项目的承接者。一个月后,全市首批社工正式上岗,第一批172个岗位分布在民政、教育、团委、妇联、残联等五个市直部门。

在东莞,政府购买社工服务一般有需求汇总、财政审核、需求发布、机构应征、开标评审、合同签署、服务提供等多个环节,还有独立的评估机构来进行服务评估。由于政府购买社工服务资金纳入了财政预算,在具体操作上,一般采取政府采购的形式,政府以购买服务的方式支持社会工作发展的范围包括:在社会福利、社会救助、社会慈善、社区服务、残障康复、优抚安置、劳动就业、司法矫治、卫生服务、老年人服务、青少年服务、婚姻家庭服务等领域和面向妇女、儿童、青少年、老年人、残疾人、新莞人、低保户、优抚人员和社区矫治矫正人员等服务对象的应由政府提供的社会工作服务。

政府购买社会工作服务的形式,包括购买服务岗位和购买服务项目。购买服务岗位是指根据服务对象或用人单位的实际需求,确定社工岗位数量,按照社工薪酬指导价标准,由政府向公益服务类社会组织购买社工岗位服务。购买服务项目是根据服务对象的情况、服务内容、服务要求、服务目标等进行综合预算,实行项目打包,由政府向公益服务类社会组织购买社会工作服务。

东莞选择的策略是岗位起步,项目跟进。岗位购买的程序相对简便,也易于操作,另外,在公众对社会工作认识不足的情况下,通过岗位购买,社工嵌入体制内,更容易得到各方认可。参考深圳经验,东莞设定了每个岗位每年6万元的购买标准。这其中有1万左右用于社工机构的日常运营和社工培训、活动经费支持等,经费的80%则用于支付社工个人薪酬。随着形势的变化,这一标准后来提高到了7.2万元。除了购买价格的变化,在购买方式上,政府也从最初的倚重岗位购买到越来越重视项目购买。

随着服务的推进,岗位购买的弊端逐步显露,除了岗位分散,不易形成合力之外,社工本身的工作常会被一些琐碎的行政性工作挤占,造成行政化之虞。相对而言,项目购买有利于保持专业性和独立性,利于提高服务效果。考虑到岗位购买的弊端,东莞开始鼓励在岗位购买的基础上,实行项目化运作。第一个购买的项目是在2010年,东莞长安镇自行设计和购买了一个残疾人服务项目。

东莞于201110月启动的首届公益创投,东莞拿出了1000万资金试水公益创投,最终有28个项目从227个申报项目中脱颖而出获选实施,获选项目需要满足民众需求广泛、现实需要迫切、目标定位公益性、项目理念创新性、实施主体专业等条件。公益创投项目只是获得暂时性的支持,而非长期的购买。

2)深圳、广州的家庭综合服务中心社区服务中心

除了购买岗位和购买项目,近年来广东省深圳、广州出现了第三种方式,即家庭综合服务中心。广州市主要依托于在全市设立两百多个家庭综合服务中心(简称家综),作为购买社工服务的主要平台。要求每个街道办都必须有一个这样的家综,面积大小取决于该街道办在辖区内寻找的合适用房。家综都是由民政部门作为甲方,代表区财政出资,由招标而得的社工服务机构承包运营,向社区居民提供各种订制的家庭服务。平均每个家综5-6名社工。广州市的约160家社工机构大多依托于这200多个家综开展社会服务工作。

深圳市则是创设了社区服务中心这个平台,全市共有622个社区,市社工委的计划是到2015年底实现社区服务中心的全覆盖,也就是每个社区要有1个社区服务中心。考虑到相对于广州或上海这样的老城市,深圳的社区普遍偏大,关内每个社区平均2-4万人,关外则不乏5-6万人的社区,有的社区则高达10万人,这样的社区规模相当于广州或上海老城区一个街道的规模,因此深圳社区服务中心的地理设置并不算很稠密。深圳的社区服务中心亦是由区财政出资,区民政局作为甲方,社工机构作为乙方,另外街道办进来作为丙方,签订三方协议,购买社工机构的服务。每个价值为50万元。也就是说,倘若实现全覆盖的话,深圳市各区为此支出的财政资金约为3亿多元,约占2013年财政支出的2%

2.政府购买社工服务的三种方式剖析

深圳、广州和东莞等地政府购买社工服务有三个发展阶段,形成了三种不同的购买方式。如果说从2007年到2009年开始实施的岗位购买1.0阶段,之后的项目购买2.0阶段,那么深受一线社工好评的家综社区服务中心方式就是3.0阶段。

1)政府购买岗位1.0阶段

政府购买的岗位社工,适应于派驻到医院、学校、敬老院、福利院、救助站等服务单位和信访局、司法局、禁毒办等管理部门。岗位购买是嵌入式的,社工根据岗位指标要求去做服务,在刚开始时,容易出现行政化和边缘化问题,现在深圳市如果发现社工岗位有行政性,就会取消该岗位。岗位购买有很好的稳定性优势,是专业社工机构发展初期必不可少的发展模式。

政府购买岗位的优势:

——购买岗位会带来稳定的经费来源。购买岗位的方式一般纳入到政府财政预算,有利于初期社工获得不同部门的包容和认同,更有利于处于初创期的社工机构获得稳定持续的支持。

——岗位社工能保障服务的连贯性。社工能长期在某一岗位连续工作,便于积累社会网络,整合更丰富的社会资源,有利于社工提高专业化程度,提高整合资源的能力。根据深圳公益慈善网的医院社工统计,通过政府购买岗位,该机构在深圳市6个医院派驻了11名医务岗位社工,从2007年来共为病人整合社会资源近3000万元。

——适用于实务性比较强的服务。实践证明,对于医院社工等实务性比较强的服务,购买岗位是最佳模式,深圳的实施效果十分明显。

政府购买岗位的劣势:

——受制于用人单位对社工的认知。岗位社工在用人单位的工作环境下,在岗位社工进驻到用人单位的初期,被行政化难以避免。

——岗位社工需要花大量的时间与用人单位进行互动沟通,不断提高用人单位对社会工作的认知程度。

——承接岗位社工的机构,经费来源单一,可能影响社工机构的发展后劲。

政府购买岗位的适用范围:

适合医院、学校、福利院等载体,需要社工进驻到第二环境中工作的场所都适合购买岗位的方式。购买岗位的方式适用于扶持处于初创期的社会组织,可以起到固本强基的作用。

2)政府购买项目2.0阶段

随着购买岗位的问题逐渐显现,深圳等地开始购买项目,社工机构可以通过社会建设和民生创新项目等方式申报,各地政府的购买项目的资金力度很大,例如,2014年深圳市罗湖区社会建设和民生创新项目的购买金额达到5000万。

政府购买项目的优势:

——避免了岗位社工可能被行政化的风险。社工的时间和财政经费可以全部用于专业服务,社工受到用人单位的干预少;

——针对少数特定人群,服务更有针对性。项目制一般有特定的服务领域和特定的受益人群,社工的服务方式方法也事先设定,根据项目设计就可以进行社工服务。

——服务更有灵活性。当旧的特定社会问题被项目制解决之后,购买项目可以去应对新的问题。

——对于有创意的项目,实施成效比较明显。

——更容易被不同区域和不同部门复制和推广。

政府购买项目的劣势:

——项目数量有限,社工的人力有限,服务的覆盖率不高。

——短期、小规模的项目,服务的可持续性不强,不利于初创期的专业社工成长。初创期的社工机构一般承接的项目金额较小,不仅服务成效十分有限,也带来了不可持续性和短期效应。社工行业发展最大的瓶颈是项目的可持续性。各地用福彩公益金购买项目的方式,周期往往只有一年时间,社工刚刚与案主建立联系,项目就已经结束

——公益创投方式失败的风险很大,容易昙花一现,被一线社工认为是问题较多的购买方式。可能导致社会组织无法获取能够获得机构发展的资源和环境,若引导不当,可能出现社会组织死亡率高的问题。

——项目评估工作的管理成本较大。社工花费在准备评估文案上的精力较多。

——因分布领域不同,发包主体不同,招投标的公正性可能是一个管理难题。

政府购买项目的适用范围:

社工机构的负责人认为,购买项目适用于岗位社工服务覆盖不到的群体,购买项目适合在购买岗位之余,针对小的群体,提供短期的服务,例如家庭暴力的受害者等。但政府购买项目难以实现对社工机构长期稳定的支持。适用于社工机构比较成熟的领域和地区。

3政府购买家综社区服务中心服务包3.0阶段

2011年开始,深圳市建设社区服务中心的试点,2012年在深圳全市推广,深圳现在有400多家社区服务中心,2015年要建设600余家中心实现全覆盖。每个社区服务中心有4个社工+2个辅助人员(行政人员)。社区服务中心的建设合同由三方签订,民政局+机构+社区工作站,每个中心拨款50万,纳入到财政预算。具体的服务内容分11-12项。

政府购买社区服务中心服务包”的方式,集合了前面两种方式的优点,并将这些服务设定在一个特定的服务场域——社区。这种方式更突出了社区作为居民生活场域的特征,建设家综和社区服务中心,有利于构建新型的城市邻里关系,是新型城镇化背景下进行社区营造的新方式。

家综社区服务中心优势:

——覆盖面广,可及性好。深圳已经基本覆盖关外所有社区和关内70%社区,到2015年将覆盖全市社区。居民闲暇之余有地方可去,有利于社区居民共享改革开放的成果。

——分工明确,定位清晰。社区服务站负责公共服务的管理和承接政府的行政事务工作,而社区服务中心只负责社区的全人群服务。社工被行政化的风险较小。

——人才优势。相对于社区工作站,社区服务中心的专业社工人才,有利于可持续性地开展社会服务。用专业的方式来重建城市社区的社会支持网络,营造新的邻里关系,是社区营造的过程。

——服务的可持续性。克服了碎片化的项目制可能带来的可持续性问题。社工不必为申请碎片化的服务项目和应对各种项目评估花费太多的精力,有更多的时间用于服务本身。

——服务更接地气。社工与社区居民紧密接触,与服务的需求距离更近。

家综社区服务中心的劣势:

——场地局限。在城区的每个社区都开辟400平方米的服务场地十分不易。

——多重委托代理关系。相对于之前的购买岗位购买项目,街道下辖的社区工作站也是购买服务的甲方之一。因此,作为行政载体的社区工作站与作为服务主体的社区服务中心,两者的关系如何相处?社区工作站的支持对社区服务中心的服务开展十分关键。从某种程度上将,作为合同签订的一方,社工机构往往认为社区工作站是基层政府的代表,社区服务中心除了要获得社区工作站的信息支持、场地支持、各类社会资源的支持之外,还需要定期向社区工作站汇报服务工作,社区工作站有可能成为社区服务中心实质上的领导,而随着社区服务中心更受群众欢迎和认可,可能带来部分社区工作站的不满。

——需要明确的规划引导。在起步阶段时,社区社会工作者的专业性不容易显现,需要明确的服务规划来引导。在熟悉社区环境之后,社工可以在家暴、司法矫正等专业领域提供发展型服务,同时积极培育社区领袖、协助孵化社区社会组织。只有这样,才能实现塑造新型邻里关系,进行社区营造的目标。

——有一个居民接纳过程。社区服务中心对社区的嵌入和融入有一个过程,绩效显现不会很快。

社区综合服务中心的社工发展模式在东莞也得到推行,但是东莞面临资金的可持续性问题。东莞市财政第一年给每个中心配套200万元作为启动资金,由于财政资金有限,根据制度设计,市财政投入的资金逐年减少,到第三年只有1/3, 这就意味着2/3的资金需要街道和社区自筹。因乡镇街道财政资金的投入力度大,加之居民认同有个过程,社区综合服务中心面临后续资金不足的问题。一些社区综合服务大楼已经出现了空置现象。

案例2:河南首次政府购买社工服务遭遇粥多僧少

近年来,中部地区也开始尝试推进政府购买社工服务的服务供给模式。20131021日,河南省民政厅、财政厅联合下发《河南省政府购买社会工作服务实施办法》,要求加快推进政府购买社会工作服务。20147月河南省首次推行政府购买社会工作服务。

1. 问题呈现

河南省民政厅在前期的摸排中发现,目前河南省社工机构太少,按照“1个项目需有3个社工机构来竞标的规定,即使所有社工机构都报名,也无法满足招投标条件。一方面,政府购买社工服务遇难题;另一方面却是众多草根社工组织嗷嗷待哺,缺乏经费,难以为继。河南、山西、安徽等中部数省的民间公益组织,发展状况基本相似:社会组织数量少、黑户多、发展慢、意识淡、力量弱。加上缺乏全职义工、多活动少项目等现象比较普遍,中部地区社会组织发展仍停留在初级阶段,基本处于自生自灭状态

2. 难点分析

1)部分地方管理部门政策保守,社会组织仍存在注册难题。

虽然国家层面正式认可给社会组织松绑的尝试,但部分地方行政管理部门的心态较为保守,一些地方的社会组织仍遇到玻璃天花板。据了解,河南省现有的近200家社会组织中,能够正式注册的数量不足10%

2)专业社工难招,社工人才面临岗位少、误解多和工资低的问题。

中部省份地区的社会各界对社会工作还缺乏正确的认知,社会工作毕业生的岗位少、待遇低,易遭误解。中部省份的很多社会工作专业的大学生毕业后,没有选择到该社工领域就业。即使对口就业,也更愿意选择到北上广深等大城市发展。从2008年全国首次社工考试开考至今,河南省通过社会工作者职业水平考试、拿到证书的人仅有3014人,这些人也并非都在社工机构。

3.案例分析:社工人才的流失之痛

社工人才职业高尚、地位低微,角色重要、收入微薄的困局急需打破。当前,中国社会工作专业人才总量只有40多万人,仅占全国总人口数的千分之0.29,较发达国家和地区社会工作专业人才占总人口数千分之三左右的比例有很大差距。我国每年近万名社工专业大学毕业生中,留下来的并不多,大部分转行或选择继续深造。

深圳市社会工作者协会的数据显示,截至2013年年底,深圳市社工流失率已达19.8%,逼近20%的人才流失警戒线。在流失的社工中,有超过70%的人不再从事社工行业。而根据另一份调查数据显示,全国超过7成受访者不了解社工行业,普遍把社工误解为义工或志愿者,还有许多人将社工当成居委会人员。

政府购买服务的方式不当,对社会服务行业的人才流失有比较严重的影响。《2014 中国公益行业人才发展现状调查》显示,公益组织管理者们认为制约薪酬水平的主要原因包括:项目中获取的人员经费不够充足、不能获得定向用于机构人员的资助。此外,也受到基金会行政经费不超过10%限制的影响。可见,忽视人力资源成本的政府购买服务方式,已经成为制约社工人才发展的关键因素。

案例3:香港政府购买服务中的一笔过拨款争议

1.大陆取错了经吗?

近年来,广州及其他许多城市在基层建设家庭综合服务中心,使用财政资源购买社会服务。这种做法有一个很明显的参照模板,就是香港发展社工制度的经验。但是,香港社工界却有人批评大陆政府是学了不好的经验,取错了经。

在香港地区,提供社会服务福利的资金中,大约有三分之一是来自于政府购买。在2000年以前,香港政府一直用财政来支持社会福利界的非政府机构去提供服务。具体的做法是根据确定的编制支付社工的薪酬,并对实际发生的服务开销给予实报实销。

2. 香港政府购买服务的一笔过拨款及其争议

20011月开始,港府推行新的做法即一笔过拨款:按照一个基准定额将所有费用打包,整笔拨付,不再实报实销。对于一些明确的服务项目还实行竞标,让服务机构相互竞争,价低者得。不难明白,这是政府压缩开支的方案,它使服务机构面对相当大的资金压力。机构为了维持服务水准,需要压缩内部行政开支,还需要采用更灵活的用人方式,压缩社工的薪酬。结果是,社会福利界与港府之间发生持续的纷争,有时候还很激烈。2008年,香港政府授权成立整笔拨款独立检讨委员会,发表了《整笔拨款津助制度检讨报告》。报告提出了30多条改善建议,但认为制度没有大问题,应予维持。

《检讨报告》引发了更加尖锐的批评,不少资深社工公开要求社会福利署改变一笔过拨款制度。香港社工行业认为,这些做法对社会服务机构产生了消极影响,导致了社工人才流失率高,社会服务机构行为短期化,也间接导致了社会服务的质量下降。服务机构因为拨款减少,为控制开支,压缩人手、降低饮食标准、只求服务数字达标不求质量等新闻常见诸报端。

香港在社会服务领域竞争性投标的争议和悖论:一方面,香港政府一直坚持竞争性投标能提高公共支出效率、激发创新服务。另一方面,社会服务业界批评此法过度市场化,把政府本应承担的福利资助责任转嫁到其他人身上,如服务使用者想要好一点的服务就要多付费、社工和福利工作员减薪加辛、服务机构要筹款募捐或动用储备补贴服务等。

结果是,只有那些蚀得起的老牌大型机构积极参与投标。它们可以发挥规模效应拉上补下,同时不断扩大市场占有率,形成垄断优势,提高与政府的议价能力而获得优待。政府也乐意把服务交给这些值得信赖的伙伴机构,因为一旦有营办机构经营不善中途退出,将会损害服务使用者利益而危及政府威信。若项目无人应标,政府也往往需要找相熟的社会组织拍膊头、捱义气接手。

3.案例分析

香港的案例告诉我们,单靠市场竞争,容易形成社会组织的两级分化,老牌和大型社会服务机构会形成服务垄断,在缺乏服务链聚合机制的背景下,一定会出现小型机构举步维艰,大型机构不断扩大市场占有率并形成垄断的局面。这说明,香港的社会服务领域需要一次颠覆性创新不能放任市场化竞争来强化大牌社会服务机构的垄断地位,而是通过制度创新和技术创新来保护小型社会服务机构,通过服务链来聚合服务,既有规模效应,也能加强小型社会组织的专业化水平,在总体服务水平一定的情况下,降低总体社会成本。

第一种模式——简单线型结构的模式解析

政府向社会组织购买服务的最普遍和最初级的方式,就是政府通过竞争和招标,直接向实务型的社会组织购买服务,购买的方式可以是购买岗位、购买项目和购买“社区服务中心”的服务包等多种方式。以上三个案例尽管发生在不同地域,但是都属于简单线型模型。

 

在简单线型模式下,社会组织不可避免地将对政府资金产生高度的依赖性,这种依赖性对社会组织的长远发展必将埋下隐患。课题组调研时发现,东莞和深圳市的大型社工机构,政府购买服务的资金收入占机构总收入的95%以上,一旦政府资金缩减,社会组织的生存和发展必然受到影响。香港社工行业之所以对政府一笔过拨款方式有尖锐批评,是社工机构对政府资金高度依赖的结果。

(二)复合供给结构模式及案例分析

随着社会服务的复杂化演进,社会组织通过政府购买服务的资金和服务锤炼,专业能力得到较快提升。政府购买服务往往只能惠及到最需要的人群和提供最低保障的服务,由于需求的碎片化和个性化,还有大量琐碎的社会服务需求难以通过政府购买服务的方式来满足。社会组织如果要满足更多的需求和提高人群的覆盖面,就只能通过整合其他社会资源来进行满足,于是就产生了公共服务的二次分工,出现了公共服务的混合供给。此时,政府购买服务的模式就演化到第二种方式,我们称为复合供给结构模式

下文通过两个典型案例来对这种模式进行描述和分析,这两个案例中的社会组织,都是先承接政府购买服务,壮大之后,根据居民需求来整合各种资源提供服务,以此弥补政府购买服务的不足。

案例4:宁波市海曙区政府购买居家养老服务

宁波市海曙区是宁波市中心城区,户籍人口31万人,其中老年人5.4万人,占总人口17%。其中,孤寡老人、独居老人、空巢家庭老人占老人总数的1/2。老人对社会养老设施和服务的需求迅速上升,机构养老方式已远不能满足需求。

1. 政策内容——政府购买居家养老服务

20043月海曙区政府试行为高龄、独居的困难老人购买居家养老服务,20049月在全区65个社区中全面推行这一政策。政府购买服务的主要内容是,由海曙区政府出资,向非营利组织——星光敬老协会购买居家养老服务。社区落实居家养老服务员,每天上门为600余名老人提供生活照料、医疗康复、精神慰藉等居家养老服务。服务员的主要来源是社区中的就业困难人员。与此同时,招募义工为老人服务。服务方式包括走进去、走出来走进去指服务人员走进老人住所提供服务,走出来指让老年人走进具有各种服务功能的街道社区服务中心和各种老年民间组织。为了满足24小时托老护理需求,2006年还成立了居家养老照护院。海曙区创办了18家街道、社区日托中心,成立了432家以老年人为主体的社区民间组织,使得3.17万老人不用离开社区就能享受到养老服务。

在具体运行机制上,如何吸引更多的社会资源参与养老工作,也是改革政府职能履行方式的迫切需要。从职能上讲,政府应该提供养老服务,但政府提供养老服务是需要成本的,存在着一个质量和效率问题。正是提供高效率、高质量养老服务的目标,推动政府并非大包大揽地直接提供服务,而是寻求与非营利组织和社区之间进行合作。而且,仅靠政府购买服务仍然不能满足多数老人的养老需求,这就推动政府以敬老协会为中介,开展社会动员,发动更多的社会力量参与提供居家养老服务。

海曙区政府,通过政府年度财政预算,每年花150万元,购买居家养老的服务。政府每个老人每年拨款2000元,从20078月开始,海曙区政府增加预算,每人每年的购买预算提高到2400元。海曙区政府购买服务实行政府扶持、非营利组织运作、社会参与的运作机制。区政府将购买服务的开支列入年度财政预算;星光敬老协会负责项目运作,承担审定服务对象,确定服务内容,培训服务人员,检查和监督服务质量等工作。社会参与指敬老协会整合和利用社会资源,积极推行个人购买服务、企业认购服务以及社会认养服务,同时积极开展社会动员,扩大和完善义工队伍。

2. 承接政府购买服务的社会组织——星光敬老协会

海曙区星光敬老协会成立于20036月,治理结构健全,有会员908名。2004年,海曙区开始社会化居家养老的全新探索,星光敬老协会受区政府委托,开始运作居家养老公益项目,承担起审定服务对象、培训服务人员、确定服务内容、监督服务质量等职能。

在海曙区社会化居家养老体系中,敬老协会是个中心环节,是连接政府与社会的纽带。随着政府购买服务的推进,敬老协会也得到发展,由居家养老服务社发展到有三家分支机构:居家养老服务社居家养老照护院义工招募服务中心。义工招募服务中心通过搭建区、街道、社区三级联动网络招募义工,广泛调动社会成员参与养老服务的积极性。

3. 政府购买服务的运作机制

4. 社会效益

在这个新型的居家养老服务体系中,社区的人力资源、卫生资源和信息资源得到了很好的整合。政府购买居家养老服务及其延伸的效应解决许多现实中的紧迫问题。

首先,满足了老人多方面的养老需求。通过政府购买服务满足了高龄、独居的困难老人的需求;通过义工上门服务满足了大量独居、困难老人的需求;通过企业和个人认购服务解决了上述老人1小时服务时间不够的问题;通过个人购买服务满足了有购买能力的老人的需求;通过日托中心和老年民间组织满足了大部分行动方便老人的需求;通过“81890”求助热线和一键通电话机解决了独居老人的紧急救助问题;通过居家养老照护院解决了少数老人临时全天候护理的问题。敬老协会还游说企业购买居家养老服务,来弥补政府资金的不足。社会认养服务就是由鼓励社会上的个人出资,每年拿出固定金额资助一位困难老人,由社区委派服务员上门服务,一直资助到老人去世。

表 1   海曙区老人多样化服务需求与服务方式表

不同的养老服务需求

服务主体和服务方式

高龄、独居、困难老人的需求

政府购买服务、义工上门服务

独居、困难老人的需求

义工上门服务

老人1小时服务不够

义工上门服务、企业和个人认购服务

有购买能力的普通老人需求

个人购买服务

行动方便的老人需求

日托中心、居家养老服务中心

老年社会组织

空巢或独居老人精神养老需求

三合一家庭团队、居家养老议事会

独居老人的紧急救助

81890求助热线、一键通电话机

老人的临时全天候护理

居家养老照护院临时托管

老人居家全天候护理

居家养老照护院上门服务

社会成员参与养老服务需求

义工招募、义工银行

信息来源:作者绘制

 

政府购买服务减轻了政府的财政负担。据统计,建设一个具有基本养老保障功能的养老机构,每张床位的初期固定投入最少为5万元,以后每张床位每年还需补贴3000元。购买居家养老服务,政府只需支付每人每年2400元。通过这项制度创新,海曙区政府每年只需支出一二百万元,就能履行传统机构养老需要支出三四千万元才能履行的职能。同时丰富了养老服务的形式,改善了养老服务的质量。

本项目也为社区中的就业困难人员提供了岗位。通过一个弱势群体(居家养老服务员)为另一个弱势群体(高龄独居困难老人)提供服务,解决了两个群体的社会福利,扩大了社会福利总量。

海曙区总结提出了走进去、走出来” 的新型服务模式。通过走进去、走出来,使居家养老中的由传统的小家扩展到社区大家庭,形成了一个政府、中介组织、社区和家庭联动的新型社会化养老服务体系。

敬老协会通过义工招募,一支基数较大、相对稳定的义工队伍,又大大增加了这一政策的受惠人群。另一个方面,也扩大了这一政策的社会参与度,把蕴藏在社会中巨大的潜在养老人力资源挖掘出来,可以更好地满足老人的个性化需求。

海曙区政府购买居家养老服务获得第四届中国地方政府创新奖优胜奖,早已推广和辐射到全国,已有几十个城市前来考察学习,成为一个广泛推行的政府购买居家养老服务的典型案例。

案例5:上海屋里厢社区服务中心

上海屋里厢社区服务中心由恩派(NPI)发起,于20081222日在浦东新区民政局正式注册成立。作为立足社区发展的平台型机构,屋里厢接受政府委托,管理公共服务设施。在此过程中,通过搭建社会组织广泛参与的平台为居民提供服务;同时,屋里厢为合作的社会服务机构提供中心服务项目的社工督导和能力建设。

从成立至20103月,屋里厢已先后托管了浦东新区三林世博家园市民中心,杨浦区延吉街道睦邻中心,浦东新区上钢新村街道残疾人服务中心,杨浦区延吉社区社会服务中心,闵行区莘庄康城生活服务中心等公共服务设施,并参与了莘庄镇社会组织服务中心、杨浦区五角场街道社会组织服务中心的管理支持工作,截止2011年底,共服务约280万人次。

通过政府购买公共空间托管服务,屋里厢社区服务中心的专业性得到了体现,将公共设施托管活动分解为5个步骤,分别为社区驱动需求调研项目规划引入合作伙伴运营管理,即DREAM5步法,实现打破社区隔阂、创建熟人社区的使命。

在承接政府购买服务的基础上,屋里厢的功能和角色也在逐渐多元化。20123月,屋里厢与杭州市江干区凯旋街道正式签署凯艺荟的咨询业务,从单一的公共服务设施托管向咨询服务进行拓展尝试。通过平台支持与技术输出的方式,真正实现了政府公共服务设施效能的最大化和社会服务覆盖范围的最广化,使社区居民在最大层面上享受到专业的社会服务。

屋里厢托管的街道(镇)社区生活服务中心,重点围绕弱势群体,直接面向全体社区居民提供各类公共服务、志愿者服务和便民服务的综合性社区服务设施;同时利用信息化手段,有效连接整合社区各类生活服务资源,成为社区资源的枢纽和平台;最后,社区服务中心成为社会组织服务、社工实践、社区志愿者管理、社区公益项目展示的基地。这些多元功能的实现,屋里厢整合社区资源,通过公共服务的二次分工实现的。屋里厢社区服务中心为居民的服务项目如下表所示:

2   屋里厢社区服务中心居民服务项目表

开展项目名称

服务人群

老来客项目

社区内60岁以上健康老年人

编织希望项目

社区内低收入家庭妇女

众乐文化圈项目

社区内普通居民

彩虹乐园项目

社区内儿童及青少年居民

乐活家园项目

社区内中青年居民

                        信息来源:屋里厢社区服务中心

第二种模式——复合供给结构的模式解析

海曙区政府购买居家养老服务,是公共服务复合提供的典型案例,这一服务方式的实质流程4所示。

4中,政府、社会组织、义工等在居家养老服务体系中的合作关系得到了体现。社区内的老人通过服务网络、敬老协会、社区居委会表达需求,这种需求通过多种途径传递到区政府。区政府制定政策后,通过财政预算,向星光敬老协会购买服务,这一过程实现了公共服务生产的初次分工。政府的购买服务是一种救助性服务,很多老人被排除在救助性范围之外。于是,海曙区依托社会组织进行了公共服务生产的二次分工,二次分工来源于社区内不同老人的多样化养老需求,单一的敬老协会不能完全满足所有老人的服务需求,敬老协会又继续组织生产,成立义工招募服务中心银龄单身俱乐部等分支机构,来满足老人们的不同服务需求。公共服务生产的二次分工可以发挥社会组织在公共服务生产中的独特作用,使其志愿性、专业性、非营利性和公益性得到充分展现。

以上两个案例都是政府购买服务的复合供给结构,实际上就是公共服务的复合供给模型,是简单线型结构的高级形态,如下图所示。

 

(三)服务链结构模式及案例分析

随着公共服务分工的进一步演进,政府购买服务中产生的政府与社会的边界模糊、大量的委托代理关系、以及由此带来的公共领域和私人领域的高度融合、服务分工向专业化和多元化演进,逐渐出现了服务链的萌芽。服务链的视角在市场领域也成为新的趋势,在日益复杂的市场环境中,以企业为中心的传统管理模式已经被以供应链为中心的竞争模式所取代,服务链成为一个新兴的研究议题,其核心是用链状结构来表现不同服务生产主体之间的连接关系,并且实践中还出现了类似于淘宝携程的服务集成商,为我们考察公共服务供给提供了新的视角。

近年来,上海、浙江、广东等地出现了公共服务的集成性组织,类似于社会组织服务中心、公益服务园、社会公益园等服务平台和载体不断涌现。与前面两种模式不同的是,第三种模式的服务供给不再以某一社会组织为中心,而是以构建服务链为中心,通过承接政府购买服务,聚集更多的公共服务生产主体,各种主体根据专业化进行分工,主体之间结成了链状关系,进而演化成为网络化的供给结构。接下来,我们继续考察3个不同案例,其中重点考察上海市浦东新区公益示范基地,来描述第三种服务链结构模式的特征。

案例6:上海市浦东新区公益示范基地

浦东公益示范基地由浦东公益服务园、浦东基金会服务园、浦东公益街和社区公益服务(塘桥)园组成。是浦东深化综合配套改革试点,推进社会管理创新的实践园区。示范基地秉承公益服务社会、合作促进发展的使命,致力于打造公益性社会组织的孵化成长园区,政社合作供需对接的服务平台,公益项目和产品研发的集散基地,公益组织和公益人才的集聚中心、公益理念和公益文化的输出地。

1. 政策内容

1)浦东公益服务园

浦东公益服务园成立于20091215日,场地由原上海东星手帕厂区改造而成,是国内首个公益组织集聚办公并提供多种共享服务的园区。秉承创新、合作、成长的理念,园区已汇集了一批专业化、支持型、枢纽型、示范性的社会组织,形成了专业孵化、规范引领、人才输送、公共服务、项目发展和供需对接六大运作机制,发挥了良好的辐射和溢出效应,先后荣获第六届中国地方政府创新奖上海社会建设十大创新项目等奖项。

公益服务园的公共空间包括公益超市、公共服务办公室、多功能厅和社会工作实训基地,C座底楼是500平方米的展示厅,社会组织可以在此举办各类展示活动。公益园的管理模式为自我服务、自我管理,入驻园区的社会组织共同遵守自我服务、自我管理的原则,由最早入驻浦东公益服务园的十家机构联合发起成立了浦东新区公益组织项目合作促进会。促进会受浦东新区民政局委托,为公益服务园入驻机构提供包括公共空间预定、机构联络专项托管在内的公共服务。由公益促进会发起并主持的机构联席会议每月召开一次,是园区内公共事务、重大事宜、活动安排等信息的发布窗口,已经成为浦东公益服务园一项常规化的公共事务制度,也是楼内机构进行交流合作的重要途径之一。公益服务园探索了新区社会组织自主运作、合作发展的新路径。

园区现有总面积为4200平方米,目前进驻园区的有恩派(NPI)、新途、屋里厢、映绿、乐群、青翼、综合帮扶、百特教育、浦东新区社会组织服务中心、浦东新区社区服务中心、志愿者协会、社工协会、上海浦东新区法律服务业协会、公益促进会、上海伙伴聚家养老服务社等30家社会组织,当初还是新生儿的社会组织渐渐壮大,成为政府服务社会的有力补充。

2)浦东基金会服务园

浦东基金会服务园是浦东探索建立的为基金会提供办公场地、咨询服务、能力建设、信息资讯、基金会培育服务等专业化支持的园区。服务园旨在搭建政府、企业、社会均可进入的公益资源整合平台,推动公益组织和基金会联合协作,凝聚社会力量,促进公益行业生态链建设。

浦东基金会服务园为基金会提供专业支持包括:为部分基金年会提供办公场地、活动场地、能力建设、交流服务;为处于筹备期和初创期的基金会提供包括能力建设、战略规划、财务、人事托管及注册协助等培育服务;为上海及周边地区的各类基金会提供能力建设、资讯交流等支持;在满足基金会对公共空间需求的前提下,为公益组织提供会议、活动、交流的空间与平台。

3)浦东公益街

浦东公益街是激发社会活力、集散公益资源的互动空间,是浦东对社区公益组织可持续发展模式的重要探索,通过开展公益社会组织自我造血运营模式及社会企业的实践试点,寻找社区服务的多种实现途径,提升社区公益服务的社会认同,宣传公益理念、传播公益文化,支持公益创业,促进政府、企业、社会组织、社区公众等多方参与和合作,完善浦东公益生态链。目前,浦东公益街入驻的社会组织有屋里厢、支点公益、复恩法律、上海现代公益组织研究与评估中心、联劝、欣耕工坊等14家。

4)社区公益服务(塘桥)园

社区公益服务(塘桥)园是在社区层面建立的,为公益性社会组织提供支持和服务的园区,通过支持更多的公益组织参与社区民生服务,推进社区志愿精神的培育和弘扬,壮大社区公益力量,使社会组织成为温馨社区、宜居家园目标的重要实践者,让公益心、公益行成为更多人的理想和追求。其宗旨是服务社会组织及社区公益需求,促进社区慈善公益组织和慈善事业的发展,关注社区弱势群体及社区公民社会的建立。浦东新区共有23个社区公益服务园。

5)通过政府购买服务机制,建立了服务供需对接平台

新区政府探索建立了项目导向、契约管理的购买服务机制,根据《浦东新区人民政府关于印发浦东新区深化政府职能转变和行政审批制度改革主要任务的通知》的要求,由财政局牵头,召集区编办、区民政局、区发改委、区统计局、市民中心(投资办)等部门,就政府购买服务进行专题会议,并形成分阶段实施的工作方案。政府各部门、各街道镇积极探索实践政府购买公共服务。

2011年又出台了《关于十二五期间促进浦东新区社会组织发展的财政扶持意见》及实施细则,仅2011年,政府购买服务资金就达6亿元,2012年落实对社会组织的扶持资金1200万元。

2013年社区公益招投中,浦东新区共有45个项目中标,资金总额达1900多万元。在浦东公益街二楼打造新区公益项目供需对接一站式服务平台,经过近一年的努力,已升级为2.0版本,从项目定标伊始到项目运作的评估与监督提供全方位的服务,已促成包括沪东、洋泾、周家渡、新区残联等6家项目需求方的9个公益项目对接成功,购买服务成交金额为230多万元。举办浦东新区社区公益服务项目推介鹊桥会,在开展公益招投标工作的基础上,通过展示品牌社区服务机构及项目,为新区各街道镇及相关企业购买社会服务项目搭建鹊桥

6)探索创新社会组织孵化培育新模式

随着浦东社会组织的发展,一批能够为其他组织提供发展规划、能力建设、项目培育、机构孵化、专业评估、法律咨询、财务托管、人力资源支撑服务的支持型社会组织逐步成熟。浦东新区发挥政府引导作用,大力发展支持型社会组织,并通过支持型社会组织的自我发育、自主培育,推动各类社会组织发展。

比如,浦东非营利组织发展中心(NPI)按照社会力量兴办、政府政策支持、公益组织受益的模式,启动实施了公益孵化器工程。主要做法是:通过规范严格的申请、评估、入壳、孵化、出壳、服务等一整套程序,为初创期公益组织提供关键性支持和专业化指导,让优秀项目赢得时间和机会去成长,探索自己独立发展的道路。

截至目前,NPI已在全国成功孵化了40多家社会组织,多背一公斤新途优爱欣耕等社会组织已经成长为业内知名的公益组织。同样肩负孵化任务的支持型社会组织还有浦东社会工作者协会,按照政府支持、项目运作的方式,开发了关爱农民工子弟社区共融等项目,目前已成功培育孵化出乐群乐耆等一批字辈的社工组织,专职服务于各类弱势群体。

7)建立高校社工人才实践基地

浦东公益示范基地是复旦大学、华东理工大学、上海师范大学、华东师范大学、立信等13所高校的社工人才实践基地,为高校培养专业社工人才提供实践资源。

3. 社会效益

公益示范基地是浦东社会组织发展的缩影。成立四年来,仅浦东社工协会承接的政府购买服务项目资金就达1300多万,加上26家会员社会组织承接的资金,政府购买服务总资金超亿元。

目前园区总建筑面积已达7000多平方,共入驻社会组织60余家。园区致力于公益产业链的完善和公益生态圈的构建,逐步打造成为公益性社会组织成长的生态园、政社合作供需对接的服务平台、公益项目和产品研发的集散地、公益组织和公益人才的集聚中心、公益理念和公益文化的输出高地,发挥树立行业标杆、探索发展路径、传播公益文化、促进公益发展地积极作用。

公益孵化器已从浦东扩展至北京、成都和深圳,在全国孵化了40多家公益组织,今后还将每年孵化30家左右。目前,浦东公益服务园已逐步形成了一个完整自治的公益生态园,并日益成为公益理念的发源地、公益动力的补给站、公益组织的大本营和公益人才的大家庭

截至2013年底,浦东新区社会组织达1662家,总量占全市的近七分之一,广泛覆盖社会福利、社会救助、社区服务、公益事业等领域,另有备案的群众活动团队5200余家。以浦东公益服务园为核心的示范基地被上海市民政局、市社团局授予上海公益社会组织示范基地称号。同时,品牌机构壮大,有2家社会组织荣获全国先进社会组织称号,44家社会组织被评估为3A5A级社会组织。进行公益创业者则数以万计,2013年浦东新区新成立社会组织159家,其中社区服务类社会组织超过50%

示范基地通过培育社会组织,提供了政府部门难以企及、社区居民却十分需要的个性化服务,其社会效益巨大。公益组织服务的群体,更是从社区居民,覆盖到老年人、残疾人、社区矫正人员、流动人口子女、少数民族和宗教人士等更多群体

案例7:南京市玄武区社会治理创意园

南京市玄武区社会治理创意园成立于20145月,是在南京市民政局的指导下,由玄武区民政局立项,联合孝陵卫街道共同打造的全市首家集社区治理研究、社区体制创新、社会组织培育和公益人才集聚于一体的综合性社区治理平台。按照一园两中心五个功能模块的建设思路,园区设立了玄武区社会工作创意发展中心和玄武区社会组织发展促进中心两个中心,设立了社会组织党建中心、社区治理实证研究中心、公益组织支持中心、公益人才培育中心和社工(社区)学校等五个功能板块。

园区按照政府业务指导、机构独立运作、项目契约管理、绩效外部评估的运作思路,通过政府购买服务,改变了以往政府单一主体运作的模式。园区的日常运行由第三方专业机构——江苏华益社会组织评估中心负责;各功能模块则坚持项目化运作,交由玄武区社区合作治理研究中心、玄武区社会工作服务中心、玄武区同仁社工事务所、南京市你和我公益组织发展中心等多家支持型组织承接。园区试图通过以社助社、以社管社的方式,充分调动社会组织参与社会治理的积极性,发挥组织自身优势和社会责任感,让社会组织自己来帮助自己成长强大。

案例8:佛山市顺德区社会服务交易所

2014724日,佛山市顺德社会服务交易所正式在顺峰山公园南薰别馆的创新园内挂牌启用。社会服务综合平台将通过线上、线下的社会服务对接,实现服务信息资源共享,并促进区内的社会组织及服务项目与不同的社会资源建立合作关系,助推顺德公益事业的发展。

顺德社会服务交易所由顺德区社会创新中心倾力打造,在启用当日,就已吸引了5个社会组织、团体进驻。这个刚刚启用的社会服务综合平台在珠三角地区是一个新鲜事物,在一些发达国家也难见到先例。

成立动因:顺德的社会改革资源非常丰富,但是地理分布和组织分割比较分散。自2011年启动社会综合改革以来,顺德大力扶植了一批社会组织、团体,并相应加大了社会建设力度,而通过一系列长时间的调研摸底,区社会创新中心发现,随着政府、企业等单位给予社会建设资源的加大,本地的各类型社会服务需求也变得越发显著。顺德需要一个集中化的服务场所对各种社会服务资源和需求实现有效配置,由此,顺德社会服务交易所应运而生。

发展趋势:在不久的将来,顺德所有的社会服务项目都会在这个并合线上线下服务的综合性超市里进行展示,市民除了可以来到社会服务交易所进行现场选取,也可以在网上选购自己需要的社会服务。

除了成立交易所。佛山市还成立了顺德区社会服务联会(简称顺德社联),社联能够进一步促进顺德各类社会服务机构的联合,加强社会问题和社会服务研究,推动社会服务机构间的合作和交流,并打破社会服务机构单打独斗信息孤岛的局面,打造一个具有顺德特色的社会服务品牌。

第三种模式——服务链结构的模式解析

浦东新区公益示范基地,其核心创新点是打造了一个新型的公益服务生态链,通过搭建供需对接一站式服务平台,以服务的生产和供给为载体,将发展单一的社会组织为核心,拓展到探索、支持、推动枢纽型、支持型、专业性的社会组织形成链状发展,形成了一个多层次、多样化的公益生态园。以服务链作为整体,把政府购买服务和场地支持拓展到供需对接、机构孵化、能力提升、文化培育、人才培养等多种功能。

如下图所示,浦东公益示范基地打造了一个公益服务的服务链。首先,它打破了政社之间原有的疏离和隔阂,创建了一种政社新协同机制。第二,它能够充分发挥政府、企业、社会组织各自的比较优势,通过产业链汇聚多部门的智慧、创新意识和资源。第三,公益产业链有助于形成一个公益生态系统,可以为公益创业和发展创造一个有利的制度环境。

浦东新区以政府购买服务作为引导性政策,构建了一个政府、市场和社会多元协作的公益生态链和产业链,这里处于下游的操作性社区社会组织实务型社会组织,主要是指服务民生的公益性社会组织,主要包括为社区提供就业服务、社会保障服务、救助服务、公共卫生和计划生育服务、文化服务、安全稳定服务、环境保护服务、生活服务和专业化社会工作服务的社会组织。

位居中游的枢纽型社会组织,是指在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中,在政治上发挥桥梁纽带作用,在业务上处于引领地位,在管理上经授权、承担业务主管单位一定的管理和服务职能的联合性组织。支持型社会组织是指为社会组织提供能力建设和机构孵化的社会组织、提供社区公益项目研发推广和社区公益项目评估的社会组织和承担社会组织综合管理服务的区、街镇社会组织服务中心。示范性社会组织,是指以恩派(浦东非营利组织发展中心,NPI)为代表的,成立时间较长、服务能力强、专业水平高、辐射范围大的社会组织,对区域内乃至国内的其他社会组织有较强的引领和示范作用。

更值得推崇的是,在公益园的运作模式上,政府部门没有用惯性思维和行政方式来挤压和干预社会组织,让社会组织发挥主体作用,成立公益组织项目合作促进会,来进行自我服务和自我管理,充分发挥社会组织的主动性、积极性和创造力。这一点,得到了南京市玄武区社会治理创意园和佛山市顺德区社会服务交易所的借鉴。作为前面两种模式的进化,基于服务链的结构模式可以用下图来描述。

 

上面三个案例中,都出现了枢纽型组织,上海浦东新区公益服务园、玄武区社会治理创意园和顺德区社会服务交易所都是这样的枢纽,这里的枢纽型组织与工青妇等社会团体完全不同,是一种服务的集成机构,枢纽型组织组织除了承接政府购买服务的职能,还链接大量的服务生产机构,通过对接服务需求、调配服务资源、协调服务利益、评价服务绩效,是公共服务链得以运转的核心。

公共服务链管理与传统的管理之间的区别至少有三点:一是将服务链作为一个整体进行管理,涵盖了服务需求采集、服务项目确定、服务质量标准、社会组织服务能力评估、服务生产运作、整体服务质量控制与绩效反馈等。二是将服务集成化作为关键思想,不是社会组织的资源简单连接,是通过服务链对社会服务资源的能力集成、关系集成和激励集成,实现为公众提供多元化服务的目标。三是能力合作最重要。服务链是基于政府、枢纽型组织和不同类型社会组织的能力合作,通过确定每一类组织的定位,强调通过社会组织的能力建设来扩大整条服务链的服务能力。

四、对比分析和研究结论

在逐一剖析简单线型结构复合供给结构服务链结构三种模式之后,为了进一步厘清模式之间的逻辑关系,本文对三种模式进行对比分析,详见表3

3  政府向社会组织购买服务的三种模式比较分析

模式

特点

描述

发展阶段

侧重点

简单线型结构

完成服务生产者和规划者的初次分工

政府出资向实务型社会组织购买服务,社会组织生产服务。

初级阶段

建立和完善配套的制度体系

复合供给结构

产生公共服务的二次分工,出现公共服务的复合供给

政府向社会组织购买服务,社会组织除了直接生产服务,还整合其他社会资源进行服务生产,满足居民需求。

中级阶段

加强社会组织的能力建设

服务链结构

出现服务的集成机构——枢纽型组织,产生服务链

以“枢纽型组织”为核心形成服务链,除了承接政府购买服务之外,枢纽型组织还连接大量的服务生产机构和服务支持型机构,可以对接供需信息,有效整合资源,让小微社会组织“抱团取暖”,通过分工来扩大服务规模和提高专业化水平。

高级阶段

建设和培育有服务集成功能的枢纽型社会组织

信息来源:作者绘制

首先,这三种模式没有优劣之分,可以同时共存。一个典型案例是上海屋里厢社区服务中心,三种服务模式共存于同一主体不同的服务领域(限于篇幅,本文没有分析屋里厢承接的社会服务中心职能)。

其次,这三种模式是公共服务分工演进的结果简单线型结构广泛存在于不同地域和不同领域,是最普遍的服务模式。当社会组织通过承接服务获得发展之后,由于社会组织的志愿性、专业性和非营利性,会出现“复合供给”模式;随着分工进一步演进,服务的专业化不断加强,服务链结构模式就应运而生。

第三,这三种模式可以相互促进。简单线型模式能有效促进社会组织发展,社会组织的能力增强,是出现复合供给和服务链的重要前提;而复合供给结构除了可以有效提高社会组织的专业化水平之外,还能减少对政府的依赖性;服务链结构,也能通过优化社会组织的生态环境,有效促进前面两种模式的发展。

通过理论分析和案例解剖,我们得出以下十点关于政府向社会组织购买服务模式研究的结论。

1. 政府向社会组织购买服务的深刻动机是因为社会组织的专业性(组织功能比较优势),我国社会组织的专业性普遍不足。在社会组织普遍弱小的背景下,公共服务链就像市场领域的淘宝平台,可以对接供需信息,有效整合资源,让小微社会组织抱团取暖,通过分工和专业化发展,扩大服务的规模效益,提高服务的专业化水平。

2是否完成公共服务的二次分工出现服务集成机构是政府向社会组织购买服务模式的关键区分点,我们将政府向社会组织购买服务的模式区分为简单线型结构复合供给结构服务链结构三种。三种模式没有优劣之分,可以同时并存,相互促进。

3公共服务链描述了政府与社会组织关系的复杂性,服务链已经出现在我国公共服务的实践前沿。多元主体以服务链创新来推动社会组织创新,以社会组织创新来推动社会创新,使社会创新生生不息公正公平公开的竞争将促进社会组织的发展,但是也可能会导致两级分化的结果,随着竞争的推进,大牌社会服务机构将逐渐形成垄断地位通过服务链来聚合服务,既能实现微观的公平竞争,又能通过制度创新和技术创新保护小微社会组织。

4. 能够聚合服务的公共服务链是一种政府与社会组织合作治理结构的进化。政府购买服务中公共服务链的演化路径:政府垄断服务生产政府购买服务产生初次分工(简单线型结构)社会组织发展壮大出现二次分工(复合供给结构)出现具有服务集成功能的枢纽型社会组织建立枢纽型社会组织为核心的服务链。这里的枢纽型社会组织”不同于工青妇等社会团体。

5. 公共服务链同时是公共服务的能力链,政府与社会组织协同一致的资源链和公共服务的创新链。公共服务的二次分工产生了新的社会价值,实现了社会福利的最大化,因此,公共服务链还是政府与社会组织跨界合作的公共价值链。与市场领域不同的是,公共服务的供应链伙伴关系不仅要防范机会主义风险,更强调公共利益和服务均等的普世价值。

6. 对于不同模式,优化政府向社会组织购买服务关注的侧重点不同。从公共服务链的视角来看,优化政府向社会组织购买服务的关键是让枢纽型社会组织承担起服务集成的职能,包括供需信息对接、资源再分配、利益协调和质量监管等多重角色。在社会组织的规模弱小和能力低下的背景下,枢纽型社会组织对小微社会组织的能力建设尤为重要。

7. 政府既要是一个精明的购买者,更应该是一个开明的引导者。如果不尊重公共服务的本质特性和社会组织的基本特征,按照官僚体制的管理思路和惯性来对社会组织进行管理和评估,这样的行政干预与疏于监管同样有害,其结果是导致社会组织的被行政化得到加剧。用政府行政的思维方式来建设联合会等所谓的枢纽型组织,用行政手段来挤压社会组织发展,是当前社会组织能力建设中亟需注意的问题。

8. 制度创新是第一生产力。当前,对社会组织的简政放权和法律松绑是激活社会组织活力的制度保障。一方面,应进一步降低门槛和减少不必要的管制,形成社会各系统协同的格局;另一方面,法治保障应着力于促进社会服务领域的公平竞争。要实现公平公开竞争,首先要解决信息的不对称问题,其次还要建立政府购买公共服务的准入机制,以服务质量为抓手,确保最专业的社会组织得到发展。

9. 对于政府购买社会服务,人们常常强调合同等正式协议的存在。实际上,即使在市场领域,供应链合作企业间的战略合作伙伴关系往往并不是基于法律意义上的正式合同,而是基于社会关系意义上的非正式合同。究其原因,是因为缔结合约的各方均为有限理性,合约缔结之后,外部环境在不断改变,突发事件会不断产生,信息是不对称的,无论规定得多么详细,合同都会成为一个不完全合约。对快速变化环境相对应的是,各方合作的愿望、信息的高度共享、相互信任以及足够的灵活性才是减少交易成本的关键因素,这些因素与规范性制度和法律条文同样重要。

10. 购买服务的价格不能只核算服务的边际成本,而应综合考虑人力资本投资和组织发展需要。目前,政府购买服务的定价机制扭曲定价机制见物不见人见项目不见人,是导致社会组织人才流失的关键因素。坚持需求导向购买服务,不应忽视随之而来的资金碎片化和服务不可持续的隐患;坚持项目导向购买服务,不应忽视社会服务人力资源成本的保障

五、新时期优化政府向社会组织购买服务的政策建议

综上所述,我们提出四个方面的18条政策建议。总体而言,优化政府向社会组织购买服务需要进行政府行政体制改革、社会组织管理制度创新、事业单位改革等系统改革。政府向社会组织购买服务的三种模式特点不同,对应的政策建议侧重点不同。对于简单线型模式,重在建立和完善配套的制度体系;对于复合供给模式,重在加强社会组织的能力建设;对于服务链结构模式,重在建设和培育有服务集成功能的枢纽型社会组织。

(一)进行系统化改革

党的十八届三中全会从推进国家治理体系和治理能力现代化以及创新社会治理的高度,对激发社会组织活力提出明确要求,社会组织已成为国家治理的重要主体和依托。改革开放以来,我国社会组织取得了长足发展,在促进经济发展、繁荣社会事业、提供公共服务、增强社会自治等方面发挥了积极作用,但整体上还处于发展的初级阶段。

建议1. 将政府向社会组织购买服务与政府行政体制改革、社会组织管理体制改革和事业单位改革等进行系统统筹。政府向社会组织购买服务关键是厘清政社关系,应加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。

建议2. 理清政社关系,就必须实现政府职能从主导型向引导型的转变。通过购买服务的方式,促进政府履行引导型职能,培育社会组织成为国家治理主体。深化行政审批制度改革,把社会组织能自行承担和自律管理的交给社会组织,为社会组织的发展腾位,在放权的同时加强监管体系建设。

建议3. 政府购买服务不是全部,还应该扶持社会组织进行能力建设。政府除了降低门槛扶上马,还需要政策服务送一程。着力解决认识偏差、资金人才匮乏、能力不足的问题。转变政府和社会的观念是前提,解决社会组织的人才困扰是关键,促进公平竞争是保障。

(二)建立和完善配套制度体系

对于简单线型的政府购买服务模式,重在建立和完善配套的制度体系,政策建议包括:

建议4. 建立政府购买公共服务所需要的配套制度,选定项目、公开招标、资质认定、招标管理、过程管理、社会监督、绩效考核、结算兑现都是最基本的流程。购买只是其中的一个环节,在购买主体、购买范围、承接对象、监督兑现等都应有系统和规范的制度保障。

建议5. 将政府购买支出纳入统一的预算科目落实税法对社会组织企业所得税、营业税(增值税)免征或减征的税费减免政策,保障社会组织享有会费收取、政府委托培训等项目的税收减免待遇和捐赠税前扣除待遇。

建议6. 建立科学的政府购买服务的定价机制,防范见物不见人见项目不见人的购买方式,充分考虑社会服务的人力资源成本,加强社会工作的岗位保障,打破社工人才职业高尚、地位低微,角色重要、收入微薄的困局。

建议7. 建立公众评价机制引进第三方独立监督机制。在支持社会组织承接政府转移职能的同时,必须加强事中和事后监管和服务工作,创新监管方式,最好的监管方式是对资金流向实行过程控制。健全社会组织第三方评估机制,推进社会组织信息公开,完善社会监督举报受理机制,拓宽社会监督渠道。还要建立政府购买公共服务的准入机制,以服务质量为抓手确保最专业的社会组织承接服务

建议8. 避免政府购买服务走偏,阳光是最好的防腐剂。建立社会组织和政府购买服务的信息公开制度。要实现公正公平公开首先要解决信息不对称问题。应建设政府购买服务的统一信息平台,介绍项目的基本情况和服务要求,让所有社会组织能够在充分了解政府需求的情况下公平竞争。政府购买服务的政府主体层级多、涉及的部门多,不可避免的面临多头管理问题,因此,应促进不同政府层级和不同部门之间的协同管理。

建议9.  在政府购买社工服务中,“购买岗位”方式的成败取决于社工岗位的职责界定、用人单位认知程度以及岗位社工与用人单位的互动过程。对岗位社工也可以实施项目化运作,提高服务的针对性。进行项目制购买,项目周期宜长不宜短,不宜追求短期行为和轰动效应。在促进公平竞争的同时,也应适当考虑服务的连贯性,避免服务对象频繁地适应新的服务人员。政府购买“社区服务中心服务包”的方式,可以综合“岗位购买”和“项目购买”两种方式之所长,将岗位购买的稳定性和持续性,与项目制的灵活性和针对性结合起来。

建议10. 政府购买服务的中碎片化、运动式、形式主义的评估方式,让社会组织和一线社工花费大量精力于文案写作,使评估成为“对文案的评估”而不是“对服务的评估”。建议增加评估的整体规划,对服务机构进行三年一次的整体性评估,除了查看文案,还可以组织利益相关方的聚焦小组访谈,测评服务对象的满意度等。增加过程评估、实地查看、随机抽查和定期召开座谈会等方式。除了独立的第三方,应适当引入同行评估,避免评估标准偏离服务方向。

(三)加强社会组织能力建设

社会组织改革发展的重点任务,目前主要集中在深化社会组织登记制度改革、推进行业协会商会与行政机关脱钩、创新和完善社会组织综合监管体系、优化社会组织发展环境和加强社会组织自身建设五个方面。

对于政府购买服务的复合供给模式,政府既要是一个精明的“购买者”,更应该是一个开明的“引导者”,重在加强社会组织的能力建设,具体建议包括:

建议11. 对社会组织要制度松绑,简政放权,激发活力。对社会组织监管的压力不能变成政府干预的动力。进一步降低门槛和减少不必要的管制和干预。要区分政府对社会组织监督和行政干预之间的关系,广州市20146月出台《社会组织管理办法》是对社会组织的制度松绑,值得借鉴

建议12. 解决社会组织的人才和资金困扰是进行能力建设的关键政府购买服务加强社会组织的人才岗位保障。在人才战略上,应使社会组织、事业单位、企业员工在职称评定等方面获得同等对待,让社会组织成为吸纳优质人才就业的平台。

建议13. 一个好的社会组织需要进行四个方面的管理:第一,公益理念和发展战略。第二,治理结构和科学管理。要规范内部的科学管理体系。第三,客户意识和需求导向。服务于公众的需求。第四,品牌建设和文化建设。品牌有助于赢得机构之外更多的信任,而文化则有助于内部员工的自觉行动。

(四)建设与培育枢纽型社会组织

对于服务链的结构模式,重在建设和培育有服务集成功能的枢纽型社会组织,形成服务链后,可以集成多方资源为小型和微型社会组织提供支持,促进跨界合作。具体建议包括:

建议14. 应充分发挥服务集成单位——枢纽型组织的功能,它们在发现需求、对接信息、整合资源、组织实务性和草根型的小微社会组织参与服务生产、建立规范、实施培训、监督绩效等方面有独特优势,可以成为供需信息的汇集中心、社会资源的整合中心、专业服务的管理中心。运用互联网技术搭建公益平台,能克服信息不对称问题,建立跨界合作的社会创新支持平台,打破社会服务机构单打独斗信息孤岛的局面。

建议15用政府行政的思维方式来建设联合会等枢纽型组织,用行政手段来挤压社会组织发展,是当前枢纽型社会组织建设中亟需注意的问题。政府主导的枢纽型组织,在社会组织业内得不到认可的现象确实存在。应防范这样的现象:某些行政化的人民团体和行业协会,在行政体制内原处于边缘化位置,成为所谓的枢纽型社会组织之后,可能用行政方式来干预实务和草根类社会组织。

建议16要切实减少政府对枢纽型组织的主导型干预,实现政府从主导向引导的角色转变。目前,不同地区的创新案例中,政府的角色不同有的包办一切有的主导型角色和引导型角色兼有有的引导型角色突出,政府不直接进行社会组织培育委托专业的社会组织承办社会组织的培育工作。上海浦东新区、南京玄武区和佛山顺德区案例,政府的引导型角色值得学习借鉴。

建议17.枢纽型组织要“去行政化”,首先,要明确枢纽型组织的功能定位,枢纽型组织不是政府的附庸,它是一个具有独特功能的独立社会组织,不仅能吸纳制度内资源,更能动员更广泛的社会资源。其次,枢纽型组织的工作方式,应从社会组织的自身规律出发,进行服务和引导,为其他社会组织提供支持。第三,对于在业界得不到认同的枢纽型社会组织,应有退出机制。

建议18. 社会组织服务中心对社会组织的培育有3种:孵化、引进和初创。孵化和初创的重点服务对象是小微社会组织,引进的重点对象是能够为小微社会组织起到支持型服务的社会组织。初创社会组织的关键是核心人物的核心能力和社会关系。对于成长期的社会组织,其规模扩张应多从自身能力出发,选择能力范围内的服务项目。

课题组成员简介:吴玉霞,宁波工程学院副研究员、副院长;任泽涛,上海市民政局博士、主任科员;张宏,浙江大学公共管理学院博士生;许义平,宁波市民政局副局长、副书记;郭春荣,宁波工程学院副教授;刘欢,宁波工程学院助教)

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中文

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