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农村社区社会组织参与提供社区公共服务的现状考察与长效机制构建

孙迪亮

 

【摘要】随着农村社区建设的快速推进,社区农民的公共服务需求日趋增量化、多样化和个性化,这与有限的公共服务供给之间构成了尖锐矛盾,客观上要求农村社区社会组织的积极参与。农村社区社会组织参与提供社区公共服务,不仅具有科学的理论依据和确定的政策依据,而且具有重要的现实价值。实证研究表明,由于制度环境欠佳、外部支持乏力、内部运作不良等原因,农村社区社会组织参与提供社区公共服务的能力、动机、内容、效果等方面都存在诸多问题,缺乏应有的持续性和长效性。故此,应以优化制度环境和实现多元主体协同合作为前提,构建以社区农民公共利益需求为导向的农村社区社会组织参与提供社区公共服务的长效机制。

【关键词】农村社区社会组织;农村社区公共服务;长效机制   

 

引言

农村社区可分为传统农村社区和新型农村社区。一般而言,传统农村社区相对封闭,以农业生产为基础性经济活动,居民的聚居规模较小,人口密度较低,联系较为松散,建设主体单一。较之于传统农村社区,新型农村社区具有开放性、功能多样性、人口居住规模化与集中化、居民联系紧密性、建设主体多元化等许多新特点。2006年10月,党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会的若干重大问题决定》明确提出“积极推进农村社区建设,健全新型社区管理和服务体制,把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”,这是“农村社区”概念第一次出现在中央会议和文件中。2006年11月,国务院召开的第十二次全国民政会议进一步指出,要着力建设城市社区和农村社区两个平台,“整合社区资源,推进农村志愿服务活动,逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的农村基层管理体制、运行机制和服务体系,全面提升农村社区功能,努力建设富裕、文明、民主、和谐的新型农村社区。”时隔不久,民政部于2007年4月印发了《全国农村社区建设实验县(市、区)工作实施方案》,由此拉开了新型农村社区建设的序幕。推进农村社区建设,一个必要条件和重要内容是提供农村社区公共服务。所谓农村社区公共服务,是指以农村社区作为平台而提供的、带有地域性的公共服务。从服务对象来看,农村社区公共服务大致可以归纳为两种类型:其一,面向所有社区居民、具有普遍意义的公共服务,具体可以分为以下五类:一是社区居民生活服务,如垃圾处理,道路、电话、广播、互联网等基础设施的建设,居民生活用品的提供等;二是社区农业生产服务,如农田水利设施建设、农具农资供应与维修、农产品销售批发等;三是农村社区环境综合治理服务,如山林保护、退耕还林还湖、环卫绿化等生态环境的治理以及社区居民纠纷的调解、安全隐患的消除等社会环境的治理;四是社区卫生服务,如疾病预防、医疗诊断、病人护理、健康咨询、定期体检等;五是社区文化服务,如义务教育、技能培训、休闲娱乐、心理咨询等。其二,面向特殊群体、具有社会福利性质的公共服务,主要包括:为农村社区老年人提供的服务,如建设老年活动室、举办老年人联谊会、组建老年协会等;为农村社区残疾人提供的服务,如针对残疾人的各种经济补贴、生活补助和谋生技巧指导;为农村社区贫困家庭提供的服务,如为特困家庭提供低保、在农业生产成本上给予财政补贴和政策扶持、提供贷款、为其子女减免学费等。农村社区公共服务水平是衡量农村社区经济社会发展和社区文明程度的重要标志。提高农村社区公共服务供给的规模、质量和效率,是贯彻落实科学发展观、逐步实现城乡基本公共服务均等化的必然要求。 

近几年来,随着农村社区建设的日益展开和推进,农村社区公共服务的供给成为学界和政界热议的一个重要议题。研究者普遍认为,农村社区公共服务是农民群众迫切需要的基本公共服务(贺雪峰,2006;吕微、唐伟,2009;项继权,2012),是增强农民对农村社区共同体的认同感和归属感的必要条件(贺雪峰,2008;项继权,2009)。有人甚至认为农村社区公共服务供给是农村社区建设的核心命题(吕雁归,2009)。但是,目前农村社区公共服务供给严重不足,尤其在供给主体、社会资本、决策机制、财政投入等方面陷入困境(张开云,2010;陈怡男,2013),其“碎片化”和“分散化”问题十分突出(孙磊,2012;方,2012)。关于农村社区公共服务的供给思路,国外学者在政府主导供给的基础上提出了私人供给(Drucker,1969;Rosen H S,2002;E.弗尔德瓦里,2011)、公私合作供给(Reymont,1992;E.S.萨瓦斯,2002)、第三部门供给(Hansmann,1980;Weisbrod,1986)等多种供给模式,并尤为重视社区公共服务供给中的公民参与和社会组织参与(Richard C.Box,2005;Diana M.Dinitto,2007)。受国外理论和模式的启发,越来越多的国内学者(林尚立、王华,2006;唐兴霖、刘国臻,2007;史传林,2007;郁建兴,2009;项继权,2012;燕继荣,2012)主张在农村社区公共服务中实现由“国家单方供给”到“社会协同供给”的逻辑转换,构建政府供给、政府与农村社会组织协同供给、私人管理机构供给、农民自我供给等多元化供给机制。而作为农村社会组织的重要组成部分,农村社区社会组织因其活动范围和服务对象的社区性之特点,在农村社区公共服务供给中的地位、作用更为突出而重要。所谓农村社区社会组织,一般是指以农村社区居民为主要成员或服务对象、以农村社区为主要活动区域、以满足农村社区居民的各种需求为主要目的、由农村社区单位或社区居民自愿成立和参与的社会组织。农村社区社会组织除了具备一般社会组织所共有的非政治性(民间性)、非营利性、自治性、志愿性、公益性、组织性等基本属性之外,还具有典型的乡土性、社区性等特征。它们扎根于农村社区,成长于农村社区,并积极参与提供农村社区公共服务,成为推动农村社区建设的一支重要力量。

广义的农村社区社会组织按其性质与功能,可以划分为四种基本类型:一是经济性的农村社区社会组织,如社区合作经济组织、专业经济协会(包括农村用水协会、农村专业生产协会等)、专业技术协会等;二是政治性或权威性的农村社区社会组织,包括社区居委会、社区居民代表大会、社区议事会、社区计划生育协会、社区妇联等;三是社会性的农村社区社会组织;四是带有民间习俗和宗教色彩的传统性的社区社会组织,主要包括各种花会、灯会和庙会等。本文所指的农村社区社会组织,专指第三类即社会性的农村社区社会组织。此类社会组织数量庞杂,大致包括如下四种功能类型:一是情趣文体类,主要包括秧歌队、腰鼓队、戏迷协会、书画协会、健身队等;二是社区服务类,主要包括社区敬老院、社区幼儿园、社区卫生所、社区职介所、社区红白理事会、社区维修服务队、社区治安联防协会、社区培训学校等;三是维护权益类,主要包括社区老年人协会、社区妇女儿童保护协会、社区残疾人协会、社区环境保护协会、社区法律援助中心等;四是慈善公益类,如残疾人康复站、社区志愿者协会、社区志愿服务站等。从目前农村社区的实际情况来看,这四类组织中,情趣文体类居多,其他类型相对较少,特别是慈善公益类更为稀缺。

既往的研究表明,农村社区社会组织不仅扩展了农村社区的公共空间、优化了农村社区的组织结构,而且以其独有的优势参与提供农村社区公共服务,从而成为创新农村社区管理和服务的重要载体。然而,关于农村社区社会组织参与提供社区公共服务的研究,尽管不乏有相关的案例分析,但深入的实证研究相对薄弱;对“为何参与”的研究较为充分,对“目前的参与存在哪些缺陷与问题”的研究较为匮乏,尤其是对农村社区社会组织参与提供农村社区公共服务的长效机制则更鲜有研究。本课题在吸收借鉴学界已有理论研究成果的前提下,立足于对农村社会组织参与提供社区公共服务的现状的实证考察,以及对其现存问题及成因的系统分析,试图构建以政府、农村社区社会组织、农村社区居委会等多元主体协同合作为基础的农村社区社会组织参与提供社区公共服务的长效机制。

 

一、农村社区社会组织参与提供社区公共服务的理据与价值 

既往的研究表明,农村社区社会组织参与提供社区公共服务带有一定的随机性、慈善性,存在“自我底气不足”和“外界认同不够”的问题。因此,探讨农村社区社会组织参与提供社区公共服务的长效机制的一个基本前提,是厘清农村社区社会组织参与提供社区公共服务的现实理据与价值。

(一)农村社区社会组织参与提供社区公共服务的理论依据与政策依据

1.农村社区社会组织参与提供社区公共服务的理论依据

由包括农村社区社会组织在内的社会组织参与提供农村社区公共服务,是法国、日本、韩国等诸多国家长期采用的、具有确定实效性的成功做法,因而不仅具有丰厚的经验支持和实践依据,而且具有科学的理论依据。主要是:

(1)协同学理论。由德国理论物理学家哈肯在20世纪70年代提出的协同学理论,后被延伸引用到社会科学领域,意在强调社会发展诸要素的相互合作、协调同步与和谐共生。在协同学理论视域下,欲提高公共服务供给的效率和质量,必须促成政府、市场和社会这三者的良性互动,进而达成协同。在现代社会公共服务供给系统之中,政府、市场、社会这“三驾马车”缺一不可,三者在互相调适、协同合作的过程中,共同满足整个社会对公共服务的需求。一般而言,政府主要负责提供纯公共服务(或称基本公共服务),市场主要负责提供私人服务,而社会协助政府提供准公共服务。同理,在农村社区公共服务的供给系统中,协同学理论同样具有适用性和解释力,需要政府、市场和农村社区社会组织同向发挥作用,从而实现农村社区公共服务的协同供给与“帕累托最优”。

(2)多中心治理理论。多中心治理理论是奥斯特罗姆夫妇在公共管理研究领域提出的一种理论,其核心主张是强调自主治理,允许多个权力中心和服务中心的存在。与“自上而下”的单中心治理机制不同,多中心治理机制是基于“自下而上”的、多个决策中心协同并存的治理机制。多中心的治理机制具体体现在农村社区公共服务的供给中,要求打破政府的垄断供给主体地位,而代之以农村基层政府、农村社区居委会、农村社区社会组织、农村社区居民等多元主体的积极参与,从而建立起基于多元主体协同合作的农村社区公共服务供给机制。这种供给机制不仅能够有效克服单中心供给中存在的低效、无序等弊端,而且能够更好地适应农村社区居民对社区公共服务的多样性需求,使之享受到更高效、更优质、更价廉、更为个性化和多样化的公共产品与服务。

(3)新公共服务理论。由美国公共管理学家罗伯特·登哈特和珍妮特·登哈特在20世纪80年代提出的新公共服务理论认为,公共行政的宗旨是服务,政府必须树立共享的、集体的公共利益观念,积极履行向公民放权和为公民服务的职责,而不是为其“掌舵”或“划桨”。这一理论的核心价值在于强调政府的公共服务职能,强调政府管理要以公民公共利益需求为导向,在尊重公民权、引导公民参与和实现民主对话的基础上,建立政府与社区、民众之间的互动合作机制。新公共服务理论对于我国创新农村社区公共服务机制具有很强的理论指导作用,它启示我们:在农村社区公共服务供给过程中,不仅要明确政府的主体责任,更要充分挖掘市场力量,积极引入社会资本,实现农村社区公共服务投资方式的多样化和供给主体的多元化,其中自然包括要充分发挥农村社区社会组织的作用。

2.农村社区社会组织参与提供社区公共服务的政策依据

积极引导各类社会组织协同参与社会管理和公共服务,是近年来国家政策的一大亮点和热点。2006年4月,国务院颁布实施的《关于加强和改进社区服务工作的意见》,就城乡社区公共服务的供给主体提出了三点基本要求:一是充分发挥社区居委会的作用;二是培育发展社区服务民间组织,开展社区志愿服务活动;三是鼓励和支持各类组织、企业和个人参与提供社区服务。可见,国家对社会组织参与提供社区公共服务寄予了厚望。2007年党的十七大报告首次把社会组织置于全面推进社会主义建设“四位一体”的战略高度进行了系统论述,从而赋予了社会组织重要的历史使命。报告在谈到“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制”时,明确提出了“重视社会组织建设和管理”的要求,这就昭示我们:社会组织不仅是调动公民参与、创新社会管理的重要载体,而且可以成为提供公共服务的重要依托。2008年党的十七届三中全会在论述“健全农村民主管理制度”时,提出要“培育农村服务性、公益性、互助性社会组织,完善社会自治功能”。2010年“中央一号文件”在谈到“完善农村基层治理机制”时,进一步明确提出要“开展农村社区建设创建活动,加强服务设施建设,培育发展社区服务性、公益性、互助性社会组织”,这就为农村社区社会组织的建设与发展指明了方向。在《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中,不仅明确提出了“把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供,着力保障城乡居民生存发展基本需求,着力增强服务供给能力,着力创新体制机制,不断深化收入分配制度改革,加快建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系,逐步推进基本公共服务均等化”的总体目标,而且强调实现这一目标的基本要求之一是:“创新基本公共服务供给模式,引入竞争机制,积极采取购买服务等方式,形成多元参与、公平竞争的格局,不断提高基本公共服务的质量和效率。”2011年民政部在《城乡社区公共服务体系建设“十二五”规划》中进一步明确提出,要“构建以居民需求为导向、以政府为主导、社区参与的多元化供给机制”。而“形成多元参与、公平竞争的格局” 和 “构建以居民需求为导向、以政府为主导、社区参与的多元化供给机制”的过程中,显然不能无视社会组织的存在。为此,国务院在2011年公布的《社区服务体系建设规划(2011-2015)》中明确提出,每个社区最少应建立 5个民间(社会)组织。2012年党的十八大报告指出,要“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系,加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”,“改进政府提供公共服务方式,加强基层社会管理和服务体系建设,增强城乡社区服务功能,强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责,引导社会组织健康有序发展,充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。党的十八届三中全会进一步提出:“坚持系统治理,加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担。”2014年春,国务院总理李克强在政府工作报告中又提出:“推进社会治理创新。注重运用法治方式,实行多元主体共同治理。健全村务公开、居务公开和民主管理制度,更好发挥社会组织在公共服务和社会治理中的作用。”

通过以上对党和国家相关会议文件与政策的梳理,不难看出,在新世纪、新阶段,党和国家越来越重视包括农村社区社会组织在内的社会组织的建设与发展,越来越重视其在参与提供公共服务中的地位和作用。换言之,积极引导社会组织参与提供公共服务,已经成为时代发展的必然选择和社会各界的热切期盼。在此现实背景下,倡导和研究农村社区社会组织参与提供农村社区公共服务,显然具有确定的政策依据和重要的现实意义。

(二)农村社区社会组织参与提供社区公共服务的必要性与可能性

1.农村社区社会组织参与提供社区公共服务的必要性 

近些年来,随着新农村建设和农村城镇化的快速推进,新型农村社区建设稳步展开。在很多农村地区,村庄合并如火如荼,农民已从分散而破旧的平房搬进现代化的新楼房集中居住,农村社区在形式上已经建立起来。但是,农村社区公共服务并没有完全同步,其供给严重滞后于社区农民的公共需求,农村社区公共服务的供需矛盾非常尖锐,这不仅给社区农民的日常生活带来诸多不便,而且使那些尚未展开新型社区建设的地方和农民望而却步,进而严重阻滞新型农村社区建设的进一步展开。具体而言,当前农村社区公共服务供给中存在两个最突出的问题:其一,供给总量不足、结构失衡。由于历史的原因,我国农村的公共服务供给水平一直偏低,且严重落后于城市,从而造成农民看病难、上学难、养老难、就业难等一系列问题。随着农民收入水平和生活水平的提高,农民需求日益由较低层次的“生存型”转向较高层次的“发展型”和“享受型”,从而致使上述问题更加突出。在近年的新型农村社区建设过程中,农村公共服务供给的总体水平虽有所提高,但多数地方往往偏重于对乡村道路、供水供电、农民新居、农业水利设施等“硬性”公共服务的建设和供给,而对社区医疗卫生、社区文化教育、社区养老、社区治安等“软性”公共服务的供给则明显不足。据樊静等人于2013年5月对山东省烟台市2个乡镇8个村的问卷调查,“在农村公共服务的供给中,农民普遍比较关切基础教育、医疗保障和养老问题。从调查来看,认为子女上学负担非常重和重的分别占了22.8%和48.0%,而在‘认为目前最需要哪些方面的公共服务?’回答中,医疗服务与保障占了回答者比例的65.8%,农民在得病后选择‘自己买点药吃’的高达41.7%,甚至有7.9%的人选择‘硬挺着’。在最需要的公共服务回答中,选择养老的占回答者比重的46.1%,农民仍有11.9%和15.9%选择‘靠子女’和‘靠存钱’来解决自己的养老问题。”其二,供给主体单一、效率低下。西方发达国家的成功经验表明,在农村社区公共服务供给体系建设中,应当按照公共物品的类型、特点和层次,构建政府、农村社区、社会组织、私人部门等多种力量共同参与的供给主体结构,如此才能切实提高农村社区公共服务供给的质量和效率。但我国长期以来,各级政府成为农村公共服务主要的、甚至唯一的供给主体,忽视甚至排斥社会组织和私人部门的参与供给。并且,政府在决定农村公共服务供给的内容和方式时,由于排除了社会组织以及其他供给主体的竞争压力,习惯于采取自上而下的单向性决策和行动,而忽视基层农民对自身利益需求的表达权和抉择权。这种思维定势和行为惯性,也沿袭和体现到了农村社区公共服务的供给之中。然而,囿于财力的限制,各级政府对农村社区建设的资金投入相对不足,而对农村社区公共服务特别是“软性”公共服务更是爱莫能助。即便提供一些公共服务项目,但也往往因非社区农民所急需而效率低下、实效较差,无法满足社区农民多样化的需求偏好,从而最终陷入“出力不讨好”的尴尬境地。

总之,理论研究和实践经验证明,要解决农村社区公共服务的供需矛盾,完全依靠政府和市场的力量是不现实的。在农村社区公共服务需求日趋增量化、多样化和个性化的背景下,有限的公共服务供给与社区农民日益增长的需要之间的矛盾越来越突出。欲破解这一矛盾,有必要求助于包括农村社区社会组织在内的各类社会组织,重视发挥其在提供农村社区公共服务的作用。

2.农村社区社会组织参与提供社区公共服务的可能性

上述分析表明,让农村社区社会组织参与提供农村社区公共服务,是必要而重要的,但这是否仅是他者的一厢情愿?农村社区社会组织是否愿意、有无可能参与提供农村社区公共服务呢?回答是确定无疑的。农村社区社会组织的组织本性及独特优势,决定其理应参与提供社区公共服务。如前所述,规范意义上的农村社区社会组织是以社区农民为主要成员或服务对象、以满足社区农民的各种需求为主要目的、由农村社区单位或社区居民自愿成立和参与的社会组织,其成立和发展的基本宗旨和目的就是为社区农民提供公共服务。如果农村社区社会组织不愿或不能为社区农民提供公共服务,那么,它就失去了其存在和发展的价值,甚至会蜕变为有名无实的“伪社区社会组织”。换言之,一个农村社区社会组织只要还承认自己是一个社区社会组织,即应责无旁贷地为社区农民提供公共服务。不仅如此,农村社区社会组织的基本特征使其在提供社区公共服务中,具有较之于政府部门与市场部门而言的独特优势:首先,农村社区社会组织所具有的非营利性和公益性特点,使其去除了营利的压力和逐利的冲动,能够更加专注于公共服务,注重培养和充分激发组织成员的公益意识,从而更为积极主动地将全部精力和资源投入到非营利性、公益性极强的社区公共服务中来,而这恰恰是政府部门是市场力量所难以做到的;其次,农村社区社会组织具有鲜明的社区性,它们植根于农村社区,直接面向广大社区农民,易于采集社情民意,能更好地了解社区农民的现实需要,具有自下而上的决策机制和服务机制,这决定了它们在向社区农民提供公共服务时更具针对性,能够以灵活、多样的方式满足社区农民的公共利益需求;再次,农村社区社会组织具有草根性、多样性的特点,它们贴近农村基层,与基层农民有着天然的密切联系,甚至成为某些农民的“主心骨”和精神皈依,这决定了它们能够以自组织的方式实现农村社区的社会整合,较易实现社区农民利益需求的顺畅、有序、及时的表达,从而可以对上向政府反映社情民意、实现所属群体利益的下情上达、成为联系政府与社区农民的纽带,对下实现党和政府方针政策的上情下达、把握社区农民需求的动态变化、向社区农民提供多样化的服务。 

(三)农村社区社会组织参与提供社区公共服务的现实价值

农村社区社会组织参与提供农村社区公共服务不仅是必要的、可能的,而且现有的实证资料表明,各类农村社区社会组织已经作为农村社区公共服务供给体系中的重要生力军,大量参与到农村社区公共服务的提供之中,从而表现出重要的现实价值。对于农村社区社会组织参与提供农村社区公共服务的现实价值,笔者无意于泛泛而论,以下仅从增进社区农民福祉、实现社区和谐稳定、加速基层政府转型、优化社区社会组织自身发展等四个层面进行分析。

1.增进社区农民福祉的重要途径

如前所述,当前农村社区公共服务存在供给主体单一、总量不足、结构失衡、效率低下等问题,而由农村社区社会组织参与提供农村社区公共服务,可以有效地缓解这些问题,提高农村社区公共服务供给的质量和效率,从而增进社区农民的福祉。具体而言:

(1)通过科技服务队、维修服务队、慈善公益协会等社区社会组织,可以有效地整合社区的土地、资金、技术、信息等各种资源,向社区农民提供生产生活服务,进而有利于改善农村社区的经济社会发展条件和提高社区农民的经济收入,更好地实现社区农民的经济利益。比如,福州市福清市农村社区综合维修服务行业协会坚持以“促进行业健康发展,规范市场运行机制,提高维修服务质量,发挥桥梁纽带作用,维护会员合法权益,发挥维修行业自律”为服务宗旨,2013年组织会员单位在农村开展公益活动25批次,维修农机具和各类家用电器85071件,接受咨询服务29599人次,提供零部件187038件,年下乡下点共计48人次,受到了农民群众的好评。广东省揭阳市揭东区埔田镇牌边村公益理事会自2011年成立以来,“协同村委会大力推进饮水安全工程建设,筹集330万元铺设全村自来水管网;筹集300多万元拓宽村道;筹集120多万元建成4个垃圾集中堆放点,安排专人清扫村道;发动乡贤及企业家捐资65万元修扩建学校和资助贫困学生。”再如,山东省莱西市东庄头村老年协会坚持“六自”的方针(自力更生、自食其力、自筹资金、自主经营、自负盈亏、自强不息)办实体,几年来共投资120万元绿化美化村庄,大大改善了村庄的经济社会环境;莱西市蔬菜流通协会依托全国最大的村级蔬菜批发市场——东庄头蔬菜批发市场,为菜农提供产前、产中、产后粗加工等“一条龙”配套服务,推动了全市蔬菜生产的快速发展和菜农经济收入的稳步增加。 

(2)通过卫生、法律、心理咨询等各类贴近社区农民生活的社会组织,能够使农村居民像城市居民一样便捷、优质地享受到医疗卫生保健、法律知识宣传、心理健康教育、安全教育等公共服务;通过腰鼓队、健身队、书画协会等各种文体情趣类社会组织,可以组织开展社区农民喜闻乐见的各种文体活动,进而陶冶农民的情操,革除农村的陈规陋习,丰富农民的文化精神生活。例如,山东省莱西市的法律工作者协会联合农村基层法律服务所,长期开展“法进农家,法律护农”公益活动,将法律引入到农民的田间炕头,提高了农民的法律素养和农村的法治水平;莱西市成立的80多个戏迷俱乐部,100多支秧歌队、锣鼓队,在促进社区文化建设、提高社区文明程度方面发挥了重要作用。再如,浙江省乐清县的“爱心话聊志愿者协会”自成立以来,向城乡弱势老人赠送各种科普资料2500多册,保健资料1000多份,对促进城乡社区文明建设发挥了重要作用,其事迹曾在各级电视台和报纸杂志刊载。

(3)农村社区社会组织还可以专门为农村社区弱势群体提供支持和帮助。比如,依托老年协会、爱心救助社等互助类组织,有助于完善农村社区的基本养老保障、最低生活保障等制度,有效地缓解社区孤寡老人、残疾人、贫困家庭和外出务工家庭留守儿童的实际生活困难。

2.实现农村社区和谐稳定的重要依托

农村社区在本质上不是一个地域概念,而是一个组织概念,它必须让社区成员相互联系、相互交往、相互信任,从而形成一个具有高度归属感、认同感的生活共同体。而农村社区社会组织的存在和发展,则为增进社区成员之间的联系、交往和互信,进而维系农村社区的内聚力和稳定性提供了重要平台。进而言之,农村社区社会组织通过向社区农民提供公共服务,能够对农村社区和谐稳定产生积极的促进作用,这至少表现在两个方面:

(1)通过增强社区农民的公共精神而促进社区和谐稳定。农村社区是社区农民荣辱与共的生活共同体,而社区农民的公共精神是维系社区和谐稳定的灵魂和内在动力。长期以来,农民的主体意识比较薄弱,没有形成强大的合作意识和公共精神,农民对农村社区的认同感和归属感不强,从而致使农村社区“形合神散”,不利于自身和谐稳定。农村社区社会组织以社区农民为主体,从社区农民实际需求出发去发现问题、开展活动和提供公共服务,能够进一步深化社区农民的日常交往和密切农民的日常联系,并在此过程中倡导和传播平等、博爱、互惠、宽容、奉献等价值和规范,塑造社区农民的公共精神,增强社区的凝聚力和向心力,从而为社区稳定和谐发展提供良好条件。另外,农村社区社会组织通过经常开展各种社会活动,组织社区农民积极参与,可以增强农民对社区的认同感和归属感,这也有利于农村社区的和谐稳定。

(2)通过化解社区矛盾而促进社区和谐稳定。农村社区是否和谐稳定,与社区农民的利益表达是否顺畅有直接关系。如果社区农民的意愿得不到充分表达、合法权益得不到充分保护,有可能酿成许多矛盾和冲突,从而有损农村社区和谐稳定。然而,由农村社区社会组织参与提供社区公共服务,可以使社区农民的利益诉求得到有序而充分的表达,从而能够维护农村社区的和谐稳定。一方面,农村社区社会组织作为社区农民与农村基层政府之间的联系桥梁和基层社情民意的反馈平台,既可以把政府的相关政策方针及时传达给社区农民,又可以将社区农民的利益诉求反馈给政府,进而建立起一套畅通的利益表达机制,化解社区农民与基层政府之间的矛盾冲突,保障农村社区的社会稳定。另一方面,农村社区社会组织(特别是维权类社会组织)可以通过直接开展纠纷排解、矛盾化解、治安巡逻、法律咨询、心理疏导、精神慰藉等活动,充当利益调整和矛盾调处的润滑剂、稀释液,从而促进邻里和谐与社区稳定。比如,山东省新泰市在依托平安协会化解乡村冲突事件和维护农村社会稳定方面,积累了丰富的经验。而闻名全国的“枫桥经验”之所以能够做到“小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交,就地解决”,一个重要原因就在于充分发挥社区社会组织的作用。在浙江省诸暨市的枫桥镇,“禁毒协会、帮扶帮教协会、护村队等群众性自治组织在各个村比比皆是,行业性专业调解组织成为枫桥最典型、最活跃的民间自治力量。枫桥镇有超过总人口10%的群众以综治信息员、调解员、义务巡防队、义务消防队、平安志愿者等不同身份参与到了社会管理中。近5年,枫桥镇各类矛盾纠纷调处成功率达98.3%,其中85%以上的矛盾在村级得到调处。据不完全统计,枫桥全镇范围内近半数人口实际参加了各类社会组织,在矛盾调解、治安防范、文体活动、教育普及、医疗卫生、养老、社会救助、污染防治、维权等方面发挥着重要作用。社会组织柔性参与社会矛盾纠纷调处,不仅有效增强了社会弹性,缓冲了社会矛盾,而且大大降低了行政成本,实现了政府管理与社会调节的良性互动。”再如,杭州市的“和事佬”协会借助于串门促和制、坐堂问诊制、联席会诊制、信息反馈制、纠纷回访制等机制,并通过志愿调解、自助调解、律师调解等形式,分别应对纠纷初起、发展与激化阶段的社区矛盾,对维护社区和谐稳定发挥了积极作用。除了官方推广的“和事佬”协会外,杭州市还存在诸如“和谐理事会”、“红巷老舅妈”、“调解劝和服务队”等草根组织,它们也在调处社区矛盾方面取得了显著成效。安徽省凤台县的钱庙社区(原钱庙村)依托“钱庙社区理事会”这一社会组织调处社区各种矛盾和纠纷,几年来共成功调解民事纠纷76 起,全村未发生一起“民转刑”、“民转治安”案件,钱庙村也已经从几年前有名的上访村转变为现在的零上访村。

3.加速农村基层政府转型的重要动力

在传统计划经济体制下,我国社会格局呈现出典型的“强政府弱社会”之特征,各级政府往往以“全能型政府”自居,包揽了许多本应由社会组织承担的社会事务,不仅充当公共服务的提供者,而且成为公共服务的生产者、监督者,甚至不允许任何社会组织和私人部门参与提供公共服务。这种做法,不仅造成政府机构臃肿、人浮于事,加大了政府的财政负担,导致其在经济上不堪重负,而且无益于提高公共服务供给的总量、效率、质量及其长效性,甚至因不能满足民众对公共服务的需求而导致政治层面上的政府合法性危机。实现政府转型,就是要求政府由过去对社会事务的全面包揽和垄断控制,转变为有所为有所不为的宏观社会管理,建设有限型政府和服务型政府。服务型政府的特征突出表现在“在政府职能结构中,公共服务职能成为政府的主要职能或核心职能;在政府组织结构中,公共服务部门成为政府的主要部门或核心部门;在政府财政支出结构中,公共服务支出应成为政府的主要支出;服务型政府同时必须是民主政府、责任政府、法治政府和廉洁政府;服务型政府的运行机制必须规范有序、公开透明、便民高效。” 正如萨瓦斯所言,在现代社会,政府的角色应该是“公共物品的确认者、精明的购买者、公共服务的评估者、财政的支出者”。但在我国农村,“在政府部门从微观管理层面退出的过程中,精简的乡镇政府部门没有足够的精力再对社会中的各项微观事务进行管理”,农村基层政府在农村社区公共服务供给中明显存在着缺位、越位、不到位的现象,不能有效地满足社区农民的公共服务需求。在农村社区建设中,虽然几乎每个社区都成立了社区服务中心,但它们“几乎成了一些行政机关的下设机构,种种活动、检查、会议、材料令社区干部疲于应付,而且多为行政事务性工作。‘六多’,即台帐资料多、调查报表多、证明盖章多、会议活动多、检查考核多、硬性指派多,成为当前社区工作的真实写照。”在这种情况下,迫切需要社区社会组织填补到农村社会微观管理和公共服务供给中去。农村社区社会组织参与提供社区公共服务,一方面可以促使农村基层政府对农村社区的管理方式从微观管理转向宏观扶助,缓解农村基层政府的财政压力,提高政府公共服务供给的效率和质量;另一方面,社区社会组织可以成为联系社区农民与政府部门的桥梁,使政府部门能更清楚地了解社区农民的利益诉求,提高政府供给社区公共服务的针对性和实效性,使农村基层政府加快向服务型政府转变。  

4.优化社区社会组织自身发展的重要条件

能否得到社区农民的广泛信赖和认同,是决定农村社区社会组织的产生、存在和发展的关键内因。“信任如润滑剂,它能使任何一个群体或组织的运转变得更加有效。”如果得不到社区农民的信赖和认同,农村社区社会组织就如同丧失了生存土壤的植物,只能逐步走向衰亡。农村社区社会组织通过向社区农民提供公共服务,帮助社区农民解决关系其切身利益的公共事务和现实问题,能够给社区农民带来实实在在的好处,自然能赢得社区农民的认同、信赖和支持,从而为社区社会组织的发展壮大奠定坚实的群众基础。不仅如此,社区社会组织在社区公共服务领域的良好表现和积极作用,反过来又可以激励那些抱有质疑态度、处于观望状态的社区农民主动加入社区社会组织,积极配合和参与社区社会组织的活动,为社区社会组织的持续发展注入新的活力和充足后劲。而农村社区社会组织的持续健康发展,又能为社区农民提供更多更好的公共服务,从而进一步提升社区社会组织的认同度、公信力和美誉度,甚至能增大社区社会组织对社区政治、社会事务的影响力和决策权。如此一来,可以形成一个良性循环,有效地保证社区社会组织的蓬勃生命力。

二、农村社区社会组织参与提供社区公共服务的实证考察

既有的研究表明,农村社区社会组织虽然形态各异、良莠不齐,但它们确实已经通过多种形式、在不同程度上参与提供了社区公共服务。例如,广西自治区民政厅自2006年以来在玉林市兴业县石南镇东山村大云社区、葵阳镇四新村德礼社区、卖酒乡党州村党州社区、蒲塘镇蒲塘社区、石南镇凤山村大厦社区等农村社区开展社会组织培育发展试点工作,目前已有为数众多的社会组织。这些社会组织在提供社区公共服务过程中还形成了“中心(站)”模式、“村民之家”模式、“村民理事会”模式等三种发展模式。然而,各类农村社区社会组织自身的发展现状如何?它们为什么要参与提供社区公共服务,其提供社区公共服务的真实动机和行动机理是什么?究竟提供了哪些类型和内容的社区公共服务?提供社区公共服务过程中如何处理与政府、社区居委会的关系?提供社区公共服务的绩效如何?围绕这些基本问题,课题组在山东、河南两省选择了若干典型农村社区,对农村社区社会组织参与提供社区公共服务的现状进行了实地调查。调查的地域样本包括:山东省的日照市东港区、日照市莒县、潍坊市诸城市、济南市章丘市、临沂市临沭县,河南省的新乡市新乡县、郑州市新郑市、安阳市殷都区。社区样本包括:山东省日照市东港区河山镇的申家坡社区、西湖镇的小花社区、南湖镇的西沈马社区,莒县店子集镇的店子社区、城阳街道的墩头社区、小店镇的金墩社区、桑园镇的芦水河社区,诸城市龙都街道的邱家七吉社区、辛兴镇的大杨庄子社区和徐家芦水社区、昌城镇的道口社区,章丘市双山街道的三涧溪社区、高官寨镇的新黄社区、白云湖镇的翠湖社区,临沭县店头镇的永安社区;河南省的新乡市新乡县古固寨镇的富康社区与祥和社区、新郑市薛店镇的常刘社区和大吴庄社区、安阳市殷都区的水铁社区和王家岭社区。调查的重点内容是这些农村社区中的社会组织及其参与提供社区公共服务的情况。在调查中,主要采取四种形式:一是与当地政府民政部门相关领导、社区干部、社区社会组织负责人座谈和深度访谈;二是调阅和收集相关文件资料;三是访谈式问卷调查,期间共发放调查问卷200 份,回收有效问卷188份,有效率达94%,问卷内容主要涉及社区社会组织的基本情况,以及社区社会组织提供社区公共服务的动机、内容、形式、效果和外部影响因素等方面;四是随机访谈(针对社区农民、社区社会组织成员)。

(一)农村社区社会组织的基本情况

1.农村社区社会组织的社区普及度与主要类型

在被调查的农村社区中,社会组织的普及度相当高,没有发现不存在社会组织的社区,只不过其数量有多有少,多则10余个,少则3-5个。比如,山东省日照市2011年被批复为全国农村社区管理和服务创新实验区以来,建立健全以党组织为核心、自治组织为主体、群团组织为纽带、社会组织和经济组织为补充的“五位一体”的社区组织结构,所有社区都成立了社区社会组织。截至2014年3月,日照市规划建设的407个农村社区中,共有社区社会组织1822个(其中农村社区志愿者队伍、文体队伍843支),平均每个社区4.48个。调查中发现,社区社会组织的类型呈现出多样化,涵盖了情趣文体类、社区服务类、维护权益类、慈善公益类等基本类型,但以情趣文体类居多。特别是社区治安联防协会、社区红白理事会、社区卫生保洁协会、社区文体协会等组织,在被调查的山东、河南两省的绝大部分农村社区都已存在。

2.农村社区社会组织的成员构成和注册情况

课题组在调查中发现,农村社区社会组织的成员构成存在很大差异:一是从成员的数量规模看,少则不足10人,多则80人以上,但多数维持在20-30人;二是从成员的专兼职情况看,89.3%的社会组织没有专职人员,只有兼职人员;三是从成员的年龄结构看,45岁以下者占19.6%,45-60岁者占71.2%,60岁以上者占9.2%;四是从成员的文化程度看,具有大专及以上学历的占10.3%,具有高中学历的占64.8%,具有初中学历的占24.9%。总体而言,社区社会组织成员的学历不高,社区公共服务方面的专业知识较为缺乏。从被调查的社区社会组织的登记注册情况来看,67%的社区社会组织仅经社区居委会(村委会)批准成立,而没有到民政或工商部门登记注册。

3.农村社区社会组织的经费来源及支出

来自他人的实证资料表明,有的农村社会组织拥有数量可观的可支配经费,且这些经费以社会组织自身的经营性收入为主。例如,福建省漳州市有的老年协会拥有较多的经营性收入,“主要有卫生费、外来人口管理费、婚丧嫁娶用品出租费、庙宇的香油钱、鱼塘租赁收入、门票收入等等。漳州市芗城区石亭镇北斗村老年协会在2008年之前的资金来源由村财拨款,后由村委出资修建菜市场,由老年协会收取管理费,负责菜市场摊位的管理,年收入30万元左右。龙海市的白塘村有个火山口,村里集资20余万元,修筑了一条水泥路。火山口成为一个景点,景点的门票收入就由老年协会管理。”当然,这样的例子只是少见的特例。就课题组在山东、河南两省所调查的农村社区来看,社区社会组织的经费来源主要由政府或社区资助、社会捐赠、会费等三部分构成,尚未发现社会组织有经营性收入(因开展活动或服务所获得收入)。而在三部分收入中,政府或社区资助成为多数社会组织的启动经费和主要财源,占社会组织总收入的80%以上。比如,章丘市仅在2010年就拿出30万元的专项资金,用于资助大葱协会等农村社区社会组织的发展,形成了政府主导、协会唱戏、菜农受益的农村社区公共服务新格局。当然,由于农村社区经济发达程度和对社区社会组织的重视程度不同,政府或社区居委会对社区社会组织的资助力度也就不同。即便在同一地域的不同社区,社会组织所获得的政府或社区资助亦有很大差异。比如,在诸城市辛兴镇的大杨庄子社区,农民徐社动员组织一些有演出特长的社区农民,成立了一支社区文艺演出队,演出队的锣鼓家什是由徐社本人出资3000多元购买的。而诸城市枳沟镇的张金山主持组织成立的枳沟镇京剧票友会,经常在枳沟社区文化广场上演练,在庙山庙会上义务演出,并得到了镇政府的大力资助。镇政府不仅出资为票友会购置了发电机、音响、扩音器、京胡、服装等演出工具,还为其提供活动场地。至于社区社会组织的经费支出,由于它们多数没有专职成员和固定的活动场所,所以其日常维护性费用很少,经费主要用于开展活动之需。而在活动经费中,60%以上用于人工费用。

(二)农村社区社会组织提供社区公共服务的地域范围和主要内容 

调查表明,多数社区社会组织提供公共服务的地域范围较小,服务范围局限于所在社区(村)的占被调查组织总数的83%,能提供跨社区(村)服务的仅占17%。在参与问卷调查的86个社区社会组织中,有45个回答其服务地域范围是所在的农村社区,占总数的52.34%;有36个回答是周边社区,占总数的41.85%;有5个回答是所在的乡镇,占总数的5.81%。可见,农村社区社会组织主要以面向本社区及临近社区开展服务为主。在其服务地域范围内,多数社区社会组织按照接受社区安排与自主开展活动相结合、定期组织活动与群众服务需要相结合的方式,不同程度地向社区农民提供公共服务。就提供的公共服务的具体内容来看,主要集中在三个方面:

1.提供公共文化服务,倡导文明新风

由于农村社区社会组织以情趣文体类居多,因此,社区公共文化服务成为农村社区社会组织的主要服务内容,这具体又表现为两个方面:一是表现在社区秧歌队等社区文艺演出队在逢年过节或社区举行重大活动时为社区农民提供的文艺演出,这一服务内容较为普遍,在存在文艺演出队的每个社区几乎都是如此。二是表现在引导社区农民破除陈规陋习,倡导文明新风。例如,临沭县店头镇永安社区成立的社区红白理事会在运行中坚持“三个严格”:严格实行红白事申报制,防止“小事大办”大操大办,从而强化事前监督;严格防范铺张浪费现象的发生,从而强化过程监督;严格实行镇纪委备案制,各村定期将办理红白事的情况上报镇纪委,详细注明办事种类、办理情况、取得效果等内容,从而强化事后监督。通过坚持“三个严格”,该理事会2013年共为社区农民张罗置办红白喜事11件,节约资金7.5万余元,形成了厉行节俭、文明和谐、节俭操办红白事的新风尚,使社区红白事操办达到了节俭、安全、卫生的目的。

2.社区矛盾排解和公共安全服务 

此类服务主要由老年协会、社区治安联防协会等组织提供。比如,河南安阳市殷都区水铁社区的老年协会,常年致力于调处社区家庭赡养纠纷和邻里矛盾,成为社区“两委”工作的好参谋、好帮手,得到社区农民的广泛好评,该协会还于2013年12月获得“河南省优秀基层老年协会”荣誉称号。章丘市双山街道三涧溪社区为及时化解矛盾,组织社区的退职老干部、老党员、老退伍军人、老工人和其他有威望的老年人,成立了“五老”调解会,社区内许多看似难以调和的矛盾,经他们一出面就迎刃而解。章丘市高官寨镇罗家村还组织全村党员成立义务治安巡逻队,实施24小时昼夜巡逻,多年来全村没有发生一起盗窃和刑事案件。

3.志愿互助服务

主要表现在通过志愿服务队、爱心超市等组织,提供以和睦友爱、邻里互助、助老扶幼、爱心助残为主要内容的互助服务。比如,诸城市龙都街道的邱家七吉社区,先后成立了以20名“五老”(老党员、老干部、老工人、老教师、老复退军人)代表组成的老年志愿者队伍、以9名企业界人士组成的企业志愿者队伍、以12名妇女组成的妇女志愿者队伍、以13名共青团员组成的青年志愿者队伍、以32名少先队员组成的少先队员志愿者队伍,这5支队伍在社区农民中持续开展社会互助求助、环境卫生监督、公益事业服务等服务活动,三年来直接惠及农民700余人。再如,莒县城阳街道的墩头社区成立了由30人组成的志愿者服务队,其成员由教师、村民和社区服务中心人员构成,志愿服务的内容包括社区红白事、社区卫生保洁、义务植树、照顾孤寡老人、为老年人查体、走访慰问困难户等。在墩头社区,课题组还发现了一个名曰“爱心合作社”的志愿服务组织,它隶属于该社区的“共青团社区居民学校”,其成员主要由青年夜校学员、“彩虹之家”学员父母、爱心志愿者组成,向社区农民提供较为全面的服务内容:一是社区综合服务,包括信息咨询、缝纫修补、家电维修、水电维修、理发服务、健康义诊等;二是社区平安服务,包括治安防范、消防应急、防灾减灾、文明交通、矛盾调解等;三是社区文化服务,包括环保宣传、法律宣传、消防宣传、反邪宣传、计生宣传、农技宣传、致富宣传等;四是社区结对关爱,包括日常帮扶、节日慰问、生活照料、走访慰问、读书聊天、代办跑腿等;五是社区青少年关爱,包括假日活动、课外阅读、作业辅导、绿色上网、青年互助、心理咨询、素质拓展、就业帮扶等。

(三)农村社区社会组织提供社区公共服务的制度规范

从调查情况看,各地注重加强对农村社区社会组织的内部制度规范与外部制度规范,以保障社区社会组织提供社区公共服务的规范化和常态化。

1.内部制度规范 

主要表现在农村社区社会组织在有关部门指导下,自行制定本组织的制度规范,并公告社区农民,以约束本组织成员、保障本组织的正常运转。比如,课题组在诸城市农村社区的调查中,发现几乎每个社区都建有社区志愿者服务队,并有明确具体的“农村社区志愿者服务规范”:

(1)遵守国家法律、法规,做合格公民。

(2)以自身的行为,实践志愿者精神,把爱心奉献给社会和需要帮助的人。

(3)积极参加志愿服务,不断提高服务技能。

(4)参加志愿服务活动要佩戴标志。

(5)廉洁自律,不以任何理由收取服务对象的钱物。

(6)文明服务,维护志愿者的社会形象。

(7)服从安排,遵守志愿服务组织的有关规章制度。

(8)做好本职工作。

在莒县城阳街道的墩头社区,课题组对“爱心合作社”进行了认真考察,发现它对服务对象、帮扶方式、服务周期、服务时间、激励制度等方面也有明确规范,现转录如下:

(1)服务对象:老年人、残疾人等弱势群体。

(2)帮扶方式:一对一结对帮扶。根据服务对象的要求和志愿者的个人条件,安排志愿者帮扶对子,发放“爱心存储卡”、“连心热线卡”,填写“爱心结对卡”,建立帮扶档案,详细记录志愿服务内容、服务时间,志愿者一般只对自己固定的帮扶对象负责。

(3)服务周期:与彩虹之家、青年夜校一个系列课程同期。同期内为老人至少做一次家务、洗一次衣服、打扫一次卫生、陪护聊一次天、代办一件小事,节假日开展孝心佳节活动。

(4)服务时间:周日入户,日常通过热心连线代办跑腿。

(5)积分制度:有爱心的社区居民,都可以到社区登记成为志愿者,领取爱心储蓄卡。社区志愿者服务时间2小时以内的事情,每件事折算1个积分,服务时间在2小时以上的时间,2小时以外的时间,按每小时折算1个记分进行累计,积分一个月一公示一登记。

(6)记录使用:志愿者可以在爱心合作社凭积分兑换生活用品,年底对优秀的社区志愿者进行表彰,爱心合作社里面的物品主要由共建单位捐赠,同时鼓励志愿服务的个人定向捐赠。

2.外部制度规范

这主要表现在农村基层政府和农村社区通过制定规章、出台文件等方式对社区社会组织进行规范。比如,课题组在河南新乡市农村社区调查时得知,新乡市民政局为进一步规范农村红白事理事会的建设与发展,以便其更好地为村社农民提供红白事服务,联合新乡市文化广电新闻出版局、新乡市公安局、新乡市精神文明建设委员会办公室等三部门,于2014年4月30日下发了《关于加强农村红白事理事会建设的通知》(新市民〔2014〕107号),该通知就红白事理事会的组建方式和要求、红白理事会的办事原则和办事标准、红白理事会发展的保障措施等提出了明确要求。课题组在与社区负责人、红白理事会负责人和社区农民的访谈中,深深感到他们对这个通知要求的拥护和支持,认为这个通知“对于理事会照章办事和农村移风易俗很及时、很必要”。 

三、农村社区社会组织参与提供社区公共服务中存在的突出问题及成因

以上对农村社区社会组织参与提供社区公共服务的实地调查证明,农村社区社会组织不仅已经在农村社区逐步成立和发展起来,而且它们在提供农村社区公共服务方面确实发挥了重要作用,这一点是不容质疑和否定的。但在调查中课题组同时发现,农村社区社会组织参与提供社区公共服务中也存在一些不应回避的突出问题,进而致使农村社区社会组织参与提供社区公共服务的应有作用未能充分表现出来。

(一)问题的主要表现

农村社区社会组织参与提供社区公共服务中存在的问题,可以从服务主体(谁提供公共服务)、服务动机(为什么提供公共服务)、服务内容(提供了哪些公共服务)、服务效果(公共服务提供得怎么样)等四个方面加以概括和分析。

1.服务主体问题:公共服务能力孱弱

农村社区社会组织提供社区公共服务的广泛性、持续性和实效性,取决于社区社会组织自身公共服务能力的强弱。总的来看,当前农村社区社会组织发展良莠不齐,较为普遍地存在着“小”、“穷”、“弱”问题。所谓“小”,是指农村社区社会组织的规模普遍较小,无固定活动场所、无稳定经费来源的社会组织占有很大比重。比如,一些农村腰鼓队、秧歌队等文艺演出队伍根本没有固定的活动场所,往往在大街上或者随便找块空地搭个台子就举办活动。所谓“穷”,是指农村社区社会组织物力、人力资源匮乏:其一,资金保障短缺,“无力服务”。在调查中,社区社会组织负责人纷纷表示,制约组织服务能力增强的首要问题是缺乏资金,这排在了所有问题的第一位。之所以资金匮乏,主要原因在于:一是分税制改革后县乡两级财政收入明显减少,而农业税的免除使乡镇政府财政更加吃紧,县乡政府抱着“多一事不如少一事”的心态,对发展农村社区社会组织重视不够,要么不予以经济资助,要么虽有一些资助,但未形成制度性安排,缺乏长效机制保障;二是农村社区社会组织登记率较低、合法性不足,很难得到信贷资金或社会捐赠;三是社区农民囿于观念或财力,不愿或不能拿出足够的钱来做公益。其二,人力资本匮乏,“无人服务”。农村社区社会组织要想获得持续稳定的发展,必须强化人才储备和智力支持,农村社区社会组织的领导人物应该是“社区精英”。但是,伴随着农村城市化进程的加速,大量“社区精英”纷纷从农村涌向城市,剩下“386170”留守农村,以致于农村社区社会组织因领袖缺失和成员匮乏而无法正常运转。因此,从目前情况看,多数农村社区社会组织的成员数量偏少、年龄偏大、稳定性较差,缺乏专职、专业人才,多数成员的知识水平和专业化水平偏低,未接收过公共服务方面的专门培训,不具备专业性的社区服务工作理念、知识和技能,提供公共服务时往往仅凭热情和善心,有的社会组织的存在和发展甚至仅仅有赖于个别的“能人”或“热心人”,从而致使社会组织的活力不足、发展受限。

农村社区社会组织的“小”而“穷”,直接导致其服务能力“弱”。客观而论,只有少数自身发展较好、得到政府资助较多的社区社会组织在社区公共服务领域发挥了重要作用,而多数社区社会组织为社区农民提供公共服务的能力较为孱弱,其提供的公共服务的范围、层次、数量、质量等都不能满足社区发展和社区农民的现实需求,这进而导致它们在农村社区治理中发挥的作用较小,影响力较弱,社区农民对其知晓度和认可度不高。调查显示,对于本社区的社会组织的职责及其活动开展情况,有67.9%的被访社区农民表示“不是很清楚”。 

2.服务动机问题:“政治任务”与政绩工程驱使下的“行不由衷”

农村社区社会组织扎根于农村社区,成长于农村社区,理应本着自治、志愿、公益的行为动机来为社区农民提供公共服务。但是,受独立性弱、行政性强等因素的影响,目前很多社区社会组织不能很好地秉持公益性动机,导致其在提供社区公共服务时“行不由衷”:其一,提供公共服务为了完成“政治任务”。由于政府部门和农村社区居委会掌控着农村社区社会组织发展所需的资金、场所等大部分资源,社区社会组织要想获得合法资格和各种资源便利,就难以逃脱政府和社区居委会的控制,导致对政府和社区居委会的依赖性较强,有时提供社区公共服务也主要是出于完成“政治任务”。正如有学者所言,一些村庄的“腰鼓队、老年协会和治保会,其实就是行政组织为开展各项活动而组建,腰鼓队每次必须参加县乡政府组织的各项文体活动;老年协会还有党支部、治保会其实就是村里开展维护稳定的工具,其产生、目标、经费来源等皆依赖于政府,基本上失去了民间性特征。”“政治任务”的驱使,造成农村社区社会组织的自治度降低,影响其提供社区公共服务的公益性动机,致使农村社会组织不能有效地满足社区农民的公共需求,有时甚至会出现损害社区农民利益的现象。其二,提供公共服务为了配合“政绩”工程。在有些农村社区,社会组织本身就是一些地方官员为了突出“政绩”或应付上级检查而组建的。由于我国基层政府绩效考核机制采取了有失合理的量化考核形式,自上而下的绩效考核大多以物化成果为标准,这客观上诱致基层政府官员热衷于建设一些实体工程或建立健全所谓的“组织体系”。而扶持建立一些农村社区社会组织并引导其参与提供社区公共服务,也不失为基层政府官员的一大“政绩”工程。此类“政绩”工程虽然有时能够在客观上满足社区农民的一些公共服务需求,有些还可能是社区农民所急需的,但是,当社区社会组织的组建和发展同“政绩”相挂钩之时,其提供社区公共服务难免会“走样、变味”,避重就轻、敷衍应付、重形式而轻内容等问题的出现也就不难理解了。

3.服务内容问题:“避重就轻”与“供非所需”并存

课题组在调研中发现,虽然社区社会组织不同程度地参与提供了社区公共服务,但服务领域较为狭窄,服务内容结构失衡、较为单一,存在着“避重就轻”的现象,即对于耗资不多、见效较快、社区农民看得见摸得着的公共服务,如社区环境保洁和社区矛盾排解、走访慰问社区老年人和困难户,以及举办花灯会、秧歌会、广场舞等文艺活动,社区社会组织参与提供的热情较高,而对那些关系农村社区长远发展,但耗资多、见效慢、费时费力的公共服务,如社区基础设施建设与维护、社区文化普及、农业生产信息咨询、实用技术推广培训、贫困家庭救助等,社区社会组织则往往会“望而却步”,缺乏提供的积极性。除了“避重就轻”现象,农村社区社会组织提供的公共服务内容还存在着“供非所需”的现象。据调查,社区农民最关心、最急需的前四项公共服务依次为社区社会治安、社区医疗服务、社区垃圾处理服务、社区居民就业培训与就业信息服务。然而,对这些服务,社区社会组织提供得很少,而提供的其他一些公共服务,则往往因形式或内容上的不合宜而不具有较高的需求度。在调查中,有社区农民向课题组反映:“有时给的却不是我们想要的,如心理健康咨询协会不定期开展心理咨询服务,但是在公开的场合,大家就是有问题也不好意思上去咨询。”再如,有的社区经常举办的广场舞、秧歌会等文艺演出活动,但主要是社区中老年妇女前去观看,其他居民甚至觉得这些活动根本不是为他们举办的,因而很不“领情”。在问及社区农民“是否需要社区文艺演出”时,67.3%的受访者表示“无所谓”、“有没有都行”。而在对“社区中什么问题急需解决”这一问题的回答中,87%的受访农民选择了“社区基础设施建设与维护”,71%的受访农民选择了“社区实用技术推广培训”,只有31%的人选择了“社区文化娱乐”。 

4.供给效果问题:社区农民的满意度不高

“社区公共服务建设的目的就是要平等地解决社区成员的基本生存、基本生活问题,改善社区居民生活状况,提高社区居民的生活质量,造就精神心理健康且有能力的社区居民。”从这个意义上说,社区农民的认同度和满意度,是衡量农村社区社会组织参与提供社区公共服务的实际效果的主要指标。通过深度访谈和问卷调查,课题组发现,87.7%的社区农民认为由社区社会组织参与提供社区公共服务“很必要、很重要”,但由于上述“避重就轻”与“供非所需”等现象的存在,致使农村社区社会组织提供社区公共服务的效果不尽人意,社区农民的总体满意度不高。其中,对社区社会组织提供的文化娱乐活动的满意度相对较高,有63%的社区农民表示“满意”,而对于社区垃圾处理与环境保洁、社会治安、实用技术推广、基础设施建设与维护,只有51%、44%、41%、29%的社区农民表示“基本满意”。社区农民的满意度不高,进一步降低了农村社区社会组织的美誉度和公信力。当然,公信力不足并非仅表现在课题组所调查的农村社区社会组织身上,而似乎是多数农村社会组织存在的普遍性问题。据《小康》杂志进行的一项调查显示,“对农村社会组织持‘信任’态度的受访者占34.7%,而持‘不信任’态度者占40.3%,表示‘不确定’者占25%。”众所周知,社会组织的发展壮大和开展活动,需要依靠其公信力。社会组织如果没有足够的公信力,必然会导致民众认同度和参与度的降低。据有人调查,在回答“您是否参加过民间机构所组织的公益活动或志愿活动”的问题时,“27.8%的受访者表示从未参加,62%的回答很少参加,回答经常参加的比例只占9.9%。关于未参加活动的主要原因,有近三成的受访者选择了对活动的组织机构不信任。”如果社区农民对农村社会组织缺乏信任和参与热情,那么其对社会组织提供的公共服务也就不可能有较高的满意度。 

(二)问题的成因分析

上述突出问题表明,农村社区社会组织参与提供社区公共服务的能力有限、质量不高,缺乏持续性和稳定性,其参与提供社区公共服务的长效机制远未建立起来。正如有学者指出的,农村社区社会组织虽然已经参与提供了社区公共服务,但这种参与表现出明显的被动性和间歇性,参与过程中的短视行为乃至形式主义现象较为普遍。特别是“那些自下而上成立的社区社会组织,其运行、发展依赖发起者个人的号召力与热情度,持续性、稳定性不够。”至于农村社区社会组织提供社区公共服务长效性缺失的成因,可归结为以下三个基本层面:

1.制度环境欠佳

按照制度经济学的解释,组织制度本身是影响经济社会发展的主要因素。具体到农村社区社会组织而言,要保障其健康发展及其对社区公共服务供给的积极参与,首要的是完善其制度供给。而在推崇依法治国的现代社会,相关法律制度供给无疑是制度供给的第一要义。然而,改革开放以来,虽然我国陆续颁布了《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等关于社会组织的—系列法规,但迄今为止仍没有形成一部全国统一的关于社会组织的专门法律,对一般性社会组织的设立、性质、地位、作用及职能等方面缺乏明确而统一的法律规范,只是在某些省市出台了一些支持和规范社会组织提供公共服务的地方性文件。况且,目前存在的一些关于社会组织的相关法律法规,大多属于行政立法或部门规章,其法律位阶不高、调整范围有限、制约力和时效性不强,且有的条款内容过于抽象,缺乏后续的实施细则而难以落实。特别是在已有的相关法律法规中,对社会组织的注册资金、会员人数、活动场所及办公设施等成立条件的限制是相当苛刻的。比如,按照《社会团体登记管理条例》规定,成立社团应该“有 50 个以上的个人会员或者 30 个以上的单位会员;个人会员、单位会员混合组成的,会员总数不得少于50 个”,“全国性的社会团体有10 万元以上活动资金,地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有 3 万元以上活动资金”。这些关于设立条件的硬性规定,对于大多数社会组织来说是可望不可及的。由于不符合这样的规定,社会组织只能要么“难产”,要么“黑户”而缺乏合法性。

此外,由于我国长期实行由业务主管单位和登记管理机关对社会组织进行双层管理的体制,即如《社会团体登记管理条例》所规定的:“申请成立社会团体,应当经其业务主管单位审查同意,由发起人向登记管理机关申请筹备”,这就给社会组织设置了过高的准入门槛,导致很多社会组织难以找到合适的主管单位,或者即使找到合适的主管单位,也经常面临被拒绝申请挂靠的尴尬。近年来,国内有些省市已在社会组织注册管理制度方面做出了一些改革探索。比如,200912月广东省出台的《关于进一步促进公益服务类社会组织发展的若干规定》明确提出,今后广东省公益服务类社会组织的成立不再需要业务主管单位,也无需找单位挂靠。2013年7月,山西省出台了《社区社会组织备案管理暂行办法》,对城乡社区社会组织的名称、负责人、业务范围、活动地域、住所等备案管理作了明确规定。这一规定作为给社会组织的“松绑”之举,对简化社区社会组织的登记管理手续、更好地维护社区社会组织的合法权益具有重要意义。但是,就全国情况看,社会组织注册难的问题远未解决。据统计,2012年我国有正式登记的社会组织45万家,备案的社会组织25万家,但实际存在的社会组织约有300 万家,其中有200 多万家因为登记注册而处于“非法状态”。而对于规模偏小、实力偏弱、尚处于初级发展阶段的多数农村社区社会组织来说,情况更是如此。它们虽然数量众多、存在已久,但很多因不符合社会组织登记的条件而不具有合法性地位,或者因找不到合适的主管部门和登记管理机关而无法正式登记注册,最后只能以无章程、无固定人员、无活动经费、无活动场所、无主管部门的“五无游击队”形式存在。“名不正则言不顺,言不顺则事不成。”缺乏合法性地位的农村社区社会组织,必然难以得到法律保护和信贷支持,也就难以维持自身的正常发展和增强自身的公共服务能力,进而影响其为社区农民提供公共服务的有效性和可持续性。 

2.外部支持乏力

    农村社区社会组织作为公益性、民间性组织,其健康发展离不开农村基层政府、农村社区居委会和社区农民等外部力量的强力支持。但就目前来看,对农村社区社会组织的外部支持明显不足,以致严重阻碍农村社区社会组织的发展及其对社区公共服务的提供。

    (1)农村基层政府支持乏力。政府的态度及其经济资助力度,直接决定着农村社区社会组织的发展环境和发展水平。就目前来看,农村基层政府对不同农村社区社会组织的态度亦有所不同:对那些规模小、影响力弱的社区社会组织,多采取放任态度,甚至任其自生自灭;而对那些规模实力大、影响力强的社区社会组织,则存在着令人费解的矛盾心态。关于这种心态,有学者曾指出:“官方对民间组织的态度总体上是矛盾的,一方面希望其发挥参谋助手、桥梁纽带作用,希望其对政府职能起到拾遗补缺的补充作用,希望其协助党和政府缓解社会矛盾解决社会问题;另一方面又担心民间组织发展成为体制外的异己力量挑战党和政府的权威,因此对民间组织的信任程度是比较低的。”受这种心态的影响,农村基层政府对农村社区社会组织的扶持相当有限且具有较强的随意性,并且其扶持社区社会组织的主要目的往往是为了将其置于政府管控之下,而很少考虑社区社会组织的独立性和自主性,如此便使政府与社区社会组织之间更多地呈现出一种管制与被管制的关系。在有些情况下,即便政府想真心实意地资助社区社会组织,但也往往是心有余而力不足。因为在农村社区建设中,县乡基层政府受自身财力所限,其投入农村社区建设包括社区社会组织发展的资金差别较大,有的地方存在很大的资金缺口。比如,河南省开封市农村社区计划3年建成,每年需投入6亿元,而实际上市县两级财政资金每年只投入1.3亿元。在农村社区建设资金缺口较大的情况下,用于资助社区社会组织发展的资金自然微量或空白。即使政府对社区社会组织有较多的财政资助,但这些资助也主要流向已经登记注册、发展较好的少数社区社会组织,那些没有登记注册、发展情况较差的多数社区社会组织则往往无缘受益。 

(2)社区居(村)委会投入不足。课题组在调研中发现,社区居(村)委会对社区社会组织主要是政策上的支持,而少有经济上的资助。比如,在莒县店子集镇的店子社区,存在巾帼志愿服务队、党员志愿服务队和安全、保洁志愿服务队、养羊协会、瓜菜种植协会等多个社会组织,其中的巾帼志愿服务队还恪守“奉献、友爱、互助、进步”之宗旨,秉持“播撒爱心、传承文明、奉献社会、完善自我”之理念,积极打造“有事您说话,服务送到家”服务项目,成为莒县农村社区社会组织发展的一大品牌。但在问及“社区居委会向这些社会组织提供了哪些支持和资助”时,该社区负责人的回答是“经常开会传达上级的政策和文件,帮助制定组织的规章制度”。在被追问“有没有给予经济上的资助”时,该负责人明确表示“没有”。居(村)委会之所以不能给予其经济资助,主要原因在于村社集体经济实力虚弱。比如,即便像山东章丘市这样经济条件比较好的县级市,截止2012年底,章丘市集体经济收入在5万元以下的村尚有551个,一些村基本处于运转靠“补”、公益靠“捐”、建设靠“要”的“三靠”状态。在此情况下,很难企望居(村)委会给予农村社区社会组织多高的经济资助。至于社会捐赠或服务收费,对于大多数草根社会组织更是可望不可及。

(3)社会资本缺失导致社会组织缺乏有力的社会支持。社会资本是指“一个共同体之内的行为主体在长期交往、合作、互动过程中形成的一系列认同的关系网络,主要由公民的与信任、互惠和合作有关的一系列态度和价值观构成。”帕特南认为,社会资本是社会组织的重要特征,它们能够通过促进合作行为而提高社会效率,而社会组织的数量和参与社会组织的人数是社会资本存量的一个重要标志。从费孝通的“乡土中国”到梁漱溟的“伦理社会”,都体现出社会资本在社会组织发展中的重要作用,它是社会组织运行的“软动力”。然而,当代中国农村社会正处于由传统到现代的过渡期,社会资本较为匮乏:一是普遍信任匮乏。传统农村社会资本体现在以血缘为核心的各种宗法关系网络中。在以家庭、宗族为单位的小规模、高同质的网络结构内,形成的是“小圈子”的特殊信任,很难对本村之外的“陌生人”产生普遍信任。这种普遍信任的匮乏,导致农民之间缺乏持久的、稳定的人际互动,更难以形成通过自组织来解决公共事务的习惯。二是互惠程度降低。随着市场经济的渗入,农民的价值观念发生了变化,他们在逐渐接受市场原则的同时,原有的血缘、地缘关系逐渐淡化。城乡户籍制度的改革使农村人口流动加速,青壮年农民大多会选择外出打工。一旦农民由于外出务工等原因而与其他村民沟通变少,感情就会变淡,对互惠行为就会采取无所谓的态度。当没有新的社会资本将原子化状态的农民联系起来的时候,传统社会资本的消逝将使农民之间的关系更加脆弱,互惠程度的降低导致农民对公共事务态度冷漠,“各扫自家门前雪,不管他人瓦上霜”甚至已经成为农民的一种普遍心态,它们很少会主动去参与社区社会组织,以解决本社区的公共利益问题。三是人际关系疏离。在各地推行合村并居的过程中,村社的地域范围逐渐扩大,新型农村社区居民“一般来自若干个行政村庄,虽然同属于熟人圈或亚熟人圈,但并非每个人都熟识,有些人彼此间甚至没有过交往经历。”在调查中有社区农民反映:“以前各家大门白天敞开着,可以随便进出。而现在每家每户都装有防盗门,想串门聊天就得先突破防盗门这道关。”如此一来,社区农民之间的交往机会自然比以前在传统村落社区时少很多,久而久之必然导致社区农民之间的“生分”和人际关系疏离,也就很难对参与社区社会组织和处理社区公共事务产生兴趣,从而直接制约社区社会组织的发展。在与社区农民的访谈中,课题组也深深感到他们对社区社会组织的漠视和不屑:在被问及“如何解决社区公共问题”时,67.3%的社区农民回答“找镇政府、社区干部当面反映”,31.4%的社区农民回答“通过信访、上访、网络访”,而极少有社区农民回答“大家合作解决或通过社会组织解决”。 

3.内部运作不良

    就农村社区社会组织的内部运作来看,也存在着许多障碍因素,如自主性不足、组织运行机制不完善、缺乏有效的监督制约等,这些因素制约着农村社区社会组织的健康发展及其对社区公共服务的长效供给。

(1)行政依赖性导致农村社区社会组织自主性不足。自主性是社会组织的一个重要属性。在欧美,农村社区社会组织通常是通过自下而上动员社区农民来维系自身运转和影响政府决策。但我国的情况恰恰相反,农村社区社会组织的自主性不足,行政化现象十分突出。很多农村社区社会组织本身就是由县乡政府自上而下推动成立或有关政府部门将职能延伸到社区而形成,它们需要从县乡政府那里获取存在的合法性,在经费来源、章程制定、人员配备、活动场所等方面也都严重依赖于政府的扶持,表现出很强的官办色彩或“官民二重性”。至于社区社会组织的活动,多是围绕着政府或社区居委会的需求而开展。而对于作为其群众基础的社区农民,它们往往难以给予有效的利益维护,有时甚至会出现损害社区农民利益的现象,这无疑会对社区社会组织的公信力造成严重影响,导致社区农民的参与度低,使其缺乏持久的动力源。此外,社区社会组织在开展活动时往往无法摆脱政府的影响,易将行政权力的弊端带入组织内部,引发政治腐败、官僚主义等问题,使得社区社会组织不能正常发挥应有的作用。

    (2)组织运行机制不完善。科学合理的组织运行机制,是社区农村社会组织健康发展的关键。但由于目前我国农村社区社会组织尚处于发展的初级阶段,规模小、实力弱,尚未形成科学的治理结构,内部管理松散无力,组织内部的决策机制、执行机制均不健全,有的组织甚至根本没有明确有效的内部规章制度。比如一些文艺演出队、志愿服务队等,平时很少有人关心内部管理,往往只是在开展活动时成员才集合起来,且开展的活动也存在着不规范的现象。有的组织虽然制定了规章制度,但也只是停留于“上墙”、“入册”而无法贯彻执行。还有的组织没有建立成员大会、理事会等决策管理机构,或者即便机构健全,但也形同虚设,决策权集中于组织负责人手里,存在着不民主、不透明、不规范的问题。还有少数组织甚至假借公益名义谋取私利,在内部管理运作中出现了严重的目标错位。总之,组织运行机制的不完善,再加上社区社会组织缺乏整合利用社区内各类资源的能力,导致其发展的长效性不足及其公共服务能力的弱化。

    (3)缺乏有效的监督制约。有效的监督制约,是农村社区社会组织健康运行的重要动力。反之,监督制约机制的缺位必然导致社区社会组织的内部运行出现混乱,影响其对社区公共服务供给的有效参与。然而,目前对农村社区社会组织的监督制约相当滞后。首先,从政府监督方面看,政府部门对农村社区社会组织更多的是一种“门槛监督”,主要是为了限制其准入与退出,而疏于对社区社会组织日常运行管理的监督。特别是由于很多社区社会组织没有在相关部门备案注册,政府部门明显缺乏对这类组织的有效管理。其次,从社会监督方面看,“一是社会组织利益相关者的监督缺位,二是媒体监督的缺位与过度现象并存,三是社会组织民间评估机制不完善。”课题组在调研中发现,绝大多数农村社区社会组织缺乏完备的信息披露制度,或者虽有信息披露,但缺乏主动性、连续性、迅即性,且存在信息披露内容不够真实和完整、信息披露渠道较为狭窄等问题,外界(特别是社区农民)很难通过宣传栏、互联网等信息平台对社区社会组织的日常活动、经费收支等情况进行了解,出现信息不对称现象。监督制约机制的不健全,一方面会导致社区社会组织缺乏足够的透明度和公开性,容易使其滋生违背公益性宗旨的不良行为;另一方面,会导致社区农民丧失对社区社会组织的普遍信任,招致社区农民的怀疑和误解,这反过来又会影响社区社会组织的公信力和美誉度。

四、农村社区社会组织参与提供社区公共服务的长效机制构建 

    欲解决农村社区社会组织在参与提供社区公共服务中存在的上述问题,必须采取切实可行的外部扶持措施,激活农村社区社会组织的内生动力,实现内外动力的有效整合和多元主体的协同合作,促进社区社会组织长期稳定健康发展,并在此基础上构建以社区农民公共利益需求为导向的农村社区社会组织参与提供社区公共服务的长效机制。

(一)构建长效机制的前提:优化制度环境和实现多元主体的协同合作

农村社区社会组织参与提供社区公共服务的过程,实际上是农村社区社会组织和农村基层政府、农村社区居委会等多元主体一道,对农村社区公共服务进行协同治理的过程,其目标是实现农村社区公共服务的善治。而法治是善治的必要要素之一,它既是善治的主要实现方式,又是衡量善治的重要标准,只有在法治社会中才能真正实现善治。从这个意义上说,构建农村社区社会组织参与提供社区公共服务长效机制的逻辑前提,是优化农村社区社会组织发展的制度环境特别是法治环境,并实现多元主体的协同合作。

1.优化制度环境,提供法治保障

完善的制度环境,是农村社区社会组织健康发展及其对社区公共服务长效供给的必要保障。当前,首要的是抓好两个环节:第一,完善相关法律法规,确保社区社会组织的合法性,为社区社会组织提供法治保障。党的十八大报告首次把“法制保障”纳入到社会管理体制之中,并强调“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”。完善的法治保障可以有效引导、规范和激励农村社区社会组织的服务方向与服务行为,保证其向着实现社区农民公共利益最大化的方向发展。当前,应该在广泛调研和征求意见的基础上,进一步完善保障社区社会组织发展的法律法规。首先要尽快完成《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的修订工作,并将新修订内容尽快公布施行。其次,在对不利于社会组织发展的现行法规进行修改的同时,必须加强理论政策研究,在适当时机制订推行关于社会组织的全国统一性的专门法律,还应针对各类社会组织的特点,制定相关的单行法规,为各类社会组织的健康发展提供法律保障。第二,改革注册管理制度。应尽快取消对社会组织的双重管理体制,简化社会组织的登记管理程序,对那些虽不具备登记条件但有意愿、有能力提供社区公共服务的农村社区社会组织,应坚持边发展、边规范的原则,采取先备案、后登记的管理模式,允许其先在农村社区开展公共服务活动,待其达到登记条件、发展较为成熟时再进行登记注册。

2.实现多元主体的协同合作

农村社区公共服务的供给主体主要包括农村基层政府、农村社区居委会、农村社会组织等三大类。农村社区社会组织参与提供社区公共服务,毕竟只是“参与”而不是“包揽”,是“多方合作”而不是“单打独斗”,它必须实现与其他主体的协同合作,进而实现社区公共服务效益最大化。

(1)要实现与政府部门的协同合作。鉴于目前多数农村社区社会组织和政府之间事实上存在依附与被依附、管控与被管控的关系,因此,实现社区社会组织与政府的协同合作,首先要矫正政府对社区社会组织的不良心态,理顺二者之间的关系,代之以指导与被指导的互利合作关系。政府应该在农村公共服务领域降低准入门槛,简化办事程序,允许农村社区社会组织参与提供社区公共服务,并制定、落实有利于社区社会组织发展的政策措施,尤其要在财政、税收、信贷等领域给予其政策倾斜和优惠服务。此外,政府可考虑采取“授权委托”模式与社区社会组织进行合作。所谓“授权委托”模式,即政府部门与社区社会组织进行某一领域的授权与委托,由政府进行项目安排与组织,并提供政策、物力与财力上的支持,而社区社会组织提供具体的公共服务,服务绩效最终由政府进行评估。比如,对社区文体类社会组织,政府可以按照按其开展活动的次数、规模以及社区农民的满意度进行财政补贴。在加大资助扶持力度的同时,政府还要加大对农村社区社会组织的监管力度,以确保其健康合法地发展。

(2)实现与农村社区居委会的协同合作。从现实情况来看,农村社区居委会与社区社会组织之间的关系包括平等协商型、管理指导型和从属参与型三种。当然,更为理想的关系类型应该是社区居委会在与社区社会组织平等协商的基础上给予后者必要的指导和扶助。这种扶助既可以是物质层面的资助,也可以是政策层面的扶持。同时,社区社会组织可以向社区居委会反映社情民意,帮助其排忧解难,这本身就是与居委会的合作共赢。

(3)实现社区社会组织内部的协同合作。农村社区社会组织类型各异,数量众多,分布领域广泛,发展水平参差不齐,但在各自的服务领域,它们都具有一定的专业性优势或某种服务能力上的优势。社区社会组织内部通过平等协商的合作关系,可以进行资源上的整合和互补,形成向社区农民提供公共服务的强大合力。一是同种类型的社区社会组织要加强合作,比如腰鼓队、秧歌队、舞蹈队等文化娱乐类社会组织加强合作,能够为社区农民提供内容更加丰富、形式更加多样的文化服务。二是不同类型的社区社会组织要加强合作,比如:法律协会可以与专业经济协会合作,通过宣传法律知识,使农民能在市场经济发展中用法律武器维护自身利益;文化娱乐类社会组织可以与社区养老院、老年协会等合作,为老年人提供高品质多样化的公共服务,让更多的老年人参与到文娱活动中,丰富老人的精神生活。 

(二)构建长效机制的基础:增强社区社会组织的公共服务能力

构建农村社区社会组织参与提供社区公共服务的长效机制,其基础无疑是增强社区社会组织的公共服务能力。为此,最主要的是解决两大问题:一是拓宽资金来源,确保“服务有力”;二是夯实人才基础,确保“服务有人”。只有具备坚实的资金和人才基础,才能保证农村社区社会组织对社区公共服务的有效、长效供给。

1.拓宽社区社会组织的资金来源

首先,加大政府对农村社区社会组织的资金支持。一是应在政府财政预算中设立对农村社区社会组织的专项资金,重点资助那些社区公共服务迫切需要的社区社会组织的发展,任何单位和个人不得随意挪用专项资金。在专项资金向社区社会组织拨付的过程中,应尽量减少拨付环节,防止专项资金的“跑冒滴漏”。可考虑为社区社会组织设立专门的拨款账户,使之直接得到政府拨款,以提高政府拨款的使用率和有效性。二是在国家信贷方面,应该对公信力强、业绩突出的社区社会组织给予信贷支持和优惠,建立融资担保体系。三是完善政府购买服务制度,扩大政府购买公共服务的范围,建立健全社区社会组织承接社区公共服务的资质认证体系和组织运作机制,通过政府购买服务向社区社会组织提供资助。四是通过减免税收、低价或无偿提供活动场所和设施等措施向社会组织提供支持。其次,社区社会组织要加强与驻区企业的合作,通过与驻区企业建立稳定的项目合作关系,广泛吸纳企业捐赠。再次,社区社会组织还可以尝试在不影响其公益性的前提下,向服务对象适度收费,通过服务性收费来拓宽资金来源和增强经济实力。

2.夯实社区社会组织的人才基础

逐步实现组织成员的专业化、职业化,是农村社区社会组织增强服务能力和长期稳定发展的基础。首先,要加强农村社区社会组织原有人员的专业培训,通过与相关高校合作开设专题培训班等形式,对社区社会组织的工作人员进行分批、分类培训,提高其公益理念、政策水平、法律意识和提供公共服务的素质与能力,并积极吸纳农村社区精英参与社区社会组织,将其培育为社区社会组织的核心成员和领头人。同时,应在组织内部建立必要的褒奖机制,通过设立相关政府奖项,对组织的优秀管理人才和服务人才予以奖励,并建立社区工作者资格认证制度和绩效评估制度,以增强组织成员的职业自豪感和荣誉感,使其长期、安心地为组织和社区农民提供服务。其次,有条件的地区可以抓住国家鼓励高校大学生去农村工作的机遇,合理利用“选调生”、“大学生村官”等群体,鼓励高校毕业生和社会志愿者到农村社区社会组织中就业、创业,在居住、户籍、社会保障、经济待遇、生活环境等方面向他们提供必要的政策倾斜和资助,以便吸引人才、留住人才,并通过这些高学历的专业人才对农村社区社会组织其他成员进行专业培训和业务指导,从而提高其处理社区公共事务的能力。

(三)构建长效机制的基本内涵

从农村社区社会组织参与提供社区公共服务长效机制的基本内涵来看,至少应涵盖如下七个方面的具体机制:

1.社区公共服务需求显示机制

农村社区社会组织欲有效、高效地提供社区公共服务,重要前提是真实把握社区农民的公共服务需求,以便有针对性地提供服务。因此,必须确保社区农民的话语权和知情权,建立反映农村社区公共服务需求的信息平台,拓宽社情民意反映渠道。农村社区社会组织可以通过农村社区论坛、社区对话、民情信箱、民情日记等反映渠道,增大社区农民在公共服务需求表达中的发言权。在与社区农民切身利益密切相关的问题或重大公共服务项目上,要让社区农民最大限度地表达自身的利益诉求,以增强社区公共服务供给的针对性、实效性。同时,社区社会组织要完善接受社区农民的公共服务需求表达信息的流程,提高自身的信息收集、整理与综合分析能力,并提出具体的解决方案。 

2.与社区农民交流互动机制

   在农村社区社会组织参与提供社区公共服务的全过程,始终与社区农民保持顺畅而充分的交流沟通,这是提高公共服务供给实效和质量的重要保证。在提供公共服务之前,社区社会组织成员就应该深入社区,积极与社区农民进行交流,了解他们的实际需求,然后反馈到社会组织内部进行总结,积极寻求解决方案。而社区社会组织开展公共服务活动过程中,也应该加强与社区农民的交流互动。这样做,不仅可以盘活有利于公共服务活动开展的社区人力资本和各种社会资源,而且可以趁机向社区农民展示本组织的活动宗旨和良好形象,从而赢得社区农民更多的信任和支持,进一步调动社区农民参与到相关服务活动中的积极性,壮大本组织的群众基础。社区社会组织在提供公共服务活动暂告终结之后,与社区农民交流互动能够客观了解服务活动的实际效果和存在的不足,这对于改进后续的服务亦非常必要和重要。

3.社区公共服务供给准入与退出机制

从严格意义上讲,探讨农村社区社会组织参与提供社区公共服务的长效性,首先须核定社区社会组织作为社区公共服务供给主体的资质的正当性及其公共服务活动的合法性。当然,鉴于目前农村社区公共服务供给存在巨大缺口而农村社区社会组织较为稀缺,因此,不应农村社区社会组织过于求全责备,而应积极鼓励它们尽己所能、通过一切可能的形式为社区农民提供公共服务。在公共服务准入标准上,凡是有一定的公共服务能力且与社区农民民利益密切相关、为社区农民喜闻乐见的农村社会组织,政府和农村社区居委会都应该允许其进入社区公共服务供给领域。在公共服务准入模式上,政府管理部门要降低门槛,由原先“重登记、轻监管”的老模式向实施“宽进严管”的新模式过渡。按照相关法律法规,对未经批准成立但已经提供公共服务的社区社会组织及其活动进行评估达标检验,并先给予登记,然后再限期改进,注重“事中培育发展”和“事后依法监管”。应在农村社区社会组织参与提供社区公共服务供给中引入招投标制度,事前按照准入标准实行资格审查。同时,对于那些缺乏履行职能的资质和能力的农村社区社会组织,应引导其退出农村社区公共服务领域。

4.社区公共服务内容分流与择定机制

对于那些具备公共服务资质和公共服务能力的农村社区社会组织而言,其在提供社区公共服务时应该根据自身特点和优势,科学择定公共服务的具体内容。毕竟,社区农民的公共服务需求具有多样性、复杂性,而每个社区社会组织都有各自的优势和不足,其公共服务的指向性和覆盖面必然应有所选择和限制。各社区社会组织应该强化自身优势,发挥自身特色,精益求精,提供“虽不全面但却精彩”的公共服务。比如,一些文娱类社会组织可以立足社区,挖掘现实素材,编排贴近实际、贴近生活、贴近群众的文艺节目。此外,社区社会组织还要注重培养品牌意识,通过举办具有品牌效应的公共服务活动,塑造本组织的良好形象,提升本组织在公众中的知晓度和影响力。 

5.社区公共服务供给决策与实施机制

农村社区社会组织参与提供社区公共服务,应坚持“事前征求意见、事中集体决定、事后接受监督”的决策实施程序,以运行程序的公开性和规范性进一步增强本组织公共服务供给决策及其实施的透明度和实效性。社区社会组织在提供什么公共服务、向谁提供公共服务、怎样提供公共服务等重大决策过程中,要摒弃家长制作风,坚持民主决策,以公正公开、民主协商的方式处理内部事务,由组织成员按照民主集中制原则实行公共选择,自主、共同决定社区公共服务的供给类型、供给对象、供给规模、供给方式等,不折不扣地按照将集体决策付诸实施。对于组织领导机构健全的社区社会组织,要充分发挥会员大会、理事会、监事会的作用,做到各个部门相互牵制,把公共服务活动置于全体组织成员和社区农民的监督之下。对于那些组织领导机构不健全、甚至连理事会都没有的社区社会组织,在提供公共服务时可以根据社区农民反映的意见和需求进行提供,对于服务活动的规模、场所可以与社区居委会商定,并接受社区居委会的监督。

6.资源整合与成本分担机制

    鉴于多数社区社会组织自有资源不足、服务能力孱弱,因此,通过有效整合本社区乃至临近社区的人力资源、土地资源、制度资源以及基础设施等各种资源,无疑是社区社会组织参与提供社区公共服务的必然选择。当然,社区社会组合整合社区资源的目的不是为了一己之私,而是为了壮大本组织的服务能力,更好地为社区农民服务。所谓成本分担,是指公共服务成本由谁支付以及如何支付。农村社区社会组织参与提供社区公共服务的成本主要有公共服务设施、活动场地、运行经费等,这些成本应该由政府、农村社区居委会、社区农民和社区社会组织共同承担。具体而言:其一,对于活动场地,可以由社区社会组织和社区居委会共同分担。社区社会组织开展活动所需要的场地应该和社区居委会协商,根据社区居委会的安排进行使用。其二,对于运行经费及公共物品的购置,可以通过政府补贴、组织自筹、社会捐赠等方式共同分担。社区社会组织在不影响公益性动机的情况下,还可以采取部分有偿服务的方式,来弥补公共服务成本。其三,对于社区社会组织所拥有的公共物品的折旧费、维修费等,应该按照“谁受益谁负担”的规则,主要由社区农民承担。 

7.信息披露与监督制约机制

健全的信息披露与监督制约机制,对于提升农村社区社会组织的公信力和美誉度具有极为重要的意义,也是其正常运作和健康发展的必要保障。首先,农村社区社会组织必须建立健全信息披露制度,定期将组织的基本信息、经费收支情况、服务内容、收费项目与标准、年度工作目标及执行情况、年检工作报告书等信息,及时、真实、完整地对外披露,以便于政府、社区居委会、社区农民及其他利益相关者进行监督。信息披露的形式和途径以实用方便为原则,可通过宣传栏发布、上墙公示、网站发布等方式对外公开。其次,要建立健全监督制约机制,坚持外部监督与内部监督相结合。所谓外部监督,主要是通过县乡政府主管部门、社区居委会和社区农民进行监督。县乡政府主管部门和农村社区居委会不仅要对农村社区社会组织的机构建设、规章制度、服务效果等方面进行监管,更要对社区社会组织的日常运行状况进行有效监督和指导。社区农民作为直接受益者和参与者,最有权力也最能有效地监督社区社会组织。社区农民应该发挥主人翁精神,主动通过宣传栏、互联网等信息平台对社区社会组织提供公共服务的内容和效果进行监督。对于社区社会组织存在的问题,社区农民可以通过当面直接交流或书信邮件方式予以批评指正。所谓内部监督,主要是发挥监事会和组织成员的作用。监事会主要负责监督组织的日常经营活动,重点是财务工作,对于违反法律法规和有损组织利益的行为,监事会应及时予以制止和纠正。而组织成员的监督主要是对组织的社务公开、财务公开进行监督,及时了解组织的运行状况和服务效果,共同商议和解决问题。

综上,应以县乡政府、农村社区社会组织、农村社区居委会及其他社会组织等多元主体协同合作为前提,以增强社区社会组织的公共服务能力为基础,构建以社区农民公共利益需求为导向、以推动城乡基本公共服务均等化为目标的农村社区社会组织参与提供社区公共服务的长效机制,其基本思路和框架如下图所示:

结语 

改革开放以来,随着经济社会转型和政府公共职能的转变,我国传统的公共服务体制发生了变化,政府不再是提供公共服务的单一主体,社会组织也逐渐成为供给主体之一。在此背景下,农村社区社会组织日渐兴起,并作为农村社区组织体系中的重要细胞,日益成为农村社区管理和服务的重要载体。实践证明,农村社区社会组织参与提供社区公共服务,有助于优化农村社区公共服务供给的主体结构,弥补政府公共服务供给的缺失与不足,缓解农村社区公共服务的供需矛盾,对于增进社区农民福祉、促进农村基层政府转型、维护农村社区和谐稳定、优化社区社会组织自身发展等都具有重要的现实意义。

就目前情况来看,由于我国大部分地区的新型农村社区建设起步时间不久、功能尚不完善,农村社区社会组织的发展也存在明显的地域差异,呈现出“五多五少”现象:南方多,北方少;经济发达地区多,经济欠发达地区少;集体经济实力强的农村社区多,集体经济实力弱的农村社区少;自上而下成立的多,自下而上成立的少;情趣文体类的多,其他类型的少。总体而言,农村社区社会组织尚处于初创时期,其参与提供社区公共服务的意识不强、热情不高、能力较弱,服务内容和方式较为单一,服务的持续性和长效性明显不足。究其原因,主要是制度环境不完善、内部组织运行机制不健全、外部支持不足等因素所致。特别是由于目前农村社区社会组织以社会捐赠与慈善方式作为获取资金主要来源的宏观环境尚未形成,而县乡政府作为社区社会组织发展“第一推动力”和“兜底资本”的作用不够明确,从而致使资金短缺成为社区社会组织发展的最大掣肘,进而严重阻滞社区社会组织公共服务能力的增强及其对社区公共服务的长效供给。故此,在农村社区社会组织的未来发展中,必须从优化制度环境、规范内部运作、强化外部支持等方面采取有效措施,为农村社区社会组织的快速健康发展创造良好条件,逐步增强其公共服务能力,并在实现县乡政府、农村社区社会组织、农村社区居委会及其他社会组织等多元主体协同合作的基础上,构建以社区农民公共利益需求为导向的农村社区社会组织参与提供社区公共服务的长效机制,其内容应至少涵盖农民公共服务需求显示机制、社区社会组织与农民交流互动机制、社区社会组织公共服务能力稳定增长机制、社区公共服务供给准入与退出机制、社区公共服务内容分流与择定机制、社区公共服务供给决策与实施机制、资源整合与成本分担机制、社会支持与制度保障机制、信息披露与监督制约机制等具体机制。唯有如此,才能确保农村社区社会组织对社区公共服务的长效供给,并在此基础上切实提高农村社区公共服务供给的规模、效率与质量,推动城乡基本公共服务均等化,让包括社区农民在内的广大农民共享改革发展红利。

总之,如何促进农村社区社会组织健康发展,并引导其积极参与提供社区公共服务,已经成为当前农村社区建设中一个不可回避的重要议题。本课题基于实地调研,就农村社区社会组织参与提供社区公共服务,掌握了一些实际情况,分析了其中存在的突出问题及其成因,并提出了构建长效机制的基本思路和具体对策。当然,由于实地调研区域的有限性和调研对象的局限性,本课题所掌握的实际情况难免失之全面,因而对问题的分析与对策的考虑也就未必深刻和准确。不足乃至错谬之处,恳请专家批评指正,课题组在后续研究中将努力改之、优之。 

 

(课题组成员简介:孙迪亮,曲阜师范大学政治与公共管理学院副教授、副院长;李增元,曲阜师范大学政治与公共管理学院副教授;张晓琼,曲阜师范大学山东新农村建设研究中心教授、副主任;陈洪连,青岛大学法学院副教授;吴彤,郑州大学学报编辑部编辑)

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