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政府购买服务绩效评价研究

崔 军等

1章 政府购买服务概况

20世纪70年代末,西方福利国家为解决公共财政无法持续的问题,开始推动公共服务私有化和社会化以缩小政府规模、提高公共服务效率和质量,政府购买公共服务逐渐成为一种世界性的制度安排。近年来,为了实现政府职能转变,构建服务型政府,更好地满足人民群众对公共服务日益增长的多元化需求,政府购买公共服务这一国际上普遍认可的机制被引入中国。

1.1国外政府购买服务的发展情况

西方国家的政府购买服务实践至今已有30多年的历史,期间不断地与新公共管理、治理等公共管理理论的演进形成呼应,其发展历程大致可以划分为“市场化”阶段、“社会化”阶段与回流阶段。自各国政府推行购买公共服务这一方式以来,虽然它日渐成为西方发达国家公共服务供给的主流范式,但与其相关的争议也一直未有平息;而且随着理论发展与实践探索的不断深入,尽管该领域累积的经验日益丰富,但也给西方国家带来了现实的困境和新的挑战。

1.1.1发展阶段

1.“市场化”阶段:单纯强调经济效益

20世纪70年代末期起,新公共管理理论开始主张在公共部门进行行政改革、引入市场与竞争机制、打破垄断、重新界定政府与市场关系,以革除传统政府管理模式中公共部门权责过大、机构与人员冗余、运行效率低下的弊端。面临较为沉重的财政负担,一场旨在变革传统政府管理模式的改革浪潮发端于撒切尔时代的英国,并很快席卷了西方世界,政府向社会力量购买服务的机制由此应运而生,但在不同国家的具体形式略有差异,英国通过国有企业私有化、放松政府管制、鼓励市场竞争等措施变革原有公共服务供给体系;美国则侧重选用公共服务合同外包模式进行民营化改革。在这一阶段,西方国家一改由政府直接生产并提供公共服务的方式,开始选择市场中的营利机构作为公共服务生产主体,通过向市场“甩包袱”,减轻了财政负担,提高了公共服务供给的经济效率。

2.“社会化”阶段:强调经济效益与社会效益相结合

二十世纪后期以来,现代公民社会不断发展、社会组织力量日益壮大、民众自治与公共治理水平逐步提高;兴起于20世纪90年代治理理论主张政府、社会组织、私营部门以及居民个人等社会力量共同参与公共事务治理,强调多元主体交互共治、协同管理,淡化主客体地位与绝对权威。这为社会组织参与公共服务供给奠定了理论基础,使其进入公共服务供给领域、参与政府购买服务活动成为必然趋势。如这一阶段的英国就积极倡导政府、私营企业和社会组织等多元力量共同参与公共服务合作供给,在关注公共服务供给效率的基础上更加强调合作与公平。综观整个“社会化”阶段,西方国家逐渐意识到公共利益应是公共服务的本位,开始审视私营部门对经济效益的过分强调和对公共利益的忽略,因而鼓励非营利组织等成为某些公共服务领域的供给主体,在实践中强调将经济效益与社会效益相结合,重视政府、营利组织、非营利组织的多方参与,超越了上一阶段“单纯追求经济效益”的状态。

3.回流阶段:强调政府职责

近年来,西方国家更加强调服务购买中政府的职责。作为公共部门的典型代表和公共资源的最大掌握者,政府承担着向社会提供公共服务的基本职责,公共服务供给体系的多元化并不意味政府职责的减少,而是增加。在实践中,政府被更加强调应采取谨慎的购买态度,承担管理责任、履行监督职能、提升监管水平,应努力成为精明的服务购买者、严格的合同管理者和审慎的风险控制者。在这一阶段,西方国家不再单纯强调市场、社会的作用以及竞争机制,而是冀以综合运用政府、社会、市场多种手段,增强政府提供优质公共服务的能力,并对政府购买服务行为进行监督评估以及绩效考核。以德国为例,在强化政府责任、完善监管职能的同时,建立了完善的公共服务监督机制,引入“标杆管理”绩效评估方式,在各城市之间实施“公共交互指标网络”。

需要强调的是,以上三个阶段之间并没有严格、清晰的时间界限,而且各个国家政府购买服务的实践进程并不完全一致,因而在同一时点不同国家所处的发展阶段可能存在差异。

1.1.2存在问题

在上述发展进程中乃至当前,西方国家的政府购买公共服务一直存在着或逐渐出现了一些问题。尽管这些问题目前尚未在我国出现或只是初见端倪,但如不对此警觉,随着发展阶段的更迭,今天他人的问题就很有可能会同样成为明天我们的切肤之痛。具体地说,这些问题包括:

1.竞争、效率、效益三者失衡

政府将公共服务的生产环节交给市场的目的是希望缩小政府规模、减少政府开支,并打破行政垄断、引入竞争机制,提供方便快捷、优质高效的公共服务。然而,竞争、效率、效益之间的固有矛盾会对这一目标的实现产生一定的不利影响,需要在实践操作中找到它们的平衡点。在竞争和效率方面,市场竞争会使公共服务生产的承接主体频繁更替,损害公共服务生产网络的稳定性,这对提供公共服务是一种损害而不是促进,政府和社会公众与承接主体缺乏长期合作,总是与新的承接主体进行磨合,会导致成本上升和公众满意度下降。在效率和效益方面,缩减政府开支是否以牺牲公共服务水平和质量为代价是人们关注的焦点。国际资本市场协会(ICMA)2002年对245个地方政府的调查显示:其中73%对政府购买的服务质量不满意;51%认为政府购买服务没能带来明显的费用节省;15%认为政府购买服务合同难以明确服务质量;22%强烈支持将服务收回政府。

2.寻租

寻租往往与政府掌握干预市场的特权有关。寻租产生的条件是存在限制市场进入或市场竞争的制度或政策。在政府购买服务中,政府对承接主体的资质会有一定的要求,而且掌握着公共财政支出的决定权。政府批准、同意或特许某一承接主体生产公共服务,就可能会产生权力导致的租金,诱导人们企图用自己的资源争取特权。同时,公共财政支出用于什么,用多少,大有文章可做,也会诱导贿赂和受贿等腐败行为。英国、法国、澳大利亚、比利时、西班牙与意大利等国家都曾发生政府有关部门负责人接受贿赂事件,以致公共服务合同外包被认为是西方国家腐败产生的最主要原因之一。

3.合同管理风险

政府购买服务机制的深入推广与持续发展使得社会对政府的期待与要求越来越高,需要政府在提高核心公共服务供给能力的同时,提升监督管理的水平、完善制度与机制设计、更加专业化地履行监管职责,努力成为“精明的购买者、严格的合同管理者与审慎的风险控制者”。但实践中,部分国家的公共部门对于自身职责的认知不够到位、对政府购买公共服务机制的设计不够完备、对社会组织的培育与引导不到位,公共部门的监管能力与水平距离政府购买公共服务机制发展的要求也还有较大的差距,这从根本上制约了政府购买公共服务的进一步深入发展。

4.社会组织与政府的合作关系变异

一种发展倾向是社会组织对政府的依赖日益增强。一是社会组织对政府资金投入过度依赖,一些非营利组织主要依靠地方政府的资金资助予以维系;二是社会组织对服务评估审核机制过分关注,只考虑政府采用什么样的服务审核标准来判定服务质量高低,忽视了公众的真实需求。这两个原因导致社会组织在参与政府购买公共服务的过程中越来越“听政府的话”,逐渐丧失了其对公众需求反应灵敏、创新性强的优势,变得不再“接地气”,长此以往,社会组织所发挥的政府与社会之间的纽带作用将会逐渐消失。另一种发展倾向是社会组织出现垄断态势。规模大、社会活动能力强的社会组织基于其在技术、成本等方面的优势,更易获得公共服务供给准入资格,弱小的组织则只能通过资源整合以其中某一个组织的名义参与竞争,或成为强大组织的分包商。久而久之,某一公共服务领域被几个甚至一个社会组织长期垄断,政府购买服务的市场竞争缺失,政府的议价能力降低,成本节约也面临难题。政府购买服务出现了从政府垄断转向非营利组织垄断的不良趋势。

1.2国内政府购买服务的发展情况

尽管目前我国政府购买服务事业依旧处于起步阶段,但源起至今仍经历了由地方到中央、由实践探索到制度设计的变化,大致可以划分为三个时期,即个别地区试点期、地方实践活跃期和中央主导推广期。同西方国家一样,我国目前的政府购买服务也面临着种种问题,但问题的内容和形式因发展阶段与西方国家不同而有所差异。

1.2.1发展阶段

以地方政府的实践探索为起点,我国政府购买服务的发展经历了“基层政府制定政策→省级政府统一规范→中央顶层设计→地方政府不断完善”的过程,这是一条主线;另一条主线,是从对某项特定服务购买制定政策规范扩大到对整个政府购买服务事业制定政策规范的过程。

1.19942005年:个别地区试点期

1994年,深圳市罗湖区政府将环卫服务外包,向有资质的环卫公司购买城市公共卫生服务,这是我国政府向社会力量购买公共服务的第一次尝试;1995年,上海进行政府购买服务的探索,委托上海市基督教青年会对市民的社区活动中心罗山会馆进行管理;2000年,上海市卢湾区等6个区的12个街道率先开始依托养老服务机构开展居家养老试点。这些地方政府的探索性实践拉开了我国政府购买服务事业的序幕。这一时期,各地零散实践尝试居多,相关制度规定并不多见,政府购买服务的制度性、规范性与规模性都有所欠缺。

2.20052013年:地方实践活跃期

2005年以后,地方政府购买服务的探索不断增多、形式趋于多样。2005年12月9日,国务院扶贫办、亚洲开发银行、江西省扶贫办和中国扶贫基金会启动了“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划”试点项目,这是我国第一个通过规范程序招标进行的公共服务购买项目,标志着政府对公共服务购买开始规范化。这一时期,地方政府开始出台对政府购买服务的指导意见,不同层级的政府均有相关文件颁布(表1-1)。

表1-1       地方实践活跃期地方政府相关文件一览表 

在此期间,中央在不同层级文件及国家领导人讲话中也多次提及政府购买服务,并下发了一些针对具体公共服务项目采取政府购买方式的指导意见:2006年5月,国务院在《关于加强和改进社区服务工作的意见》中提出,“积极探索通过政府‘购买服务’、项目管理等多种形式,调动社会组织参与社区服务的积极性,促进公共服务社会化”;2010年2月4日,时任总理温家宝在省部级主要领导干部专题研讨班上强调了规范政府购买社会服务的重要性和紧迫性;2011年7月15日,民政部正式发布《中国慈善事业发展指导纲要(2011-2015)》,明确提出要建立和实施政府购买服务制度,推动政府购买社会组织服务;2012年民政部出台的《关于购买社会工作服务的指导意见》对政府购买社会工作服务的主体、对象、范围、程序与监管提出了具体要求。同时,在国务院下发的国家基本公共服务体系、中国老龄事业发展、卫生事业发展、中国残疾人事业、社会保障等领域的“十二五”规划纲要中均提出了要在相关领域积极推行政府购买服务。

3.2013年以来:中央主导推广期

2013年9月26日,国务院办公厅颁布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号),明确阐释了推进政府购买服务的目标:“到2020年在全国基本建立比较完善的政府购买服务制度”。这标志着我国政府购买服务事业进入了中央主导推广期。与之配套,财政部为进一步做好顶层设计,连续下发《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》(财综〔2013〕111号)与《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》(财预〔2014〕13号),对有序推进政府购买服务、加强组织实施提出了基本要求,并对预算规范管理问题做出了明确规定。

2013年11月12日,中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出“推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买”;2014年1月16日,全国政府购买服务工作会议召开,部署了全国推进政府购买服务改革工作,意味着政府购买服务改革开始提速。财政部副部长刘昆要求各级财政部门要把推进政府购买服务工作摆在财政发展改革的重要位置,2014年在全国面上推开。

在中央力推的形势下,各级政府纷纷行动,陆续制定了本地区关于政府购买服务的指导意见(表1-2)。

 

表1-2      中央主导推广期省级政府相关文件一览表

 

到目前为止,从服务领域来看,我国政府购买服务涉及教育、养老、公共卫生、残疾人服务、社区发展、社区矫正、城市规划、文化体育、环保、扶贫、培训、就业、政策咨询等方面;从开展地区来看,全国各省、市、自治区均已开始了政府购买服务的实践工作,北京、广东、江苏等11个省市自治区出台了政府购买服务有关实施意见,其中,除云南、新疆外,其余9个省市自治区均制定了政府向社会力量购买服务的指导性目录,一批基层地方政府也制定了政府购买服务的实施办法。

中央主导推广期与地方实践活跃期均有相当数量的中央与地方政府制度文件出台,但两个时期差别性特征明显:一是政府购买服务工作的主导部门从民政部门转变为财政部门;二是推广政府购买服务的出发点与落脚点从规范社会组织行为转变为将其作为一项推动政府职能转变、实现国家治理体系与治理能力现代化的事业进行拓展,工作态度从相对被动转变为积极主动,层次定位更高、职责任务更重。源于西方的政府购买服务在我国有了新的发展,不再仅仅涉及政府管理模式与公共服务供给体系的变革,更与国家治理、现代财政制度以及事业单位分类改革紧密联系起来,注入了更加丰富的中国元素和时代特征。

1.2.2存在问题

由于所处的发展阶段存在差异,目前我国政府购买服务与西方国家的着力点并不相同,但与之类似的是,我国的政府购买服务事业同样面临着诸多难题。不仅仅面临着西方国家现阶段仍未解决的问题,还面临着西方国家政府购买服务发展初期的问题,以及在市场经济发展不成熟的中国国情下的特殊问题。

1.意识形态问题

中国长期以来官本位思想较重,政府是管理者,社会组织是被管理者。从网络治理理论的角度来看,政府与社会组织的角色由行政管理的主客体变为社会治理的共同主体。在政府购买服务中,政府与社会组织的地位,从管理者与被管理者转为合同的双方——法律地位平等,其关系从行政管理关系向民事主体关系转变,政府部门不能凭借行政权力下达行政指令。目前,政府及其工作人员甚至社会组织还未完成意识形态上的角色转变,政府与社会组织的关系尚未理顺,政府易将公共服务需求强加给社会组织,社会组织易将政府的政府购买服务合同要求看作接受行政指令,双方没有足够平等的话语权。

2.社会环境问题

社会组织的独立性弱,发展不成熟、不完善,市场竞争程度不高。西方国家政府购买公共服务事业的大发展与其公民社会发展、社会组织力量壮大、民众自治与公共治理水平的提高密不可分。社会组织是承接主体的重要组成部分,加强社会组织的能力建设,提升社会组织的发育程度和成熟程度,是推进我国政府购买公共服务事业发展的客观条件。而目前,我国社会组织发育滞后、力量弱小,而且相对依附于政府,影响了政府购买公共服务的推广和规模扩大;社会组织的数量较少,政府很有可能无法“择优”,从而影响购买服务的质量;同时,由于购买流程不完善,为社会组织之间以及社会组织与其他社会力量之间的不公平竞争埋下了隐患。

3.制度保障问题

目前,我国政府购买服务的相关法律规制不健全,推进政府购买服务事业的依据与约束不足;监督机制缺位,现有机制设计的原则性要求过多,详实、具体的实施细则和分工安排较少,全面有效地监督无法有序、务实地开展。同时,政府的监督管理能力与水平亟需提升。将社会力量与市场主体引入公共服务的供给体系,实现多主体供给与多元主体的共同治理,一方面意味着政府在部分公共服务供给领域中直接生产责任的减少,另一方面也代表着政府对公共服务供给监管职责的不断增加与强化。而在认识缺位、经验与整体驾驭能力不足的现实情况下,政府部门需要在购买公共服务的实践中不断摸索,尽快完善制度设计,提升整体的监管能力与水平。

4.绩效评价问题

政府绩效评价作为新公共管理的重要内容,近几年来才逐渐被确立为一项推进政府管理创新的重要制度,现阶段还存在着理论和实践研究不足,规范化程度不足,绩效指标体系权重设置不合理等等问题。对政府购买服务的绩效评价是一种对政府活动及其结果的评价,其评价主体主要是政府或政府委托的组织。从性质上讲,这类评价大多属于一种内部评估,其独立性、客观性、严肃性存在不确定因素,从而使绩效评价的作用大打折扣。因此,如何衡量政府购买服务达到了预期目的,完成了预期目标,现有制度是否涵盖了政府购买服务的全部环节、是否可行并有利于事业发展,政府购买服务的产出能否客观测量,在推进此项工作开展的同时有无出现负外部性问题等,这一系列的问题需要全面、科学的评价体系去判断,并作为进一步推广政府购买公共服务机制的客观依据,形成良性循环。

1.3政府购买服务的重要意义

政府购买服务是新一届国务院在部署进一步转变政府职能、改善公共服务工作中明确提出的一项重要工作,最终目的在于降低行政成本,提高公共服务供给水平和效率,满足人民群众的公共服务需求。

1.3.1推动政府职能转变、提高国家治理能力的必然要求

治理理论主张多元主体对公共事务有效治理,提出建立多元参与、共同建设、达于良治的多中心、无缝隙的合作治理网络体系,强调国家与公民社会之间的合作,使得公共利益的实现方式由一元、强制、垄断走向多元、民主、合作。在现代治理理论框架下,政府组织、私营组织和社会组织等各种社会力量之间的关系格局呈现出多中心与网络化的趋势。从广义上说,国家治理的主体是政府、私营组织、社会组织及社会公众等多元主体,这就必然要求社会力量参与公共服务的供给。

首先,政府购买服务将政府、社会组织或私营组织、社会公众以公共服务的提供者、生产者和使用者的身份联系在一起,强调政府、市场、社会等多元主体之间的合理定位和良性互动。其次,政府购买服务打破公共服务供给体系的行政垄断,把公共服务的生产交由社会力量承担,引入竞争机制,体现了公共治理民主、公平、参与和效率等价值观。第三,政府购买服务将社会力量纳入公共服务供给体系,是对社会资源的有效整合,有利于发挥社会力量在提供公共服务、改善社会治理方面的作用,激发整个社会的内生活力和创新动力。第四,政府购买服务进一步把政府从生产者的职能和角色弱化,将更多的经济职能交还给市场和社会,专注于市场环境和市场秩序维护,推动政府职能从“大而全”向“小而能”转变。

1.3.2提高公共服务供给水平和效率、建设服务型政府的有效途径

服务型政府是我国政府管理改革与发展的主要目标。服务型政府就是以人为本、全心全意为人民服务、让人民满意的政府,为此就要为人民群众提供充足、优质、高效的公共服务,满足人民群众多元化的公共服务需求。随着我国经济社会的发展和人民生活水平的提高,人们的公共服务需求日益多样化、复杂化,但政府提供公共服务的垄断与低效使其难以满足公共服务需求,人民群众急剧增长的公共服务需求与政府公共服务供给不足的矛盾成为我国公共管理中的突出矛盾。有学者通过对50多个国家和地区的统计数据进行研究分析认定,我国公共服务的实际提供量和理论上的适度偏好的提供量之间存在着很大的差距:1978年这个差距是0.141个百分点,2006年这个差距被拉到了3.118个百分点。因此,变革公共服务提供方式是解决我国公共服务供给不足、加快服务型政府建设的有效途径。

政府购买服务拓展了多元公共服务供给模式,可以更好地满足新形势下多样化、个性化、专业化的公共服务需求,有效发挥财政资金的杠杆作用,动员社会力量,构建多层次、多方式、多元化的公共服务供给体系。通过政府购买服务,可以使政府集中精力做好公共服务的政策规划、标准制定、资金预算、绩效管理、法律保障等方面的工作,提高公共服务的公平性和公正性;同时也可以引入竞争机制,降低政府行政成本,提高公共服务的质量。

1.3.3促进社会组织发展、倒逼事业单位分类改革的重要举措

中国社会转型30余年来,社会结构从政府、单位、社会三位一体的总体性社会格局向政府、市场、社会相互分离的多元社会格局转变。然而,相对于经济结构而言,社会结构变动处于滞后状态,经济社会发展不平衡、不协调,社会结构不合理、不平衡,政府处于较强势的地位,市场机制不够健全,社会组织发展缓慢,事业单位处境尴尬。长期以来,公共服务由政府及其举办的事业单位提供,社会组织没有用武之地,加上缺乏资金支持,制约了社会组织发展;同时,事业单位职责不清,既履行行政职能,又兼具公益组织职能,还有一定的市场主体功能。

政府购买服务将原来由政府直接生产的公共服务交由社会组织生产,由政府向社会组织支付公共服务所需费用,扩大了社会组织的生存空间和资金来源渠道,将会催生大量社会组织并促进社会组织发展壮大。而事业单位由于与主管部门存在隶属关系、是国家体系的组成部分,如果政府通过事业单位这一载体提供公益服务,从本质上仍然属于政府生产而非政府购买公共服务,因此,倒逼事业单位进行分类改革,明确其社会功能,只有无行政职能且无财政拨款收入的事业单位才能成为政府购买服务的承接主体。

1.3.4深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容

财政是庶政之母、邦国之本,它的一个重要职能是集中一部分国民收入用于满足公共需要。“公共性”是现代财政制度中公共财政的核心特征,要求财政的职能主要是提供充足的公共产品和公共服务,保障和改善民生。“建立我国现代财政制度,在逻辑起点上必须有利于国家治理体系和治理能力的现代化,必须服务于政府与市场关系的重新定位,必须服务于政府间关系的重新定位,合理划分各级政府间事权与支出责任。”政府购买服务恰好是基于公共管理和公共治理理论,、调整政府与市场关系的政府改革(再造)的重要方式,有利于提高财政资源配置效率,进一步调整和优化财政支出结构。


 

2章 政府购买服务绩效评价概况

作为近年来引入国内的一种新型的政府向社会公众提供公共服务的方式,政府购买服务是提高公共服务供给水平和财政资金使用效益的有效途径。然而,作为一项新的尝试,政府购买服务同时也面临着诸如竞争、效率、效益失衡、易产生寻租和腐败、合同管理风险、社会组织与政府关系变异等一系列问题,因此,建立健全政府购买服务绩效评价机制,是政府购买服务顺利推行的重要保障。我国部分地区已开展了对政府购买服务的绩效评价工作,取得了一定的成效,也存在着诸多问题。

2.1政府购买服务绩效评价的内涵和理论依据

政府购买服务的参与主体较为复杂,涉及政府、社会组织或私营组织和社会公众,而它的客体——公共服务更是难以制定精确的标准,它的过程不仅包括承接主体按照合同生产公共服务,还包括政府按照规定程序制定购买计划、编制支出预算、选择承接主体、安排财政支出的一系列内容,因此,需要制定一套评价体系对其过程和结果进行综合评判,以衡量它是否起到应有的作用、达到预期的目标。

2.1.1绩效评价的内涵

从管理学的角度看,绩效是组织期望的结果,是组织为实现其预期目标而展现在不同层面上的有效输出,体现在一定时期内的工作行为、方式、结果及其产生的客观影响。绩效是一个综合的概念,它应包含三个因素:行为、产出和结果。

绩效评价是指运用统计学、运筹学原理和设定的指标体系,对照统一的标准,按照特定的程序,通过定量和定性对比分析,对组织或工作在一定运行期间的成绩或成效做出客观、公正和准确的综合评判。绩效评价是对工作行为和工作结果的确认过程,只有通过这个过程,管理者与被管理者方能知晓绩效状态,达到不断改进绩效的目的。绩效评价是为组织或工作的可持续发展服务的,它为组织决策提供重要的参考依据、为组织发展提供一面有益的“镜子”。

2.1.2政府购买服务绩效评价的内涵

政府购买服务是通过发挥市场机制作用,把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量承担,双方签订购买合同明确权利义务关系,并由政府根据服务的数量和质量向其支付费用的一种活动。

根据政府购买服务的定义,有三个与政府购买服务绩效评价相关的概念:政府绩效评价、公共服务绩效评价和财政支出绩效评价。

政府绩效评价是政府部门为提高自身的效率和责任而进行的自律式评估,它作为新公共管理的重要内容,承载着加强政府责任、提高政府效率的重任,具有监督政府行为、提高政府绩效和改善政府形象等作用。政府绩效评价是以经济、效率、效能、公平和公众满意为目标,对政府在行使其职能和管理、服务社会中体现出来的业绩、效果进行评定,并将评定结果与政府组织的奖惩结合起来的系统过程。

公共服务绩效评价是对公共服务供给的相关性、效率、效果及其可持续性等方面进行客观、科学和公正的评价,不仅包括对公共服务水平的客观评价,还包括公众对公共服务的主观感受。随着全面质量管理(TQM)在公共部门中的运用,以及公民责任运动的推进,公共服务绩效评价的价值理念已由注重效率、追求投入产出比的最大化向注重结果和公民满意程度发展。

财政支出绩效评价是对财政支出的行为过程,以及财政支出产生的经济效益、社会效益和其他效果进行综合评判和科学衡量。财政支出绩效评价的主要目的在于将绩效理念引入财政性资金安排和实施的全过程,提高财政资金的使用效益,完善政府公共服务的职能,实现经济效益、社会效益、环境效益综合发展。

政府、公共服务、财政支出是政府购买服务的关键要素,政府购买服务绩效评价需综合并兼顾这三种绩效评价。借鉴政府、公共服务、财政支出绩效评价的内涵,政府购买服务绩效评价是对政府将部分公共服务交由社会力量生产并向其支付费用的行为过程、以此种方式提供的公共服务效率和效果,以及由此产生的经济效益、社会效益等外部效应进行综合评判和科学衡量,以促进政府购买服务可持续发展。

2.1.3政府购买服务绩效评价的理论依据

1.政府绩效管理理论

政府绩效管理是行政管理机制创新和有效管理工具,具有计划辅助、预测判断、监控支持、激励约束和资源优化等多项功能,通过评估绩效来改进激励机制、竞争机制、监督机制、责任机制,被认为是“新一轮政府管理创新的驱动器”。随着新公共管理的兴起,国家治理要求强化政府部门的绩效责任,责任至上和绩效至上是国家治理的基本原则,政府绩效管理成为当代国家治理的主要方式,也是政府公共管理的基本范式。政府购买服务是政府引入竞争机制,将部分公共服务生产职能转移给社会力量的一种公共服务供给方式,并未消除政府作为提供公共服务主体的责任,因此,政府购买服务应当视为政府履行提供公共服务的工作职能,需纳入政府绩效管理。

2.公共受托责任理论

所谓公共受托责任,就是接受公众委托、负责管理公共资源的政府、机构和人员所负有的履行社会公共事务管理、提供公共服务职能并向公众提交报告,以说明其责任履行情况的义务。政府对公众的公共受托责任是政府购买服务绩效评价的基石。公共受托责任不仅是评价政府购买服务绩效的基本动因,而且是评价政府购买服务绩效的基本内容,政府公共受托责任的内涵对政府购买服务绩效评价的主体、客体、对象、结果与运用等各个方面产生影响。换言之,从公共服务供给的角度看,政府公共受托责任关系链是确定政府购买服务绩效评价“谁来评”和“评价谁”的基本依据,即公共服务使用者对政府的评价;而受托内容从一定程度上讲就等同于绩效评价的客体——政府提供的公共服务,即回应了“评价什么”的问题。

3.委托代理理论

委托代理理论是制度经济学契约理论的主要内容之一,主要研究的委托代理关系是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约,指定、雇佣另一些行为主体为其服务,同时授予后者一定的决策权利,并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬,授权者就是委托人,被授权者就是代理人。委托代理关系链从公共服务生产的角度明确了政府购买服务绩效的评价主体和评价对象,即政府对公共服务生产者(承接主体)的评价。

2.2政府购买服务绩效评价的必要性

中央对推进政府购买公共服务寄予了很大的期望,将推广政府购买公共服务与加快转变政府职能、提高国家治理能力、提高公共服务供给水平和效率、建设服务型政府、加快服务业发展、扩大有效需求、促进就业、深化财税体制改革、建立现代财政制度紧密联系。然而,作为一项新型的公共服务供给机制,政府购买服务同时也面临着诸如合同管理能力较弱、道德风险较难控制、容易导致形式主义或寻租行为、增加政府提供服务的交易成本、服务提供质量和效益难以衡量等一系列问题。因此,一套科学的、可行的政府购买公共服务绩效评价体系,无论是对公共财政和公共资源的使用效率、公共服务供给质量还是对整个经济和社会的可持续发展都是不可缺少的,能起到积极的作用。

2.2.1政府购买服务绩效评价有利于打造“责任政府”

在政府购买服务过程中,政府遴选社会组织及其项目时如何避免权力寻租?财政资金是否合理使用,如何保证资金顺利实施于项目并发挥作用?项目绩效如何,如何评判社会组织服务项目的水平和绩效?这些问题都只能通过绩效评价来回答。

通过绩效评价,可以对政府购买服务的运行情况提供及时、有价值的信息,可以了解政府对购买公共服务决策的科学性与准确性,履行职能的效率和效果,履职时的“缺位”和“越位”,并有的放矢加以调整,提高政府购买服务工作效率和公共服务供给水平。政府购买服务绩效评价有利于政府以公众需求为导向购买公共服务,增加公共支出透明度,提高公众对政府的信任度和满意度;有利于增强政府的效益意识,更加关注资金使用效果,提高公共支出效益,用尽可能少的钱提供既定的公共服务,或者用既定的钱来提供更多的公共服务;有利于增强政府管理的透明度和责任意识,增强政府绩效管理的自律性,提高决策和服务水平。

2.2.2政府购买服务绩效评价有利于社会组织发展,促进政府与社会组织合作

在政府购买服务过程中,由政府委托社会组织提供公共服务,采取的方式有竞争性的,也有非竞争性的,都需要在社会组织接受委托或取得生产公共服务资格之前对社会组织进行评估,衡量其是否具有相关的资格和能力,是否是政府最佳的合作伙伴;在社会组织获得公共服务生产资格之后,需要对其执行合同和公共服务生产质量进行过程评价和服务绩效评价。

社会组织在发展过程中,需要从政府、社会,企业中不断的吸取各种资源,以支持自身的运行和实现组织的目标。通过政府购买服务绩效评价,可以促使社会组织财务更加透明、治理结构更加完善、运行质量更加高效,得到政府及社会的信任,以便于参与以后的政府购买服务,从而增强获得资源的能力。

2.2.3政府购买服务绩效评价有利于扩大公众的知情权和参与权

政府购买服务涉及双重委托代理,一层是社会公众对政府的委托,另一层是政府对承接主体的委托,前者是核心。然而社会公众与政府在政府购买服务过程中却没有直接接触(凭单购买方式除外),而是由承接主体直接面向社会公众生产服务,造成公众服务的使用者与提供者缺乏有效沟通。在此情况下,政府购买服务绩效评价是政府倾听民意、向社会公众采集信息的有效渠道,将社会公众对接受公共服务的主观感受传递给政府。

政府购买服务绩效评价也是社会公众对政府购买服务进行监督的重要途径。随着社会主义民主化程度的提高,政府绩效成为社会公众关注的焦点,政府运行的效率和财政资金使用问题也成为社会公众关心的问题。通过政府购买服务绩效评价,社会公众可以了解政府购买服务流程,政府在购买服务方面发生的支出,以及相关支出提供了多少公共服务,这些公共服务的质量如何等信息,便于公众对政府及其工作人员工作行为的合法性与合理性进行监督。

概言之,绩效评价覆盖政府购买公共服务的全过程,是推动政府购买服务健康可持续发展的基本保障。绩效评价可以检测政府购买服务是否达到预期目标,及时发现和修正政府购买公共服务操作过程中出现的偏差。

2.3我国政府购买服务绩效评价的实践

我国部分地区已经实施了政府购买服务绩效评价,做出了有益的尝试,有些地区专门制定了政府购买服务项目绩效评价管理办法,设计了比较系统的评价体系。但是,还存在较多的问题需进一步改进。

2.3.1具体实践

在评价主体方面,有政府评估,也有委托第三方评估;在评价内容方面,有对购买主体购买服务的财政资金使用绩效评价,也有对承接项目的社会组织的服务绩效评价;在评价结果运用方面,主要作为费用结算依据、以后年度预算安排及社会组织承接政府购买服务的重要参考依据;在制度保障方面,有专门的政府购买服务绩效评价管理办法,也有在政府购买服务管理办法中设定关于绩效评价的条款;在评价依据方面,有社会组织评估管理办法、公共服务绩效评估办法、财政支出绩效评估办法及预算绩效管理办法。

以2012年中央财政购买社会组织服务为例,民政部委托清华大学公共管理学院NGO研究所对项目进行了专业评价。评价的主要指标有:项目目标;资金执行率;执行进度;直接服务人数;资源带动效果,包括带动地方资金、人力、场所、硬件等投入;社会组织自身能力的发展,包括组织动作效率、内部制度、机构知名度、项目管理能力、资源动员和整合能力与专业服务能力等;媒体报道情况及社会关注度、影响力;社会组织继续开展相关服务的意愿;项目推广;项目满意度;等等。

各地对评价体系的设计也不尽相同,以六个地区出台的政府购买服务项目绩效评价办法为例,上海市杨浦区和安徽省蚌埠市将政府购买服务项目分为6个维度进行绩效评价,包括项目完成情况5个指标、服务满意率2个指标、承接主体财务状况5个指标、承接主体组织能力5个指标、承接主体人力资源5个指标、项目的综合能效4个指标,给每个指标赋予一定的分值,由评价主体进行打分。安徽省铜陵市将政府购买服务项目分为4个维度进行绩效评价,具体为机构建设、项目管理、服务质量和社会效益等四个方面,共28个指标,给每个指标赋值。广东省广州市和东莞市从专业服务标准、服务量及服务成果标准、服务质量(成效)标准、服务项目和机构管理标准等四个方面进行评价,给这四个方面分配分值比例。成都市锦江区要求对综合分析评估结果按优、良、差三个等次提出评估意见。具体指标设计见表2-1。

从表2-1可以看出,服务数量、服务成效、服务对象和相关方满意度、组织制度建设、财务管理、项目管理能力、专业人员情况等指标是每个地方都要评价的内容。

 

 

 

 

 

 

 

表2-1          政府购买服务绩效评价指标

评估指标

上海市杨浦区

安徽省蚌埠市

安徽省铜陵市

广东省广州市

广东省东莞市

项目进展与项目计划的符合性

 

 

 

服务人数

服务频次

大型活动次数

 

 

 

大型活动服务人次

 

 

 

安全服务情况

 

 

 

服务成效(服务对象的受益情况)

服务对象满意率

项目相关方满意率

项目资金管理

 

 

财务管理

组织管理架构

 

 

组织制度建设

项目管理能力

 

 

 

服务记录

 

 

资料保管

 

 

社会动员能力

 

 

 

接受监督管理

 

 

 

 

项目可持续发展能力

 

 

 

项目人员数量

 

 

 

项目专业人员数量

项目工作人员培训

 

 

项目志愿者培训

 

 

 

人力资源管理

 

项目对同类服务的影响

 

 

 

项目对项目执行组织的影响

 

 

 

项目对行业的影响

 

 

 

项目对社会的影响

 

 

2.3.2存在问题

目前,我国政府购买服务绩效评价尚处于探索阶段,评价体系还不健全,法律制度体系尚未确立。具体来说,存在以下四个方面的问题:

第一,缺乏科学、合理、全面的评价指标体系。评价指标以定性描述为主,定量指标较少,主观性较强,赋权方法不科学,分配指标分值较随意。应选择具有可操作性和可行性的、可量化的指标,并选择一定的数学模型对指标分配权重。评价主体和评价内容不够全面。评价主体多是以官方为主,主要是由政府或政府委托的第三方对承接主体进行评价,缺少社会公众或独立第三方对政府购买服务行为的评价。评价内容多是对承接主体生产的公共服务进行评价,未对政府购买服务整个过程及其效果进行评价。

第二,评价程序不够规范。绩效评价流于形式,评价过程中社会公众的参与度低,评价过程的透明度不高,社会监督和约束机制薄弱。绩效评价是一个循环的流动过程,是一种有计划、按步骤进行的活动,没有科学而规范的程序就会容易导致结果的不公正和不客观。规范的评价程序应该包括确定评价内容,明确评价目的,制定评价方案,实施评价及受理评价申诉。

第三,评价结果未有效利用。绩效评价结果不能及时向公众公布,接受公众监督,绩效评价结果没能作为今后政府购买服务的依据,也没有把绩效评价结果纳入到政府和干部的政绩考核中去。评价结果运用既是评价的延续又是评价的目的所在,应该根据评价结果寻差距找经验,改进政府购买服务绩效,完善政府购买服务流程,制定今后发展规划,并为下一次绩效评价提供参考和启示,使政府购买服务工作步入循环的螺旋式上升进程。

第四,缺乏法律制度保障。政府购买服务绩效评价在中国目前的实践活动中,缺乏成熟理论的指导,也没有相应制度和法律的保障,以至于无论是评价主体还是被评价对象以及其他的利益相关者,对于政府购买服务绩效评价许多基本问题的认识都比较模糊,从而导致有关评价以及对评价结果的运用存在较大的随意性。绩效评价不应仅是工具和手段,而应该作为政府管理体制创新的一项重要内容纳入法律制度保障。

 


 

3章 国外政府购买服务绩效评价案例分析

国外政府购买服务绩效评价工作有较长的发展历程,在制度设计、框架构建、方法选择、指标体系完善以及实际应用等方面都积累了较为丰富的经验,对国外政府购买服务绩效评价工作的经验进行总结,能够为我国政府购买服务绩效评价工作提供有益的参考与借鉴。

政府购买服务绩效评价工作具有较强的区域性、国别性及领域性,即,不同地区、不同国家以及不同服务领域的政府购买服务绩效评价工作有着明显的不同。发达国家与发展中国家(地区)的政府购买服务绩效评价工作由于起步时间不同、所处发展阶段不同、社会环境不同等诸多原因,在制度设计的完善程度、重点关注领域、政府购买服务绩效评价项目的规模大小与绩效评价的实际应用成果等方面存在着显著差异。基于此,本章在发达国家与发展中国家中分别选取有代表性的国家及项目进行分析,通过对比总结有益的经验。同时,在分别研究发达国家与发展中国家案例的基础上,对政府购买服务绩效评价工作中的关键环节——制度设计——进行分析与概括。

3.1发达国家政府购买服务绩效评价案例分析

西方发达国家的政府购买服务绩效评价工作起步较早、发展较快,应用的服务领域十分广泛、制度设计相对成熟。本节分别以英国、美国、澳大利亚三个国家的不同领域服务绩效评价工作为切入点,从对政府购买服务整体工作进行综合评价的角度重点分析英国国家卫生服务体系绩效评价工作,从开展项目评价的角度对美国政府购买弱势儿童福利与保护服务绩效评价以及澳大利亚州际政府购买教育服务绩效评价进行重点分析。

3.1.1英国国家卫生服务体系绩效评价

2000年,世界卫生组织发布世界卫生报告《卫生系统:改进业绩》,指出世界卫生体制对大多数的全球人口的健康改善作出了巨大的贡献,卫生体制的发展以提高健康水平和配置、增强符合人民正当愿望的体制、确保公平的资金投入为目标,承担着服务提供、资源生产、资金和管理四项主要职能,对卫生体制的发展应给予高度重视,确保资源的合理利用,报告对评价某一卫生体制运行的好坏方面做出了深入的探索,对卫生体制运行的指标检测方面也有了新的突破,报告在如何评估体制的运行和利用现有资源取得更大成绩方面提供了新颖的观点和切实可行的建议。世界卫生组织在这份报告中对其191个成员国1997年的卫生系统运行状况进行了分析与排名,其中,英国医疗卫生保健服务的总体水平排名第18位(见表3-1),居于世界前列;同时按照世界卫生组织对其会员国的测算,英国的儿童与成人死亡率均处于“极低”的水平。事实上,英国国家卫生服务体系早在1948年就已建立,而其对卫生服务体系的绩效管理则在上世界八十年代就开始进行。

 

 

 

表3-1   英国在世界卫生组织1997年测算中的排名

序号

测算项目

英国排名

1

1997年卫生系统卫生水平

14

2

1997年卫生系统反应性水平

26

3

1997年卫生系统资金提供公正性

8

4

1997年卫生系统整体达标成就

9

5

1997年人均卫生国际支出水平

26

6

1997年卫生系统效能(按健康水平评估效能)

24

7

1997年卫生系统效能(总体效能)

18

1.背景

(1)英国国家卫生服务体系的建立

国家卫生服务体系(National Health System,NHS)是英国国内的四大公费资助医疗系统(publicly funded healthcare systems)的统称,包括英格兰国家卫生服务体系(National Health Service in England)、北爱尔兰卫生及社会保障体系(Health and Social Care in Northern Ireland,HSCNI)、苏格兰国家卫生服务体系(National Health Servicein Scotland)以及威尔士国家卫生服务体系(National Health Servicein Wales)。四个系统独立运作,并在政治上分属英国政府、北爱尔兰政府、苏格兰政府和威尔士政府分别管理。

英国国家卫生服务体系作为一个整体始建于20世纪中叶,已走过六十多年的发展历程。1945年,赢得选举的英国工党政府开始逐步实践其在选举期间做出的遵守并落实1942年贝弗里奇报告的诺言,为把英国建设成为更为广泛的福利国家,开始着手建立“预防和治愈疾病的综合保健和康复服务体系”,并走过了三年多的立法历程。英国国会首先分别通过了1946年《国家卫生服务法案》与1947年《国家卫生服务法案(苏格兰)》,先后在英格兰与威尔士、苏格兰建立了卫生服务体系;1948年,北爱尔兰议会在通过《国家卫生服务法案》,英国政府最终于1948年7月5日在全国范围内建立了国家卫生服务体系。

作为建立更广泛的福利国家的重要举措,国家卫生服务体系在建立之初,通过国家税收和居民、企业缴纳的社会保险作为初始出资为公民提供医疗卫生服务,英国公民以及满足一定条件的合法英国签证持有人均可以享受免费医疗服务或仅需支付极少的医疗卫生服务费用。国家卫生服务体系的全面建立在很大程度上改善了人民的健康状况、提高了身体素质,受到了社会公众的广泛欢迎与积极肯定。

(2)英国国家卫生服务体系绩效管理与内部市场化改革

英国国家卫生服务体系自建立起经历了从国家经营到政府购买服务的内部市场化改革;尽管1997年工党重新上台后通过新的政策性文件中止了“内部市场”改革的说法,但实际上,政府部门与非政府部门在医疗卫生服务提供领域的合作并没有中止,反而进一步加强。

尽管国家卫生服务体系在建立之初广受好评,但随着国家卫生服务体系的不断发展、人口数量尤其是老年人口的日益增加、人民对于健康水平的要求逐渐提高以及政府财政状况的改变,英国国家卫生服务体系也面临着越来越多的矛盾与问题,其中最主要的即为财政资金不足与效率低下。一方面,政府税收是国家卫生服务最主要的资金来源。1960年以来(图3-1),英国医疗卫生服务支出逐年攀升,其中公共部门即税收负担的部分始终占到了医疗卫生服务总支出的80%以上,占比最高的年份甚至达到了91.08%(1975年),相比之下,私人部门所负担的医疗卫生支出增长幅度与占比均较低。与此同时,NHS成为了英国社会福利支出中占比最大的项目。1980-2009三十年间(图3-2),英国政府医疗卫生支出占财政社会福利总支出的比重始终维持在25%以上,平均值达到了29%,接近于社会福利总支出的三分之一,在1997年以后更是逐年提升,于2009年达到了33.79%,超过了社会福利总支出的三分之一。英国国家卫生服务体系的运行为政府财政带来了巨大的压力。为了应对经济困难与财政资金紧缺,一些地方增设了处方费等医疗服务费用,提升私人支出在医疗卫生服务支出中的比重、缓解财政压力。另一方面,英国国家卫生服务体系在最初采取国家经营方式,基于病人需要为居民提供医疗服务,在救济贫民和体现公平性、普遍性原则的同时,也由于机构效率低下和资源不足引发了社会公众对于服务的不满。随着人们对国家卫生服务体系中资源使用情况的日益关注,英国政府开始高度重视对国家卫生服务体系的绩效管理,并着手进行了内部的市场化变革,通过引入竞争原则与多元化主体,进一步提升国家卫生服务体系的绩效水平。

 

美国斯坦福大学管理学教授A·Enthoven最早将“内部市场”的概念引入了英国国家卫生服务体系。在内部市场化改革进程中,原来负责管理医院并直接向公众提供医疗卫生服务的国家医疗管理机构通过与医院等医疗服务机构签证购买合同,实现了身份与职能的转化;医院提供的医疗服务有了实际价格,提高了竞争性,刺激服务的直接提供者——医院——不断降低服务成本、提高服务效率,以获得更多的来自政府的购买合同,赢得发展资金。在1991年批准实行的“全科医师(General Practitioner, GP)持有预算拨款”计划通过将向全科医师增加预算拨款,赋予其在与病人商量的基础上帮助病人选择不同的医疗进而购买不同医疗机构服务的形式,赋予了公众对于医疗服务的选择权,也间接促进了不同医疗服务机构间的竞争。不仅如此,国家卫生服务体系相关的社会企业与国际组织如国际医疗保险公司等也加入到了医疗卫生服务提供者的行列,他们通过与政府签订服务合同,获得财政资金,向公众提供医疗服务。

2.制度保障

为了加强对国家卫生服务体系及签订服务购买合同过程中的绩效管理,提升服务质量,英国政府在加强立法、完善机构设置、进行社会监督与加强信息管理等方面做出了大量努力,其各类政策也主要在英格兰地区得以全面推广。

(1)立法保障

英国国家卫生服务体系的建立就是通过一系列完备法令的颁布得以实现的,而在国家卫生服务体系不断发展完善的过程中,每当政府需要对服务体系进行改革,又会颁布新的法令,对相关政策进行渐进式的调整。如1988年撒切尔夫人对国家卫生服务体系进行内部市场化改革时就颁布了改革的白皮书,而1997年工党执政后又发布了其纲领性文件“新的国家卫生服务”(The New NHS)。2010年,结合新的改革策略,英国国家卫生部颁布了《公平与卓越:解放国民卫生体系》(Equity and Excellence: Liberating the NHS)。不同阶段的政策性文件都为国家卫生服务体系的建设与绩效评价提供了依据,在法律规章体系不断完善的过程中,绩效评价也愈加规范、完善、全面并且系统。表3-2为近年来英国政府公布的国家卫生服务系统相关法令。

表3-2     英国近年颁布的国家卫生系统相关法令

序号

中文名称

英文名称

1

精神行为能力法令2005

Mental Capacity Act 2005

2

国家卫生服务法令2006

National Health Service Act 2006

3

精神健康法令2007

Mental Health Act 2007

4

卫生与社会关怀法令2008

Health and Social Care Act 2008

5

卫生法令2009

Health Act 2009

6

卫生与社会关怀法令2012

Health and Social Care Act 2012

数据来源:英国政府网站www.gov.uk

 

(2)机构设置

英国国家卫生部(Department of Health, UK)是英格兰地区卫生服务相关事务的最高管理机构,由共23个政府执行机构及非政府的公共机构构成,包括政府部门执行机构、非政府部门公共执行机构、非政府部门公共咨询机构以及其他机构,不同类别的机构构成如表3-3所示。

 

 

 

 

表3-3          英国国家卫生部部门构成

分类

中文名称

英文名称

政府部门执行机构

药品与保健品管理局

Medicines and Healthcare Products Regulatory Agency

英格兰公共卫生

Public Health England

非政府部门公共执行机构

护理质量委员会

Care Quality Commission

健康与社会关怀信息中心

Health and Social Care Information Center

人工受精和胚胎学管理局

Human Fertilisation and Embryology Authority

人体组织管理局

Human Tissue Authority

监管局

Monitor

英格兰国家卫生服务体系

NHS England

国家临床质量管理研究所

National Institute for Health and Care Excellence

非政府部门公共咨询机构

放射性物质咨询管理委员会

Administration of Radioactive Substances Advisory Committee

临床质量咨询委员会

Advisory Committee on Clinical Excellence Awards

英国药典委员会

British Pharmacopoeia Commission

人类药品委员会

Commission on Human Medicines

食物、消费品和环境中化学品诱变性委员会

Committee on Mutagenicity of Chemicals in Food, Consumer Products and the Environment

独立重构委员会

Independent Reconfiguration Panel

薪酬审查机构

NHS Pay Review Body

医生和牙医酬金审查机构

Review Body on Doctors' and Dentists' Remuneration

其他机构

英格兰健康教育

Health Education England

健康研究局

Health Research Authority

国家卫生服务系统血液和移植

NHS Blood and Transplant

商业服务管理局

NHS Business Services Authority

诉讼管理局

NHS Litigation Authority

信托发展管理局

NHS Trust Development Authority

数据来源:英国国家卫生部官方网站

https://www.gov.uk/government/organisations#department-of-health

 

政府与非政府部门的公共机构在卫生部的庞大体系下协同运行、相互配合、各司其职,每年出具各自独立的工作报告,加强对国家卫生服务系统的管理、评价和改善服务质量,为国家卫生服务体系的绩效管理提供了较为全面、系统的机构保障。药品与保健品管理局是政府部门执行机构,该部门以科学与研究为基础,通过监管药品与医疗器械,保证英国范围内的药品安全与医疗设备安全正常运行。护理质量委员会的前身分别是成立于2001年的改善健康状况委员会(The Commission for Health Improvement)和成立于2004年的卫生保健委员会(Healthcare Commission), 护理质量委员会是非政府部门公共执行机构,是一个着力于健康与社会关怀的独立监管机构, 其工作是检查医院、护理院、全科医生、牙医的服务是否服务国家标准,他们检查服务并公布调查结果,帮助公众在不同的机构与个人之间做出选择。国家临床质量管理研究所也是非政府部门公共执行机构,通过制定和颁布指导方针和医疗、技术循证评价准则为诊所提供指导。

(3)社会监督

英国国家卫生服务体系占据了国家财政社会福利支出的最大份额,近年来的占比更是超过了社会福利总支出的三分之一,其运行与发展受到了社会各界的关注。而来自不同领域的关注与声音,则成为了国家卫生服务体系不断完善的重要力量。早在1981年,时任英国第二大联锁超市副总裁的Roy Griffiths曾在公开评论中批评国家卫生服务体系,他说“如果今天南丁格尔提着灯走过国家卫生服务体系的走廊,那她一定是在寻找负责人”,他还提出了个人对于国家卫生服务体系的改革意见,随后,他被撒切尔政府任命为当时的国家卫生服务体系管理委员会的副主席(1986-1989)以及国家卫生服务体系的政府顾问(1986-1994)。

此外,从英国国家卫生部的机构设置中不难看出,不少非政府部门公共执行机构与非政府部门公共咨询机构都承担了重要了监督职能,监督医疗服务的质量,并向社会反馈监督信息,如护理质量委员会、国家临床质量管理研究所、临床质量咨询委员会等等。此外,国家卫生部还单独设置了监管局及薪酬审查机构,对国家卫生服务体系的资金使用及薪酬制度进行监管,以确保国家卫生服务体系的运行以病人利益最大化为初衷。在监管局的部门主页上将其主要职责描述如下

 

“国家卫生服务体系独立基金会领导有方,可持续地提供优质服务;

在资金供给方出现严重困难的情况下,保证基本服务;

国家卫生服务体系支付系统提升质量与效率;

国家卫生服务体系内部的采购、选择与竞争都以病人利益最大化为原则”。

 

(4)信息管理

医疗服务信息的不完整一方面不利于进行信息记录与比较,进而进行绩效管理,另一方面,由于病人在就诊中明显处于信息劣势,信息平台建设的不完善会直接影响病人享受医疗卫生服务的全面体验。英国政府一向重视数据支撑平台及信息管理在卫生服务体系的绩效管理中的作用,并通过多次在不同的改革文件中制定具体措施予以明确。英国国家卫生部下设健康与社会关怀信息中心,专门负责信息采集、处理、规范制定等相关工作。在健康与社会关怀信息中心的部门网站上将其主要职责描述如下

 

“收集、分析、呈现国家卫生及社会关怀数据;

设立并管理国家信息技术系统,用以传播、收集以及分析信息;

发布病人个人隐私信息的采集及处理规定;

建立指标库,用以测量卫生服务的质量;

减少医生、护士以及护工需要采集的信息量,确保只采集必要信息,避免重复采集;

通过向医疗卫生机构传送标准及指引,协助医疗卫生机构提高采集及传送信息的质量;

创建与发布信息时使用不同的格式,以供尽可能多的主体使用”。

 

在1991年的市场化改革中,国家医疗服务体系中治疗成本的信息的公开程度就得到了极大提高,这迫使服务提供者努力降低成本,极大地提高了资源利用效率。英国国家卫生部在1998年制定并颁布了国家卫生服务系统的信息战略(“Information for health:an information strategy for the modern NHS 1998-2005 - executive summary”),以提升信息化程度,并制定各类医疗服务信息规范。

2005年,英国政府发布了《英格兰医疗改革——近况与下一步措施》(Health Reform in England-Update and Next Steps)报告,明确提出要提供关于高质量的卫生服务信息。英国国民卫生部还拨出专款,进行电子就诊预约系统的建设,提高医疗服务系统的透明度,并给予病人更多的自主选择权。

在制度设计上,由于病人与全科医生相对稳定的联络关系,确保了每一位病人都能拥有一套个人的、长期的健康服务信息系统。与此同时,英国国家卫生部还实施了依据结果进行支付(Payments by Results)的举措。依据结果进行支付,是英格兰地区的国家卫生服务体系支付方式,国家(政府相关部门)结合每一位病人接受医疗服务和被治疗的情况,根据事先与医疗提供方(全科医生或医院)签订的合同,在病人接受医疗服务或治疗完成之后,向医疗提供方支付相关的费用。卫生部每年会公布不同治疗及情形的国家资费标准,以作为部分支付依据。依据结果进行支付的支付流程如图3-3所示。

在“依据结果进行支付”的完整流程中,病人首先到全科医生或医院就诊,完成诊疗后,服务提供方会对病人包括年龄、就诊时长、就诊内容等情况在内的信息进行临床编码,随后,这些编码信息会通过服务提供方的电脑上传到上一级服务提供机构并被分组,政府部门依据分组情况进行定价,最后完成为诊疗的付款。“依据结果进行支付”的过程为整个国家卫生服务系统带来了更好的财政透明性。它详细地记录了病人的就诊信息、服务提供机构的诊疗信息以及财政部门的支付信息,有利于信息平台的建设,同时有助于刺激服务提供者努力控制成本。

更为重要的是,根据2009年与2012年的卫生法令,每一个国家卫生服务体系的服务提供方都拥有一个完整的质量账户,每一个服务提供方都要在每年的6月30日之前将其过往一年的医疗服务信息及相关内容上传到国家卫生服务体系网站的质量账户中,供社会公众查阅英国国家卫生服务体系的官方网站还呈现了包括各类疾病与预防、健康生活、周边医院信息、医院伙食情况、国外诊疗信息、病人投诉通道等几乎所有的相关信息。巨大的网上信息平台不仅方便了服务提供方与使用方的,更为绩效评价奠定了完备的信息基础。

3.绩效评估框架与指标选择

英国国家医疗卫生服务体系的绩效评价是立法保障、机构设置、社会监督与信息平台共同作用的结果。在这些相对完备的宏观设计之下,具体的绩效评价则通过临床治理(Clinical Governance)、绩效评估框架(Performance Assessment Framework,PAF)与国家服务框架(National Service Framework, NSF)共同实现。其中,最核心的是绩效评估框架(绩效指标如表3-4所示),它是财政部和包括卫生部在内的其他部门达成的公共服务协议的一部分,旨在提高卫生和社会服务的产出和效率。

 

 

表3-4   国家卫生服务体系绩效评估框架绩效指标

绩效评估框架领域

序号

指标名称

增进健康

1

男性寿命期望

2

女性寿命期望

3

癌症死亡数

4

循环疾病的死亡数

5

自杀率

6

事故死亡率

7

18岁以下受孕数

8

五岁儿童的正常牙齿数

9

婴儿死亡率

诊疗公平

1

乳腺癌检查

2

子宫癌检查

3

冠心病的手术率

4

置换关节手术率

5

切除白内障的手术率

6

全科医生数

7

滥用毒品者中获得毒品治疗服务的增长

有效提供适当的

卫生服务

1

儿童免疫率

2

流感疫苗率

3

中风治愈率

4

髋关节骨折治愈率

5

初级保健管理-急性症

6

初级保健管理-慢性症

7

初级保健中的精神健康

8

抗菌药的处方率

9

搞溃疡药的处方率

10

器官捐赠

效率

1

日病例彼得率

2

等待时间

3

普通处方

4

门诊病人预约失败率

5

数据质量

患者/患者家属的感受

1

六个月住院病人的等待时间

2

十三周门诊病人的等待时间

3

二周癌症患者的等待时间

4

延迟出院

5

得到全科医生诊疗

 

 

 

 

表3-4  国家卫生服务体系绩效评估框架绩效指标(续)

绩效评估框架领域

序号

指标名称

卫生医疗效果

1

急诊

2

儿童低呼吸感染急诊

3

精神病人重新入院

4

出院后接着就急诊重新入院

5

髋关节骨折治愈后接着急诊重新入院

6

中风治愈后接着急诊重新入院

7

乳腺癌的生存率

8

肺癌的生存率

9

结肠癌的生存率

10

手术后30天内的死亡数(非急需入院)

11

心脏搭桥手术后30天内的死亡数

12

髋关节骨折入院后30天内的死亡数

13

中风入院后30天内的死亡数

14

手术后30天内的死亡数(急需入院)

15

戒烟四周后中止戒烟

 

4.小结

整体而言,英国国家卫生服务体系中对购买服务的绩效评估是相对全面且较为完善的,其突出的特点是对购买服务中的不同主体即购买者与服务提供者的行为与过程的评价是分开进行的,而由于英国国家卫生服务体系的资金来源中百分之八十为财政资金,其绩效评价更多地以病人的利益最大化为原则,关注服务质量的本身。也有学者对于国家卫生服务体系的绩效评估框架提出了质疑,认为其评价的指标多为可量化的指标,且搜集数据的层级结构过多,这两方面都导致了评价结果不够准确。

3.1.2 美国政府购买弱势儿童福利与保护服务绩效评价

1.背景

(1)美国儿童保护工作与购买弱势儿童福利服务

美国州际政府购买儿童福利服务的发展与儿童保护工作的历史密不可分。美国的儿童福利制度发起于1909年的白宫儿童会议,至今已有一百多年的历史。1935的,美国颁布社会保障法,确立了美国社会福利体系的基础,而其中的每个部分都和儿童有或强或弱一定的关联。比如社会保险制度中的失业保险,就为失业家庭中的儿童提供了宝贵的生活来源保障,其中和儿童福利直接相关的,是公共援助中的有依赖子女家庭求助以及公共福利服务中的收养、看护、残疾儿童服务以及单亲家庭服务等。1935年之后,美国先后通过了一系列儿童福利计划。其中最重要的是1974年国会通过的儿童虐待预防法案。该法建立了儿童虐待与疏忽的全国性标准定义、创设了对疏忽与虐待的调查与通报制度并要求提供通报儿童虐待或疏忽个案者保密与安全保护的措施。另外,除了直接对儿童虐待或疏忽加以仲裁外,该法案更强调以预防的公共教育与倡导的方式,唤起社会大人的注意与防范。美国的儿童福利事业在上个世界70年代中叶进行鼎盛时期,此后便进入改革阶段。1975年美国通过《社会保障法》第20条修正案,将过去联邦政府主导儿童福利的行政、规划与决策权,逐渐下放到州乃至郡政府的手中。1980年国会通过《收养补助与儿童福利改革法案》。而在20世纪90年代,美国又进行了两项重要的儿童福利制度改革,贫困儿童求助制度改革和儿童虐待家庭收养制度改革,它们分别代表美国在贫困儿童求助与危难儿童服务两个领域的改革,特别是前者更被视为美国儿童福利制度的根本转变。

美国自1991年开展儿童保护项目。总的来说,美国的儿童保护工作理念先进、法律完善、机制健全、管理科学、工作细致。另一方面,政府购买服务在美国以“第三方治理”(Third-party Governance)的形式展开,除了政府直接提供服务的方式外,还包括六种可替代性的服务提供方式,他们分别是:外包给私营部门、外包给非营利组织、政府间合作、特许经营、补助以及志愿服务。这些可替代的服务提供方式无论是在联邦政府还是在各州政府都非常普遍,大量公共服务项目——包括教育、文化、医疗卫生,尤其是老人、儿童、残疾人、孤儿等特殊群体的服务,都是由政府向社会购买服务。

美国的儿童福利服务可分为支持性服务、补充性服务和替代性服务,这三种类型的服务,非政府机构均可以参与其中。支持性服务是协助家庭成员运用自己的力量,来减轻亲子间的压力和紧张,在这其中,家庭服务机构可以通过服务来增强父母的能力,使其能适当地扮演亲职角色,此外,儿童福利机构为受虐待与疏忽儿童提供的保护,也属于支持性服务。补充性服务则是指用来补充父母职责和家庭功能的儿童福利服务。主要包括当因家长失业、残疾而造成家庭贫困时,为保证儿童的基本生活所提供的各项措施以及因父母都要工作而无人照料子女的日间托儿和住宅服务等。替代性服务则是儿童保护的最后防线,包括寄养服务、机构式服务和领养服务。在美国,公营和私营的社会服务机构都能够提供家庭寄养服务,但领养服务则必须由非营利机构及其专业人员来执行。儿童福利服务的对象多为遭遇各种不幸情景的儿童或其家庭,如孤儿、残联儿童、贫困儿童、被虐待或者被忽视的儿童、家庭破碎的儿童、行为念头或情绪困扰的儿童等,针对个别问题需求予以求助、保护、矫正、辅导或养护等措施,有效改善其所面临的问题。

(2)对政府购买弱势儿童福利与保护服务开展绩效评价

自从1997年《收养与家庭安全法案》通过,以及越来越重视绩效评估的国家法律不断颁布,儿童福利体系的低效、不灵活、无法完全满足儿童与家庭需求等劣势就饱受诟病,而且被施以各种压力,需要创新服务模式使寄养儿童有效地脱离政府监管,但同时又不能损害寄养儿童的安全与福利。在传统的对儿童福利体系的评价模式中,儿童福利系统的绩效多是由测量和追踪寄养儿童获得永久居所的比例进行的,比如寄养儿童与他们的亲生父母重新组建家庭或被收养。而在传统的绩效评价过程中,政府部门往往对于私营儿童福利机构的绩效表现有着更高的期望,认为私营儿童福利机构在绩效评价中优于公共儿童福利机构。这是因为私营儿童福利机构为了竞争获得政府合同会被迫提高质量。为了提高儿童福利机构的绩效表现,一些政府部门的管理者会将绩效及成本控制相关的条件置于政府购买服务的合同中。这种极为重视私营机构与绩效表现的方式导致大量的私营儿童福利机构为了获得更多的政府购买合同与财政支持,更加积极地帮助寄养儿童在预设的时间之内找到寄养家庭。然而,研究却发现,长期处于绩效压力的服务机构,会通过某些技术手段或者通过给社工施加压力来提高项目的完成率,这样的工作完成方式在长期看来会给寄养儿童、寄养儿童的家庭以及整个组织和系统的表现都带来不良的影响。

2.制度保障

(1)法律与机制

美国的2002收养计划(Adoption 2002 Initiative)旨在减少阻碍收养成功的限制条件,同时从1996到2002年,实现收养率翻一翻,从27000人到达54000人。1997年11月9日,美国克林顿总统签署了《收养和家庭安全法案》(Adoption and Safe Family Act),随后美国国会通过了这一法案。这一法案要求美国各州的法律要与法案相一致才能继续接受联邦政府在监护儿童收养问题上的资金资助,同时鼓励各州提高收养完成率,在这一法案颁布后,美国大部分州的监护儿童收养数量大幅上升,全国范围内的监护儿童收养率几乎翻了一番。与此同时,越来越重视绩效评估的国家法律不断颁布。作为儿童福利事务的最高管理机构,美国卫生和公共服务部的儿童与家庭管理局会根据相关法律条文研究和开发儿童保护项目,并将其纳入政府预算由国会拨款。开发出的项目方案通常包括项目目标、项目工作程序、项目评估指标及项目配套经费。然后,由各州、县、市儿童保护组织机构向联邦儿童与家庭管理局进行申报。经竞争、审核获得立项,联邦政府下拨项目资金,州政府支付配套资金,并进行项目动作培育。同时,获立项的机构被要求每年撰写工作报告和年度工作计划,并接受联邦和州的考核与管理指导。联邦和州按照绩效标准和实施结果划拨每年的经费,每五年做一次项目评估,以确定项目是否继续开展。一系列收养法案的颁布、联邦政府的政策倾向、法律上对绩效评估的不断重视是对儿童福利机构开展绩效评价的重要政策性保障。

(2)机构设置

美国儿童保护工作由多个层级的机构组成,包括联邦、州、县、市的相关机构,以及非盈利的公、私营社会服务机构。第一层级是联邦政府“儿童与家庭管理局”,隶属于美国卫生和公共服务部。它是儿童保护工作的最高行政机关,负责管理、指导、支持、资助、协调和推动各州及地区开展儿童保护工作。联邦政府在儿童保护工作中的主要职责是:制定规划和方案、监督、检查、提供资源、评估州的执行情况。第二层级是设在州政府的行政管理机构。因美国各州行政相对独立,所设机构名称和工作范畴有所不同。以加利福利亚州为例:加州是由社会服务厅负责州儿童福利和儿童保护工作。工作职责范围是:一方面负责监管联邦儿童保护项目的实施和执行;另一方面还负责制定本州的儿童保护政策和儿童保护服务计划,筹措资金。通过拨款、政策指导、信息服务,提供培训和技术支持,开展项目评估等工作,帮助县、市以及公、私人机构履行服务职责。加州实行州监管、县执行的管理模式。加州儿童保护工作的具体事务由社会服务厅下设的州儿童与家庭服务局和社区照顾许可局管理。第三层级是设在县级政府的县人力资源服务部。该机构的主要职责是:负责有关儿童保护的具体事务性工作,开展联邦和州的儿童保护项目。该机构在县、市设有儿童保护服务办公室,主要从事5方面的工作,即紧急情况反应、家庭维护、家庭团聚、永久安置、宣传预防。具体包括:24小时处置热线电话、对儿童和家庭的安全进行风险评估;提供咨询服务、紧急居住服务、临时托管服务、紧急居家看护、药物滥用治疗、家庭暴力干预、父母教育、家庭生活培训;长期寄养安置和儿童之家安置;面向社区、学校、家庭开展宣传活动,培训年轻父母如何养育婴儿,开展课后项目、健康计划、安全计划等。第四层级是公、私机构,如儿童看护中心、儿童保护中心、儿童中心、儿童保护委员会、学校、社区等。上述中心、机构或承担某项保护项目,或参与部分服务内容。目前,在美国具体执行儿童服务项目的多为第四层级的机构,如旧金山儿童保护中心、旧金山南市场街儿童看护中心、旧金山洛园儿童中心、洛杉矶儿童保护中心等均属于民间非盈利机构等

(3)数据支撑

与英国国家卫生服务体系不尽相同的是,由于美国政府购买弱势儿童福利与保护服务项目多由州级及以下政府单独进行,联邦政府并不进行统一安排,因此,并没有统一的数据支撑平台。但作为儿童福利事务的最高管理机构,美国卫生和公共服务部的儿童与家庭管理局建立了相对完备的数据信息系统,对儿童与家庭福利的相关数据、所辖项目尤其是各州政府承担的项目的相关数据进行了较为全面系统的记录。系统公布的数据包括儿童与家庭管理局的年度预算数据、年度儿童支持报告(Child Support Report)、支持工人家庭获得高品质的早期保育和教育报告(Supporting Working Families with Access to High-Quality Early Care and Education)、个性化护理婴幼儿报告(Individualizing Care for Infants and Toddlers)以及临时求助的贫困家庭数据(Temporary Assistance for Needy Families)报告。其中,年度预算数据中详细列示了儿童与家庭管理局每一年的预算总额与支出、项目情况;支持工人家庭获得高品质的早期保育和教育报告中详细地评估并列示了美国各个州在儿童教育与福利领域所取得的进展、对典型州的具体情况进行了分析,还介绍了一些典型项目的详细信息;而临时求助的贫困家庭数据报告则更加精准地呈现了接受儿童与家庭管理局不同项目资助的家庭数据信息,这些信息细化到每个州的月度数据,包括拥有一个家长的家庭数、拥有两个家长的家庭数、没有家长的家庭数、家庭总数、家长数以及儿童数。这些数据为随时了解弱势儿童的基本情况以及弱势儿童福利与保护工作的成效有非常大的帮助。

3.绩效评价方法沿革与指标选择

在早期的美国政府购买弱势儿童福利服务中,主要采用了基于绩效表现的合同管理(Performance Based Contracting)模式。上世纪九十年代中期美国儿童福利联盟(Child Welfare League of America)进行的一项调查中显示(Egger,1997),美国有大约百分之五十的州的中介机构在儿童福利项目上使用基于绩效表现的合同管理手段,但这种手段的广泛应用出现了一定的问题。在传统的对儿童福利体系的评价模式中,儿童福利系统的绩效多是由测量和追踪寄养儿童获得永久居所的比例进行的,比如寄养儿童与他们的亲生父母重新组建家庭或被收养。而在传统的绩效评价过程中,政府部门往往对于私营儿童福利机构的绩效表现有着更高的期望,认为私营儿童福利机构在绩效评价中优于公共儿童福利机构。这是因为私营儿童福利机构为了竞争获得政府合同会被迫提高质量。为了提高儿童福利机构的绩效表现,一些政府部门的管理者会将绩效及成本控制相关的条件置于政府购买服务的合同中。这种极为重视私营机构与绩效表现的方式导致大量的私营儿童福利机构为了获得更多的政府购买合同与财政支持,更加积极地帮助寄养儿童在预设的时间之内找到寄养家庭。然而,长期处于绩效压力的服务机构,会通过某些技术手段或者通过给社工施加压力来提高项目的完成率,这样的工作完成方式在长期看来会给寄养儿童、寄养儿童的家庭以及整个组织和系统的表现都带来不良的影响。同时,尽管一些州通过基于绩效表现的合同管理模式极大的提高了寄养儿童的收养率,有些州却没有。基于绩效表现的合同管理模式甚至产生了一些意想不到的恶果,包括给一些儿童福利机构带来了严重的财政困难;部分儿童福利机构为了提高寄养儿童的收养率将其安置在亲属家而不是亲生父母家,导致与亲属居住在一起的寄养儿童比例大幅提高。

基于此,美国佛罗里达州、缅因州与纽约州先后通过州级法案,来适当地修正基于绩效表现的合同管理模式。在不断的优化中,一种新的合同框架不断发展,即以结果为导向的责任制框架(Getting to Outcomes:a results-based accountability framework)。以结果为导向的责任制框架是一种以计划、实施以及评估项目以达到预期结果的方法。以结果为导向的责任制框架通过十个问题(表3-5)来帮助项目实现预期结果并向资金供给方呈现。表3-5中的干预措施包括以结果为导向的责任制框架中的工具、培训以及技术支持在内。以结果为导向的责任制框架所使用的语言是用户友好型的、在不同的项目领域的适用性都很强、在项目不同阶段的适用性也非常强。以结果为导向的责任制框架还具有以下三个非常明显的特点:极其关注结果而不是产出、全面性、多部分支持系统。

表3-5    以结果为导向的责任制框架的十个问题

序号

问题

1

机构(或其他主体)的需求及资源分别是什么?

2

机构(或其他主体)的目标、目标人数、期待的结果是什么?

3

干预措施如何将知识与实践相结合?

4

要把干预措施付诸实践需要哪些能力?

5

干预措施如何与其他已经应用过的项目相适应?

6

干预措施如何被实施?

7

实施的结果质量如何被评估?

8

干预措施的结果如何?

9

进一步的质量提升策略如何被引入?

10

如何干预措施是成功的,将如何保持它的可持续性?

 

4.小结

在传统的对儿童福利体系的评价模式中,儿童福利系统的绩效多是由测量和追踪寄养儿童获得永久居所的比例进行的,比如寄养儿童与他们的亲生父母重新组建家庭或被收养。而在传统的绩效评价过程中,政府部门往往对于私营儿童福利机构的绩效表现有着更高的期望,认为私营儿童福利机构在绩效评价中优于公共儿童福利机构。这是因为私营儿童福利机构为了竞争获得政府合同会被迫提高质量。为了提高儿童福利机构的绩效表现,一些政府部门的管理者会将绩效及成本控制相关的条件置于政府购买服务的合同中。这种极为重视私营机构与绩效表现的方式导致大量的私营儿童福利机构为了获得更多的政府购买合同与财政支持,更加积极地帮助寄养儿童在预设的时间之内找到寄养家庭。然而,研究却发现,长期处于绩效压力的服务机构,会通过某些技术手段或者通过给社工施加压力来提高项目的完成率,这样的工作完成方式在长期看来会给寄养儿童、寄养儿童的家庭以及整个组织和系统的表现都带来不良的影响。因此,美国政府购买弱势儿童福利服务的绩效评价方法也在不断完善之中,发生了从基于绩效表现的合同管理(Performance based contracting)到以结果为导向的责任框架(Getting to Outcomes:a results-based accountability framework)的转变。尽管这种方法性的转变目前只是一种探索,但这仍是针对政府购买弱势儿童福利服务绩效评价与合同管理方法的进步,也在很大程度上改进了政府购买服务的结果,具有积极的指导和借鉴意义。

3.1.3 澳大利亚州际政府购买教育服务绩效评价

1.背景

(1)政府购买教育服务与澳大利亚政府购买教育服务的历史

政府购买教育服务,是指政府与各类社会组织签订契约,根据对社会组织所提供教育服务的评估,以公共财政全部或部分支付其费用,目的在于向社会公众提供优质、高效、可选择的教育服务。国外政府购买教育服务始于20 世纪80 年代初期,是西方发达国家为减轻社会福利负担而进行的社会保障制度改革内容之一。这一改革使得公共教育服务供给投资主体由单一化转为多元化,形成了以政府为主导,市场、社会和个人共同参与的公共教育服务新格局。经过近30 年的实践探索,美国、英国、日本等发达国家政府购买教育服务已发展得较为成熟,一些发达国家的国际大都市已经构成了以基础教育和社会教育为支柱的全民终身教育体系。西方发达国家政府购买教育服务的实践,尤其是在制度设计、经费使用、运作方式、监管评估等方面的经验均值得借鉴。政府购买教育服务基本包括以下几种典型做法:

第一,购买学券发放教育服务。学券,又译成教育券或教育凭单,最早由美国著名诺贝尔经济奖得主米尔顿· 弗里德曼提出。学券制就是政府将教育经费折算成有价凭单,发放给所有适龄儿童的家长,用来抵充学费。家长可自由选择不同收费标准的学校,不受学区和公立、私立的限制。学校在收到学券后向政府兑换教育经费,不足部分由学生家长自己支付。

第二,公立学校私有化经营。例如美国上世纪90 年代初期通过的公立特许学校计划(Public Charter Schools Program)先后在40 个州推行,特许学校由美国州或市政府与包括教师、家长、社区团体或私人组织在内的公立学校签订合同(或称特许状),规定了学校的组织和管理方式、学生的学习内容和期望达到的目标以及绩效评估方式。特许学校受到政府的指导和监管,但在聘用教师、经费使用、课程设置、校历安排等方面享有很高的自治权,州政府按公立学校标准每年拨付生均经费,其经费使用也不受学区教育局管辖。

第三,以津贴或补助方式购买教育服务。向私立学校直接提供津贴和补助是政府购买教育服务的另一种方式,可以看作是政府给予私立学校接收学生入学的经济回报,此种做法被广泛应用于澳大利亚、英国、法国、匈牙利、德国、荷兰、日本、波兰和瑞典等国家。其中英国的公助学额计划做法由政府与私立的独立学校签订合同,为来自低收入家庭的优秀学生提供全额或部分学费资助。例如位于威布里治地区的圣乔治学校根据家庭年收入25000 英镑、35000 英镑、50000 英镑三个等级,分别实行100%、50—75%、25—50%三种等次的受助学额。

第四,购买职业教育培训包。澳大利亚政府对职业教育采用购买“培训包”(Training Packages)的方式,按学生数、课时数、单位时间授课费三者相乘的得数,拨付教育培训经费给公立或私立的注册培训机构。政府按照管理企业的模式来管理培训机构,如通不过政府组织的评估,则须将相应的资金退还给政府。澳大利亚政府对职业教育的投入约占其总经费的50%—80%。联邦政府投资购置基建和部分专项设备,以及购买需要优先发展的领域或专业,州政府则购买职业教育培训的管理服务和日常运作开支。

第五,资助性购买社区教育服务。如日本90%以上的市町村均设有公民馆,几乎在城市每所中学,农村每所小学的社教区内都设有公民馆。日本以立法形式(1949年《社会教育法》)确立公民馆为日本社会教育机构,目的是“为市町村或某一特定地域的居民结合其实际生活进行教育、学术、文化方面的活动,以使居民提高教养、增强健康、陶冶情操、振兴生活、文化,充实社会福利”。公民馆是非营利性的,其设备和日常费用主要靠政府资助。公民馆的利用率很高,其公益性、开放性、综合性、社区性、教育性和自治性的特点,使得它在建设和谐社会、和谐社区方面,发挥着重要的作用。

公私合作伙伴关系在澳大利亚的政府购买服务模式中占据了举足轻重的地位。澳大利亚的大部分州都单独设立了公私合作伙伴关系的具体政策。澳大利亚的政府购买教育服务多通过公私合作伙伴关系的方式展开。而根据德勤的测算,澳大利亚也是在教育领域应用公私合作伙伴关系最为先进、成熟的国家之一。公私合作伙伴关系的存在能够为教育基础设施建设和教育服务都带来创新。

在澳大利亚,政府购买服务的视野投向教育领域也经历了一段时间的发展过程。早在20世纪90年代,公私合作的项目主要集中在收费公路、医疗、供水与供电领域;到90年代中期,开始转身监狱、码头、与体育场馆等;到90年代后期,公私合作伙伴关系又开始进入到机场服务、国防、学校甚至法庭领域。大部分项目都采用BOOT模式,即建设(build),拥有(own),运营(operate),转让(transfer)。教育领域也是如此。

通过与政府签订合同,私营部门通常可以出资、设计、建造同时运营一所公立学校的设施,最多长达20-30年。在私营部门运营阶段结束时,学校基础设施的所有权可以转移回国家。在典型的教育领域公私合作伙伴关系中,私营部门可以在合同规定下为学校的基础设施投资并且提供非核心的相关服务,例如校车、餐饮、保洁等,而国家则仍然负责核心服务的提供,如教学。但在教育领域引入公私合作伙伴关系同样面临着巨大的风险。首先,在很多情况下,根据合同规定,负责学校基础设施建设的私营部门可以在非教学时间利用学校基础设施以增加部分收入,但收入具有不确定性,同时私营部门使用学校基础设施的具体用途也应谨慎对待;其次,交易费用过高导致一所独立学校不一定能够吸引规模或实力足够的私营部门。

目前,澳大利亚共计有将近有10000所学校运行,而其中30%的学校是非政府建立的。学校中共有320万名学生以及15万全职老师。与英国和北美相比,澳大利亚有着非常高的非政府部门学校入学率,而且目前的非政府部门学校入学率是自19世纪中期国家的学校系统建立以来的最高点。目前国家政府给予私人学校系统的资金支持甚至超过了其给予高等教育的资金支持。公私合营伙伴关系广泛地参与了澳大利亚政府购买教育服务而且涉及到了非常高了政府财政资金份额,对其进行思考以及绩效考评是非常重要的。

(2)对政府购买教育服务开展绩效评价

尽管从全球来看,公私合作伙伴关系在公共服务供给领域的参与实现了一定的预期目标,但同时也对政府的财政能力带来了巨大的考验,私人部门与政府之间长期合同的签订甚至带来了财政赤字的隐患。无论是从长期还是短期来看,财政能力以及政策的灵活性都较难评估。与传统的公共部门直接提供服务的方式相比,公私合作伙伴关系所带来的最明显也是最大的不同在于,公共部门不再拥有大量的固定资产。一个典型的公私合作伙伴关系项目是由实力强劲的私营部门拥有的。而在澳大利亚,这一问题还有另外一个特殊性。这些公共服务项目的产生往往需要为当地带来更大的经济利益,在很多案例当中,政府雇员甚至被承接公共服务项目的私营企业二次聘用,产生了利益冲突,为项目治理、评估造成了困难。

从资金使用的角度对公私合作伙伴关系应用于政府购买服务领域进行绩效评价,部分人认为它只是表面上看起来帮助政府节省了财政资金,而实际上将融资的巨大负担与压力通过合同付款的方式转嫁给了远期财政收入。所以,一方面,人们容易被公私合作伙伴关系所带来的公共服务与设施所吸引,但另一方面,又并不愿意承受损失公共所有权和未来收益的现实情况。甚至有学者认为,公私合作伙伴关系在澳大利亚政府购买服务领域的应用,是为私营企业提供了低风险的保证未来收益现金流的方式,大量的收益而不是风险则流入了私人的口袋,相当于“抢劫了公众,富裕了个人”。

2.绩效评价框架与应用举例

(1)绩效评价关键性因素与框架

对澳大利亚的政府购买教育服务进行绩效评价是复杂的,其最重要的原因在于对采取公私合作伙伴关系模式进行政府购买服务的项目进行绩效评价的复杂性。在采用公私合作伙伴关系模式进行的政府购买服务项目中,对购买服务产生影响的关键因素包括三个:产出情况、支付机制以及绩效监督系统,如图3-4所示。

 

而在评价流程上,Darent Valley 绩效评价框架指出,根据对项目进展情况的判断(即产出情况)以及绩效监督系统(评价服务的好坏),确定合理的支付机制。

(2)案例分析:新南威尔士州“新学校”工程

新南威尔士工党政府是澳大利亚第一个尝试将私人资本引入公立学校的政府。新南威尔士州的所有公私合作伙伴关系项目都受其于2001年11月颁布的纲领性文件“与政府合作——私人资本资助项目政策”(Working with government——policy for privately financed projects)的约束。新南威尔士州“新学校”工程中最大的一个项目为打包项目,具体内容是为新南威尔士州的6000学生在悉尼新西北郊区(人口快速增长区域)盖9所学校(两所高中、一所特殊教育学校与六所小学,分别隶属于不同的行政区域),项目总金额为1.33亿澳元。时任新南威尔士州教育与培育部长向公众坦诚该项目的实施将为纳税人节省至多4%的开支,但他强调学校的建成时间将至少提前五年。在项目双方已商定好付款方式与项目进度且项目已准备开工的情况下,新一年度的政府预算突然更改了向私营机构的付款方式与价格,致使合同的细节更改、项目进度受到影响、财政资金也受到了损失。在这一项目中,尽管项目的运行目标是清晰的,但由于付款政策不具有连续性,同时对于私营机构的绩效评价也没有设计充分,导致了项目运行的不顺利。

3.小结

尽管公私合作伙伴关系在澳大利亚的政府购买服务模式中占据了举足轻重的地位,澳大利亚的大部分州也都单独设立了公私合作伙伴关系的具体政策,澳大利亚的政府购买教育服务多通过公私合作伙伴关系的方式展开,而且根据德勤的测算,澳大利亚也是在教育领域应用公私合作伙伴关系最为先进、成熟的国家之一;但整体看来,当政府购买服务选用公私合作伙伴关系模式时,尤其是当项目进行时间较长、涉及金额较大时,对其进行绩效评价的难度是非常大的。Darent Valley绩效评价框架为对采取公私合作伙伴关系模式进行政府购买服务的项目进行绩效评价提供了可参考的模式,但在实际操作中其仍有自身的局限性。影响政府购买服务的关键性指标较内涵为复杂,且领域不同的项目可借鉴的程度较低。在实际中,对进行时间较长、涉及金额较大的项目进行政府购买服务,对项目的绩效进行监督并建立相应的支付机制是重点也是难点。

3.2 发展中国家(地区)政府购买服务绩效评价案例分析

相较于西方发达国家,发展中国家与地区的政府购买服务绩效评价工作起步较晚、发展较为缓慢,制度设计简单、项目规模较小,同时重点关注的服务领域也有所不同。本节分别以香港、柬埔寨、土耳其三个国家及地区的不同领域服务绩效评价工作为切入点,从对政府购买服务整体工作进行综合评价的角度重点分析香港政府购买住房服务体系绩效评价工作,从开展项目评价的角度对柬埔寨购买医疗卫生服务绩效评价以及土耳其政府购买电子政务服务绩效评价进行重点分析。

3.2.1香港政府购买住房服务绩效评价

1.背景

(1)香港社会组织发展与政府购买服务

首先,香港的历史与制度决定了其在行政管理上具有特殊性,其第一个的特点是没有区政府,香港作为一个国际大都市,只是一个市层面的管理,没有所谓区政府与地方政府。第二个特点则是小政府,大市场。香港的发展历史一直秉承小政府大市场的理念,更多地发挥市场机制作用解决问题,包括社会服务在内的诸多问题都通过劳动市场或由私营机构去承担和解决。

在香港发展政府购买服务的社会基础是存在的。香港较强大的社会组织力量,丰富多样的社会组织和团体。社会组织力量强大、历史积淀丰厚,是香港政府购买服务事业得以发展的前提保障。香港的社会组织发源于慈善救济工作。早在19世纪中后期,除了政府对穷困人群开展救济以外,香港还出现了一批具有中国传统形式的慈善团体,如东华三院、仁爱堂等,这些自发的非政府机构虽然未经政府注册成立,但在开展接济穷人、为病人看病等工作上发挥着很大作用。上世纪40至50年代,大量难民涌入香港,加上1953年圣诞夜一场大火,九龙石硖尾的整片木屋烧成灰烬,一夜之间徒增了5万多名无家可归的居民,使本来难民充塞的城市雪上加霜。危困之际,政府及上述非政府机构对难民施予援手之外,基督教组织也加入,纷纷出面救济难民,为难民搭建屋棚、发放救济款以及食品和衣物等,催生了一批又一批民间社会组织,整个香港呈现出政府和非政府机构分别开展救济工作的局面。上世纪60、70年代后,香港社会组织开始朝专业化、多元化方向发展。非政府机构不仅仅单纯提供慈善救助服务,还派生出家庭服务、儿童照顾、青少年服务、长者服务、康复服务等内容。政府开始资助志愿机构,实行“酌情津贴”制度,即政府只是视乎机构的其它资金来源状况,以弥补其不足之数。上世纪80年代后,社会服务开始纳入制度化、规范化轨道,社会组织发展随之转型,突出以服务为本位,注重对社会问题和需要的响应,以社会工作专业化为手段推进社会问题的解决。政府对社会组织实行标准成本资助制度,即对社会组织的一切开支实报实销。但是,由于这个制度一方面过于僵化及官僚,社会福利署规管资助机构的人手编制、薪酬水平及个别开支项目,另一方面又导致政府财政不堪重负。于是,香港2000年度决定推行新的资助模式,即“整笔拨款资助计划”——政府对社会组织的资助强调资源效益和效率评估,在此基础上,以员工薪级中位数及其他开支为基准核定金额,实行一次性整笔拨款,使受资助机构被赋予自由调配资源的弹性,以灵活回应服务的需要。目前的香港社会服务机构约400家,社会服务团体的社会福利开支约为128亿元,共提供了90%的社会福利服务,接受服务人次超过5600万,动员义工服务超过780万小时。在这些社会组织中,年开支超过1亿元的占16%,年开支5000万元至1亿元的占9%,年开支1000万元至5000万元的占18%,年开支300万元至1000万元的占23%,年开支低于300万元的占34%;接受政府资助的占43%,自助组织占15%,公益金会员机构占32%。香港的社会组织在生存发展过程中,有简便的登记手续与宽松的生存环境;同时有法律政策,全程进行监管;香港政府与社会组织、私营企业之间也构建了合作伙伴的关系,以实现互利共赢。

(2)香港政府购买住房服务及绩效评价

在众多的政府购买服务项目中,香港政府的购买住房服务是其中非常特殊的一项。作为主管部门,香港房屋委员会承担着合同管理、决策制定、监督、绩效评价以及责任系统等多项具体的任务。关于香港房屋委员会及其工作的具体内容将在绩效评价的机构设置中进行介绍。

2.制度保障

(1)立法与机构设置

香港政府于1958年成立社会福利署,负责制定及推行社会福利等公共服务。1991 年社会福利专业人员注册局成立,进行有关社会工作者注册的立法工作。1997年通过《社会工作者注册条例》,旨在透过监管机制,监察社会福利服务行业社会工作者的素质,达到保障服务使用者及公众利益的目的。1998 年,社会工作者注册局成立,主要职能包括制订及检讨注册社工的资格标准及有关的注册事宜,处理有关注册及续期注册事宜,处理有关注册社工的违纪行为事宜。同时,香港政府积极推动服务表现监察制度,于2000年逐步实行“服务质素标准”,以进行对机构服务的评估。为了推行政府购买公共服务的运作,香港社会福利署成立了“合约管理部组”,以推行竞争性投标方式分配服务单位的长远策略,制定投标方式和程序,监察和检查合约的执行,调查投诉和服务使用者意见,以及比较不同服务单位的表现。根据《公司法》注册的NGO,每年要向公司注册处提交财务报告,审计报告及年报,税务局每四年对NGO的慈善地位进行审查;公开募捐必先获社会福利署批准,并于活动完成后90天内提交报告;如接收政府资助,必须向有关部门提交工作和财务报告。

经过多年发展, 香港政府与社会组织及私营企业,呈现了良性的伙伴互动关系状态。香港政府强调应结合民间的资源与力量来推动各项社会福利方案,政府不应该是福利的唯一提供者。福利的责任应该由公共部门、营利部门、非营利部门和家庭小区等共同负担。在这些措施的影响下, 政府的角色呈现三大转变:由服务的提供者转变为服务的管理者;由服务的生产者转变为服务的购买者;由福利服务的规划者转变为福利服务的审查者。对于民间非营利机构而言, 其不再只是个案权益的倡导者或志愿服务工作者,角色亦呈现五大转变:由弱势权益的倡导者, 转变为服务的直接提供者;由个案当事人的代言人, 转变为政策的执行者;由原先的提供不定型服务, 转变为提供定型服务;由原先单纯的志工团体, 转变为专业工作者;由全方位满足个案的思考, 转变为必须考虑效益、效率。政府与社会组织依约进行合理分工,政府负责制定整体的福利政策、规划福利服务的发展方向、探索对社会服务机构进行科学合理的财政支持方式、提供业务指导、决策互动以及监督和评估服务质素等方面;社会组织则保持自身的独立性和专业性,不断提升公共服务的质量和社会认同。香港政府通过设立“社区投资共享基金”,鼓励并资助政府、私营企业、民间组织三方合作开展公共服务项目。私营企业通过与政府及社会组织合作,以履行社会企业责任,改善经营环境,包括建立良好信誉,提升员工的技能,建立企业形象等,有利于企业更好开展业务。社会组织通过合作,吸收其它组织优点,互相传授知识、经验、技术,避免“志愿失灵”。政府部门通过合作,提高民众社会参与公共服务的广度及深度,促进了社会整合,三方通过结成伙伴关系,为公共服务这一共同利益分担责任,很好地实现了互利与共赢。

香港房屋委员会(房委会)是根据《房屋条例》于1973年4月成立的法定机构。房委会负责制定和推行本港的公共房屋计划,以满足无法负担私营租住楼宇人士的住屋需要,从而达至政府的政策目标。现时全港约有30%的人口,居住在租住公共房屋。除策划及兴建公营房屋外,房委会还负责管理公共屋邨、中转房屋及临时收容中心。房委会亦拥有和经营部分分层工厂大厦,以及附属商业设施和非住宅设施。房委会并配合政府的政策,为合资格人士提供资助置业的机会。另外,房委会于2005年11月将辖下大部分零售及停车场设施分拆出售,以便集中资源,为有需要人士提供资助房屋服务。房委会主席由运输及房屋局局长兼任,房屋署署长则为房委会副主席。房屋署是房委会的执行机关。除主席及副主席外,房委会成员还包括两名官方及26名非官官方委员,全部由行政长官委任。所有非官方委员都是以个人身份接受委任。香港房屋委员会辖下设有六个常务小组委员会,并按需要设立附属小组委员会和专责小组委员会,负责制定及实施不同范畴的政策,以及监督推行情况。房委会欢迎市民以访客身份旁听房委会公开会议。辖下小组委员会会议则不设市民旁听席。在房委会文件库中,文件按委员会分类,当中包括议程、会议记录、文件及决定概要,可以进行查询。房屋署是香港房屋委员会的执行机关,房屋署同时为运输及房屋局提供支援,处理有关房屋的政策和事务。运输及房屋局常任秘书长兼任房屋署署长一职,负责掌管房屋署

(2)数据信息

香港房屋委员会的官方网站是信息十分全面的数据支撑平台,在“刊物与统计数字”栏目中,香港房屋委员会详细列示了其机构发展计划、机构预算报告、机构决算报告、机构可持续发展报告等,除此之外,香港房屋委员会还详细地公布了以下各项数据,包括公屋申请数目和平均轮侯时间、房屋统计数字、房屋委员会公共租住房屋人口及住户报告、工地意外统计、公营房屋预测建屋量、公屋实质建屋量、房屋委员会工程项目完成报告、存于公共屋邨的含石棉建筑制品以及升降机意外记录。详细的数据统计及公开制度一方面搭建起了香港房屋委员会工作及香港公屋的数据信息平台,另一方面,也充分保证了公屋相关工作的公开、透明,有利于社会公众进行监督,并提升公众满意度。

3.香港政府购买住房服务流程及质量监管

(1)房屋委购买住房服务的流程

一个典型的公共住房项目经过发展六个阶段:现场识别、可行性研究、设计、招标、打地基、建筑建设。在对外项目中,房屋署采用传统的建筑师为主导的咨询安排。房屋委委任承包商(也称为顾问公司)从其编制的建筑公司名单中选择顾问遴选委员会。从1997年9月开始,两个信封系统被采用,入围的顾问需分别提交一个技术数据和费用数据,这项数据彼此独立进行评估,而且这两个数据之间的比重也在不断调整变化,技术数据所占的比重越来越高,可见政府部门对于房屋质量的关注程度越来越高。

(2)房屋委购买住房服务的质量控制

首先,能够竞争参与房屋署房屋项目的机构需要在以下几个方面达到条件要求,包括经验、技术实力、财务实力、在之前项目中的表现、安全记录以及是否获得了由国际标准组织(ISO)颁发的认证。与此同时,房屋署还要对参与竞争的机构是否具备足够的资金及技术条件来完成项目进行考核,无法满意上述条件或无法通过房屋署考核的机构只能退出竞争。

在房屋署授予承包商合同时,承包商所报的成本、其在过去12个月内的业绩表现、财务能力、在手的工作量、技术建议以及风险因素也都会被考虑在内。

当工程建设开始时,房屋署会组建一个合同小组去现场对工作进行监察并检查承包商的工作是否符合了合同的要求。在政府外包合同项目中,管理合同的责任就落在首席顾问及其副顾问身上,但房屋署会派专员监察顾问的表现,在大部分情况下,监察主要是通过一些项目中的驻地工程师和其他驻地工作人员进行。根据项目的复杂性及驻地的偏远程度,驻地工程师可能会被派到不同的驻地。外包项目的现场工作人员是由项目首席顾问代表房屋委员会雇佣的。这样,房屋委员会、顾问、驻地工程师及现场工作人员就共同构成了外包合同项目的监督体系,保障项目质量。

4.小结

香港拥有良好的社会组织发展传统以及政府购买服务工作的经验,在立法与机构设置方面,香港也拥有较长的历史,立法体系较为完整,机构运行的经验丰富。同时在购买房屋服务外包合同这一具体操作层面,香港房屋委员会与承包商也具有丰富的实战经验和较为完善的监管体系。总之,香港无论在社会组织发展、政府购买服务事业的发展经验、立法及机构设置等宏观层面,还是在购买房屋服务项目操作的微观层面,都形成了自己的系统。尽管如此,香港政府购买房屋服务外包合同仍然会因为实际情况的复杂面临困难,这对香港的购买房屋服务外包合同管理提出了更高的要求。

3.2.2柬埔寨政府购买医疗服务绩效评价

1.背景

(1)柬埔寨政府购买医疗服务实验项目

柬埔寨政府购买医疗服务实验项目是柬埔寨卫生部与非营利、非政府组织合作在国内不同地区提供医疗卫生项目的试点工程,该项目的运行时间是1998年至2002年。这一项目的实施有着丰富的社会经济背景。1993年柬埔寨国内选举结束,柬埔寨政府获得了国际认可。1996年,刚刚成立了柬埔寨卫生部发展了一项“健康覆盖计划”(Health Coverage Plan),试图在地方政府和地区层面为公众提供医疗设施与医疗服务,其具体目标是建行或恢复大量健康中心为10,000人提供医疗服务,同时建造每个能为150,000人提供服务的中心医院。由于国内经历了较长时间的动荡,医疗设施与服务在当时处于极度缺乏的状态,而制约其项目开展的主要因素包括国内严重缺乏医疗卫生器材、无法将急需的医疗服务或药品运送至当地以及主要的劳动力数量虽庞大,但缺少技能培训、缺乏管理且工资水平很低。在政府医疗工作人员的努力之下,国内的医疗服务状况与水平有了一定程度的改善。

为了支持“健康覆盖计划”的实施,政府设计了“基本医疗服务”项目,项目受到了来自亚洲发展银行的总额为25,000,000美元的资助,主要目标在于减少可预防的死亡率与发病率,尤其是在贫穷的妇女与儿童之间的可预防死亡率与发病率。项目共计三个主要因素:一是加强基础医疗设施建设,二是通过训练不同地区新的管理团队来提高医疗管理技能,三是通过创新并试验新的机制来提升医疗服务效率,这一新的机制就是医疗服务合同外包实验项目(Contracting for Health Services Pilot Project)。

(2)对政府购买医疗服务开展绩效评价

医疗服务合同外包实验项目主要考查三种不同方式的表现:合同外包组(contracting out)、管理合同组(management contract)以及成本控制组(control)。合同外包组的路径即私人承包商在与柬埔寨卫生部协同一致的前提下,对试验地区的医疗服务有完全的掌握权并负全责。管理合同组的路径即私人承包商也在柬埔寨卫生部的系统内部工作,每天为训练新的医疗管理团队提供服务。成本控制组的路径则是指新组建的医疗管理团队在柬埔寨卫生部的体系下运行,但对其运行成本进行控制。项目组先后对参与区域进行了调查和选择,并对合同承包商进行了筛选。在承包商的筛选过程中,共有51个包括国际非政府组织和6个私营咨询公司参与了竞标,但却没有本国的机构参与竞标,充分显示了其国内医疗服务能力的薄弱。在最初的设计中,项目组希望为合同外包组、管理合同组以及成本控制组分别选定四个不同的地区进行项目试验,即共计12个地区。但通过最后的竞标,只有共计9个地区进行了试验项目。其中,合同外包组两个地区,管理合同组3个地区,成本控制组4个地区。

2.制度保障

(1)政策设计

由于项目历时短规模也小,柬埔寨卫生部的医疗服务合同外包实验项目并没有完善的法律法规设计,但其主要是在健康覆盖计划的政策下实施,总体的政策设计与健康覆盖计划相一致,与此同时,柬埔寨卫生部在项目开始之初也通过与资金资助方的沟通,制定了较为全面、详细的项目实施目标、实施路径、预期成果、项目预算等基本条款,保障了政府购买服务项目及之后绩效评价的正常进行。

(2)机构设置

医疗服务合同外包实验项目主要由柬埔寨卫生部主导实施,同时,在项目资助方与合同承包方的共同帮助下成立了不同地区的工作团队,来共同负责医疗服务合同外包实验项目的运行。

(3)社会监督

医疗服务合同外包实验项目从设立、与亚洲发展银行签订资助合同、选择试验地区、对承包方进行招标、到选定最后的承包方、实施项目以及对项目进行绩效评价的过程都是公开进行的。

(4)数据支撑

医疗服务合同外包实验项目通过对备选试难地区的调查获得了一些基础性数据,同时在进行绩效评价的过程中,也积累了关于项目实验地区居民健康状况的一些数据,但数据主要用于项目内部,并没有显示项目组将所有的数据公开供公众或后续项目使用。

3.绩效评价指标体系与评价方法

柬埔寨医疗服务合同外包实验项目的指标体系主要包括两大类,一类是特殊服务评价指标体系,另一类是关怀质量服务指标体系。

其中,特殊服务评价指标体系如表3-6所示

表3-6医疗服务合同外包实验项目特殊服务评价指标体系

序号

指标英文名称

指标中文名称

1

child immunisation

儿童免疫接种

2

tetanus toxoid

破伤风类毒素

3

antenatal care

产前保健

4

trained delivery attendant

训练有素的服务员交付

5

delivery in health facility 

医疗机构到达情况

6

knowledge of birth-spacing

生育间隔的知识

7

use of birth spacing

使用生育间隔

8

Vitamin A capsule receipt(1)

维生素A胶囊收据(1

9

Vitamin A capsule receipt(2)

维生素A胶囊收据(2

10

utilisation of contractor facilities by the poorest 50 per cent of households

最贫困的50%家庭使用承包商设施情况

 

关怀质量服务指标体系如表3-7、表3-8所示。

表3-7 医疗服务合同外包实验项目医疗中心服务指标体系

序号

指标英文名称

指标中文名称

1

immunisation 

免疫

2

atenatal care

产前保健

3

birth-spacing

生育间隔

4

deliveriesequipment,supplies and record-keeping

到达率:设备、供给与记录

5

consultation

咨询情况

6

presence of functioning health centre

运转中的健康中心是否存在

7

presence of a documented referral system

有记录的转诊系统是否存在

 

 

 

 

表3-8 医疗服务合同外包实验项目中心医院服务指标体系

序号

指标英文名称

指标中文名称

1

presence of assigned staff

指派人员在场

2

drugs, equipment and supplies

药品,设备和供应品

3

hygiene/infection control

卫生/感染控制

4

utilisation for maternity

产假利用

5

unilisation by children under the age of five years

五岁以下儿童的利用率

6

utilisation for tuberculosis

结核病利用率

7

charting_adult, paediatric,TB and maternity wards

图表_成人,儿童,结核病和产房

8

correct medical and nursing treatment of pediatric diarrhea

小儿腹泻的正确的医疗和护理治疗

9

correct medical and nursing treatment of pediatric respiratory infections

小儿呼吸道感染的正确的医疗和护理治疗

10

management systems for quality control: mortality reviews, medical rounds, nursing shift reports

管理体系进行质量控制:审查死亡率,医疗查房,护理交班报告

11

referral system

转诊制度

 

对于医疗中心和中心医院的绩效评价都是先以表格中的问题为依据进行直接的问卷调查,采集数据之后再进行汇总分析。

除此之外,项目组还结合医疗服务合同外包实验项目的综合投入、产出进行了总的绩效分析,包括对成本的计算与分析、对不同路径与分组地区的成本效益进行分析等,并结合绩效分析的结果,得出了决定项目成功或失败的关键性因素。

4.小结

整体而言,虽然柬埔寨医疗服务合同外包实验项目在制度建设的整体水平上距离部分发达国家的政府购买服务项目仍有较大的差距,柬埔寨医疗服务合同外包实验项目的运行较为顺利,尤其是绩效评价的成果显著,对比了不同的分组地区之间的投入产出差异,实现了预期目标。

3.2.3土耳其政府购买电子政务服务绩效评价

1.背景:

(1)对土耳其政府购买电子政务服务开展绩效评价

电子政府服务是一项关联到诸多利益相关主体的政府购买服务项目,包括居民、政府雇员、电子信息科技开发者以及政策制定者等。每一位电子政府服务的利益相关主体都有其各自的利益诉求和目标,而且他们的利益诉求与目标有可能影响到政府购买服务项目本身成功与否。而基于不同利益相关者的诉求或出发点,也有诸多对这一政府购买行为绩效结果的评价方法、框架与结果。但以往的大部分的政府购买电子政务服务(电子政府服务)绩效分析框架都着力关注电子服务本身的开发与提升,较少关注到政府购买行为、电子政府服务与其使用者之间的互动。但事实上,政府购买电子政务是否成功是一个相对复杂的概念,要衡量要考评政府购买电子政务是否成功应该从多维的角度和因素进行考虑,或者说,从不同的利益相关主体的角度出发进行衡量和考评。

(2)对政府购买电子政务服务开展绩效评价的方法

对政府购买电子政务进行绩效考评使用过的方法是多种多样的,包括概念模型、结构方程模型、描述性分析、回归分析、双样本Z检验、调查与统计性分析、数据报告、案例研究等等多种多样,而其中涉及到的具体指标也是丰富多样的,具体的方法与对应的指标选择见表3-9。

表3-9   对政府购买电子政务绩效评价方法及指标选择

序号

方法选择

指标选择举例

1

概念模型

网页设计、网页稳定性、回应性、安全性、隐私保护、信息是否易于使用、个性化程度、居民参与度、外部链接、页面内搜索等

2

结构方程模型

有用性、有效性、个性化程度、可靠性、灵活性、用户支持度、使用结果、使用容易程度等

3

描述性分析

信息质量、安全性、互动性、设计性、易获得性等

4

回归分析

设备使用情况、可靠性、回应性、确定性、客户满意度等

5

双样本Z检验

不同的质量维度与质量因素等

6

调查与统计性分析

美国客户满意调查指标等

7

数据报告

信息质量、客户体验、预算执行、管理创新、用户回访等

8

案例研究

感知享受、使用容易程度、实际使用量、学习价值等

 

以上的对政府购买电子政务服务(电子政府服务)绩效分析框架都着力关注电子服务本身的开发与提升,较少关注到政府购买行为、电子政府服务与其使用者之间的互动,而不同的利益相关主体间的互动关系也应是绩效评价关注的重点。基于此,有学者针对土耳其政府购买的电子政务服务提出了新的绩效评价分析框架COBRA(cost-opportunity-benefit-risk analysis)框架。

2.方法、指标选择与应用举例

(1)绩效评价方法

COBRA(cost-opportunity-benefit-risk analysis)框架是以满意度为核心,通过社会交换理论、期望理论以及SWOT理论,分析出了与满意度最为相关的四个要素,即成本、机会、收益与风险,并在此基础上,通过细化四个要素的具体指标,框架了对土耳其政府购买的电子政务服务进行绩效评价的指标分析框架。在政府购买的电子政务服务绩效评价的指标体系构建完成后,通过网络调查获得一手数据,并利用主成分分析法与验证性因素分析法对获得的一手数据进行进一步整合分析,并通过不同的数据对模型进行规模较验、复制以及推广,通过细微的调整最终确定了政府购买的电子政务服务绩效评价的方法与指标体系。

(2)指标体系构建


 

表3-10              COBRA框架下政府购买电子政务服务绩效评价指标体系

维度

指标举例

指标英文

利益(Benefit

电子服务容易找到

The e-service is easy to find

电子服务容易定们

The e-service is easy to navigate

提供了每一个链接的描述

The description of each link is provided

电子服务信息易读

The e-service information is easy to read

电子服务完成迅速

The e-service is accomplished quickly

电子服务不需要专业知识

The e-service requires no technical knowledge

介绍容易懂

The introductions are easy to understand

电子服务信息合理安排

The e-service information is well organised

电子服务中的更新消息突出显示

New updates on the e-service are highlighted

要求得到的信息很快上传

The requested information is uploaded quickly

信息与我的服务相关

The information is relevant to my service

电子服务信息覆盖范围广

The e-service information covers a wide range of topics

电子服务信息准确

The e-service information is accurate

电子服务信息更新及时

The e-service information is up-to-date

介绍电子服务介绍的展示有帮助

The instrudctions on performing e-service are helpful

提供的转接链接有用

The referral links provided are useful

机会(Opportunity

问题与回答区域是相关联的

The Frequently Asked Questions are relevant

我能与其他电子服务用户共享经验

I can share my experiences with other e-service users

电子服务随时可以获得

The e-service can be accessed at any time

电子服务随地可以获得

The e-service can be reached from anywhere

为了使用电子服务所需要的信息是可得的

The information needed for using the e-service is accessible

电子服务允许我在线更新记录

The e-service allows me to update my records online

电子服务能够在不同的时间完成

The e-service can be completed at different times

电子服务为有特殊需要的使用者提供了工具

The e-service offers tools for users with special needs

有不同的语种信息提供

The information is provided in different languages

表3-10             COBRA框架下政府购买电子政务服务绩效评价指标体系(续)

维度

指标举例

指标英文

花费金钱(Cost money

使用电子服务节约了我的时间

Using the e-service saved me time

使用电子服务节约了我的金钱

Using the e-service saved me money

电子服务减少了官僚程序

The e-service reduces the bureaucratic process

密码与重置费用是合理的

The password and renewal costs of e-service are reasonable

网上订阅费用是合理的

The internet subscription cost is reasonalble

电子服务减少了我为了获得服务的交通成本

The e-service reduces my travel costs to get the service

花费时间(Cost time

上传电子服务主页花费很长时间

It takes a long time to upload the e-service homepage

找到我需要的信息花费很长时间

It takes a long time to find my needed information

下载电子服务应用花费很长时间

It takes a long-time to download the e-service application

由于系统崩溃需要多次尝试才能完成服务

It takes several attempts to complete the service due to system breakdowns

完成电子服务需要很长时间

It takes a long-time to ackwowledge the completion of e-service

风险(Risk

我担心我的个人信息会被作为他用

I am afraid my personal data may be used for other purposes

电子服务可能会导致错误的付款信息需要修正

The e-service may lead to a wrong payment that needs further correction

我担心网上转账时需要个人账务信息

I worry about conducting transactions online requiring personal financial information

使用电子服务减少了与人的交流

Using e-service leads to fewer interactions with people


 

3.小结

土耳其政府购买电子政务服务绩效评价的应用是一个较为微观的例子,其更多的是学者从学术研究的角度对于政府购买电子政务服务绩效评价这一事件的不断发展和完善,而大规模的政府行为,基于此,这一应用举例中并未涉及到有关政府如何进行政策设计、机构设置、监督体系建立以及数据平台搜集的内容。

3.3 国外政府购买服务绩效评价制度保障

3.3.1法律规范设计

建立政府购买服务绩效评价法律规范,是保证政府购买服务绩效评价活动顺利开展的前提条件。综观国外政府购买服务绩效评价的法律规范可以发现以下四个主要特点:一是各国都经历了相对较长的立法过程;二是各个层级的法律规范都存在,有国家级的法律规范,也有省(州)级的法律规范;三是国家级的法律规范与其他层级的法律规范存在互相协调、趋于一致的趋势;四是不同领域政府购买服务活动及绩效评价专门立法,专业性强,领域之间差别性较大。

首先,国外主要国家从开展政府购买服务工作、到对购买服务活动进行评估,再到形成较为成熟完善的绩效评价体系,经历了当相对漫长的过程。在此过程中,立法也从先制定纲领与政策、涉及政府购买服务的一般性内容等较为基础的层面开始;当政府购买服务工作发展到一定阶段后,人们才开始重点关注政府购买服务的绩效评价,从而针对政府购买服务的绩效评价工作进行法律规范层面的制度设计。

其次,随着社会公众的公共服务需求不断发展和日趋多样化,政府购买服务的内容与形式也愈加多校化。政府购买服务的地域性与领域性都非常强,因而除了国家级的法律规范外,省(州)甚至更低层级的政府依据本地区的实际需要对当地的政府购买服务与绩效评价工作进行法律规范设计也越来越常见。有些国家甚至出现了州一级的法律规范设计比国家级更加完备、详细的情况,如澳大利亚。

第三,由于不同地区针对同一项政府购买服务及其绩效评价工作有可能会制定不同的政策规范,国家级政府在不同的阶段可能会出于不同政策目标而对全国的政府购买服务工作进行调整,并对绩效评价工作的导向提出要求。如美国联邦政府为提高寄养儿童的收养效率,要求各州政府要在法律规范上与政府相统一,才能获得联邦政府提供的统一的资金资助。

第四,对比不同国家政府购买服务活动进行绩效评价的过程中所采用的具体方法、建立的指标体系可以明显地看到,不同国家、不同服务领域、不同层级政府所制定的立法规范的具体内容差别较大,采用的绩效评价具体方法与建立的指标体系差别也较大。说明政府购买服务的绩效评价工作复杂程度较高。

3.3.2 机构设置保障

由于政府购买服务绩效评价的复杂程度较高,且不同的参与主体关注的侧重点差异较大,因而完善的机构设置能够保证政府服务绩效评价工作的顺序开展,同时各个不同的机构之间还能够相互协调、配合甚至相互监督,形成完善的统一体系。受不同群体出资成立的机构会对其出资人负责,可以分别针对绩效评价的不同环节开展具体的工作,这一点在英国国家卫生服务体系中表现的最为突出。英国国家卫生部(Department of Health, UK)是英格兰地区卫生服务相关事务的最高管理机构,由共23个政府执行机构及非政府的公共机构构成,包括政府部门执行机构、非政府部门公共执行机构、非政府部门公共咨询机构以及其他机构,这四类机构下设的具体执行机构包括药品与保健品管理局、护理质量委员会、健康与社会关怀信息中心、监管局、国家临床质量管理研究所、薪酬审查机构、健康研究局等等,这些机构有的完全隶属于政府部门,是政府的组成部分,有的则是独立于政府的非盈利组织,他们通过与不同的社会力量相合作,监督、保障、管理着英国国家卫生服务体系的运行,他们实际上分工完成了国家卫生服务体系绩效评价的不同环节。

3.3.3全面社会监督

监督体系的存在分为有形与无形两种。有形的监督体系包括政府设立的在政府内部或独立于政府部门的监督管理机构,而无形的监督体系则包括享受服务的社会公众、媒体以及服务提供方等社会力量等。有形与无形监督体系的存在,确保政府购买服务项目的运行过程符合法律规范的要求、运行结果达到了其预期目标、财政资金的使用符合规定,而且能够促使公共部门及服务提供方都努力提高自身的运行效率,最终提升财政资金的使用效率,实现社会公众的利益最大化。与此同时,在政府部门与服务提供方之间,也存在着相互监督的关系。政府部门向服务提供方支付了财政资金以购买公共服务,其需要对社会公众负责,提高其享受公共服务的满意度并提高财政资金的使用效率,因而会监督服务提供方;服务提供方通过竞争获得公共服务项目以及财政资金,其与政府行为直接相关,无形中也承担着规范政府行为的重任。

总之,从政府层面而言,能够进行较为完善的机构与制度设计,建设完成的监督体系,则有利于政府购买服务绩效水平的提高,但与此同时,也应注意充分调动社会公众与服务提供者的积极性,共同参与政府购买服务的社会监督。

3.3.4 数据平台支撑

政府购买服务项目相关信息的完整度不仅在很大程度上直接决定了绩效评价能否正常进行,更从侧面反映了项目的完善程度与发展水平。通过观察国外不同国家与地区的政府购买服务项目可以发现,发展较为成熟、完善的政府购买服务项目,已经建立起了覆盖全国的信息支撑网络,并通过主管政府部门的网站向社会公众公开,如英国的国家卫生服务体系信息平台以及美国儿童与家庭管理局信息平台,其信息的完整、丰富程度十分之高,不仅能够支撑对不同的政府购买服务项目进行绩效评价,还能够随时了解到政府购买服务各利益相关主体的基本情况,便于服务使用者进行自主选择、便于服务提供方服务质量的提高、也便于政府部门的项目管理、合同运行以及费用支付。相反,缺少完备的信息网络,则容易导致政府购买服务项目的失败,其绩效评价就更难以进行。因此,在开展政府购买服务项目之初,就应该着力进行信息数据支撑平台的建设,以保证政府购买服务各利益相关者都在掌握较为充分的信息的基础上进行自主选择、评判,也有利于政府购买服务工作的不断完善和进一步开展。

绩效评价是一项正式的责任机制,它嵌套在复杂的社会、情感、认知、政治和关系背景下,需要全面仔细的考虑和理解,梳理进行绩效评价所会面临的挑战和可能的带来的机会。而绩效评价研究需要严格地进行,以在复杂的社会、情感、认知、政治和关系背景中将它突出出来。总体而言,绩效评价本身是一项复杂的系统工程,根据国外不同国家与地区、发达国家与发展中国家的经验,做政府购买服务的绩效评价工作,需要首先从完善法律制度、搭建机构体系、设立监督机制以及建立数据支撑平台开始做起。


 

第4章 我国政府购买服务绩效评价指标体系构建

本文构建我国政府购买服务绩效评价指标体系主要遵循绩效评价中的“4E”原则选择指标,运用层次分析法的思维构建指标体系并计算指标权重。

4.1 我国政府购买服务绩效评价指标体系构建的理论基础

4.1.1 “4E”原则

美国学者芬维克Fenwick(1995)提出绩效评价的“3E”原则,即绩效评价应该包括经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效益性(Effectiveness)。“3E”原则是近代绩效评价理论的重要部分,是现代绩效评价的基本原则,构成了政府绩效评价理论的基本平台。国内外学者根据“3E”原则对绩效评价做了许多有价值的研究,随着“新公共管理运动”的兴起,质量、环境和公众满意度被提到了重要地位,公平性(Equality)也成为了评价政府绩效的重要指标之一,福林Flynn(1997)在此基础上提出了“4E”的评价理念。“4E”原则逐渐成为评价政府绩效的基本原则,在国内外的政府绩效评价中得到广泛应用。

经济性(Economy)是指组织在经营过程中,耗费最少的资源以获得一定数量和质量的产品或服务。它反映的是投入成本的最小化程度,考察的是成本和投入之间的关系,其实质是支出是否符合节约的要求。经济性是开展政府绩效评价工作的主要动力,目的是解决公共支出过程中的资金浪费问题,从而在公共部门和公共项目的支出中建立更加科学有效的支出决策机制。

效率性(Efficiency)是指一定资源的投入能否得到充分利用,取得最大的产出,或是在既定的产出水平下使投入水平最小化,一般通过资源投入与产出的比率来衡量。效率性是社会各界对于公共支出在项目决策机制、项目实施方案、项目实施进度、项目取得的经济和社会效益等方面要求的具体体现。

效益性(Effectiveness)是指计划实施达到预期目标或效果的程度,包括产出的质量、得到的社会效应、公众的满意程度等,重点考察财政支出对宏观战略需求的满足,强调的是预期目标与实际程度之间的关系。

公平性(Equality)是指公共服务的数量或经济收益在社会群体中的不同分配,它与法律和社会理性密切联系。公平性强调的是“接受服务的群体或个人是否都受到公平的待遇,需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多的服务”。

经济性、效率性、效益性和公平性之间是有机联系的,又根据评价侧重点不同而有所区别。在实际进行绩效评价时,不能片面孤立地根据其中一个原则来进行,而要根据四个原则进行综合考察,从而形成全面、客观、公正的评价结果。

4.1.2 层次分析法

1.层次分析法的含义

层次分析法(Analytic Hierarchy Process,简称AHP)是美国运筹学家匹茨堡大学教授萨蒂(Satty.T.L.)于本世纪70年代初提出的一种决策分析方法,建立在系统分析的基础上,按照思维的规律将决策过程层次化,再利用较少的定量信息使决策过程数学化,从而为多目标、多准则或无结构特性的复杂决策问题提供简便的决策方法。

层次分析法将一个复杂的多目标决策问题作为一个系统,通过定性和定量分析相结合,将决策问题按总目标、各层子目标、评价指标的顺序分解为不同的层次结构,通过两两比较将判断定量化,形成判断矩阵,然后用求解判断矩阵特征向量的办法,求得每一层次的各元素对上一层次某元素的优先权重,最后再采用加权和的方法得到各评价准则对于总目标的最终权重。层次分析法的整个过程体现了人们决策思维过程中分解、判断、综合的基本特征。

由于层次分析法在处理复杂决策问题上的实用性和有效性,目前已经广泛地应用于经济、技术、行为、社会和政治等领域的排序、规划、赋权等,并取得了令人满意的效果。

2.层次分析法的基本思路

应用层次分析法解决问题的基本思路是:首先要把所研究的复杂问题层次化,即根据研究问题的性质和所要达到的目标,将问题分解为不同的组成因素,按照各因素之间的相关影响和隶属关系将所有的因素按不同层次聚集组合,形成一个有序的、多层次的结构模型(如图4-1)。然后,综合考虑各个因素,根据人们对客观现实的判断,定量表示每一层次中因素的相对重要性,再利用数学方法确定每一层次全部因素相对重要性的权值。最后,通过综合计算各层因素相对重要性的权值,得到最低层各因素相对于最高层的相对重要性权值,以此作为绩效评价和方案选择的依据。

 

3.层次分析法的应用

层次分析法是分析多目标、多准则或无结构特性的复杂问题的有力工具,最适宜解决那些难以完全使用定量方法进行分析的决策问题。在运用层次分析法解决问题时,必须合理选择每层的因素,在分解简化问题时把握主要因素,不漏不多,保证每个因素概念清晰,从而准确划分隶属关系。其次要注意同一隶属关系下的因素之间的强度关系,相差太悬殊的因素不能在同一层次比较,否则会降低层次分析法的质量,甚至导致层次分析法决策失败。

4.2 我国政府购买服务绩效评价指标选取的原则

政府购买服务绩效评价是一项具体而复杂的工作,既要看重购买过程的有效合规程度,也要注重购买结果的效益以及使用服务的公众对服务的满意程度,需要建立一个系统的绩效评价体系,选取合理的评价指标。政府购买服务绩效评价指标是反映政府购买服务绩效的特定概念和具体数值,是衡量和评价政府购买服务的经济性、效率性、效益性和公平性的载体。为了使评价指标能够客观、完整、准确地反映出政府购买服务的效果,我们在指标选取的过程中必须遵循一些基本原则。

4.2.1 合理性与操作性相结合

虽然西方已经建立了一套成熟的绩效评价理论体系,但是在具体选取评价指标的过程中,要从我国特定的政治、经济、社会环境出发,结合我国政府购买服务的具体特点,明确政府购买服务的本质和全部过程,尊重客观实际,选取合理的评价指标。

采用合理的绩效评价指标能够有效反映绩效评价主体的情况,但是由于绩效评价条件、数据的可得性、评价人员专业知识的限制,应用一些相对复杂的绩效评价指标反而会使评价结果产生误差,所以在考虑绩效评价指标合理性的同时,还要考虑在现有条件下指标是否易于实际工作者操作,同时也能够被审计机关、媒体和社会公众所接受。指标的数据应该能够通过调查、统计或其它特定的方法得出,以利于评价过程中的计算,保证评价指标的可操作性。

4.2.2 全面性与特殊性相结合

绩效评价指标体系要能够全面地反映和衡量政府购买服务的实际绩效水准,否则这种评价就会以偏概全,无法达到预期效果。政府购买服务是一个系统性的工作,存在着很多决策点,如决定购买何种服务、使用什么方式购买、向谁购买等,也存在着众多的参与者,有政府部门(购买主体)、服务提供机构(承接主体)和社会公众(使用主体)等,需要投入大量的人力、财力、物力。因此,选取政府购买服务的绩效评价指标需要遵循全面性的原则,顾及到政府购买服务不同阶段、不同主体、不同投入、不同产出的评价,准确反映购买工作的绩效。

在保证评价指标全面性的同时,也要注意特殊事项的存在,不同类型的项目在决策流程和效益评价上会有差异,如评价政府购买养老服务的绩效时,需要考虑服务对象接受服务的人均次数,但在评价政府购买城市管理服务绩效时,考虑的指标就会有所变化。因此,指标选取既要保证全面反映,也要充分考虑具体的项目要求。

4.2.3 定性与定量相结合

定性指标是指无法直接通过数据计算分析评价内容,只能采用基本概念、属性特征等对评价对象进行客观描述和分析来反映评价结果的指标。定量指标是指可以精确衡量的数值分析指标。政府购买服务绩效评价既要有定性的评价指标也要有定量的评价指标。定性指标主要是通过政府或第三方评价主体对政府购买服务过程中的合规程度、管理机制完善程度等进行评定和判断,能够综合反映政府购买服务的总体情况,而且容易获取相关的指标信息,但是具有较强的主观性。定量指标则是通过统计数据或实地调查,获得政府购买服务的具体数量、接受服务的人数等确切数据,相对来说具有较强的客观性。

在政府购买服务绩效评估的实际工作中,更多的是采取定性和定量相结合的原则。通过定性指标反映一些难以量化的、综合性的情况,同时利用定量指标进行验证和补充,从而对政府购买服务形成一个全面有效的评价结果。

4.2.4 过程与结果相结合

政府购买服务并非一个简单的过程,而是一项复杂的系统工作,包括“买什么”、“谁来买”、“向谁买”、“怎么买”、“值不值”等步骤。本书是把政府购买服务这项系统工作的绩效评价作为研究对象,而非仅仅拘泥于资金管理、购买决策或某一个具体环节的绩效评价,所以评价指标的选取要涵盖整个系统工作。首先要有过程指标,如政府购买服务的预算编制、购买过程的公开透明程度等对购买过程经济性、效率性的评价,这是对政府购买服务的行为监督,保证政府使用资金的合理、高效。同时还要有结果指标,如服务覆盖率、公众对服务的满意程度、产生的社会影响等对服务数量、质量与效果的考核。只有将政府购买服务的过程监督与政府购买服务的结果评估结合起来,才能真正有效地控制政府购买服务的全过程,从而保证政府购买服务最终目标的实现。

4.3 我国政府购买服务绩效评价指标体系的基本构成

政府购买服务绩效评价指标体系是开展绩效评价工作的基础,只有确立了通过什么来显示绩效好坏的程度,才能客观真实地反映实际工作的绩效,进而对政府购买服务工作实现良好的监督促进作用。因此,适时构建一套适合我国国情的政府购买服务绩效评价指标体系是十分必要的。

政府购买服务绩效评价是一个涉及到多方面的连续过程,有效评价政府购买服务的绩效,需要对购买服务的过程、结果以及各个环节的参与者有清晰的认识。

政府购买服务的过程中,主要遵循“买什么”、“向谁买”、“怎么买”的逻辑顺序。首先确定“买什么”,购买服务的范围体现了政府对于自身活动规模和范围的定位,体现了对于政府和市场边界的划分,设计指标评价政府购买服务的范围是否合理有利于政府完善自我监督,防止政府大包大揽或者过度干预市场。“向谁买”是指确定承接主体的过程,政府根据不同的服务类型,具体选择哪一个承接主体来提供服务,期间必须对承接主体的总体能力以及政府选择承接主体的过程是否科学合理做出评价,才能以此优化选择过程,并对承接主体提高自身能力提供标准。“怎么买”包含了购买方式的选择、购买预算的编制、是否有完善的法律制度、是否保障了竞争与公平等,需要设计相应的指标评价政府在该过程中对于流程设计的科学性和管理的规范性

政府购买服务的结果通过两方面呈现,一方面体现在服务数量上,可以通过具体的数值衡量财政资金购买到的服务数量,如承接主体提供的服务次数、服务覆盖的人数等。另一方面,体现在服务质量上,即使用主体对于服务好坏的感知程度,对服务是否满意等。在指标体系的构建中,需要对结果的两方面都有所体现,从而全面衡量政府购买服务的效益。

在我国政府购买服务的过程中,主要涉及三类参与者:购买主体、承接主体和使用主体。政府作为购买主体,负责购买服务的出资和管理;社会组织作为承接主体,负责服务的执行和供给;社会大众作为使用主体,是服务的真正受益者。不同参与者对政府购买服务的需求、预期和评价标准也有所不同。因此,在构建政府购买服务绩效评价指标体系时,需要综合考虑政府部门、服务提供机构和社会大众的不同意见。

根据对政府购买服务的过程梳理、结果剖析以及参与者利益聚焦点比较,4E基本理论的指导下,利用层次分析法的决策思维,参考国外国内已有的政府购买绩效评价指标,确定从6个维度构建我国政府购买服务绩效评价指标体系,分别是:政府管理机制评价、政府投入评价、承接主体总体能力评价、服务数量评价、服务质量评价、社会影响评价。再进一步依据我国政府购买服务绩效评价指标选取的4项原则,选择共计48个具体的评价指标,构建我国政府购买绩效评价指标体系(见图4-2)。

 

4.3.1 政府管理机制评价

在政府购买服务过程中,政府作为购买主体,对整个购买过程有监督和管理的职责,以保障政府的社会公共服务职能的实现。政府购买服务的好坏以及能否持续发展,很大程度上取决于政府对于购买服务的管理机制。因此,政府购买服务绩效评价需要考虑政府管理机制是否到位,具体可以通过表6-1中的9个指标来评价。

 

1.预算编制与执行的合理合规性:用于考察政府对于政府购买服务资金的管理水平,是否合理地编制预算,并且严格按照预算要求执行,从而保证从原渠道筹集购买公共服务的资金,不增加预算科目和支出。该指标可由专家根据政府预决算表及执行过程进行打分,分为4个等级,90分(含90分)以上为优秀、80(含80)—89分为良好、60(含60)—79分为合格、60分以下为不合格。

2.管理制度的健全程度:用于考察当地政府是否有关于政府购买服务的相关法律及实施细则,以及是否制定了政府购买服务流程管理、绩效评价等一系列相关制度,规范购买过程中相关参与者的行为,保障政府购买服务能够公平、高效地进行。该指标可由专家根据当地政府的管理情况进行打分,分为4个等级,90分(含90分)以上为非常健全、80(含80)—89分为健全、60(含60)—79分为比较健全、60分以下为不健全。

3.监督机制的完善程度:用于考察是否存在明确的监督机构、完备的监督制度对政府购买服务的流程进行监督,防止政府购买服务的资金被贪污、挪用或滥用,同时防止购买过程中不合法、不合规的操作出现。该指标由专家根据实际情况进行打分,分为4个等级,90分(含90分)以上为非常完善、80(含80)—89分为完善、60(含60)—79分为比较完善、60分以下为不完善。

4.购买计划的合理性和可行性:用于考察政府在购买服务前是否对项目进行了可行性分析,避免“拍脑袋”、“想当然”。该指标使用0-100打分法,进行了可行性分析为100分,否则为0。

5.购买方式的合理性:用于考察政府购买服务在具体条件下选择的购买方式是否合理,例如存在多家有资格有能力提供服务的承接主体,但政府依然使用了指定购买的方式,就存在不合理性。该指标由专家进行评判,使用0-100打分法,合理100分,否则为0。

6.购买服务过程的公开透明度:该指标体现在政府是否公开发布了关于购买服务的信息,是否进行了公示,用于考察政府的政务公开程度。该指标由专家根据实际情况进行打分,分为4个等级,90分(含90分)以上为非常透明、80(含80)—89分为透明、60(含60)—79分为比较透明、60分以下为不透明。

7.政府对管理制度的遵循程度:用于考察政府在购买服务过程中是否认真执行了相关的法律规定和管理制度,避免管理制度成为“一纸空文”。 该指标由专家根据实际情况进行打分,分为4个等级,90分(含90分)以上为优秀、80(含80)—89分为良好、60(含60)—79分为合格、60分以下为不合格。

8.合同签订与执行程度:用于考察政府购买服务后是否按规定与承接主体签订合同,并且严格履行合同条款,例如按时付款等。该指标由承接主体进行评价,分为4个等级,90分(含90分)以上为优秀、80(含80)—89分为良好、60(含60)—79分为合格、60分以下为不合格。

9.投诉申诉的应答率:用于考察政府对于使用主体投诉申诉的应答情况,通过“应答次数/投诉申诉次数”计算应答率进行评价。

4.3.2 政府投入评价

政府购买服务过程中投入的各种资源都来源于政府财政资金的支持,属于公共资源,因此要求政府必须合理有效地进行投入,需要对人均投入、政府购买服务的整体投入在财政支出中的占比等进行评价,从而能够在下一阶段的投入安排中进行优化改进。对于政府投入的评价指标见表6-2。

1.辖区内全体公众人均政府购买服务支出:政府购买服务支出/辖区内全体公众人数。

2.受益对象人均政府购买服务支出:政府购买服务支出/受益对象。

 

 

3.政府购买服务支出占地方财政总支出的比重:政府购买服务支出/地方财政总支出。

4.政府购买服务支出占地区生产总值的比重:政府购买服务支出/地区生产总值。

5.政府购买服务支出与地方财政用于服务总支出的比例:用于考察政府通过购买服务这种方式来提供公共服务的占比有多大,从而反映出政府购买服务这种方式是否为我国政府普遍接受。

6.政府购买服务支出的年增长率:用于考察政府购买服务投入的发展趋势,通过“当年政府购买服务支出增长额/上一年度政府购买服务支出总额”计算得出。

7.政府购买服务支出的年增长率与地方财政用于服务总支出的年增长率之比:用于考察政府购买服务这种提供公共服务的方式在我国的发展程度,政府是否更愿意将资金投入到购买服务而非直接提供服务中。

8.每万元政府购买服务支出的受益人数量:用于考察政府投入到购买服务中的支出产生的直观效益,可以通过“政府购买支出的资金额(万元)/受益人数量(人)”计算得出。

4.3.3 承接主体总体能力评价

在政府购买服务实践中,各类社会组织作为承接主体,接受政府的委托,利用自身在专业技术方面的优势,投入人力资源,具体提供各种类型的服务。评价政府购买服务绩效,需要对承接主体总体能力进行评价。一方面,对于承接主体总体能力的评价对于政府更好地选择合格的承接主体有参考作用,也为承接主体提高自身能力给出了一个指引方向。另一方面,在政府购买服务的执行过程中,虽然承接主体的资金来源主要是政府提供的财政资金,但承接主体同样需要投入自己的人力资源、专业技术和时间。这样一来,承接主体的总体能力就直接决定了政府购买服务的执行效率和效果。对于承接主体总体能力的评价,可使用表6-3中所示的各项指标。

1.民政部门对承接主体的评估等级:民政部门作为承接主体的主要管理部门,会根据承接主体的机构来源、覆盖范围等因素进行等级评估,各地标准不一,按照当地的评估等级进行赋值。若评估处于同类的前20%,赋值90分;处于前40%-20%,赋值80分;处于前60%-40%,赋值70分;处于最后40%的,赋值60分。

 

 

2.承接主体工作人员规模:在购买服务的执行过程中,承接主体要投入自己的人力资源。承接主体工作人员规模这一指标体现了承接主体的人力资源实力,是承接主体高效执行购买服务的保障之一。可以直接使用工作人员数量(人)来衡量该指标。

3.承接主体资金规模:虽然承接主体执行购买服务的资金来源主要是政府提供的财政资金,但是承接主体也需要有足够的资金用于自身运营,所以用承接主体的流动资金量(元)来衡量该指标。

4.承接主体人员结构:人员结构主要是指专业人员的占比,能够以此评价承接主体的专业程度。可以用“具有与承接项目相关资质证书的专业人员/机构人员”这一比例数值来衡量该指标。

5.定期参加与承接项目相关的专业培训的人次:用于考察承接主体的专业程度以及对于专业技能的重视程度,可使用“每月(或每季)度参加与承接项目相关的专业培训人数(人)”或者“每月(或每季)度组织与承接项目相关的培训次数(次)”来衡量。

6.服务模式的示范作用与推广价值:承接主体是否较好地提供了服务,还表现在对服务模式的创新以及形成的示范、带头作用。一个优秀的承接主体、一项优秀的服务项目,必然有很好的示范作用与推广价值。该指标由政府相关部门进行评价,分为4个等级,90分(含90分)以上为推广价值极高、80(含80)—89分为推广价值较强、60(含60)—79分为推广价值一般、60分以下为无推广价值。

7.以往承接项目数量:用于考察承接主体承接项目的经验,使用承接主体“以往承接项目数量(个)”的统计值来衡量。

8.以往承接项目绩效评价结果:对政府购买服务进行绩效评价的意义之一就是绩效评价的结果可以用于评价承接主体提供服务,用过去的数据对未来的选择给出指导性意见。该指标可以采用承接主体以往承接的所有项目绩效评价值的平均数来衡量。

9.工作计划的合理性、完整性、可操作性:围绕服务项目的目标制订总体工作计划和阶段性计划,对各项任务进行分解细化,明确任务分工和时限要求,并按计划分步实施。计划应当具有合理性、可行性。该指标由专家根据实际情况进行打分,分为4个等级,90分(含90分)以上为优秀、80(含80)—89分为良好、60(含60)—79分为合格、60分以下为不合格。

10.服务项目完成率:考察承接主体过去完成服务项目的情况,作为评价其综合能力的指标之一,为甄别承接主体能否按时完成项目提供参考,具体使用“承接主体完成服务项目数/承接主体承接服务项目数”这一数值来表征。

11.安全责任事故发生率:公共服务的受众面广、涉及人数较多,安全问题显得尤为重要。一旦发生安全问题,将给国家、社会带来难以估量的后果,必须对安全问题实行“零容忍”。因此使用0-100打分法,如果承接主体发生过安全责任事故,则该指标为0分。

12.财务制度是否健全:承接主体应当配有专职财务人员,严格执行社会组织财务会计制度,管理规范。项目资金实行专帐管理,专款专用,专人负责,合理安排,不得挪作他用。该指标由专家进行打分,分为4个等级,90分(含90分)以上为非常健全、80(含80)—89分为健全、60(含60)—79分为比较健全、60分以下为不健全。一旦发生项目资金被贪污、挪用的情况,该项为0分。

13.服务记录情况:服务提供机构应全面、真实地记录其服务运作、服务活动以及投诉处理情况并完整保存;应当按时制作准确的统计报告,向购买方、社会工作主管单位及有关部门汇报情况;应当定期进行总结,并对于在总结过程中所反映出来的问题,及时采取改善措施。该指标由专家进行打分,分为4个等级,90分(含90分)以上为优秀、80(含80)—89分为良好、60(含60)—79分为合格、60分以下为不合格。

4.3.4服务数量评价

服务数量是政府购买服务效果的直观体现。承接主体在执行政府购买服务过程中的工作量会具体反映到服务人员的工作量、提供服务的时长等服务数量上,这些指标一定程度上会影响服务覆盖的范围和人数,从而影响政府购买服务的绩效。我们选择了表4-4中的6个指标来评价政府购买服务的服务数量。

1.服务对象接受服务的人均次数或时数:根据不同的服务类型,该指标可使用“提供服务的总次数(次)/接受服务的总人数(人)”或“提供服务的总次数(次)/接受服务的总人数(人)”的数值来衡量。

2.服务覆盖人数:即政府购买的某项服务最终覆盖的人数(人)。

3.服务覆盖率:反映了政府购买服务的公众受益范围,可用“政府购买的某项服务最终覆盖的人数/辖区内总人数”来衡量。

4.每百名服务对象拥有的专职服务人员数:通过“专职服务人员数量/服务对象数量/100”计算得出该指标的值。

5.服务人员的人均工作量:该指标需要根据承接主体的服务记录进行测算,使用“服务人员的工作时长/服务人员数量”的数值来衡量。

6.开展大型社区活动的次数:该指标可根据具体的服务项目进行取舍,有的服务项目可能并不需要开展大型社区活动。对于那些需要开展社区活动的,可将统计的大型活动次数用于衡量该指标。

4.3.5服务质量评价

对于政府购买服务整个过程的管理和控制,最终要落脚到服务质量上。政府只有通过购买服务使公众享受到充足优质的服务,才能证明自己的存在价值和合法性。服务质量评价对于如实反映政府购买服务绩效,持续改进评价体系有着重要意义。对于服务质量,最直接的评价来源于使用主体的感受。一方面,使用主体对于服务过程的质量评价可以通过投诉状况、服务差错等来反映;另一方面,还要考虑使用主体对于服务结果的质量评价,可直接进行满意度调查。除此之外,政府部门也可以对服务工作的质量进行认可度的评价。据此,我们选择了表4-5中的5个指标。

  

1.服务对象的状况改善程度:用于考察提供的服务对服务对象的影响力。该指标需要根据具体的服务项目合理设计问卷,对服务对象接受服务后的状况进行调查,根据调查结果得出一个量化的数值。

2.服务对象对所提供服务的满意度:作为政府购买服务的使用主体,服务对象直接体验了服务,他们的意见或合理化建议对整个政府购买服务的改进和发展意义重大,并且对最终的绩效评价有着十分重要的影响。因此,需要根据具体的服务项目,从服务对象的角度出发制定相应的调查问卷,对服务对象进行满意度调查,得出满意度结果,作为衡量该指标的数值。

3.服务差错率:通过满意度调查问卷中关于服务差错的问题进行统计分析,由“服务差错次数/样本接受服务的次数”计算服务差错率。

4.政府部门对服务工作的认可度:政府部门对于承接主体执行服务项目会有一个认可度,包括服务的专业能力、运作能力等一系列感性认识,这种认可度直接影响了该服务项目的质量效果。该指标由政府部门进行打分,分为4个等级,90分(含90分)以上为非常认可、80(含80)—89分为认可、60(含60)—79分为比较认可、60分以下为不认可。

5.服务被投诉率:该指标是指服务人员被服务对象投诉的频率,通过承接主体或政府部门的数据得到服务人员被投诉的次数,再除以提供服务的总次数,计算得出该指标的值。

4.3.6社会影响评价

政府购买服务的重要意义就是通过培育社会组织来代替政府实现相应的提供公共服务的职能,更好地满足社会公众对公共服务的多元化需求,促进政府从全能政府走向有限、有效的责任政府,从单向管理政府走向合作治理政府。所以,政府购买服务会产生深远的社会影响,需要在绩效评价体系中将这种效益性体现出来,具体评价指标见表4-6。

1.社会组织数量增长率:该指标的值由“当年社会组织增长数量/上一年度社会组织数量”得来,反映了社会组织的发展速度。

2.社会组织数量占全社会法人组织的比例:该指标由“社会组织数量/全社会法人组织”计算得出。

3.每万人拥有社会组织的数量:该指标由“社会组织数量/辖区人数/10000”计算得出。

4.机构参与变化程度:该指标是指参与承接服务项目的承接主体的数量变化程度,反映了社会组织参与政府购买服务的积极性,进一步体现出政府购买服务工作的发展程度。可以通过“当年参与承接服务项目的承接主体增长数量/上一年度参与承接服务项目的承接主体数量”来计算。

 

 

5.非官办社会组织的增长率:用于民间社会组织的发展程度,从而反映政府购买服务对于民间组织发展的推动作用,可以通过“当年的非官办社会组织增长数量/上一年度非官办社会组织数量”计算得出。

6.事业单位参与政府购买服务的状况:政府在向社会力量购买服务的同时还要扶持社会组织的发展并推进事业单位分类改革,以培育具有竞争能力的承接主体。该指标用于衡量政府购买服务对事业单位分类改革的推动作用,通过“事业单位作为承接主体承接的服务数量/政府购买服务总数”的数值来衡量。

7.竞争性购买金额占政府购买服务金额的比例:该指标反映了政府购买服务对于市场竞争的提倡和推动作用,通过“政府购买服务中竞争性购买金额/政府购买服务总金额”计算得出。

4.4 我国政府购买服务绩效评价指标权重确定

选取了上述的绩效评价指标后,我们需要确定各个指标的权重从而构建一个完整的绩效评价体系。层次分析法作为一种定性和定量分析相结合的层次权重决策分析方法,在定量数据信息较少的情况下,将人们的决策思维过程数学化,尤其适用于解决多目标、多准则及难以全部量化的复杂问题。本节采用层次分析方法,将专家的主观判断以数量的形式加以表现和处理,确定我国政府购买服务绩效评价指标的权重。

4.4.1 层次分析法基本步骤

1.建立层次结构模型

在深入分析实际问题后,将问题中所包含的因素按照不同的隶属关系划分为不同层次。最高层为目标层,表示解决问题的目的;中间层为准则层,或约束层、策略层,表示为实现目标所涉及的因素、准则或策略等;最低层为指标层或方案层,表示为实现目标而供选择的各种指标或方案、措施等。

2.构造判断矩阵

从层次结构模型的第2层开始,对于从属于(或影响及)上一层每个因素的同一层诸因素,用成对比较法和1-9比较尺度构造判断矩阵,直到最下层。

涉及到社会、经济、人文等因素的综合评价问题的主要困难在于,这些因素通常不易定量地测量。人们凭自己的经验和知识进行判断,当因素较多时给出的结果往往是不全面和不准确的,如果只是定性的结果,则常常不容易被别人接受。Saaty等人的作法,一是不把所有因素放在一起比较,而是两两相互对比;二是对比时采用相对尺度,以尽可能地减少性质不同的诸因素相互比较的困难,提高准确度。

 

由权重计算结果可知,准则层的6项指标中,服务质量权重最大,占比接近一半,是影响绩效评价的主要指标,其它指标权重依次为服务数量、承接主体总体能力、政府管理机制、社会影响、政府投入,其中政府管理机制与社会影响权重相同。从指标层的各项具体指标权重来看,服务对象的状况改善程度作为衡量服务质量的指标,是影响我国政府购买服务绩效评价最重要的因子。此外,服务覆盖率、服务对象对所提供服务的满意度的权重排名也居于前列。

(课题组成员简介:崔军,中国人民大学公共管理学院教授;张雅璇,中国人民大学公共管理学院研究生;杨琪,中国人民大学公共管理学院研究生;邱健,中国人民大学公共管理学院研究生;庞宇杰,中国人民大学公共管理学院研究生)

 
 
 
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