政府购买服务绩效评价研究

崔 军等

第1章 政府购买服务概况

20世纪70年代末，西方福利国家为解决公共财政无法持续的问题，开始推动公共服务私有化和社会化以缩小政府规模、提高公共服务效率和质量，政府购买公共服务逐渐成为一种世界性的制度安排。近年来，为了实现政府职能转变，构建服务型政府，更好地满足人民群众对公共服务日益增长的多元化需求，政府购买公共服务这一国际上普遍认可的机制被引入中国。

1.1国外政府购买服务的发展情况

西方国家的政府购买服务实践至今已有30多年的历史，期间不断地与新公共管理、治理等公共管理理论的演进形成呼应，其发展历程大致可以划分为“市场化”阶段、“社会化”阶段与回流阶段。自各国政府推行购买公共服务这一方式以来，虽然它日渐成为西方发达国家公共服务供给的主流范式，但与其相关的争议也一直未有平息；而且随着理论发展与实践探索的不断深入，尽管该领域累积的经验日益丰富，但也给西方国家带来了现实的困境和新的挑战。

1.1.1发展阶段

1.“市场化”阶段：单纯强调经济效益

20世纪70年代末期起，新公共管理理论开始主张在公共部门进行行政改革、引入市场与竞争机制、打破垄断、重新界定政府与市场关系，以革除传统政府管理模式中公共部门权责过大、机构与人员冗余、运行效率低下的弊端。面临较为沉重的财政负担，一场旨在变革传统政府管理模式的改革浪潮发端于撒切尔时代的英国，并很快席卷了西方世界，政府向社会力量购买服务的机制由此应运而生，但在不同国家的具体形式略有差异，英国通过国有企业私有化、放松政府管制、鼓励市场竞争等措施变革原有公共服务供给体系；美国则侧重选用公共服务合同外包模式进行民营化改革。在这一阶段，西方国家一改由政府直接生产并提供公共服务的方式，开始选择市场中的营利机构作为公共服务生产主体，通过向市场“甩包袱”，减轻了财政负担，提高了公共服务供给的经济效率。

2.“社会化”阶段：强调经济效益与社会效益相结合

二十世纪后期以来，现代公民社会不断发展、社会组织力量日益壮大、民众自治与公共治理水平逐步提高；兴起于20世纪90年代的治理理论主张政府、社会组织、私营部门以及居民个人等社会力量共同参与公共事务治理，强调多元主体交互共治、协同管理，淡化主客体地位与绝对权威。这为社会组织参与公共服务供给奠定了理论基础，使其进入公共服务供给领域、参与政府购买服务活动成为必然趋势。如这一阶段的英国就积极倡导政府、私营企业和社会组织等多元力量共同参与公共服务合作供给，在关注公共服务供给效率的基础上更加强调合作与公平。综观整个“社会化”阶段，西方国家逐渐意识到公共利益应是公共服务的本位，开始审视私营部门对经济效益的过分强调和对公共利益的忽略，因而鼓励非营利组织等成为某些公共服务领域的供给主体，在实践中强调将经济效益与社会效益相结合，重视政府、营利组织、非营利组织的多方参与，超越了上一阶段“单纯追求经济效益”的状态。

3.回流阶段：强调政府职责

近年来，西方国家更加强调服务购买中政府的职责。作为公共部门的典型代表和公共资源的最大掌握者，政府承担着向社会提供公共服务的基本职责，公共服务供给体系的多元化并不意味政府职责的减少，而是增加。在实践中，政府被更加强调应采取谨慎的购买态度，承担管理责任、履行监督职能、提升监管水平，应努力成为精明的服务购买者、严格的合同管理者和审慎的风险控制者。在这一阶段，西方国家不再单纯强调市场、社会的作用以及竞争机制，而是冀以综合运用政府、社会、市场多种手段，增强政府提供优质公共服务的能力，并对政府购买服务行为进行监督评估以及绩效考核。以德国为例，在强化政府责任、完善监管职能的同时，建立了完善的公共服务监督机制，引入“标杆管理”绩效评估方式，在各城市之间实施“公共交互指标网络”。

需要强调的是，以上三个阶段之间并没有严格、清晰的时间界限，而且各个国家政府购买服务的实践进程并不完全一致，因而在同一时点不同国家所处的发展阶段可能存在差异。

1.1.2存在问题

在上述发展进程中乃至当前，西方国家的政府购买公共服务一直存在着或逐渐出现了一些问题。尽管这些问题目前尚未在我国出现或只是初见端倪，但如不对此警觉，随着发展阶段的更迭，今天他人的问题就很有可能会同样成为明天我们的切肤之痛。具体地说，这些问题包括：

1.竞争、效率、效益三者失衡

政府将公共服务的生产环节交给市场的目的是希望缩小政府规模、减少政府开支，并打破行政垄断、引入竞争机制，提供方便快捷、优质高效的公共服务。然而，竞争、效率、效益之间的固有矛盾会对这一目标的实现产生一定的不利影响，需要在实践操作中找到它们的平衡点。在竞争和效率方面，市场竞争会使公共服务生产的承接主体频繁更替，损害公共服务生产网络的稳定性，这对提供公共服务是一种损害而不是促进，政府和社会公众与承接主体缺乏长期合作，总是与新的承接主体进行磨合，会导致成本上升和公众满意度下降。在效率和效益方面，缩减政府开支是否以牺牲公共服务水平和质量为代价是人们关注的焦点。国际资本市场协会（ICMA）2002年对245个地方政府的调查显示：其中73％对政府购买的服务质量不满意；51％认为政府购买服务没能带来明显的费用节省；15％认为政府购买服务合同难以明确服务质量；22％强烈支持将服务收回政府。

2.寻租

寻租往往与政府掌握干预市场的特权有关。寻租产生的条件是存在限制市场进入或市场竞争的制度或政策。在政府购买服务中，政府对承接主体的资质会有一定的要求，而且掌握着公共财政支出的决定权。政府批准、同意或特许某一承接主体生产公共服务，就可能会产生权力导致的租金，诱导人们企图用自己的资源争取特权。同时，公共财政支出用于什么，用多少，大有文章可做，也会诱导贿赂和受贿等腐败行为。英国、法国、澳大利亚、比利时、西班牙与意大利等国家都曾发生政府有关部门负责人接受贿赂事件，以致公共服务合同外包被认为是西方国家腐败产生的最主要原因之一。

3.合同管理风险

政府购买服务机制的深入推广与持续发展使得社会对政府的期待与要求越来越高，需要政府在提高核心公共服务供给能力的同时，提升监督管理的水平、完善制度与机制设计、更加专业化地履行监管职责，努力成为“精明的购买者、严格的合同管理者与审慎的风险控制者”。但实践中，部分国家的公共部门对于自身职责的认知不够到位、对政府购买公共服务机制的设计不够完备、对社会组织的培育与引导不到位，公共部门的监管能力与水平距离政府购买公共服务机制发展的要求也还有较大的差距，这从根本上制约了政府购买公共服务的进一步深入发展。

4.社会组织与政府的合作关系变异

一种发展倾向是社会组织对政府的依赖日益增强。一是社会组织对政府资金投入过度依赖，一些非营利组织主要依靠地方政府的资金资助予以维系；二是社会组织对服务评估审核机制过分关注，只考虑政府采用什么样的服务审核标准来判定服务质量高低，忽视了公众的真实需求。这两个原因导致社会组织在参与政府购买公共服务的过程中越来越“听政府的话”，逐渐丧失了其对公众需求反应灵敏、创新性强的优势，变得不再“接地气”，长此以往，社会组织所发挥的政府与社会之间的纽带作用将会逐渐消失。另一种发展倾向是社会组织出现垄断态势。规模大、社会活动能力强的社会组织基于其在技术、成本等方面的优势，更易获得公共服务供给准入资格，弱小的组织则只能通过资源整合以其中某一个组织的名义参与竞争，或成为强大组织的分包商。久而久之，某一公共服务领域被几个甚至一个社会组织长期垄断，政府购买服务的市场竞争缺失，政府的议价能力降低，成本节约也面临难题。政府购买服务出现了从政府垄断转向非营利组织垄断的不良趋势。

1.2国内政府购买服务的发展情况

尽管目前我国政府购买服务事业依旧处于起步阶段，但源起至今仍经历了由地方到中央、由实践探索到制度设计的变化，大致可以划分为三个时期，即个别地区试点期、地方实践活跃期和中央主导推广期。同西方国家一样，我国目前的政府购买服务也面临着种种问题，但问题的内容和形式因发展阶段与西方国家不同而有所差异。

1.2.1发展阶段

以地方政府的实践探索为起点，我国政府购买服务的发展经历了“基层政府制定政策→省级政府统一规范→中央顶层设计→地方政府不断完善”的过程，这是一条主线；另一条主线，是从对某项特定服务购买制定政策规范扩大到对整个政府购买服务事业制定政策规范的过程。

1.1994至2005年：个别地区试点期

1994年，深圳市罗湖区政府将环卫服务外包，向有资质的环卫公司购买城市公共卫生服务，这是我国政府向社会力量购买公共服务的第一次尝试；1995年，上海进行政府购买服务的探索，委托上海市基督教青年会对市民的社区活动中心罗山会馆进行管理；2000年，上海市卢湾区等6个区的12个街道率先开始依托养老服务机构开展居家养老试点。这些地方政府的探索性实践拉开了我国政府购买服务事业的序幕。这一时期，各地零散实践尝试居多，相关制度规定并不多见，政府购买服务的制度性、规范性与规模性都有所欠缺。

2.2005至2013年：地方实践活跃期

2005年以后，地方政府购买服务的探索不断增多、形式趋于多样。2005年12月9日，国务院扶贫办、亚洲开发银行、江西省扶贫办和中国扶贫基金会启动了“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划”试点项目，这是我国第一个通过规范程序招标进行的公共服务购买项目，标志着政府对公共服务购买开始规范化。这一时期，地方政府开始出台对政府购买服务的指导意见，不同层级的政府均有相关文件颁布（表1-1）。

表1-1       地方实践活跃期地方政府相关文件一览表 

在此期间，中央在不同层级文件及国家领导人讲话中也多次提及政府购买服务，并下发了一些针对具体公共服务项目采取政府购买方式的指导意见：2006年5月，国务院在《关于加强和改进社区服务工作的意见》中提出，“积极探索通过政府‘购买服务’、项目管理等多种形式，调动社会组织参与社区服务的积极性，促进公共服务社会化”；2010年2月4日，时任总理温家宝在省部级主要领导干部专题研讨班上强调了规范政府购买社会服务的重要性和紧迫性；2011年7月15日，民政部正式发布《中国慈善事业发展指导纲要（2011-2015）》，明确提出要建立和实施政府购买服务制度，推动政府购买社会组织服务；2012年民政部出台的《关于购买社会工作服务的指导意见》对政府购买社会工作服务的主体、对象、范围、程序与监管提出了具体要求。同时，在国务院下发的国家基本公共服务体系、中国老龄事业发展、卫生事业发展、中国残疾人事业、社会保障等领域的“十二五”规划纲要中均提出了要在相关领域积极推行政府购买服务。

3.2013年以来：中央主导推广期

2013年9月26日，国务院办公厅颁布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），明确阐释了推进政府购买服务的目标：“到2020年在全国基本建立比较完善的政府购买服务制度”。这标志着我国政府购买服务事业进入了中央主导推广期。与之配套，财政部为进一步做好顶层设计，连续下发《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》（财综〔2013〕111号）与《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》（财预〔2014〕13号），对有序推进政府购买服务、加强组织实施提出了基本要求，并对预算规范管理问题做出了明确规定。

2013年11月12日，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”；2014年1月16日，全国政府购买服务工作会议召开，部署了全国推进政府购买服务改革工作，意味着政府购买服务改革开始提速。财政部副部长刘昆要求各级财政部门要把推进政府购买服务工作摆在财政发展改革的重要位置，2014年在全国面上推开。

在中央力推的形势下，各级政府纷纷行动，陆续制定了本地区关于政府购买服务的指导意见（表1-2）。

表1-2      中央主导推广期省级政府相关文件一览表

美国斯坦福大学管理学教授A·Enthoven最早将“内部市场”的概念引入了英国国家卫生服务体系。在内部市场化改革进程中，原来负责管理医院并直接向公众提供医疗卫生服务的国家医疗管理机构通过与医院等医疗服务机构签证购买合同，实现了身份与职能的转化；医院提供的医疗服务有了实际价格，提高了竞争性，刺激服务的直接提供者——医院——不断降低服务成本、提高服务效率，以获得更多的来自政府的购买合同，赢得发展资金。在1991年批准实行的“全科医师（General Practitioner, GP）持有预算拨款”计划通过将向全科医师增加预算拨款，赋予其在与病人商量的基础上帮助病人选择不同的医疗进而购买不同医疗机构服务的形式，赋予了公众对于医疗服务的选择权，也间接促进了不同医疗服务机构间的竞争。不仅如此，国家卫生服务体系相关的社会企业与国际组织如国际医疗保险公司等也加入到了医疗卫生服务提供者的行列，他们通过与政府签订服务合同，获得财政资金，向公众提供医疗服务。

2.制度保障

为了加强对国家卫生服务体系及签订服务购买合同过程中的绩效管理，提升服务质量，英国政府在加强立法、完善机构设置、进行社会监督与加强信息管理等方面做出了大量努力，其各类政策也主要在英格兰地区得以全面推广。

（1）立法保障

英国国家卫生服务体系的建立就是通过一系列完备法令的颁布得以实现的，而在国家卫生服务体系不断发展完善的过程中，每当政府需要对服务体系进行改革，又会颁布新的法令，对相关政策进行渐进式的调整。如1988年撒切尔夫人对国家卫生服务体系进行内部市场化改革时就颁布了改革的白皮书，而1997年工党执政后又发布了其纲领性文件“新的国家卫生服务”（The New NHS）。2010年，结合新的改革策略，英国国家卫生部颁布了《公平与卓越：解放国民卫生体系》（Equity and Excellence： Liberating the NHS）。不同阶段的政策性文件都为国家卫生服务体系的建设与绩效评价提供了依据，在法律规章体系不断完善的过程中，绩效评价也愈加规范、完善、全面并且系统。表3-2为近年来英国政府公布的国家卫生服务系统相关法令。

表3-2     英国近年颁布的国家卫生系统相关法令

序号	中文名称	英文名称
1	精神行为能力法令2005	Mental Capacity Act 2005
2	国家卫生服务法令2006	National Health Service Act 2006
3	精神健康法令2007	Mental Health Act 2007
4	卫生与社会关怀法令2008	Health and Social Care Act 2008
5	卫生法令2009	Health Act 2009
6	卫生与社会关怀法令2012	Health and Social Care Act 2012

数据来源：英国政府网站www.gov.uk

（2）机构设置

英国国家卫生部(Department of Health, UK)是英格兰地区卫生服务相关事务的最高管理机构，由共23个政府执行机构及非政府的公共机构构成，包括政府部门执行机构、非政府部门公共执行机构、非政府部门公共咨询机构以及其他机构，不同类别的机构构成如表3-3所示。

表3-3          英国国家卫生部部门构成

分类	中文名称	英文名称
政府部门执行机构	药品与保健品管理局	Medicines and Healthcare Products Regulatory Agency
	英格兰公共卫生	Public Health England
非政府部门公共执行机构	护理质量委员会	Care Quality Commission
	健康与社会关怀信息中心	Health and Social Care Information Center
	人工受精和胚胎学管理局	Human Fertilisation and Embryology Authority
	人体组织管理局	Human Tissue Authority
	监管局	Monitor
	英格兰国家卫生服务体系	NHS England
	国家临床质量管理研究所	National Institute for Health and Care Excellence
非政府部门公共咨询机构	放射性物质咨询管理委员会	Administration of Radioactive Substances Advisory Committee
	临床质量咨询委员会	Advisory Committee on Clinical Excellence Awards
	英国药典委员会	British Pharmacopoeia Commission
	人类药品委员会	Commission on Human Medicines
	食物、消费品和环境中化学品诱变性委员会	Committee on Mutagenicity of Chemicals in Food, Consumer Products and the Environment
	独立重构委员会	Independent Reconfiguration Panel
	薪酬审查机构	NHS Pay Review Body
	医生和牙医酬金审查机构	Review Body on Doctors' and Dentists' Remuneration
其他机构	英格兰健康教育	Health Education England
	健康研究局	Health Research Authority
	国家卫生服务系统血液和移植	NHS Blood and Transplant
	商业服务管理局	NHS Business Services Authority
	诉讼管理局	NHS Litigation Authority
	信托发展管理局	NHS Trust Development Authority

数据来源：英国国家卫生部官方网站

https：//www.gov.uk/government/organisations#department-of-health

政府与非政府部门的公共机构在卫生部的庞大体系下协同运行、相互配合、各司其职，每年出具各自独立的工作报告，加强对国家卫生服务系统的管理、评价和改善服务质量，为国家卫生服务体系的绩效管理提供了较为全面、系统的机构保障。药品与保健品管理局是政府部门执行机构,该部门以科学与研究为基础，通过监管药品与医疗器械，保证英国范围内的药品安全与医疗设备安全正常运行。护理质量委员会的前身分别是成立于2001年的改善健康状况委员会(The Commission for Health Improvement)和成立于2004年的卫生保健委员会（Healthcare Commission）, 护理质量委员会是非政府部门公共执行机构，是一个着力于健康与社会关怀的独立监管机构, 其工作是检查医院、护理院、全科医生、牙医的服务是否服务国家标准，他们检查服务并公布调查结果，帮助公众在不同的机构与个人之间做出选择。国家临床质量管理研究所也是非政府部门公共执行机构，通过制定和颁布指导方针和医疗、技术循证评价准则为诊所提供指导。

（3）社会监督

英国国家卫生服务体系占据了国家财政社会福利支出的最大份额，近年来的占比更是超过了社会福利总支出的三分之一，其运行与发展受到了社会各界的关注。而来自不同领域的关注与声音，则成为了国家卫生服务体系不断完善的重要力量。早在1981年，时任英国第二大联锁超市副总裁的Roy Griffiths曾在公开评论中批评国家卫生服务体系，他说“如果今天南丁格尔提着灯走过国家卫生服务体系的走廊，那她一定是在寻找负责人”，他还提出了个人对于国家卫生服务体系的改革意见，随后，他被撒切尔政府任命为当时的国家卫生服务体系管理委员会的副主席（1986-1989）以及国家卫生服务体系的政府顾问（1986-1994）。

此外，从英国国家卫生部的机构设置中不难看出，不少非政府部门公共执行机构与非政府部门公共咨询机构都承担了重要了监督职能,监督医疗服务的质量，并向社会反馈监督信息，如护理质量委员会、国家临床质量管理研究所、临床质量咨询委员会等等。此外，国家卫生部还单独设置了监管局及薪酬审查机构，对国家卫生服务体系的资金使用及薪酬制度进行监管，以确保国家卫生服务体系的运行以病人利益最大化为初衷。在监管局的部门主页上将其主要职责描述如下：

“国家卫生服务体系独立基金会领导有方，可持续地提供优质服务；

在资金供给方出现严重困难的情况下，保证基本服务；

国家卫生服务体系支付系统提升质量与效率；

国家卫生服务体系内部的采购、选择与竞争都以病人利益最大化为原则”。

（4）信息管理

医疗服务信息的不完整一方面不利于进行信息记录与比较，进而进行绩效管理，另一方面，由于病人在就诊中明显处于信息劣势，信息平台建设的不完善会直接影响病人享受医疗卫生服务的全面体验。英国政府一向重视数据支撑平台及信息管理在卫生服务体系的绩效管理中的作用，并通过多次在不同的改革文件中制定具体措施予以明确。英国国家卫生部下设健康与社会关怀信息中心,专门负责信息采集、处理、规范制定等相关工作。在健康与社会关怀信息中心的部门网站上将其主要职责描述如下：

“收集、分析、呈现国家卫生及社会关怀数据；

设立并管理国家信息技术系统，用以传播、收集以及分析信息；

发布病人个人隐私信息的采集及处理规定；

建立指标库，用以测量卫生服务的质量；

减少医生、护士以及护工需要采集的信息量，确保只采集必要信息，避免重复采集；

通过向医疗卫生机构传送标准及指引，协助医疗卫生机构提高采集及传送信息的质量；

创建与发布信息时使用不同的格式，以供尽可能多的主体使用”。

在1991年的市场化改革中，国家医疗服务体系中治疗成本的信息的公开程度就得到了极大提高，这迫使服务提供者努力降低成本，极大地提高了资源利用效率。英国国家卫生部在1998年制定并颁布了国家卫生服务系统的信息战略（“Information for health：an information strategy for the modern NHS 1998-2005 - executive summary”），以提升信息化程度，并制定各类医疗服务信息规范。

2005年，英国政府发布了《英格兰医疗改革——近况与下一步措施》（Health Reform in England-Update and Next Steps）报告，明确提出要提供关于高质量的卫生服务信息。英国国民卫生部还拨出专款，进行电子就诊预约系统的建设，提高医疗服务系统的透明度，并给予病人更多的自主选择权。

在制度设计上，由于病人与全科医生相对稳定的联络关系，确保了每一位病人都能拥有一套个人的、长期的健康服务信息系统。与此同时，英国国家卫生部还实施了依据结果进行支付（Payments by Results）的举措。依据结果进行支付，是英格兰地区的国家卫生服务体系支付方式，国家（政府相关部门）结合每一位病人接受医疗服务和被治疗的情况，根据事先与医疗提供方（全科医生或医院）签订的合同，在病人接受医疗服务或治疗完成之后，向医疗提供方支付相关的费用。卫生部每年会公布不同治疗及情形的国家资费标准，以作为部分支付依据。依据结果进行支付的支付流程如图3-3所示。

在“依据结果进行支付”的完整流程中，病人首先到全科医生或医院就诊，完成诊疗后，服务提供方会对病人包括年龄、就诊时长、就诊内容等情况在内的信息进行临床编码，随后，这些编码信息会通过服务提供方的电脑上传到上一级服务提供机构并被分组，政府部门依据分组情况进行定价，最后完成为诊疗的付款。“依据结果进行支付”的过程为整个国家卫生服务系统带来了更好的财政透明性。它详细地记录了病人的就诊信息、服务提供机构的诊疗信息以及财政部门的支付信息，有利于信息平台的建设，同时有助于刺激服务提供者努力控制成本。

更为重要的是，根据2009年与2012年的卫生法令，每一个国家卫生服务体系的服务提供方都拥有一个完整的质量账户，每一个服务提供方都要在每年的6月30日之前将其过往一年的医疗服务信息及相关内容上传到国家卫生服务体系网站的质量账户中，供社会公众查阅。英国国家卫生服务体系的官方网站还呈现了包括各类疾病与预防、健康生活、周边医院信息、医院伙食情况、国外诊疗信息、病人投诉通道等几乎所有的相关信息。巨大的网上信息平台不仅方便了服务提供方与使用方的，更为绩效评价奠定了完备的信息基础。

3.绩效评估框架与指标选择

英国国家医疗卫生服务体系的绩效评价是立法保障、机构设置、社会监督与信息平台共同作用的结果。在这些相对完备的宏观设计之下，具体的绩效评价则通过临床治理（Clinical Governance）、绩效评估框架（Performance Assessment Framework，PAF）与国家服务框架（National Service Framework, NSF）共同实现。其中，最核心的是绩效评估框架（绩效指标如表3-4所示），它是财政部和包括卫生部在内的其他部门达成的公共服务协议的一部分，旨在提高卫生和社会服务的产出和效率。

表3-4   国家卫生服务体系绩效评估框架绩效指标

绩效评估框架领域	序号	指标名称
增进健康	1	男性寿命期望
	2	女性寿命期望
	3	癌症死亡数
	4	循环疾病的死亡数
	5	自杀率
	6	事故死亡率
	7	18岁以下受孕数
	8	五岁儿童的正常牙齿数
	9	婴儿死亡率
诊疗公平	1	乳腺癌检查
	2	子宫癌检查
	3	冠心病的手术率
	4	置换关节手术率
	5	切除白内障的手术率
	6	全科医生数
	7	滥用毒品者中获得毒品治疗服务的增长
有效提供适当的 卫生服务	1	儿童免疫率
	2	流感疫苗率
	3	中风治愈率
	4	髋关节骨折治愈率
	5	初级保健管理-急性症
	6	初级保健管理-慢性症
	7	初级保健中的精神健康
	8	抗菌药的处方率
	9	搞溃疡药的处方率
	10	器官捐赠
效率	1	日病例彼得率
	2	等待时间
	3	普通处方
	4	门诊病人预约失败率
	5	数据质量
患者/患者家属的感受	1	六个月住院病人的等待时间
	2	十三周门诊病人的等待时间
	3	二周癌症患者的等待时间
	4	延迟出院
	5	得到全科医生诊疗

表3-4  国家卫生服务体系绩效评估框架绩效指标（续）

绩效评估框架领域	序号	指标名称
卫生医疗效果	1	急诊
	2	儿童低呼吸感染急诊
	3	精神病人重新入院
	4	出院后接着就急诊重新入院
	5	髋关节骨折治愈后接着急诊重新入院
	6	中风治愈后接着急诊重新入院
	7	乳腺癌的生存率
	8	肺癌的生存率
	9	结肠癌的生存率
	10	手术后30天内的死亡数（非急需入院）
	11	心脏搭桥手术后30天内的死亡数
	12	髋关节骨折入院后30天内的死亡数
	13	中风入院后30天内的死亡数
	14	手术后30天内的死亡数（急需入院）
	15	戒烟四周后中止戒烟

4.小结

整体而言，英国国家卫生服务体系中对购买服务的绩效评估是相对全面且较为完善的，其突出的特点是对购买服务中的不同主体即购买者与服务提供者的行为与过程的评价是分开进行的，而由于英国国家卫生服务体系的资金来源中百分之八十为财政资金，其绩效评价更多地以病人的利益最大化为原则，关注服务质量的本身。也有学者对于国家卫生服务体系的绩效评估框架提出了质疑，认为其评价的指标多为可量化的指标，且搜集数据的层级结构过多，这两方面都导致了评价结果不够准确。

3.1.2 美国政府购买弱势儿童福利与保护服务绩效评价

1.背景

（1）美国儿童保护工作与购买弱势儿童福利服务

美国州际政府购买儿童福利服务的发展与儿童保护工作的历史密不可分。美国的儿童福利制度发起于1909年的白宫儿童会议，至今已有一百多年的历史。1935的，美国颁布社会保障法，确立了美国社会福利体系的基础，而其中的每个部分都和儿童有或强或弱一定的关联。比如社会保险制度中的失业保险，就为失业家庭中的儿童提供了宝贵的生活来源保障，其中和儿童福利直接相关的，是公共援助中的有依赖子女家庭求助以及公共福利服务中的收养、看护、残疾儿童服务以及单亲家庭服务等。1935年之后，美国先后通过了一系列儿童福利计划。其中最重要的是1974年国会通过的儿童虐待预防法案。该法建立了儿童虐待与疏忽的全国性标准定义、创设了对疏忽与虐待的调查与通报制度并要求提供通报儿童虐待或疏忽个案者保密与安全保护的措施。另外，除了直接对儿童虐待或疏忽加以仲裁外，该法案更强调以预防的公共教育与倡导的方式，唤起社会大人的注意与防范。美国的儿童福利事业在上个世界70年代中叶进行鼎盛时期，此后便进入改革阶段。1975年美国通过《社会保障法》第20条修正案，将过去联邦政府主导儿童福利的行政、规划与决策权，逐渐下放到州乃至郡政府的手中。1980年国会通过《收养补助与儿童福利改革法案》。而在20世纪90年代，美国又进行了两项重要的儿童福利制度改革，贫困儿童求助制度改革和儿童虐待家庭收养制度改革，它们分别代表美国在贫困儿童求助与危难儿童服务两个领域的改革，特别是前者更被视为美国儿童福利制度的根本转变。

美国自1991年开展儿童保护项目。总的来说，美国的儿童保护工作理念先进、法律完善、机制健全、管理科学、工作细致。另一方面，政府购买服务在美国以“第三方治理”（Third-party Governance）的形式展开，除了政府直接提供服务的方式外，还包括六种可替代性的服务提供方式，他们分别是：外包给私营部门、外包给非营利组织、政府间合作、特许经营、补助以及志愿服务。这些可替代的服务提供方式无论是在联邦政府还是在各州政府都非常普遍，大量公共服务项目——包括教育、文化、医疗卫生，尤其是老人、儿童、残疾人、孤儿等特殊群体的服务，都是由政府向社会购买服务。

美国的儿童福利服务可分为支持性服务、补充性服务和替代性服务，这三种类型的服务，非政府机构均可以参与其中。支持性服务是协助家庭成员运用自己的力量，来减轻亲子间的压力和紧张，在这其中，家庭服务机构可以通过服务来增强父母的能力，使其能适当地扮演亲职角色，此外，儿童福利机构为受虐待与疏忽儿童提供的保护，也属于支持性服务。补充性服务则是指用来补充父母职责和家庭功能的儿童福利服务。主要包括当因家长失业、残疾而造成家庭贫困时，为保证儿童的基本生活所提供的各项措施以及因父母都要工作而无人照料子女的日间托儿和住宅服务等。替代性服务则是儿童保护的最后防线，包括寄养服务、机构式服务和领养服务。在美国，公营和私营的社会服务机构都能够提供家庭寄养服务，但领养服务则必须由非营利机构及其专业人员来执行。儿童福利服务的对象多为遭遇各种不幸情景的儿童或其家庭，如孤儿、残联儿童、贫困儿童、被虐待或者被忽视的儿童、家庭破碎的儿童、行为念头或情绪困扰的儿童等，针对个别问题需求予以求助、保护、矫正、辅导或养护等措施，有效改善其所面临的问题。

（2）对政府购买弱势儿童福利与保护服务开展绩效评价

自从1997年《收养与家庭安全法案》通过，以及越来越重视绩效评估的国家法律不断颁布，儿童福利体系的低效、不灵活、无法完全满足儿童与家庭需求等劣势就饱受诟病，而且被施以各种压力，需要创新服务模式使寄养儿童有效地脱离政府监管，但同时又不能损害寄养儿童的安全与福利。在传统的对儿童福利体系的评价模式中，儿童福利系统的绩效多是由测量和追踪寄养儿童获得永久居所的比例进行的，比如寄养儿童与他们的亲生父母重新组建家庭或被收养。而在传统的绩效评价过程中，政府部门往往对于私营儿童福利机构的绩效表现有着更高的期望，认为私营儿童福利机构在绩效评价中优于公共儿童福利机构。这是因为私营儿童福利机构为了竞争获得政府合同会被迫提高质量。为了提高儿童福利机构的绩效表现，一些政府部门的管理者会将绩效及成本控制相关的条件置于政府购买服务的合同中。这种极为重视私营机构与绩效表现的方式导致大量的私营儿童福利机构为了获得更多的政府购买合同与财政支持，更加积极地帮助寄养儿童在预设的时间之内找到寄养家庭。然而，研究却发现，长期处于绩效压力的服务机构，会通过某些技术手段或者通过给社工施加压力来提高项目的完成率，这样的工作完成方式在长期看来会给寄养儿童、寄养儿童的家庭以及整个组织和系统的表现都带来不良的影响。

2.制度保障

（1）法律与机制

美国的2002收养计划（Adoption 2002 Initiative）旨在减少阻碍收养成功的限制条件，同时从1996到2002年，实现收养率翻一翻，从27000人到达54000人。1997年11月9日，美国克林顿总统签署了《收养和家庭安全法案》（Adoption and Safe Family Act），随后美国国会通过了这一法案。这一法案要求美国各州的法律要与法案相一致才能继续接受联邦政府在监护儿童收养问题上的资金资助，同时鼓励各州提高收养完成率，在这一法案颁布后，美国大部分州的监护儿童收养数量大幅上升，全国范围内的监护儿童收养率几乎翻了一番。与此同时，越来越重视绩效评估的国家法律不断颁布。作为儿童福利事务的最高管理机构，美国卫生和公共服务部的儿童与家庭管理局会根据相关法律条文研究和开发儿童保护项目，并将其纳入政府预算由国会拨款。开发出的项目方案通常包括项目目标、项目工作程序、项目评估指标及项目配套经费。然后，由各州、县、市儿童保护组织机构向联邦儿童与家庭管理局进行申报。经竞争、审核获得立项，联邦政府下拨项目资金，州政府支付配套资金，并进行项目动作培育。同时，获立项的机构被要求每年撰写工作报告和年度工作计划，并接受联邦和州的考核与管理指导。联邦和州按照绩效标准和实施结果划拨每年的经费，每五年做一次项目评估，以确定项目是否继续开展。一系列收养法案的颁布、联邦政府的政策倾向、法律上对绩效评估的不断重视是对儿童福利机构开展绩效评价的重要政策性保障。

（2）机构设置

美国儿童保护工作由多个层级的机构组成，包括联邦、州、县、市的相关机构，以及非盈利的公、私营社会服务机构。第一层级是联邦政府“儿童与家庭管理局”，隶属于美国卫生和公共服务部。它是儿童保护工作的最高行政机关，负责管理、指导、支持、资助、协调和推动各州及地区开展儿童保护工作。联邦政府在儿童保护工作中的主要职责是：制定规划和方案、监督、检查、提供资源、评估州的执行情况。第二层级是设在州政府的行政管理机构。因美国各州行政相对独立，所设机构名称和工作范畴有所不同。以加利福利亚州为例：加州是由社会服务厅负责州儿童福利和儿童保护工作。工作职责范围是：一方面负责监管联邦儿童保护项目的实施和执行；另一方面还负责制定本州的儿童保护政策和儿童保护服务计划，筹措资金。通过拨款、政策指导、信息服务，提供培训和技术支持，开展项目评估等工作，帮助县、市以及公、私人机构履行服务职责。加州实行州监管、县执行的管理模式。加州儿童保护工作的具体事务由社会服务厅下设的州儿童与家庭服务局和社区照顾许可局管理。第三层级是设在县级政府的县人力资源服务部。该机构的主要职责是：负责有关儿童保护的具体事务性工作，开展联邦和州的儿童保护项目。该机构在县、市设有儿童保护服务办公室，主要从事5方面的工作，即紧急情况反应、家庭维护、家庭团聚、永久安置、宣传预防。具体包括：24小时处置热线电话、对儿童和家庭的安全进行风险评估；提供咨询服务、紧急居住服务、临时托管服务、紧急居家看护、药物滥用治疗、家庭暴力干预、父母教育、家庭生活培训；长期寄养安置和儿童之家安置；面向社区、学校、家庭开展宣传活动，培训年轻父母如何养育婴儿，开展课后项目、健康计划、安全计划等。第四层级是公、私机构，如儿童看护中心、儿童保护中心、儿童中心、儿童保护委员会、学校、社区等。上述中心、机构或承担某项保护项目，或参与部分服务内容。目前，在美国具体执行儿童服务项目的多为第四层级的机构，如旧金山儿童保护中心、旧金山南市场街儿童看护中心、旧金山洛园儿童中心、洛杉矶儿童保护中心等均属于民间非盈利机构等。

（3）数据支撑

与英国国家卫生服务体系不尽相同的是，由于美国政府购买弱势儿童福利与保护服务项目多由州级及以下政府单独进行，联邦政府并不进行统一安排，因此，并没有统一的数据支撑平台。但作为儿童福利事务的最高管理机构，美国卫生和公共服务部的儿童与家庭管理局建立了相对完备的数据信息系统，对儿童与家庭福利的相关数据、所辖项目尤其是各州政府承担的项目的相关数据进行了较为全面系统的记录。系统公布的数据包括儿童与家庭管理局的年度预算数据、年度儿童支持报告（Child Support Report）、支持工人家庭获得高品质的早期保育和教育报告（Supporting Working Families with Access to High-Quality Early Care and Education）、个性化护理婴幼儿报告（Individualizing Care for Infants and Toddlers）以及临时求助的贫困家庭数据（Temporary Assistance for Needy Families）报告。其中，年度预算数据中详细列示了儿童与家庭管理局每一年的预算总额与支出、项目情况；支持工人家庭获得高品质的早期保育和教育报告中详细地评估并列示了美国各个州在儿童教育与福利领域所取得的进展、对典型州的具体情况进行了分析，还介绍了一些典型项目的详细信息；而临时求助的贫困家庭数据报告则更加精准地呈现了接受儿童与家庭管理局不同项目资助的家庭数据信息，这些信息细化到每个州的月度数据，包括拥有一个家长的家庭数、拥有两个家长的家庭数、没有家长的家庭数、家庭总数、家长数以及儿童数。这些数据为随时了解弱势儿童的基本情况以及弱势儿童福利与保护工作的成效有非常大的帮助。

3.绩效评价方法沿革与指标选择

在早期的美国政府购买弱势儿童福利服务中，主要采用了基于绩效表现的合同管理（Performance Based Contracting）模式。上世纪九十年代中期美国儿童福利联盟（Child Welfare League of America）进行的一项调查中显示（Egger，1997），美国有大约百分之五十的州的中介机构在儿童福利项目上使用基于绩效表现的合同管理手段，但这种手段的广泛应用出现了一定的问题。在传统的对儿童福利体系的评价模式中，儿童福利系统的绩效多是由测量和追踪寄养儿童获得永久居所的比例进行的，比如寄养儿童与他们的亲生父母重新组建家庭或被收养。而在传统的绩效评价过程中，政府部门往往对于私营儿童福利机构的绩效表现有着更高的期望，认为私营儿童福利机构在绩效评价中优于公共儿童福利机构。这是因为私营儿童福利机构为了竞争获得政府合同会被迫提高质量。为了提高儿童福利机构的绩效表现，一些政府部门的管理者会将绩效及成本控制相关的条件置于政府购买服务的合同中。这种极为重视私营机构与绩效表现的方式导致大量的私营儿童福利机构为了获得更多的政府购买合同与财政支持，更加积极地帮助寄养儿童在预设的时间之内找到寄养家庭。然而，长期处于绩效压力的服务机构，会通过某些技术手段或者通过给社工施加压力来提高项目的完成率，这样的工作完成方式在长期看来会给寄养儿童、寄养儿童的家庭以及整个组织和系统的表现都带来不良的影响。同时，尽管一些州通过基于绩效表现的合同管理模式极大的提高了寄养儿童的收养率，有些州却没有。基于绩效表现的合同管理模式甚至产生了一些意想不到的恶果，包括给一些儿童福利机构带来了严重的财政困难；部分儿童福利机构为了提高寄养儿童的收养率将其安置在亲属家而不是亲生父母家，导致与亲属居住在一起的寄养儿童比例大幅提高。

基于此，美国佛罗里达州、缅因州与纽约州先后通过州级法案，来适当地修正基于绩效表现的合同管理模式。在不断的优化中，一种新的合同框架不断发展，即以结果为导向的责任制框架（Getting to Outcomes：a results-based accountability framework）。以结果为导向的责任制框架是一种以计划、实施以及评估项目以达到预期结果的方法。以结果为导向的责任制框架通过十个问题（表3-5）来帮助项目实现预期结果并向资金供给方呈现。表3-5中的干预措施包括以结果为导向的责任制框架中的工具、培训以及技术支持在内。以结果为导向的责任制框架所使用的语言是用户友好型的、在不同的项目领域的适用性都很强、在项目不同阶段的适用性也非常强。以结果为导向的责任制框架还具有以下三个非常明显的特点：极其关注结果而不是产出、全面性、多部分支持系统。

表3-5    以结果为导向的责任制框架的十个问题

序号	问题
1	机构（或其他主体）的需求及资源分别是什么？
2	机构（或其他主体）的目标、目标人数、期待的结果是什么？
3	干预措施如何将知识与实践相结合？
4	要把干预措施付诸实践需要哪些能力？
5	干预措施如何与其他已经应用过的项目相适应？
6	干预措施如何被实施？
7	实施的结果质量如何被评估？
8	干预措施的结果如何？
9	进一步的质量提升策略如何被引入？
10	如何干预措施是成功的，将如何保持它的可持续性？

4.小结

在传统的对儿童福利体系的评价模式中，儿童福利系统的绩效多是由测量和追踪寄养儿童获得永久居所的比例进行的，比如寄养儿童与他们的亲生父母重新组建家庭或被收养。而在传统的绩效评价过程中，政府部门往往对于私营儿童福利机构的绩效表现有着更高的期望，认为私营儿童福利机构在绩效评价中优于公共儿童福利机构。这是因为私营儿童福利机构为了竞争获得政府合同会被迫提高质量。为了提高儿童福利机构的绩效表现，一些政府部门的管理者会将绩效及成本控制相关的条件置于政府购买服务的合同中。这种极为重视私营机构与绩效表现的方式导致大量的私营儿童福利机构为了获得更多的政府购买合同与财政支持，更加积极地帮助寄养儿童在预设的时间之内找到寄养家庭。然而，研究却发现，长期处于绩效压力的服务机构，会通过某些技术手段或者通过给社工施加压力来提高项目的完成率，这样的工作完成方式在长期看来会给寄养儿童、寄养儿童的家庭以及整个组织和系统的表现都带来不良的影响。因此，美国政府购买弱势儿童福利服务的绩效评价方法也在不断完善之中，发生了从基于绩效表现的合同管理（Performance based contracting）到以结果为导向的责任框架（Getting to Outcomes：a results-based accountability framework）的转变。尽管这种方法性的转变目前只是一种探索，但这仍是针对政府购买弱势儿童福利服务绩效评价与合同管理方法的进步，也在很大程度上改进了政府购买服务的结果，具有积极的指导和借鉴意义。

3.1.3 澳大利亚州际政府购买教育服务绩效评价

1.背景

（1）政府购买教育服务与澳大利亚政府购买教育服务的历史

政府购买教育服务，是指政府与各类社会组织签订契约，根据对社会组织所提供教育服务的评估，以公共财政全部或部分支付其费用，目的在于向社会公众提供优质、高效、可选择的教育服务。国外政府购买教育服务始于20 世纪80 年代初期，是西方发达国家为减轻社会福利负担而进行的社会保障制度改革内容之一。这一改革使得公共教育服务供给投资主体由单一化转为多元化，形成了以政府为主导，市场、社会和个人共同参与的公共教育服务新格局。经过近30 年的实践探索，美国、英国、日本等发达国家政府购买教育服务已发展得较为成熟，一些发达国家的国际大都市已经构成了以基础教育和社会教育为支柱的全民终身教育体系。西方发达国家政府购买教育服务的实践，尤其是在制度设计、经费使用、运作方式、监管评估等方面的经验均值得借鉴。政府购买教育服务基本包括以下几种典型做法：

第一，购买学券发放教育服务。学券，又译成教育券或教育凭单，最早由美国著名诺贝尔经济奖得主米尔顿· 弗里德曼提出。学券制就是政府将教育经费折算成有价凭单，发放给所有适龄儿童的家长，用来抵充学费。家长可自由选择不同收费标准的学校，不受学区和公立、私立的限制。学校在收到学券后向政府兑换教育经费，不足部分由学生家长自己支付。

第二，公立学校私有化经营。例如美国上世纪90 年代初期通过的公立特许学校计划（Public Charter Schools Program）先后在40 个州推行，特许学校由美国州或市政府与包括教师、家长、社区团体或私人组织在内的公立学校签订合同（或称特许状），规定了学校的组织和管理方式、学生的学习内容和期望达到的目标以及绩效评估方式。特许学校受到政府的指导和监管，但在聘用教师、经费使用、课程设置、校历安排等方面享有很高的自治权，州政府按公立学校标准每年拨付生均经费，其经费使用也不受学区教育局管辖。

第三，以津贴或补助方式购买教育服务。向私立学校直接提供津贴和补助是政府购买教育服务的另一种方式，可以看作是政府给予私立学校接收学生入学的经济回报，此种做法被广泛应用于澳大利亚、英国、法国、匈牙利、德国、荷兰、日本、波兰和瑞典等国家。其中英国的公助学额计划做法由政府与私立的独立学校签订合同，为来自低收入家庭的优秀学生提供全额或部分学费资助。例如位于威布里治地区的圣乔治学校根据家庭年收入25000 英镑、35000 英镑、50000 英镑三个等级，分别实行100%、50—75%、25—50%三种等次的受助学额。

第四，购买职业教育培训包。澳大利亚政府对职业教育采用购买“培训包”（Training Packages）的方式，按学生数、课时数、单位时间授课费三者相乘的得数，拨付教育培训经费给公立或私立的注册培训机构。政府按照管理企业的模式来管理培训机构，如通不过政府组织的评估，则须将相应的资金退还给政府。澳大利亚政府对职业教育的投入约占其总经费的50％—80％。联邦政府投资购置基建和部分专项设备，以及购买需要优先发展的领域或专业，州政府则购买职业教育培训的管理服务和日常运作开支。

第五，资助性购买社区教育服务。如日本90％以上的市町村均设有公民馆，几乎在城市每所中学，农村每所小学的社教区内都设有公民馆。日本以立法形式（1949年《社会教育法》）确立公民馆为日本社会教育机构，目的是“为市町村或某一特定地域的居民结合其实际生活进行教育、学术、文化方面的活动，以使居民提高教养、增强健康、陶冶情操、振兴生活、文化，充实社会福利”。公民馆是非营利性的，其设备和日常费用主要靠政府资助。公民馆的利用率很高，其公益性、开放性、综合性、社区性、教育性和自治性的特点，使得它在建设和谐社会、和谐社区方面，发挥着重要的作用。

公私合作伙伴关系在澳大利亚的政府购买服务模式中占据了举足轻重的地位。澳大利亚的大部分州都单独设立了公私合作伙伴关系的具体政策。澳大利亚的政府购买教育服务多通过公私合作伙伴关系的方式展开。而根据德勤的测算，澳大利亚也是在教育领域应用公私合作伙伴关系最为先进、成熟的国家之一。公私合作伙伴关系的存在能够为教育基础设施建设和教育服务都带来创新。

在澳大利亚，政府购买服务的视野投向教育领域也经历了一段时间的发展过程。早在20世纪90年代，公私合作的项目主要集中在收费公路、医疗、供水与供电领域；到90年代中期，开始转身监狱、码头、与体育场馆等；到90年代后期，公私合作伙伴关系又开始进入到机场服务、国防、学校甚至法庭领域。大部分项目都采用BOOT模式，即建设（build），拥有（own），运营（operate），转让（transfer）。教育领域也是如此。

通过与政府签订合同，私营部门通常可以出资、设计、建造同时运营一所公立学校的设施，最多长达20-30年。在私营部门运营阶段结束时，学校基础设施的所有权可以转移回国家。在典型的教育领域公私合作伙伴关系中，私营部门可以在合同规定下为学校的基础设施投资并且提供非核心的相关服务，例如校车、餐饮、保洁等，而国家则仍然负责核心服务的提供，如教学。但在教育领域引入公私合作伙伴关系同样面临着巨大的风险。首先，在很多情况下，根据合同规定，负责学校基础设施建设的私营部门可以在非教学时间利用学校基础设施以增加部分收入，但收入具有不确定性，同时私营部门使用学校基础设施的具体用途也应谨慎对待；其次，交易费用过高导致一所独立学校不一定能够吸引规模或实力足够的私营部门。

目前，澳大利亚共计有将近有10000所学校运行，而其中30%的学校是非政府建立的。学校中共有320万名学生以及15万全职老师。与英国和北美相比，澳大利亚有着非常高的非政府部门学校入学率，而且目前的非政府部门学校入学率是自19世纪中期国家的学校系统建立以来的最高点。目前国家政府给予私人学校系统的资金支持甚至超过了其给予高等教育的资金支持。公私合营伙伴关系广泛地参与了澳大利亚政府购买教育服务而且涉及到了非常高了政府财政资金份额，对其进行思考以及绩效考评是非常重要的。

（2）对政府购买教育服务开展绩效评价

尽管从全球来看，公私合作伙伴关系在公共服务供给领域的参与实现了一定的预期目标，但同时也对政府的财政能力带来了巨大的考验，私人部门与政府之间长期合同的签订甚至带来了财政赤字的隐患。无论是从长期还是短期来看，财政能力以及政策的灵活性都较难评估。与传统的公共部门直接提供服务的方式相比，公私合作伙伴关系所带来的最明显也是最大的不同在于，公共部门不再拥有大量的固定资产。一个典型的公私合作伙伴关系项目是由实力强劲的私营部门拥有的。而在澳大利亚，这一问题还有另外一个特殊性。这些公共服务项目的产生往往需要为当地带来更大的经济利益，在很多案例当中，政府雇员甚至被承接公共服务项目的私营企业二次聘用，产生了利益冲突，为项目治理、评估造成了困难。

从资金使用的角度对公私合作伙伴关系应用于政府购买服务领域进行绩效评价，部分人认为它只是表面上看起来帮助政府节省了财政资金，而实际上将融资的巨大负担与压力通过合同付款的方式转嫁给了远期财政收入。所以，一方面，人们容易被公私合作伙伴关系所带来的公共服务与设施所吸引，但另一方面，又并不愿意承受损失公共所有权和未来收益的现实情况。甚至有学者认为，公私合作伙伴关系在澳大利亚政府购买服务领域的应用，是为私营企业提供了低风险的保证未来收益现金流的方式，大量的收益而不是风险则流入了私人的口袋，相当于“抢劫了公众，富裕了个人”。

2.绩效评价框架与应用举例

（1）绩效评价关键性因素与框架

对澳大利亚的政府购买教育服务进行绩效评价是复杂的，其最重要的原因在于对采取公私合作伙伴关系模式进行政府购买服务的项目进行绩效评价的复杂性。在采用公私合作伙伴关系模式进行的政府购买服务项目中，对购买服务产生影响的关键因素包括三个：产出情况、支付机制以及绩效监督系统，如图3-4所示。

第4章 我国政府购买服务绩效评价指标体系构建

本文构建我国政府购买服务绩效评价指标体系主要遵循绩效评价中的“4E”原则选择指标，运用层次分析法的思维构建指标体系并计算指标权重。

4.1 我国政府购买服务绩效评价指标体系构建的理论基础

4.1.1 “4E”原则

美国学者芬维克Fenwick（1995）提出绩效评价的“3E”原则，即绩效评价应该包括经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效益性（Effectiveness）。“3E”原则是近代绩效评价理论的重要部分，是现代绩效评价的基本原则，构成了政府绩效评价理论的基本平台。国内外学者根据“3E”原则对绩效评价做了许多有价值的研究，随着“新公共管理运动”的兴起，质量、环境和公众满意度被提到了重要地位，公平性（Equality）也成为了评价政府绩效的重要指标之一，福林Flynn（1997）在此基础上提出了“4E”的评价理念。“4E”原则逐渐成为评价政府绩效的基本原则，在国内外的政府绩效评价中得到广泛应用。

经济性（Economy）是指组织在经营过程中，耗费最少的资源以获得一定数量和质量的产品或服务。它反映的是投入成本的最小化程度，考察的是成本和投入之间的关系，其实质是支出是否符合节约的要求。经济性是开展政府绩效评价工作的主要动力，目的是解决公共支出过程中的资金浪费问题，从而在公共部门和公共项目的支出中建立更加科学有效的支出决策机制。

效率性（Efficiency）是指一定资源的投入能否得到充分利用，取得最大的产出，或是在既定的产出水平下使投入水平最小化，一般通过资源投入与产出的比率来衡量。效率性是社会各界对于公共支出在项目决策机制、项目实施方案、项目实施进度、项目取得的经济和社会效益等方面要求的具体体现。

效益性（Effectiveness）是指计划实施达到预期目标或效果的程度，包括产出的质量、得到的社会效应、公众的满意程度等，重点考察财政支出对宏观战略需求的满足，强调的是预期目标与实际程度之间的关系。

公平性（Equality）是指公共服务的数量或经济收益在社会群体中的不同分配，它与法律和社会理性密切联系。公平性强调的是“接受服务的群体或个人是否都受到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多的服务”。

经济性、效率性、效益性和公平性之间是有机联系的，又根据评价侧重点不同而有所区别。在实际进行绩效评价时，不能片面孤立地根据其中一个原则来进行，而要根据四个原则进行综合考察，从而形成全面、客观、公正的评价结果。

4.1.2 层次分析法

1.层次分析法的含义

层次分析法（Analytic Hierarchy Process，简称AHP）是美国运筹学家匹茨堡大学教授萨蒂（Satty.T.L.）于本世纪70年代初提出的一种决策分析方法，建立在系统分析的基础上，按照思维的规律将决策过程层次化，再利用较少的定量信息使决策过程数学化，从而为多目标、多准则或无结构特性的复杂决策问题提供简便的决策方法。

层次分析法将一个复杂的多目标决策问题作为一个系统，通过定性和定量分析相结合，将决策问题按总目标、各层子目标、评价指标的顺序分解为不同的层次结构，通过两两比较将判断定量化，形成判断矩阵，然后用求解判断矩阵特征向量的办法，求得每一层次的各元素对上一层次某元素的优先权重，最后再采用加权和的方法得到各评价准则对于总目标的最终权重。层次分析法的整个过程体现了人们决策思维过程中分解、判断、综合的基本特征。

由于层次分析法在处理复杂决策问题上的实用性和有效性，目前已经广泛地应用于经济、技术、行为、社会和政治等领域的排序、规划、赋权等，并取得了令人满意的效果。

2.层次分析法的基本思路

应用层次分析法解决问题的基本思路是：首先要把所研究的复杂问题层次化，即根据研究问题的性质和所要达到的目标，将问题分解为不同的组成因素，按照各因素之间的相关影响和隶属关系将所有的因素按不同层次聚集组合，形成一个有序的、多层次的结构模型（如图4-1）。然后，综合考虑各个因素，根据人们对客观现实的判断，定量表示每一层次中因素的相对重要性，再利用数学方法确定每一层次全部因素相对重要性的权值。最后，通过综合计算各层因素相对重要性的权值，得到最低层各因素相对于最高层的相对重要性权值，以此作为绩效评价和方案选择的依据。

3.层次分析法的应用

层次分析法是分析多目标、多准则或无结构特性的复杂问题的有力工具，最适宜解决那些难以完全使用定量方法进行分析的决策问题。在运用层次分析法解决问题时，必须合理选择每层的因素，在分解简化问题时把握主要因素，不漏不多，保证每个因素概念清晰，从而准确划分隶属关系。其次要注意同一隶属关系下的因素之间的强度关系，相差太悬殊的因素不能在同一层次比较，否则会降低层次分析法的质量，甚至导致层次分析法决策失败。

4.2 我国政府购买服务绩效评价指标选取的原则

政府购买服务绩效评价是一项具体而复杂的工作，既要看重购买过程的有效合规程度，也要注重购买结果的效益以及使用服务的公众对服务的满意程度，需要建立一个系统的绩效评价体系，选取合理的评价指标。政府购买服务绩效评价指标是反映政府购买服务绩效的特定概念和具体数值，是衡量和评价政府购买服务的经济性、效率性、效益性和公平性的载体。为了使评价指标能够客观、完整、准确地反映出政府购买服务的效果，我们在指标选取的过程中必须遵循一些基本原则。

4.2.1 合理性与操作性相结合

虽然西方已经建立了一套成熟的绩效评价理论体系，但是在具体选取评价指标的过程中，要从我国特定的政治、经济、社会环境出发，结合我国政府购买服务的具体特点，明确政府购买服务的本质和全部过程，尊重客观实际，选取合理的评价指标。

采用合理的绩效评价指标能够有效反映绩效评价主体的情况，但是由于绩效评价条件、数据的可得性、评价人员专业知识的限制，应用一些相对复杂的绩效评价指标反而会使评价结果产生误差，所以在考虑绩效评价指标合理性的同时，还要考虑在现有条件下指标是否易于实际工作者操作，同时也能够被审计机关、媒体和社会公众所接受。指标的数据应该能够通过调查、统计或其它特定的方法得出，以利于评价过程中的计算，保证评价指标的可操作性。

4.2.2 全面性与特殊性相结合

绩效评价指标体系要能够全面地反映和衡量政府购买服务的实际绩效水准，否则这种评价就会以偏概全，无法达到预期效果。政府购买服务是一个系统性的工作，存在着很多决策点，如决定购买何种服务、使用什么方式购买、向谁购买等，也存在着众多的参与者，有政府部门（购买主体）、服务提供机构（承接主体）和社会公众（使用主体）等，需要投入大量的人力、财力、物力。因此，选取政府购买服务的绩效评价指标需要遵循全面性的原则，顾及到政府购买服务不同阶段、不同主体、不同投入、不同产出的评价，准确反映购买工作的绩效。

在保证评价指标全面性的同时，也要注意特殊事项的存在，不同类型的项目在决策流程和效益评价上会有差异，如评价政府购买养老服务的绩效时，需要考虑服务对象接受服务的人均次数，但在评价政府购买城市管理服务绩效时，考虑的指标就会有所变化。因此，指标选取既要保证全面反映，也要充分考虑具体的项目要求。

4.2.3 定性与定量相结合

定性指标是指无法直接通过数据计算分析评价内容，只能采用基本概念、属性特征等对评价对象进行客观描述和分析来反映评价结果的指标。定量指标是指可以精确衡量的数值分析指标。政府购买服务绩效评价既要有定性的评价指标也要有定量的评价指标。定性指标主要是通过政府或第三方评价主体对政府购买服务过程中的合规程度、管理机制完善程度等进行评定和判断，能够综合反映政府购买服务的总体情况，而且容易获取相关的指标信息，但是具有较强的主观性。定量指标则是通过统计数据或实地调查，获得政府购买服务的具体数量、接受服务的人数等确切数据，相对来说具有较强的客观性。

在政府购买服务绩效评估的实际工作中，更多的是采取定性和定量相结合的原则。通过定性指标反映一些难以量化的、综合性的情况，同时利用定量指标进行验证和补充，从而对政府购买服务形成一个全面有效的评价结果。

4.2.4 过程与结果相结合

政府购买服务并非一个简单的过程，而是一项复杂的系统工作，包括“买什么”、“谁来买”、“向谁买”、“怎么买”、“值不值”等步骤。本书是把政府购买服务这项系统工作的绩效评价作为研究对象，而非仅仅拘泥于资金管理、购买决策或某一个具体环节的绩效评价，所以评价指标的选取要涵盖整个系统工作。首先要有过程指标，如政府购买服务的预算编制、购买过程的公开透明程度等对购买过程经济性、效率性的评价，这是对政府购买服务的行为监督，保证政府使用资金的合理、高效。同时还要有结果指标，如服务覆盖率、公众对服务的满意程度、产生的社会影响等对服务数量、质量与效果的考核。只有将政府购买服务的过程监督与政府购买服务的结果评估结合起来，才能真正有效地控制政府购买服务的全过程，从而保证政府购买服务最终目标的实现。

4.3 我国政府购买服务绩效评价指标体系的基本构成

政府购买服务绩效评价指标体系是开展绩效评价工作的基础，只有确立了通过什么来显示绩效好坏的程度，才能客观真实地反映实际工作的绩效，进而对政府购买服务工作实现良好的监督促进作用。因此，适时构建一套适合我国国情的政府购买服务绩效评价指标体系是十分必要的。

政府购买服务绩效评价是一个涉及到多方面的连续过程，有效评价政府购买服务的绩效，需要对购买服务的过程、结果以及各个环节的参与者有清晰的认识。

政府购买服务的过程中，主要遵循“买什么”、“向谁买”、“怎么买”的逻辑顺序。首先确定“买什么”，购买服务的范围体现了政府对于自身活动规模和范围的定位，体现了对于政府和市场边界的划分，设计指标评价政府购买服务的范围是否合理有利于政府完善自我监督，防止政府大包大揽或者过度干预市场。“向谁买”是指确定承接主体的过程，政府根据不同的服务类型，具体选择哪一个承接主体来提供服务，期间必须对承接主体的总体能力以及政府选择承接主体的过程是否科学合理做出评价，才能以此优化选择过程，并对承接主体提高自身能力提供标准。“怎么买”包含了购买方式的选择、购买预算的编制、是否有完善的法律制度、是否保障了竞争与公平等，需要设计相应的指标评价政府在该过程中对于流程设计的科学性和管理的规范性。

政府购买服务的结果通过两方面呈现，一方面体现在服务数量上，可以通过具体的数值衡量财政资金购买到的服务数量，如承接主体提供的服务次数、服务覆盖的人数等。另一方面，体现在服务质量上，即使用主体对于服务好坏的感知程度，对服务是否满意等。在指标体系的构建中，需要对结果的两方面都有所体现，从而全面衡量政府购买服务的效益。

在我国政府购买服务的过程中，主要涉及三类参与者：购买主体、承接主体和使用主体。政府作为购买主体，负责购买服务的出资和管理；社会组织作为承接主体，负责服务的执行和供给；社会大众作为使用主体，是服务的真正受益者。不同参与者对政府购买服务的需求、预期和评价标准也有所不同。因此，在构建政府购买服务绩效评价指标体系时，需要综合考虑政府部门、服务提供机构和社会大众的不同意见。

根据对政府购买服务的过程梳理、结果剖析以及参与者利益聚焦点比较，在4E基本理论的指导下，利用层次分析法的决策思维，参考国外国内已有的政府购买绩效评价指标，确定从6个维度构建我国政府购买服务绩效评价指标体系，分别是：政府管理机制评价、政府投入评价、承接主体总体能力评价、服务数量评价、服务质量评价、社会影响评价。再进一步依据我国政府购买服务绩效评价指标选取的4项原则，选择共计48个具体的评价指标，构建我国政府购买绩效评价指标体系（见图4-2）。

4.3.1 政府管理机制评价

在政府购买服务过程中，政府作为购买主体，对整个购买过程有监督和管理的职责，以保障政府的社会公共服务职能的实现。政府购买服务的好坏以及能否持续发展，很大程度上取决于政府对于购买服务的管理机制。因此，政府购买服务绩效评价需要考虑政府管理机制是否到位，具体可以通过表6-1中的9个指标来评价。

1.预算编制与执行的合理合规性：用于考察政府对于政府购买服务资金的管理水平，是否合理地编制预算，并且严格按照预算要求执行，从而保证从原渠道筹集购买公共服务的资金，不增加预算科目和支出。该指标可由专家根据政府预决算表及执行过程进行打分，分为4个等级，90分（含90分）以上为优秀、80（含80）—89分为良好、60（含60）—79分为合格、60分以下为不合格。

2.管理制度的健全程度：用于考察当地政府是否有关于政府购买服务的相关法律及实施细则，以及是否制定了政府购买服务流程管理、绩效评价等一系列相关制度，规范购买过程中相关参与者的行为，保障政府购买服务能够公平、高效地进行。该指标可由专家根据当地政府的管理情况进行打分，分为4个等级，90分（含90分）以上为非常健全、80（含80）—89分为健全、60（含60）—79分为比较健全、60分以下为不健全。

3.监督机制的完善程度：用于考察是否存在明确的监督机构、完备的监督制度对政府购买服务的流程进行监督，防止政府购买服务的资金被贪污、挪用或滥用，同时防止购买过程中不合法、不合规的操作出现。该指标由专家根据实际情况进行打分，分为4个等级，90分（含90分）以上为非常完善、80（含80）—89分为完善、60（含60）—79分为比较完善、60分以下为不完善。

4.购买计划的合理性和可行性：用于考察政府在购买服务前是否对项目进行了可行性分析，避免“拍脑袋”、“想当然”。该指标使用0-100打分法，进行了可行性分析为100分，否则为0。

5.购买方式的合理性：用于考察政府购买服务在具体条件下选择的购买方式是否合理，例如存在多家有资格有能力提供服务的承接主体，但政府依然使用了指定购买的方式，就存在不合理性。该指标由专家进行评判，使用0-100打分法，合理为100分，否则为0。

6.购买服务过程的公开透明度：该指标体现在政府是否公开发布了关于购买服务的信息，是否进行了公示，用于考察政府的政务公开程度。该指标由专家根据实际情况进行打分，分为4个等级，90分（含90分）以上为非常透明、80（含80）—89分为透明、60（含60）—79分为比较透明、60分以下为不透明。

7.政府对管理制度的遵循程度：用于考察政府在购买服务过程中是否认真执行了相关的法律规定和管理制度，避免管理制度成为“一纸空文”。 该指标由专家根据实际情况进行打分，分为4个等级，90分（含90分）以上为优秀、80（含80）—89分为良好、60（含60）—79分为合格、60分以下为不合格。

8.合同签订与执行程度：用于考察政府购买服务后是否按规定与承接主体签订合同，并且严格履行合同条款，例如按时付款等。该指标由承接主体进行评价，分为4个等级，90分（含90分）以上为优秀、80（含80）—89分为良好、60（含60）—79分为合格、60分以下为不合格。

9.投诉申诉的应答率：用于考察政府对于使用主体投诉申诉的应答情况，通过“应答次数/投诉申诉次数”计算应答率进行评价。

4.3.2 政府投入评价

政府购买服务过程中投入的各种资源都来源于政府财政资金的支持，属于公共资源，因此要求政府必须合理有效地进行投入，需要对人均投入、政府购买服务的整体投入在财政支出中的占比等进行评价，从而能够在下一阶段的投入安排中进行优化改进。对于政府投入的评价指标见表6-2。

1.辖区内全体公众人均政府购买服务支出：政府购买服务支出/辖区内全体公众人数。

2.受益对象人均政府购买服务支出：政府购买服务支出/受益对象。

3.政府购买服务支出占地方财政总支出的比重：政府购买服务支出/地方财政总支出。

4.政府购买服务支出占地区生产总值的比重：政府购买服务支出/地区生产总值。

5.政府购买服务支出与地方财政用于服务总支出的比例：用于考察政府通过购买服务这种方式来提供公共服务的占比有多大，从而反映出政府购买服务这种方式是否为我国政府普遍接受。

6.政府购买服务支出的年增长率：用于考察政府购买服务投入的发展趋势，通过“当年政府购买服务支出增长额/上一年度政府购买服务支出总额”计算得出。

7.政府购买服务支出的年增长率与地方财政用于服务总支出的年增长率之比：用于考察政府购买服务这种提供公共服务的方式在我国的发展程度，政府是否更愿意将资金投入到购买服务而非直接提供服务中。

8.每万元政府购买服务支出的受益人数量：用于考察政府投入到购买服务中的支出产生的直观效益，可以通过“政府购买支出的资金额（万元）/受益人数量（人）”计算得出。

4.3.3 承接主体总体能力评价

在政府购买服务实践中，各类社会组织作为承接主体，接受政府的委托，利用自身在专业技术方面的优势，投入人力资源，具体提供各种类型的服务。评价政府购买服务绩效，需要对承接主体总体能力进行评价。一方面，对于承接主体总体能力的评价对于政府更好地选择合格的承接主体有参考作用，也为承接主体提高自身能力给出了一个指引方向。另一方面，在政府购买服务的执行过程中，虽然承接主体的资金来源主要是政府提供的财政资金，但承接主体同样需要投入自己的人力资源、专业技术和时间。这样一来，承接主体的总体能力就直接决定了政府购买服务的执行效率和效果。对于承接主体总体能力的评价，可使用表6-3中所示的各项指标。

1.民政部门对承接主体的评估等级：民政部门作为承接主体的主要管理部门，会根据承接主体的机构来源、覆盖范围等因素进行等级评估，各地标准不一，按照当地的评估等级进行赋值。若评估处于同类的前20%，赋值90分；处于前40%-20%，赋值80分；处于前60%-40%，赋值70分；处于最后40%的，赋值60分。

2.承接主体工作人员规模：在购买服务的执行过程中，承接主体要投入自己的人力资源。承接主体工作人员规模这一指标体现了承接主体的人力资源实力，是承接主体高效执行购买服务的保障之一。可以直接使用工作人员数量（人）来衡量该指标。

3.承接主体资金规模：虽然承接主体执行购买服务的资金来源主要是政府提供的财政资金，但是承接主体也需要有足够的资金用于自身运营，所以用承接主体的流动资金量（元）来衡量该指标。

4.承接主体人员结构：人员结构主要是指专业人员的占比，能够以此评价承接主体的专业程度。可以用“具有与承接项目相关资质证书的专业人员/机构人员”这一比例数值来衡量该指标。

5.定期参加与承接项目相关的专业培训的人次：用于考察承接主体的专业程度以及对于专业技能的重视程度，可使用“每月（或每季）度参加与承接项目相关的专业培训人数（人）”或者“每月（或每季）度组织与承接项目相关的培训次数（次）”来衡量。

6.服务模式的示范作用与推广价值：承接主体是否较好地提供了服务，还表现在对服务模式的创新以及形成的示范、带头作用。一个优秀的承接主体、一项优秀的服务项目，必然有很好的示范作用与推广价值。该指标由政府相关部门进行评价，分为4个等级，90分（含90分）以上为推广价值极高、80（含80）—89分为推广价值较强、60（含60）—79分为推广价值一般、60分以下为无推广价值。

7.以往承接项目数量：用于考察承接主体承接项目的经验，使用承接主体“以往承接项目数量（个）”的统计值来衡量。

8.以往承接项目绩效评价结果：对政府购买服务进行绩效评价的意义之一就是绩效评价的结果可以用于评价承接主体提供服务，用过去的数据对未来的选择给出指导性意见。该指标可以采用承接主体以往承接的所有项目绩效评价值的平均数来衡量。

9.工作计划的合理性、完整性、可操作性：围绕服务项目的目标制订总体工作计划和阶段性计划，对各项任务进行分解细化，明确任务分工和时限要求，并按计划分步实施。计划应当具有合理性、可行性。该指标由专家根据实际情况进行打分，分为4个等级，90分（含90分）以上为优秀、80（含80）—89分为良好、60（含60）—79分为合格、60分以下为不合格。

10.服务项目完成率：考察承接主体过去完成服务项目的情况，作为评价其综合能力的指标之一，为甄别承接主体能否按时完成项目提供参考，具体使用“承接主体完成服务项目数/承接主体承接服务项目数”这一数值来表征。

11.安全责任事故发生率：公共服务的受众面广、涉及人数较多，安全问题显得尤为重要。一旦发生安全问题，将给国家、社会带来难以估量的后果，必须对安全问题实行“零容忍”。因此使用0-100打分法，如果承接主体发生过安全责任事故，则该指标为0分。

12.财务制度是否健全：承接主体应当配有专职财务人员，严格执行社会组织财务会计制度，管理规范。项目资金实行专帐管理，专款专用，专人负责，合理安排，不得挪作他用。该指标由专家进行打分，分为4个等级，90分（含90分）以上为非常健全、80（含80）—89分为健全、60（含60）—79分为比较健全、60分以下为不健全。一旦发生项目资金被贪污、挪用的情况，该项为0分。

13.服务记录情况：服务提供机构应全面、真实地记录其服务运作、服务活动以及投诉处理情况并完整保存；应当按时制作准确的统计报告，向购买方、社会工作主管单位及有关部门汇报情况；应当定期进行总结，并对于在总结过程中所反映出来的问题，及时采取改善措施。该指标由专家进行打分，分为4个等级，90分（含90分）以上为优秀、80（含80）—89分为良好、60（含60）—79分为合格、60分以下为不合格。

4.3.4服务数量评价

服务数量是政府购买服务效果的直观体现。承接主体在执行政府购买服务过程中的工作量会具体反映到服务人员的工作量、提供服务的时长等服务数量上，这些指标一定程度上会影响服务覆盖的范围和人数，从而影响政府购买服务的绩效。我们选择了表4-4中的6个指标来评价政府购买服务的服务数量。

1.服务对象接受服务的人均次数或时数：根据不同的服务类型，该指标可使用“提供服务的总次数（次）/接受服务的总人数（人）”或“提供服务的总次数（次）/接受服务的总人数（人）”的数值来衡量。

2.服务覆盖人数：即政府购买的某项服务最终覆盖的人数（人）。

3.服务覆盖率：反映了政府购买服务的公众受益范围，可用“政府购买的某项服务最终覆盖的人数/辖区内总人数”来衡量。

4.每百名服务对象拥有的专职服务人员数：通过“专职服务人员数量/服务对象数量/100”计算得出该指标的值。

5.服务人员的人均工作量：该指标需要根据承接主体的服务记录进行测算，使用“服务人员的工作时长/服务人员数量”的数值来衡量。

6.开展大型社区活动的次数：该指标可根据具体的服务项目进行取舍，有的服务项目可能并不需要开展大型社区活动。对于那些需要开展社区活动的，可将统计的大型活动次数用于衡量该指标。

4.3.5服务质量评价

对于政府购买服务整个过程的管理和控制，最终要落脚到服务质量上。政府只有通过购买服务使公众享受到充足优质的服务，才能证明自己的存在价值和合法性。服务质量评价对于如实反映政府购买服务绩效，持续改进评价体系有着重要意义。对于服务质量，最直接的评价来源于使用主体的感受。一方面，使用主体对于服务过程的质量评价可以通过投诉状况、服务差错等来反映；另一方面，还要考虑使用主体对于服务结果的质量评价，可直接进行满意度调查。除此之外，政府部门也可以对服务工作的质量进行认可度的评价。据此，我们选择了表4-5中的5个指标。

1.服务对象的状况改善程度：用于考察提供的服务对服务对象的影响力。该指标需要根据具体的服务项目合理设计问卷，对服务对象接受服务后的状况进行调查，根据调查结果得出一个量化的数值。

2.服务对象对所提供服务的满意度：作为政府购买服务的使用主体，服务对象直接体验了服务，他们的意见或合理化建议对整个政府购买服务的改进和发展意义重大，并且对最终的绩效评价有着十分重要的影响。因此，需要根据具体的服务项目，从服务对象的角度出发制定相应的调查问卷，对服务对象进行满意度调查，得出满意度结果，作为衡量该指标的数值。

3.服务差错率：通过满意度调查问卷中关于服务差错的问题进行统计分析，由“服务差错次数/样本接受服务的次数”计算服务差错率。

4.政府部门对服务工作的认可度：政府部门对于承接主体执行服务项目会有一个认可度，包括服务的专业能力、运作能力等一系列感性认识，这种认可度直接影响了该服务项目的质量效果。该指标由政府部门进行打分，分为4个等级，90分（含90分）以上为非常认可、80（含80）—89分为认可、60（含60）—79分为比较认可、60分以下为不认可。

5.服务被投诉率：该指标是指服务人员被服务对象投诉的频率，通过承接主体或政府部门的数据得到服务人员被投诉的次数，再除以提供服务的总次数，计算得出该指标的值。

4.3.6社会影响评价

政府购买服务的重要意义就是通过培育社会组织来代替政府实现相应的提供公共服务的职能，更好地满足社会公众对公共服务的多元化需求，促进政府从全能政府走向有限、有效的责任政府，从单向管理政府走向合作治理政府。所以，政府购买服务会产生深远的社会影响，需要在绩效评价体系中将这种效益性体现出来，具体评价指标见表4-6。

1.社会组织数量增长率：该指标的值由“当年社会组织增长数量/上一年度社会组织数量”得来，反映了社会组织的发展速度。

2.社会组织数量占全社会法人组织的比例：该指标由“社会组织数量/全社会法人组织”计算得出。

3.每万人拥有社会组织的数量：该指标由“社会组织数量/辖区人数/10000”计算得出。

4.机构参与变化程度：该指标是指参与承接服务项目的承接主体的数量变化程度，反映了社会组织参与政府购买服务的积极性，进一步体现出政府购买服务工作的发展程度。可以通过“当年参与承接服务项目的承接主体增长数量/上一年度参与承接服务项目的承接主体数量”来计算。

5.非官办社会组织的增长率：用于民间社会组织的发展程度，从而反映政府购买服务对于民间组织发展的推动作用，可以通过“当年的非官办社会组织增长数量/上一年度非官办社会组织数量”计算得出。

6.事业单位参与政府购买服务的状况：政府在向社会力量购买服务的同时还要扶持社会组织的发展并推进事业单位分类改革，以培育具有竞争能力的承接主体。该指标用于衡量政府购买服务对事业单位分类改革的推动作用，通过“事业单位作为承接主体承接的服务数量/政府购买服务总数”的数值来衡量。

7.竞争性购买金额占政府购买服务金额的比例：该指标反映了政府购买服务对于市场竞争的提倡和推动作用，通过“政府购买服务中竞争性购买金额/政府购买服务总金额”计算得出。

4.4 我国政府购买服务绩效评价指标权重确定

选取了上述的绩效评价指标后，我们需要确定各个指标的权重从而构建一个完整的绩效评价体系。层次分析法作为一种定性和定量分析相结合的层次权重决策分析方法，在定量数据信息较少的情况下，将人们的决策思维过程数学化，尤其适用于解决多目标、多准则及难以全部量化的复杂问题。本节采用层次分析方法，将专家的主观判断以数量的形式加以表现和处理，确定我国政府购买服务绩效评价指标的权重。