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社会组织在城市少数民族流动人口

服务与管理中的作用研究

林钧昌

  要:随着社会经济飞速发展和城市化进程加快,大批农村人口流入城市,少数民族流动人口是其中重要的组成部分。如何加强对流动人口,尤其是民族性、宗教性、文化性特色鲜明的少数民族流动人口的服务管理工作,是当前城市民族工作必须要着力解决的重要问题。依托内容多样、功能齐全的社会组织开展少数民族流动人口服务与管理是应对城市少数民族流动人口问题的重要举措,是消减少数民族流动人口问题对城市消极影响的必然选择,是拓展城市民族工作模式和视角的有益尝试。基层社会组织的介入将会增强少数民族流动人口对城市的认可度,使少数民族流动人口能更快更好地融入城市。以城市社区等社会组织为载体,将少数民族流动人口的服务管理工作触角向基层延伸,向少数民族流动人口的居住与生活区域延伸是开展城市民族工作的基础,也是开展城市民族工作的新模式。

关键词:社会组织;少数民族流动人口;服务与管理

 

随着经济的发展和城市化进程加快,各民族之间的交往和互动频率越来越高,交往范围越来越宽泛。过去各民族之间封闭的生存格局逐步打破。据统计,1982年我国流动人口仅占总人数的0.66%,2000年上升到7.9%,2010年,中国流动人口总量为2.21亿人,占到世界流动人口总量的1/4多,少数民族流动人口约1000万,少数民族流动人口的流动量增强趋势日益明显。少数民族人口大范围流入城市,为繁荣城市经济,增强城市文化多样性和多民族交往注入了新鲜血液,也给城市管理带来了一系列问题。庞大的少数民族流动人口队伍促使城市政府社会服务管理观念转变,越发注重发挥社会组织的服务功能。社会组织在增强少数民族流动人口城市融入、扩展社会资本、重构社会关系网络等多方面架起少数民族流动人口与政府沟通的桥梁。在少数民族流动人口服务管理的工作中,通过政府和广大社会组织的合力作用来协调各种关系,在促进城市和谐民族关系发展的同时,还能减缓少数民族流动人口进入城市的不适感,是拓展城市民族工作模式和视角的有益尝试。

一、城市中的少数民族流动人口服务与管理

(一)城市少数民族流动人口的特点

1. 民族构成多样,分布广泛

我国是56个民族构成的多民族国家。由于历史、地理等方面的因素,少数民族多居住在西部面积广大,人口密度较稀,经济发展程度相对较低的地区。少数民族分布格局呈现“大分散、小聚居,交错杂居”的特点。随着少数民族流动人口的逐年增多,这种民族分布格局呈现更为明显的散杂居化趋势。2010年第六次全国人口普查数据显示,东部地区人口占31个省(区、市)常住人口的37.98%,中部地区占26.76%,西部地区占27.04%,东北地区占8.22%。与2000年人口普查相比,东部地区的人口比重上升2.41个百分点,中部、西部、东北地区的比重都在下降,其中西部地区下降幅度最大,下降1.11个百分点。随着人口向大城市集聚,大城市的人口急剧上涨。北京市少数民族人口数量由2000年的58.5万人上升为80.1万人,增长了36.8个百分点,年均增长率达到了3.2个百分点,少数民族人口数量占到了全市常住人口的4.1%。从城市民族分布的地域上来看,在中东部较大的城市中,几乎都包含我国全部56个民族成份。以首都北京为例,2010年全市各区县都有少数民族人口存在,并且绝大部分区县少数民族成份都在30个以上,而且从发展趋势来看,数量仍在不断攀升。其中,朝阳区和海淀区少数民族数量最多,在两区居住的少数民族类别已经达到55个。从少数民族人口的分布范围上看,呈现出多点、多面分布,分布区域广泛的特点。

2. 民族特色突出,敏感性强

当我们走在城市中,随处可见具有民族特色的餐饮、首饰、艺术品、医药材料、文化、风俗,城市成为各民族共同生活的家园。城市人员密集地区,各民族在彼此交往、共同生活的过程中,由于彼此居住地域的交叉性,生活的交融性,语言、风俗习惯、宗教信仰方面的偏差很容易产生矛盾。城市少数民族流动人口问题产生的原因多种多样,既有历史遗留的民族矛盾和隔阂因素,也有风俗习惯、语言文化、宗教信仰、思维方式等方面的原因;既有民族间利益诉求差异的影响,又有民族之间彼此不了解、沟通不畅引发的误解;既有少数民族流动人口对流入地政策法律不熟悉的原因,也有城市世居民族对外来流动人口的偏见及城市民族工作服务管理体系不健全的因素。

少数民族流动人口往往具有明显区别于城市世居民族的风俗习惯,这些独具特色的风俗习惯中凝聚着民族思维方式、价值观和强烈的民族情感而成为一个民族的标志。在民族散杂居地区,因为不了解这种风俗习惯的差异而造成不尊重流动人口风俗习惯引发的民族关系紧张的情况较为突出。城市民族关系问题具有高度敏感性、群体性、频发性、反应快、联动性等特点。在这个自媒体飞速发展的时代,智能手机、微博、微信等现代化通讯方式的快速传播,人人都可以成为信息的传播者,虚拟社团不断出现,小事件,尤其是涉及少数民族流动人口的事件,可能会引发民族纠纷的连锁反应。2012年12月3号湖南省岳阳市的切糕事件正是在快速传播中引起社会的轩然大波,出现整个社会给维吾尔族贴上不良标签的现象。“在正常的社会活动中,经济纠纷、个人待遇、人际冲突等属于民事调整范畴的事情,也上升到民族关系的高度,民族间的摩擦时有发生”。根据课题组在唐山市的调查,近十年来,唐山市发生的40起在全市影响较大的涉及少数民族的突发事件,其中10起为清真食品不清真所导致的,占25%,此外,有些媒体出版物在宣传、报道、文艺创作中,伤害少数民族感情而引发的突发事件2起,占5%。在城市中发生的涉及民族成份和民族因素的事件敏感性十分突出,需要引起高度的注意,采用适当的方式加以解决。如何加强少数民族流动人口,尤其是涉及民族性、宗教性、文化性特色鲜明的少数民族流动人口的服务管理工作,是当前城市民族工作必须要着力解决的重要问题。

(二)城市少数民族流动人口社会生活中存在的问题

1.少数民族流动人口合法权益得不到有效保障

我国户籍管理实行的是城乡有别的二元结构模式。少数民族流动人口进入城市后,由于户籍制度的藩篱,无法享受与流入地世居民族相同的社会福利、社会保障等权利。城乡相异的户籍管理制度使少数民族流动人口在城市中属于相对弱势的群体,在流入地城市往往面临着劳动就业、子女入学、医疗保险、法律援助等一系列问题,利益往往得不到良好的保障。由于有的少数民族流动人口社会保障意识不强,流动性较大,再加上很多人不是正式职工,经营者一般不愿为他们办理医疗、养老、失业等保险,有的经营者仅给予职工很少的补偿。这不仅使他们的合法权益得不到保障,也在一定程度上伤害了民族感情,影响了民族关系。

2.部分少数民族流动人口法律意识淡薄

少数民族流动人口进入城市后,往往因为对城市政策法律不熟悉、语言不通、风俗习惯不适应、技能相对落后等原因在城市就业中处于劣势地位。有的少数民族流动人口在利益受到侵害时,得理不饶人,以“串联、静坐、滋事”的方式向当地政府施压,甚至索要巨额经济赔偿;有的少数民族人员将简单的民事纠纷、刑事案件上升为民族矛盾,说成是“汉族欺侮少数民族”,激化矛盾,扩大事态。2009年,唐山市发生一起兰州拉面馆无故被一酒醉年轻人打、砸事件。事件发生后,该市公安干警迅速赶赴现场,及时抓捕了闹事者,并诉诸法律程序。但是,由于被砸拉面馆经营者急于解决拉面馆经济赔偿问题,召集在该市经商的十几家兰州拉面馆经营者和部分在天津、北京开兰州拉面馆的穆斯林,约有200多人来该市声援,准备采取围攻市政府的过激方式进行解决。得知情况后,该市民宗局、公安派出所和当地的清真寺管委会连夜将闹事人家属和受害人召集在一起进行协商,双方最终达成协议,避免了一场由治安案件转为民族问题的群体性事件。

3.少数民族流动人口因城市管理引发的矛盾增多

少数民族在为城市带来活力、促进发展的同时,也给城市管理带来挑战。来到城市从事民族特色餐饮、服务行业和小商品买卖的少数民族,往往没有申领个体经营执照,不按规定进行卫生防疫检疫,繁华地段摆摊设点、占道经营的现象较为普遍,有的经营场所卫生条件极差,这些都与城市管理的相关规定和要求不适应,容易造成普通群众对某一民族的负面看法。唐山市新华道、百货大楼等繁华地段总是有一些身着民族服装的公民在人行道上随意摆摊设点,兜售违禁刀具以及“藏药”,给城管、卫生、交通和社会治安等方面带来了诸多问题。少数民族流动人口数量庞大,涉及的服务与管理内容繁杂,容易引发摩擦和冲突。近年来,少数民族流动人口中出现了一系列因小摩擦导致大冲突的事件,这些事件背后一方面是服务管理体系不完善的结果,一方面则是流入城市的少数民族融入城市的过程中出现某些心理阻碍因素的结果。

4.个别少数民族务工人员为获取经济利益采用的方式不合理

个别少数民族务工人员文化层次较低,缺乏求职的专业技术技能,他们来到城市后,在陌生的环境中难以生存,往往聚集十多人凑到一起到建筑工地打工,繁重的体力劳动又使他们难以承受,但又不得不挣钱养家糊口,在这种情况下,他们往往采取一些不正当手段,如:人为制造事端,激化矛盾,将一般的民事纠纷、市场行为说成是民族歧视,由此进行声援、上访、甚至闹事,然后提出经济赔偿要求,仅2011年唐山就发生数起个别少数民族成员依仗民族身份向政府和企业施压寻求特殊公民待遇的事件。2011年7月,有10多名外来少数民族务工人员到唐山市某工地打工,暂住在施工工地宿舍,未在承诺3天时间内提供身份证件后,施工单位负责人不允许其参与施工,并要求立即搬出工地宿舍,这些务工人员以自己是少数民族身份为由拒绝搬出,施工方只好强行将其行李搬离。这10多名少数民族务工人员即刻与施工方发生争吵并引发互殴,然后召集同乡到当地政府上访,并以歧视少数民族为由将一般的打架斗殴事件上升为民族矛盾,在与政府协商处理问题时,主动提出用经济赔偿的手段来解决,否则将向上级部门上访,当地政府迫于压力,只好答应所提出的经济赔偿要求。

(三)城市少数民族流动人口服务与管理中存在的问题

深入探析当前城市民族工作面临的挑战和问题,是做好城市民族工作的先决条件,能够消解城市化进程中少数民族流动人口带来的消极因素,有助于维护和谐、和睦、和衷共济的城市民族关系格局。

1.城市民族工作服务意识缺失

城市少数民族流动人口整体数量庞大,但是在总人口中所占的比例较低,又分散着同汉族和其他民族杂居在一起,城市民族工作部门面临错综复杂的少数民族流动人口群体相关问题,在短时间内没有做好少数民族流动人口服务管理的思想准备,由于经济、文化和习俗的差异,对少数民族流动人口的偏见依然存在,歧视多于尊重、戒备多于信任,实际工作中存在着“重管理、重控制、轻服务”的现象。有些职能部门由于缺乏相应的民族理论与政策、民族知识和处理民族工作的实际经验,对少数民族流动人口仍以防范为主,对少数民族流动人口的管理偏重于预防和打击犯罪,而对他们的就业、居住、医疗、社会保障、子女教育、计划生育等基本公民权保障重视不够。一些用人单位往往把流动人口临时工与单位正式员工区分开来,使大量流动人口游离在社会保障、教育宣传、政治参与的边缘,合法权益缺乏保障。对城市少数民族流动人口的管理,部分城市管理者有先入为主的观念,认为少数民族流动人口在城市是制造事端的问题人口。因此,对这一群体的管理以维护社会稳定为主,而忽视了对其人文关怀和城市认同感的培养。

2.管理的复杂性

城市中少数民族流动人口服务管理涉及的工作内容复杂多样、种类纷繁复杂,对城市民族工作部门及人员的要求更高。少数民族流动人口进入城市之后,多数和亲朋好友居住在城郊地区,从事一些具有民族特色的经营活动,而且多数同本民族成员住在一起,同城市其他民族的交往较少,面对城市陌生的环境容易在无助中形成一种防范和抱团的狭隘偏激民族意识,在遇到利益纠纷时容易形成群体性事件。城市经济发达、交通便利、通讯实施完备,政治经济辐射和带动能力强大,民族问题的敏感性和连带性突出,发生在城市中的民族纠纷往往会引起整个社会的极大关注,民族问题往往演变成整个民族和某一民族地区的问题,倘若处理不好,可能会因小的摩擦引发大的冲突。

3.管理缺乏联动意识

少数民族流动人口相关工作流入地和流出地两头对接、双向合作的管理联动意识较差。近年来,有的少数民族流动人口因打架斗殴或不法行为给城市稳定带来一定的麻烦。城市政府为了平息事态,或防止事态扩大,一般采取遣送少数民族流动人口出城的消极态度。有的城市甚至在事先得知某地少数民族流动人口将经过该城市,采取在火车站等交通要道拒绝进城的办法。甚至有的城市政府只顾及自己城市的稳定,转送少数民族流动人口时没有把他们送回家乡,而是送到邻近的城市。如2009年7月,有28名新疆籍人员在沿海某城市卖哈密瓜亏本,无法回新疆,请求所在城市政府救助,结果转停了三个省级城市,只有第三个城市给他们买的是返疆火车票,其它城市都只购买了搭至下一城市的车票,而且都没有跟下一城市政府取得联系。城市有关政府部门只顾眼前利益的处事方式,的确给当地城市带来了一时的安宁,但缺乏城市联动意识与国家稳定意识,不利于整个国家构建社会主义和谐社会。政府管理缺乏联动意识还表现在流出地与流入地政府的双向联动管理不够。笔者实地调查发现,有的地方农村少数民族在城市已生活30多年与原户籍所在地失去联系。由于时间长,土地承包制的调整,流出地农村有关部门在登记更替时漏登,已无户籍信息,而流入地城市又无法迁移户口、办理身份证,他们成了无人管的“太空人”。流入地城市政府对于户籍不在城市但长期生活在城市的少数民族问题重视与引导不够,尤其是对于这一部分少数民族所在的棚户区改造与拆迁问题上存在不足和弊端,流出地与流入地政府在管理上的缺位一定程度上也影响了少数民族流动人口正当权益的保障。

4.管理工作滞后

一是部分基层管理人员对少数民族流动人口相关工作存有畏难情绪。少数民族流动人口散居于基层街道社区,部分基层党员干部及行政执法人员对民族问题过于敏感,由于思想上有顾虑而不敢管,由于难出政绩而不愿管,由于对政策法规把握不准而不会管。同时,基层管理人员对少数民族流动人口采用罚款、没收等围堵和疏散的单一民族工作模式,往往容易造成管理者同少数民族流动人口之间的对立。

二是对少数民族流动人口的信息录入和综合统计工作滞后。有关部门在进行统计工作和行政管理工作中,对作为人口重要属性的族别项,要么没有设置,要么虽然设置但不重视该项的填报,致使少数民族流动人口信息统计主渠道不畅。熟悉少数民族流动人口有关情况的社区居委会没有民族工作职能,民族工作部门又没有足够的能力和资源开展较大规模的调查统计,在收集有效信息方面难度很大,因而无法全面掌握少数民族经济社会发展情况,难以制定和推出有针对性的措施。另外,由于信息不系统、不完整,对少数民族流动人口的管理还只是停留在事后调节上,无法进行真正的整体管理。

5.城市民族工作机构不健全

在当前政府机构逐步改革的社会历史背景下,一些地方专门从事民族宗教事务管理的部门或同其他部门合并,或存在职能范围受限,人力财力严重不足的情况。以唐山市为例,在唐山市14个县市中有6个县区在民政局或统战部内设民宗局,其余8个县区全部在民政局内设民宗科,其中4个县没有人员编制,两个区只有1个编制。与日益繁重的工作任务相比,基层民族工作部门机构设置、人员配备和经费支持上明显滞后。在现行服务管理体系中,居民委员会是城市的基层群众自治组织。但是,大批流入城市的少数民族流动人口因为教育、医疗、户籍、就业等相关制度的限制,成为游离在该组织之外的边缘群体。城市的单位制,也成为横亘在少数民族流动人口与流入地城市之间的一道障碍。

二、城市少数民族流动人口的服务与管理需要社会组织的介入

社会组织伴随着我国的改革开放大量涌现。在面临转型的当代社会,各种社会组织的发展无论是广度还是深度的拓展更为深入,社会组织在经济发展、政治文明、和谐社会构建等方面所起的积极作用越来越重要。

(一)社会组织的含义及特征

1.社会组织的含义

我们通常认为的社会组织是指政府和企业之外,主要从事公益性、互助性和自律性活动,提供某方面公共服务的第三方组织,或称“民间组织”,“非政府组织”,包括社会团体、民办非企业单位、基金会等。

2.社会组织的分类和特征

社会组织按照不同的标准分为多种类型。根据主体不同分为社会团体、基金会和民办非企业单位;根据其内容大致可以划分为工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类等。社会组织具有组织性、非营利性、非政府性、独立性、自治性、公益性等特点。

(二)社会组织在我国的发展

改革开放给我国社会组织带来了契机,社会组织逐步进入稳步发展的阶段,社会组织总体实力逐步增强,在经济社会发展中的作用日益明显。社会组织的数量呈现飞速增长态势,涉及的服务内容领域也逐步扩大。1988年,我国经民政部门登记的社会团体仅有4446个,1991年增加到8万多个,1992年这一数据猛增至15万多,2007年登记数为21万多。民办非企业单位的数量在1999年为5901个,2001年达到12万多,2007年增加到17万4千个。截至2013年底,全国依法登记的社会组织达54.7万个,其中社会团体28.9万个,民办非企业单位25.5万个,基金会3549个。

表1:2005-2013年社会组织数量表                     单位:万个、个  

指标

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

社会团体

17.1

19.2

21.2

23

23.9

24.5

25.5 

27.1

28.9

基金会

975

1144

1340

1597

1843

2200

2614

3029

3549

民办非企业单位

14.8

16.1

17.4

18.2

19 

19.8

20.4

22.5

25.5

随着社会组织在参与社会公共服务和管理中的作用逐步凸显,有关社会组织的各种研究也逐步成为热点。社会组织同国家和社会的关系、发生机制、制度环境、发展途径等方面内容都纳入研究视阈。

(三)城市少数民族类社会组织的基本状况——以北京市为例

北京市齐聚了56个民族,各民族在长期的生活中逐渐组建了各种具有民族特色的社会组织,它们提供了丰富多样的社会服务,在组织类型和构成上呈现出比较鲜明的特点。

1.组织分类

第一类,在国家民政部和北京市民政局登记注册的组织。截至2009年底,在民政部登记注册的少数民族类社会组织共52个;在北京市民政局登记注册的少数民族类社会组织16个。由于一些民族有全民信教的传统,使得民族类和宗教类的组织很难截然分开。

第二类,由各民族人士自愿组建,在北京市范围内开展活动,但尚不具备法人登记条件,在社区实行备案制管理,或者挂靠在相关部门或社会组织之下来开展活动的组织。在社区备案登记的社团组织共38个,这类社会组织在传播、弘扬本民族文化,加强本民族群体间的交流沟通,为本民族服务等方面作用突出,但总体数量相对较少。

第三类,规模较小、组织较为松散,只在社区或学校范围开展活动,社会影响力有限,主要包括以下几种。其一,成立于社区,不具备备案登记条件的自我娱乐、自我帮助的自发性小团体。其二,活跃于北京市各大高校、由在京少数民族学生依托学校平台,充分整合学校资源,组建各种带有本民族浓郁特色的少数民族类学生社团。

2.主要特征

少数民族类社会组织除了具有非营利性、自治性、志愿性、民间性、公益性等一般特征外,还有其独有的特色。

第一,鲜明的民族特性。作为由少数民族人士发起成立的社会组织,少数民族类社会组织带有强烈的民族文化特色。如从组织的使命、宗旨来看,许多组织更倾向于将目标锁定于为本民族人民服务,或是改善本族人的生活状况,或是弘扬传播本民族文化,或是增进家乡与北京两地间的政治、经济、文化往来,促进家乡经济社会的发展;从组织人员的构成来看,主要成员往往局限于本民族人士;从组织开展的活动来看,体现出浓郁的民族氛围。这些显著的民族特征将本民族人士团结在一起,增强了组织的凝聚力。

第二,创办人员有较大的影响力。大多数创办者均为各族在京的学界、政界、企业界、文艺界等各领域的杰出人士。这些创办者往往在本族中具有较高声誉,受到族人的尊重与认同。他们可以凭借自身的威望和影响力,将本族人凝聚在一起,共同探讨涉及本民族人民切身利益的事情;借助其良好的公众形象、较高的知名度拓宽筹资渠道,促进组织的持续发展;还可凭借自己的广泛社交网络、较高的社会地位,进而协调组织与企业、政府部门之间的各种复杂关系,帮助组织与社会各方面进行沟通交流。他们的积极行动对于提升组织的社会地位和在公民社会中的认知度具有不可低估的影响和作用。

第三,开展活动的传统取向。少数民族类社会组织所开展的活动大都仍停留在扶贫济困、慈善救助等传统领域。具体包括:为本民族在京困难人员提供救济;满足本民族居民的日常生活需求;丰富居民的业余生活;加强本民族人员间的沟通交流、增进在京同胞的情感联络;传播、弘扬本民族文化等。而开展有关政策倡导,代表本民族人民进行诉求表达,影响政府做出有利于本民族的政策;进行学术研究,着眼于本民族语言、文字、传统文化的学理研究;致力于提高本民族人员的自身能力,增强其在大城市的生存能力等活动却偏少。

第四,运作形式较为灵活。与自上而下成立的社会组织相比,活跃于各个基层区县的少数民族草根组织更具灵活性,能够更加充分、及时地对各种需求做出回应,避免出现在运作过程中与居民需求脱钩的现象。他们在创新服务项目上显示出超前性特征。

第五,带有一定的宗教色彩。宗教信仰是各民族心理素质的一个组成部分,大多数少数民族类社会组织都带有一定的宗教色彩。共同的宗教信仰有助于增强民族的内聚力,促进该民族内部的团结。但另一方面,也极易发生由于宗教歧视或因宗教纠纷而引发不同民族之间的矛盾。对此我们必须慎重对待,并且要坚决杜绝一些打着公益的幌子在国际敌对势力的怂恿和支持下利用宗教来实行分裂人民、破坏民族团结的言论和行动。

(四)社会组织在城市少数民族流动人口服务与管理中的介入——民族社会工作在上海市浦东新区的实践

社会工作在我国各个基层服务领域开创了蓬勃发展的局面,并发挥着越来越重要的作用。社会工作能够通过专业的工作方法和技术服务党和国家的民族工作,它的可行性主要表现在以下几个方面:首先,社会工作介入、服务民族工作能够起到畅通信息渠道的作用。社会工作是在尊重少数民族群众的价值和民族地区的政治、经济、文化下开展工作的,利用多元化的价值判断标准,充分探寻和发现少数民族群众的实际需求,并在党和政府的民族工作与少数民族群众的需求中形成双向沟通,将民族政策及工作最大化的发挥效用。其次,社会工作介入、服务民族工作能够起到服务引导作用。社会工作在尊重少数民族群众的宗教信仰、民族文化的前提下,通过专业方法参与组织策划少数民族活动,积极疏导民族情绪,从精神上到物质上全面提高少数民族群众的生活质量。再次,社会工作介入、服务民族工作能够发掘社会潜能、整合社会资源服务少数民族群众。社会工作强调社会对个人的责任:教化的责任、供养的责任、发展的责任、保护的责任等。通过社会工作服务机构这样一个平台,汇集社会的力量,整合现有的社会资源,使关心民族工作的各行各业参与党和政府的民族工作中来,促进民族的团结、繁荣和发展。

在我国大陆地区,社会工作者积极介入、服务民族工作,并进行了有效的实务探索,提供了许多成功的先例。如在边疆民族地区尤其是新疆等地开展社工实务的中国社工协会“试点工程”;在区域性的民族地区开展社会工作的湖南省湘西凤凰县农村社会工作服务队;在灾难和问题中的民族地区开展社会工作的湖南省对口援建四川理县“湘川情社会工作服务中心”;在新时期民族散居区开展社会工作的上海市浦东新区社会工作协会及乐群社工服务社;上海市民族和宗教事务委员会和上海市民政局开展民族宗教系统社会工作者队伍试点;上海市卢湾区委统战部和区民族宗教办公室专业社工介入社区民族宗教工作试点等等。其中较为突出的是上海市浦东新区在城市社区开展民族社会工作方面的探索。

1.以项目为载体的社会化模式

为了更好地适应浦东新区日益增长的对统战工作的需求,中共浦东新区区委统战部、浦东新区民政局几年前基于社会管理及其创新的宏观思路,积极探索统战领域的新型政社合作关系,推出了“社区共融”统战社工项目。 

“社区共融”全称是社区共融社工服务项目。与传统的统战工作政府主导不同,“社区共融”通过政府购买专业社工的服务,以专业化、项目化、社会化的方式开展社会工作,促进和谐社会建设。浦东新区统战部提供的数据表明,5年来,“社区共融”共探访统战成员2万多人,有2100多名少数民族居民、信教人士等统战对象参与了融入社区的活动。 

“社区共融”的基础是浦东新区民宗委与上海乐群社工服务社合作开展的少数民族和宗教社工服务项目。2007年8月,按照“政社合作互动”的理念,通过政府购买服务的形式,浦东新区民宗委在陆家嘴等5个街道推行民族社工试点,每个街道配备2至3名社工。两年后,试点范围扩大到11个街道,26名专职社工为民族工作服务。包括政策咨询及宣传、心理援助及支持、社区关系建立及协调、志愿者团队建设服务等。每年浦东新区为此投入164万元。2010年6月25日,在由中国社会工作协会主办的“民族地区社会工作与社会建设论坛暨民族社区社工机构试点与社工培训班启动仪式”上,浦东新区少数民族社工项目荣获“全国民族社会工作创新奖”。2011年,浦东新区“社区共融”项目启动,浦东区委统战部正式将“少数民族社工”升级为“统战社工”,工作内容扩大,区域覆盖扩大,由原来的11个街镇延伸到22个街镇,服务人群则拓展到少数民族群体、信教群众、归侨侨眷、台胞台属、民主党派成员、无党派人士及新的社会阶层人士。

统战社工主要为五大群体——少数民族、信教群众、归侨侨眷、台胞台属、民主党派成员提供专业服务,其内容主要围绕政策法规的宣传、需求调查、资源整合、挖掘潜能、活动策划、专业服务、畅通沟通渠道、社会政策的建议等方面展开。 

该项目通过社工专业方法,为少数民族同胞和宗教人士等提供服务。同时,也发掘服务中的需求,通过整合社会资源来加以满足,如哆来咪移动借阅站,“缘来一家人”少数民族客嫂俱乐部,和南都公益基金会支持的“‘喜洋洋’成长俱乐部来沪少数民族学龄儿童入学适应社区辅导计划”、团市委“喜乐融融”少数民族儿童城市融入计划及上海公益创投项目“耆乐安居”归侨独居、空巢老人关爱计划等。

统战社会工作不但为服务对象解决了许多实际的困难与问题,而且最大程度地激发出服务对象的热情与活力,增强其社会功能与自我价值感,提高其应对挑战的信心和能力,实现“助人自助”。统战社工认真、踏实、优质的服务也由此获得了极高的服务满意度。

2.以社区为依托的“社工+社区+社团”互动模式

以社区为依托的“三社”互动模式具体是政府党委统战部门、政府相关部门、社区居委会三方共同来在社区里设置民族宗教社会工作岗位,由社区负责对外招募、培训管理社会工作者并把民族宗教社会工作纳入社区的工作大局中;绩效考核、监督管理、能力提升等工作由三方共管。

案例:去年斋月,由于晚上做拉面影响到居民休息,居住在上海浦东新区花木街道的穆斯林马老板和邻居发生了激烈冲突,双方剑拔弩张,矛盾一触即发。情急之下,马老板给长期跟他联系的社工小沈打电话求助。小沈与街道的民族工作干部、少数民族联络员立即赶赴现场,经过耐心劝解,双方平息了怒火。

这是上海市城市民族工作的一个典型案例。发生矛盾、冲突时,社工的第三方身份和专业知识,起到很好的化解作用。按照社工的“危机干预理论”,人在情绪激动的时候,讲道理是没有用的,需要按照对方的心理需求给予明确的指示。“我们第一时间疏散了居民,然后再坐下来解决问题。”“我们一般都是通过多次协商,冲突终于得以圆满解决。”通过加强原有社区、社团功能,以政府购买服务的形式引入社工力量,“三社”联动,上海市初步构建了“城市民族工作社会化”的工作格局,促进了少数民族群众更好地融入城市、融入社会。

三、社会组织在城市少数民族流动人口服务与管理中的作用和功能

少数民族人口大范围流动使单一模式的城市民族工作服务管理很难应对,社会组织用一种组织化的方式将少数民族流动人口纳入到服务管理体系中来。社会组织在增强少数民族流动人口社会融入、扩展社会资本、重构社会关系网络等多方面架起流动人口与政府沟通的桥梁,在服务和管理少数民族流动人口方面发挥着重要作用。

(一)社会组织在推进少数民族流动人口社会融入方面的作用和功能

城市化进程加快,人口流动呈现多发密集、范围广泛的特点。少数民族流动人口民族特点鲜明,与本民族、本民族地区的联系密切,他们的社会融入问题成为社会关注的重点。社会组织在促进少数民族流动人口的城市融入方面所起的作用包括经济、社会、文化心理三个层面:

从经济层面看,少数民族流动人口多数来自于经济发展相对欠发达的地区,相比较而言,所受的教育水平偏低,自身技能单一,可复制性强,因此在城市中多从事一些较为简单的体力劳动,比如餐饮、商业、建筑等行业。近年来,新疆各地农民基本上都参加了新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗,在威海的新疆籍少数民族人员也都在原籍办理了这两项保险,已无后顾之忧,但在劳动保障其它方面,两个群体有明显的差异。企业务工团队由派出地乡政府出面与企业签订劳动合同,办理了工伤保险和意外伤害保险,劳动安全有充分保障,未发现有拖欠工资和延长劳动时间不给报酬的现象。在派出地政府和企业双方共同努力下,一切严格按劳动法规定办事。而个体经营者群体多为单打独斗,劳动保障意识淡薄,即使存在雇佣关系也在本群体内部,靠传统和口头协议维系。再加上流动性较大,很多雇佣者不愿意为这些少数民族群众办理养老、医疗、失业等保险。有的经营者仅答应给予职工很少的经济补偿,使得少数民族群众的合法权益很难得到有效的保障。社会组织用一种组织化的方式,壮大了在就业、择业、权益维护的力量,保障少数民族流动人口的经济权益。

从社会层面看,少数民族流动人口进入城市后,面临着自身障碍、文化与心理障碍、户籍制度障碍、就业制度障碍、社会保障制度障碍、住房制度障碍、土地制度、教育制度方面的政策与制度障碍和组织障碍,影响其在城市的社会融入。造成少数民族流动人口在城市中往往只是从经济层面进入城市,生活和社会行动层面仍被排斥在城市生活圈子之外的“半城市化”状态社会组织在政府和市场之间搭建了一个促进少数民族流动人口社会融入的桥梁,是保障少数民族流动人口融入城市的重要社会力量。在血缘、亲缘、地缘等因素基础上少数民族流动人口自发成立了一系列诸如“同乡会”、“同业会”等非正式性质的组织。这类非正式的准社会组织在为少数民族流动人口提供信息交流、权益维护等方面发挥着重要作用。“被访流动人口中通过中介方式就业的占29%,自己找工作的占7%,老乡、熟人介绍的占17%,通过亲戚、朋友介绍的占42%。”这些流动人口自发组织形成的社会组织能及时了解流动人口的基本情况,辅助政府的社会管理决策,提高政府管理效率,在分担政府服务管理少数民族流动人口作用的同时,也弥补了政府社会管理体制不完善的缺陷。

从文化心理层面看,少数民族流动人口进入城市之后,原有的社会关系网络被阻断,业缘、地缘关系纽带发挥的作用越来越大。这种关系网络的转变让少数民族流动人口失去原有的情感支持系统,出现孤独感、心理失衡感而很难适应和融入城市。与此同时,少数民族流动人口熟悉的原居住地与流入地城市在语言文化、生活习惯等诸多方面有着明显的差异,这种差异性的文化又往往带给他们心理和精神上的压力。人口流动过程一方面是从地域即空间范围上的转移;另一方面,也是从一种生活方式向另一种生活方式的转变,伴随着地域转移而来的是文化的转变和变迁。在这个过程中,民族成员要经历一个文化适应和变迁的过程:从初入新环境的新鲜兴奋到一段时间后感觉寂寞孤独产生文化冲突,逐步进入调整阶段最后适应并融入新环境。一份对流动人口与少数民族能友好相处的原因的调查问卷显示,73%的被访者选择了“尊重少数民族的风俗习惯”,8%的被访者选择了“会说其语言”,8%的被访者选择了“了解民族政策”,11%的被访者选择了“其他”。而对“流动人口与少数民族不能友好相处的原因”的调查显示,57%的被访者选择了“生活习惯不同”,18%的被访者选择了“语言不同”,9%的被访者选择了“互有成见”,3%的被访者选择了“歧视”,12%的被访者选择了“其他”。统计分析资料显示,是否尊重风俗习惯对流动人口与当地民族关系的影响较为显著。

少数民族流动人口融入流入地的过程中,“经济融入是基础,制度融入是跨越,文化融入则是关键。”社会组织在文化心理方面为少数民族流动人口提供了一个归属,使他们从容面对城市文化,适应城市生活。在各民族进行交往、共同生活的过程中,加深对其他民族的了解,提高少数民族流动人口适应城镇生活的意愿,增强其在城镇生活的社会融入,增进对“共同城市市民身份”的认同,并通过将这种关系网络变得准组织化来抗击各种社会风险,在维护自身利益的同时寻求情感与心理上的慰藉。

(二)社会组织在获取少数民族流动人口社会支持、重构社会关系网络方面的作用和功能

社会属性是人的一种本质特征,而组织行为则是一种“与生俱来的现象”。马斯洛的需要层次理论表明,人有社会归属的需要,通过在一定的组织中建立人与人之间的互信互助关系是人们在社会中增强自身薄弱力量的重要途径和方式。费孝通先生曾谈到在传统中国社会结构中,每一家以自己的地位做中心,周围划出一个圈子,这个圈子是“街坊”。有喜事要请酒,生了孩子要送红蛋,有丧事要出来助殓,抬棺材,是生活上的互助机构。从社会资本的分析角度来看,费孝通先生所说的“街坊”圈子就是一种社会支持网络,它以血缘、地缘为主,具有“规模小、紧密度高、趋同性强、异质性低”的特点。少数民族流动人口在故乡的生活多依赖这种传统的“街坊”、“熟人”关系网络寻求社会支持。

少数民族流动人口进入城市后,在原居住地所构建的“街坊”、“熟人”这类由社会支持关系网络构成的非正式社会组织出现淡化甚至断裂,“社会资本不足意味着资源和机会比较稀缺”,出现“经济吸纳和社会拒入”的矛盾现象。少数民族流动人口同城市居民的交往互动需要文化和心理上的适应,在短时间内无法建立,原有的血缘、地缘等熟人关系网络变得更加重要。少数民族流动人口原有的社会关系支持网络呈现出明显的两面性:一方面“街坊”、“熟人”社会资本构成的社会关系网络,可以为少数民族流动人口带来诸多便利,使他们从相对落后的民族地区进入城市打工挣钱,改善生活。另一方面,这种“街坊”、“熟人”社会关系网络在某种程度上限制了少数民族流动人口在城市的交往,使其交际圈子缩小,影响其在城市获取新的社会支持及同融入地群众的认同感。

以通过婚嫁迁入威海市的佤族人口为例。20世纪80年代以后,随着农村经济体制改革的顺利进行,农村经济迅速发展壮大,农民生活水平提高很快。一些云贵川等地的少数民族妇女开始远嫁威海市,主要分布在乳山、文登、荣成三市农村。她们定居后,又介绍自己的亲戚朋友婚嫁过来,并逐渐形成亲串亲、村连村的趋势。根据第五次人口普查的数据统计,全国佤族有396610人,主要聚居在云南省西南部的西盟、沧源、孟连、耿马等县,有383023人,占佤族总人口的96.57%;散居在外省的有13587人,其中女性10744人,占散居在外省的佤族总人口的79.08%,也就是说,散居在外省的佤族大多数人是通过婚姻进入的。在山东的威海、烟台共有3392人,占散居在外省的佤族总人口的24.97%,而大多又分布在烟台的海阳市(共751人,女性723人),威海的文登市(共711人,女性679人)、乳山市(共867人,女性839人),这三市的佤族人口为2329人,占散居在外省的佤族总人口的17.14%,女性占散居在外省佤族女性总人口的20.86%。从地理位置讲,这三市则是相邻的,属于同一地区。因此,从某种意义上讲,若干年后,在这一地区就形成了佤族的“聚居区”。随着威海市经济的发展,这些通过婚姻而来的佤族妇女也将自己的亲朋好友介绍到威海务工经商。

少数民族流动人口的社会关系网络需要正式社会组织和非正式社会组织的双重支持。各种正式和非正式的社会组织在流动人口就业择业、劳动保障、调解矛盾、加强民族团结、反映诉求、开展帮扶、维护权益、教育引导、子女教育、心理情感等方面实现分散人群的组织化、推动社会诉求理性化、提高社会管理自治化。

四、社会组织在城市少数民族流动人口服务与管理中存在的问题

我国的城乡二元体制造成流入城市的少数民族流动人口在社会交往和社会流动方面有一定的狭隘性,进入城市以后,在各个方面无法或者很难进行权益保障。社会组织的草根性使它能够广泛联系各个社会阶层,代表不同的利益群体,成为少数民族流动人口群体和政府部门之间的一个桥梁和纽带,现实的问题是,社会组织发展过程中仍然存在诸多问题,影响其桥梁纽带作用的发挥。

(一)对服务少数民族流动人口的社会组织的作用重视不够、支持力度不足

马戎认为,中国在各级部门下设立了民族事务委员会或民族宗教事务委员会,负责处理与少数民族事务相关的问题,这使得少数民族事务和其他事务之间形成了“业务区隔”。其弊端在于除了“民委”系统之外的其他政府部门和人员不再思考和关心少数民族和相关业务。久而久之,他们对少数民族的知识和了解程度会大幅降低,有的甚至到了对少数民族的历史、语言、宗教、风俗习惯缺乏基本常识、对政府民族政策内容一知半解的程度。一方面对少数民族流动人口对经济社会发展、文化繁荣、民族交往的重视程度不够;另一方面对少数民族流动人口以管理为主,服务意识薄弱。对服务于少数民族流动人口的社会组织的作用重视程度不足,支持力度不够,导致少数民族流动人口社会组织发展缓慢,尚未起到明显的参与社会服务管理的功效。

(二)民族事务的敏感性,导致社会组织慎于参与民族工作

社会组织既不同于政府,又承担了以往政府承担的许多职能;政府既要把自己不该承担的职能转让给社会组织,又要支持社会组织依法发挥好自己的作用。政府的民族宗教部门与其他行政机关之间的职责存在交叉,受权限和财政等方面的制约,民族宗教部门在处理具体民族问题时往往只能起到协调作用,没有能力承担其他职责。现实中常常出现民委“应当负责”,却“无权负责”;民族事务由“多部门负责”,却“无部门负责”等问题。政府在少数民族流动人口的管理上存在着管理不足和管理过度双重挑战。一方面,人口数量庞大而且流动频率不断提高、职业领域不断扩展的少数民族流动人口队伍给政府的民族工作带来前所未有的挑战,政府对少数民族流动人口的管理严重不足。随着新情况新问题的出现,在城市发生的涉及少数民族成员的各类纠纷都会推到民族宗教部门来解决,人为扩大了民族问题的范围,使民族工作存在管理过度的问题。另一方面,城市民族工作相关部门往往将大部分精力投入到突发事件的应急和处理中,这种片面重视事后处理,轻事前预警和管理的工作方式,也使民族工作机构和人员资源显得严重不足,民族工作的效率大大降低。民族事务的敏感性又导致政府部门在处理民族问题时过于谨慎。这种谨慎不仅体现在政府限制社会力量参与,而且表现为政府对政务信息的层层审核,即凡是与民族事务有关的政务信息,一般都会受到非常严格地过滤。民族事务的敏感性,也导致社会力量慎于参与民族工作。由此导致的一种现象是,社会力量虽然关心民族事务,但在面对具体问题时却刻意回避,将民族事务和民族问题视为“禁区”。

(三)服务于少数民族流动人口的社会组织自身能力不足

服务于少数民族流动人口的社会组织自身能力不足严重阻碍其作用的发挥。少数民族流动人口因为对社会组织不了解等原因,参与积极性不高。囿于外部环境和组织自身的原因,社会组织普遍存在人才短缺、经费匮乏、场地不足等困难,制约了其服务能力的提升。

表2:流动人口对社会工作机构的认识程度

认识程度        

很了解

一般了解

听说过

没听说过

所占比例

62%

12.9%

44.8%

36.1%

    首先,经费来源严重不足。在经费来源方面,社会组织不同于政府依靠税收的支持,也不同于企业有利润的保障。经费问题一直是困扰和制约非盈利性社会组织发展的一个瓶颈。社会组织的资金来源不外乎四个渠道:民间捐赠;服务收费;政府补贴和外国援助。社会组织整体资金规模偏小,资金来源渠道较窄。大部分社会团体都以收取会费为主,政府资助、服务性收入、社会捐助较少。据有关调查资料显示,有41.4% 的社团认为他们面临的主要困难是缺乏资金

其次,专业服务少数民族流动人口的社会组织人力资源不足。人才短缺是社会组织面临的主要困难之一。许多社会组织工作人员来自于政府转移人员、离退休人员、志愿服务人员,专职人员较少,能够长期持续在社会组织中进行工作的少数民族社会工作人才更是少之又少。在待遇方面,社会组织专职工作人员工资偏低,有的刚刚超过市最低工资标准,难以吸引到高级人才。调查发现,许多组织没有独立的办公场所,只能租用或由业务主管单位提供。此外,这些社会组织工作人员的待遇也难以有效保障,他们的工作大多是基于奉献精神,而当这些精神面对严峻的生活现实时则难以为继。在这种情况下,人员的流动和流失也在所难免。

第三,服务少数民族流动人口的社会组织数量少、规模小、服务内容单一

由于制度不完善、法律缺位、资金渠道狭窄、监管体系不健全等问题导致服务于少数民族流动人口的社会组织面临着数量少、规模小、发展不稳定、缺乏科学的内部管理机制等。社会组织参与社会治理还存在方式单一、不专业、层次低、重复性、缺乏合作和信息沟通等问题。由于自身的组织能力不足制约着组织资源的获取力、社会动员力和社会公信力,最终导致此类组织发展僵化、缺乏活力,陷入恶性循环之中。当前民族工作的复杂化、多元化、动态化,需要大量产生于基层的民族类社会组织来承担一部分工作。但它们自身能力不足,既难以承接政府希望转移的一部分工作,也难以有效地对来自于基层的各少数民族的各种需求做出回应。

(四)西方反华势力利用社会组织对我国的民族问题进行渗透和干涉

西方反华势力利用民族问题和宗教问题西化和分化中国的历史由来已久。在中国近现代史上,西方国家曾经通过各种个人的、社会的名义到中国进行种类繁多信息搜集活动。近年来,韩国等国家和地区对我宗教渗透活动不断加剧,且形式多变、花样翻新、屡禁不止。由于语言、风俗习惯相近等原因,朝鲜族人员特别是朝鲜族流动人员往往成为宗教渗透活动的重点对象。他们有的积极参加韩国企业主组织的非法宗教活动,有的接受韩国人资助,在威海市私设活动点,进行非法传教活动,给威海市的宗教和谐及社会稳定带来消极影响。在法制化程度不断提高的当代社会,西方国家可能通过资金援助等方式,在少数民族流动人口群体中成立各种社会组织进行意识形态渗透。当前,西方社会组织对我国的渗透主要体现在:以经济、技术援助为诱饵,积极向我国输入西方文化和价值观;极力支持“藏独”、“疆独”分裂势力,干涉我国内政;以人权问题、民族问题、宗教问题为由损害我国形象。 

五、完善城市少数民族流动人口服务与管理相关社会组织的对策建议

社会组织能够用一种正式或非正式的组织团体的方式,反映流动人口的意愿和需求,促使政府部门更加关注少数民族流动人口相关的各类问题并从政府制定政策的角度调整相关公共服务政策,增强少数民族流动人口在城市的话语权,有效改善少数民族流动人口融入城市过程中的弱势和边缘地位。通过相关社会组织的工作,了解少数民族流动人口的利益诉求,采取丰富多彩的形式沟通、联络各个民族之间的情感,引导各民族和睦相处,增进彼此的了解和认识,达到一种“民族素质优势互补,区位经济优势互利,民族文化长处互补”的良好氛围。为了促进社会组织的健康发展,需要特别注意以下几个方面:

(一)加强宣传,增强对少数民族流动人口及相关社会组织重要性的认识

数量众多的少数民族流动人口群体在为城市经济社会发展做出重要贡献的同时,也关系到城市民族关系团结发展和社会和谐稳定。在解决少数民族流动人口相关矛盾和问题过程中,党和政府部门几乎承担着所有与少数民族流动人口相关的服务与管理工作,社会组织的纽带、桥梁作用没有受到应有的重视,使少数民族流动人口管理服务缺乏社会组织的支持,呈现一种孤立、联动性差的状态。从政府到普通百姓,对社会组织不了解、不信任,对一些草根社会组织的公益性行为持排斥和怀疑态度。政府要通过电视、报纸、广播、手机等多种方式,对少数民族流动人口及相关的社会组织进行广泛的宣传,增强社会各界对社会组织服务管理少数民族流动人口作用的认识。从少数民族流动人口自身来看,要调整思维,尽力适应流入地的生活方式和风俗习惯;从城市居民方面而言,要加强对少数民族流动人口相关知识的了解,充分认识少数民族流动人口为城市的繁荣发展做出的贡献。从政府和整个社会层面而言,要用一种和谐包容的心态来接纳少数民族流动人口融入城市,“充分发挥社会组织在流动人口服务管理中主体的参与效用,将流动人口服务管理的动态长效机制建设与个别扶持、整体推进相结合,促成政府与社会关系的现代化转型,促成社会治理格局的全覆盖。”从社会组织自身来看,利用先进的信息网络技术,建立少数民族流动人口及相关服务管理的档案资料,在实现少数民族流动人口社会管理的过程中发挥和体现价值,促进自身的完善和发展。

(二)多种途径增加社会组织资金来源,提高社会组织的独立自办能力

少数民族人口流动促使国内民族分布格局更加散杂居化。不同民族、不同宗教的少数民族流动人口汇聚城市,在交往中出现因风俗习惯、语言文化、宗教信仰不同发生矛盾冲突的可能性增大。现代通讯技术和网络的高速发展,一些涉及民族、宗教因素的局部问题容易被复杂化、扩大化、全局化,成为影响社会和谐稳定的重大隐患。新时期新阶段,境外渗透的力度在不断加大、手段在不断翻新,渗透范围涉及经济、教育、文化、公益慈善等各个领域,渗透目标也开始向城镇地区、主流人群转移,渗透触角已伸及各个领域,社会组织也是其中重要的渗透方式之一。政府部门可设立专门的社会组织发展专项基金,主要用于少数民族流动人口等特殊群体服务。建立财政转移支付制度,在事权的转变过程中,政府应该通过一定的程序及时地向街道、社会组织提供相应的经费补贴,使其能够正常开展活动。在税收政策上,对社会组织所从事的少数民族流动人口服务活动在区别认定后给予免税、减税等优惠政策。政府和各种社会力量要积极拓宽社会组织的资金来源、活动场所,为社会组织的健康发展制定合理的规划。社会组织在发展过程中也要注意同政府、企业、其他社会组织建立良好合作关系,拓宽少数民族流动人口服务的资金来源、活动场所,通过“联合攻关、项目合作等形式,合理搭配社会组织之间的资源,做到取长补短,优势互补,提高社会组织的工作绩效和服务能力。”同时,加大政府向社会组织购买服务的力度,通过“费随事转”、项目发包、公开招标等形式,有效调动社会组织参与少数民族流动人口服务、承接政府购买服务项目的积极性,形成少数民族流动人口服务供给主体多元化的格局。

(三)培养社会组织专业人才,激发少数民族流动人口参与社会组织的积极性

在少数民族流动人口服务管理相关的社会组织发展过程中,从事社会工作的专门、高层次人员的缺乏现象十分突出。据统计,截至2008年底,全国社会组织从业人员中,大学本科及以上学历的人员所占比例不足9%,35岁以下从业人员所占比例仅为31%,而达到社会工作师执业资格水平的,全国仅为225人。城市民族工作相关部门往往将大部分精力投入到突发事件的应急和处理中,这种片面重视事后处理,轻事前预警和管理的工作方式,也使民族工作机构和人员资源显得严重不足,民族工作的效率大大降低。各级政府尤其是与少数民族流动人口接触较为频繁的基层政府要培育有知识有文化、有爱心有能力的义工、志愿者群体、社会工作人才,促进社会组织的人才队伍建设。针对少数民族流动人口流出地相对集中的情况,可以采取由流出地政府有关部门向流入地派驻办事处或者派干部到流入地挂职等形式,协助流入地政府做好少数民族流动人口服务工作。这些调拨的民族管理者在流入地解决流出地所属民族的相关问题时,具有语言、心理等方面的共通性和天然的优越性。“通过向少数民族输出地政府借力,不仅缓解了本地民族工作部门人手紧缺的现状,而且有效解决了因两地文化差异而引发的矛盾纠纷。”要提升少数民族流动人口对社会组织的参与度,始终坚持群众路线,善于借助和发挥少数民族流动人口的力量,使其成为社会组织活动的真正主体。

要大力培育发展关爱少数民族流动人口志愿者组织,打造一支素质高、服务好、留得住的志愿者队伍。鼓励提倡少数民族流动人口中的党团员、技术人员等加入志愿服务队伍,不断扩大志愿者队伍规模。

(四)社会组织的发展完善需要发挥政府部门的引导和监督作用

在少数民族流动人口服务管理时,需要政府和社会组织的良性互动与合力作用。在政府职能从管理型向服务型转变的过程中,对于少数民族流动人口的社会管理政府仍然是占据核心地位的领导力量。社会组织的桥梁纽带作用还处于一种较为零散和初级的状态,究其原因来自两个方面:一是政府和社会力量对社会组织服务管理少数民族流动人口的作用认识不足;二是少数民族流动人口参与和自发组建社会组织的积极性严重缺乏。社会组织在发展过程中也存在自身的局限性,尤其是那些非正式性质的社会组织缺乏明确的目标宗旨,组织性松散,活动盲目,容易因为维护自身团体利益而出现小团体意识,在社会上产生不良影响,需要政府进行积极有效的支持引导和监督管理的作用。在社会组织的发展过程中,政府通过扶持、资金转移及制度保障等方式来调动少数民族流动人口和各种社会资源参与和做好城市民族工作的积极性,将社会组织纳入到社会管理的体系中,为少数民族流动人口提供更多的人文关怀和社会救助,帮助他们更好地融入城市社会。另外,还要加强对社会组织的监管,包括政府监管和社会监管。社会组织的运作程序应该公开化、透明化,将组织的资金、活动安排、人员变动向社会公开,接受社会大众的监督。

(五)营造少数民族流动人口服务管理社会组织发展的机制和氛围

从政策层面来讲,要出台和制定服务管理少数民族流动人口社会组织的政策法规,鼓励和引导社会组织的发展,明确政府和社会组织在少数民族流动人口服务管理中的权责,为社会组织的发展创造良好的社会环境。

从机制构成层面来看,社会组织服务管理少数民族流动人口需要同民族工作的社会化有机结合,在社区建立少数民族流动人口服务管理的网络体系,既要注意发挥党团、妇联等正式社会组织的作用,又不能忽视发挥少数民族流动人口自发组建的少数民族流动人口协会、同乡会等非正式组织的重要功能,强化社会组织同政府之间桥梁作用的发挥。从内容和范围上扩展社会组织在流动人口服务管理中的功能,鼓励民族资本和社会力量参与少数民族流动人口的服务和管理,“构建流动人口社会组织发展的供需机制,推进政府向社会组织购买公共服务,创造需求引导。”

(六)充分发挥社区社会组织在少数民族流动人口服务管理中的作用

社区是一定区域内居民生活的共同体,是城市的基本单元,具有群众性、社会性和广泛性的特点。随着政府职能逐步向服务型转变,人们逐步从“单位人”向“社区人”转变,从企业剥离出来的社会服务和社会管理转移到社区。社区也成为少数民族流动人口工作的重要平台,我国的城市管理正逐步转化为社区管理。少数民族流动人口进入城市之后,生活在一定的社区当中。“改革开放以来,我国进入了各民族跨区域大流动的活跃期,做好城市民族工作越来越重要。对少数民族流动人口,不能采取“关门主义”的态度,也不能采取放任自流的态度,关键是要抓住流入地和流出地的两头对接。要把着力点放在社区,推动建立相互嵌入的社会结构和社区环境,注重保障各民族合法权益,坚决纠正和杜绝歧视或变相歧视少数民族群众、伤害民族感情的言行,引导流入城市的少数民族群众自觉遵守国家法律和城市管理规定,让城市更好接纳少数民族群众,让少数民族群众更好融入城市。”城市少数民族流动人口的城市融入首先是从社区融入开始的,而良好的社区环境则是推动这一群体进行社区融入的基础。要充分运用社区优势,将少数民族流动人口纳入社区管理的范畴,改变过去的防范性管理模式,变为服务、参与型管理模式。社区通过对少数民族流动人口的教育、培训、保障等项目的服务,提高其法律意识,培养其城市和社区认同感,促进少数民族流动人口与社区的协调,利用社区的丰富资源,保障少数民族流动人口的权益。在少数民族流动人口居住的社区当中建立健全其信息搜集和整理工作,对流动人口的民族成份、年龄结构、就业状态、收入水平等信息进行统计,建立相关档案,了解他们在融入城市过程中的困难和诉求。在实际的少数民族流动人口管理过程中,要将民族教育、民族团结、民族风俗习惯纳入社区建设中,促进少数民族流动人口融入社区,增进对流入地城市的认同感和归属感。同时,动员少数民族流动人口利用自身优势参与社区服务。

(七)发挥社团组织、民间权威人士在少数民族流动人口服务管理中的作用

人口流动看似无序,其实是非常有序的。他们多以家庭、学校、籍贯、民族等社会关系为纽带进行流动。少数民族进入城市后,这些关系不但没有削弱,反而在最初进入城市时,其关系是非常密切的。少数民族社会团体是由各少数民族的代表组成的群众组织,他们同各少数民族有共同的语言、共同的生活习惯,特别是具有共同的心理素质,相互之间比较了解,也比较容易沟通。民族社团在联系个人与社会、个人与政府之间起了桥梁和纽带作用。民族社团和民族权威人士的作用体现在三个方面:一是加强本民族内部凝聚力、维持民族传统,引导少数民族群众搞好经济发展和社会进步;二是将少数民族流动人口的意愿和要求反映给政府和相关管理部门,维护少数民族的合法权益,避免个人与政府的直接冲突,起到维护社会稳定的作用;三是将党和政府对少数民族的帮助和扶持落实到具体工作中去,对其社团成员给予充分的帮助和扶持,为少数民族流动人口提供信息、加强民族凝聚力、维护民族传统文化方面起到了政府无法替代的作用。为充分发挥民族社团和民族权威人士的桥梁、纽带作用,浙江省宁波市北仑区在原有的区级少数民族联谊会的基础上,在9个街道(乡镇)设立了少数民族联谊小组分会,在各社区、农村、企业、学校等基层单位建立了少数民族联谊小组,在少数民族人口比较聚集的地方还设立了流动少数民族联系点,形成了“1+9+N”的少数民族社团网络体系。“少数民族群众的诉求只有身为少数民族的人,才会有切身体会、才会理解;在某些涉及少数民族群众的问题处理上,一个热心民族工作、有一定协调能力的少数民族代表人士,能发挥政府部门发挥不了作用。”成立少数民族社团组织的目的,就在于发挥社团内部自治功能,通过这种“参与管理”,实现“自我管理、自我教育、自我服务”,做好内部矛盾纠纷化解工作。

(八)发挥宗教组织及宗教领袖人物在少数民族流动人口服务管理中的作用

少数民族流动人口日益增多,各民族之间在族际交往过程中合作、交流与利益竞争、分化并存。竞争的过程表现为各民族寻求自己的社会网络关系、社会资本,特别是少数民族身份和宗教信仰,为本民族小团体或者个人争取利益。由于宗教本身的凝聚力、号召力、认同感就很强,加上少数民族流动人口不具有城市的正式“身份”,这就更强化了他们对宗教生活的重视。由于少数民族中的民间权威人士、宗教领袖人物以及少数民族流动人口中的精英分子等与少数民族流动人口有着较为密切的联系,熟悉民族习惯,能够反映少数民族流动人口的愿望与心声,容易与少数民族流动人口沟通,且具有一定的社会地位与民间声望,因此,通过动员他们依托于宗教场所开展对少数民族流动人口的法律法规政策的宣传活动,让少数民族流动人口具备遵规守纪的意识,在一定程度上实现对城市少数民族流动人口的服务与管理。

宗教是社会存在的反映和表现。民族之间政治、经济利益上的冲突,常常在宗教领域爆发。在当前阶段,应强化宗教活动管理,确保宗教动态监控到位,做好集体宗教活动的审批工作。一方面是确保集体宗教活动由经认定的宗教教职人员或者符合规定的人员主持,保证宗教活动的纯洁性,严防外来非法宗教势力的渗透。另一方面确保跨区集体宗教活动依法有序进行,对活动的内容、活动的场所、活动的能力、活动的应急预案进行审核,确保拟举办的活动不会对道路交通安全秩序和社会公共秩序造成严重影响。另外,由于城市外来穆斯林增多,不仅有了一批新的宗教活动场所,而且出现了由流动的信仰群体组织起来的临时的、流动的宗教活动点。如家庭、邻居聚会、清真餐厅聚会、公司工厂聚会、学校聚会、在网络中交流聚会等都成为哲玛提(特林穆斯林群体)存在的新形式,伊斯兰教传统的以清真寺为中心的宗教活动方式逐步发生变迁。新式的哲玛提具有较强的临时性和流动性,需要政府和相关部门加强了解与引导。

综上所述,和谐、和睦、和衷共济是各族人民的共同追求,在各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的进程中,“各民族不断打破封闭,由相互闭塞到逐步交流,由彼此隔离到逐步密切联系”,城市民族工作的范围和领域逐步扩大,内容和复杂性日趋增多。少数民族人口大范围流动使单一模式的城市民族工作服务管理很难应对,社会组织用一种组织化的方式将少数民族流动人口纳入到服务管理体系中来。社会组织是群众自我服务和管理的机构,通过社会组织的作用,可以缓解少数民族流动人口进入城市后的心理焦虑和不适感,同时,在就业和择业的过程中,可以为少数民族流动人口提供技能帮助、权益维护和法律支援,发挥调节社会矛盾“缓冲器和润滑器”的功能。同时,还要扩大基层社团组织成员的范围,积极推动超越民族、语言、宗教、文化的社区社团组织,扩大少数民族流动人口的交流范围,加深彼此之间的理解,指导基层社区社团加强自身建设,不断增强少数民族流动人口自我教育、自我管理、自我服务的功能,教育引导少数民族流动人口逐渐摒弃与现代文明、城市文明不相适应的陈规陋习,促进其他社会成员对少数民族流动人口风俗习惯、宗教信仰的尊重与理解,使少数民族流动人口更好地与城市人交流、交往、交融。在当前民族宗教问题日益复杂化的社会中,社会组织介入少数民族流动人口服务管理工作从一个新的视角来探索如何更好地化解民族矛盾和冲突,是将民族矛盾和冲突解决在基层、解决在萌芽状况的一个全新尝试。社会组织的完善和发展,能够解决少数民族流动人口相关的诸多问题,也为社会管理体制的创新发展提供思路。

课题组成员简介:林钧昌,唐山师范学院经济管理系博士后、教授;金贵宾,唐山师范学院历史文化与法学系副教授;赵民,唐山师范学院教育学院副教授;郭艳,河北工程大学研究生部博士;孙文影,陕西师范大学中国西部边疆研究院硕士生)

 
 
 
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