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社会组织在城市邻避危机管理中的角色定位与路径选择

——基于国际经验的比较与借鉴

陈红霞

摘要:本文以城市邻避危机管理为视角,探讨社会组织参与城市管理的具体路径和发展方向,主要研究内容基于案例分析展开。首先,在文献评述基础上确定了本研究的理论可行性。其次,选取了美国、日本、英国等国家典型的城市邻避危机管理案例,从实践角度分析了在社会组织介入的情况下,城市邻避危机管理的发展规律。认为公众参与和邻避设施的危害程度是邻避危机演化的两个关键变量。进而,明确了社会组织在实现公众参与,介入邻避危机管理的角色定位,具体地,社会组织以“中介”的角色发挥利益协调的作用,且存在两种介入方式,即全过程介入和过程中介入。最后,从社会组织的建设、运行和发展角度提出了未来发展社会组织参与城市邻避危机管理的具体路径。

关键词:社会组织,城市管理,邻避危机

 

一、前言

城市邻避危机(not in my backyardNIMBY)主要是指由城市邻避设施的规划、建设、运行等所引发的群体性排斥,进而引起的社会冲突事件,一般表现为通过非法定渠道或方式向政府机关或项目实施单位表达意愿、提出要求,对城市发展正常秩序造成一定负面影响

城市邻避危机是随着西方的工业化和城市化进程而出现的社会危机事件。当前,我国城市化快速发展,伴随着城市公共设施需求扩大,城市内部空间结构变迁,以及公民权利意识的强化,信息传播渠道的增加,城市邻避危机处于频发阶段。以下是近年来在我国发生的典型邻避危机事件,其一是厦门PX项目事件,PX化工项目计划投资逾百亿元,但由于项目选址距离人口密集区较近,有环境污染的风险,从该项目2004年被批准立项,到引起公众关注,遭遇群体抵制,共经历了三年左右的时间,最后以厦门市政府宣布暂停工程,进行二次环评、公众投票之后选择迁址而结束。其二是2014年发生在杭州余杭区的垃圾处理厂选址事件,因一座垃圾焚烧发电厂项目选址可能带来的环境威胁,引发浙江杭州余杭区中泰乡九峰村及附近居民担忧,事件中,群体抵制行为较为激进,从2014年5月7日起,就不断有村民聚集抗议,5月10日,大量群众涌上02省道和杭徽高速余杭段,导致交通长时间中断和部分人员受伤,数辆警车和社会车辆被掀翻等。可以看到,大到涉及区域整体利益的厦门PX事件,小到城市内部的垃圾处理场等项目的选址,因公共设施负外部性而引发的公众抵制现象已成为城市管理不容回避的突出矛盾。中国社会科学院在2013年发布的《中国慈善发展报告(2013)》中指出,厦门PX事件后中国“邻避运动”达到高潮

从实践发展看,国际上很多邻避危机管理的成功案例里会看到社会组织的身影,社会组织的介入增加了邻避设施决策过程中利益相关主体的互动,提高了公民参与度,很大程度上平复了人们的抵触情绪。在我国目前的城市邻避危机事件中,邻避设施往往在规划建设之初经过了多重审批,包括环境影响评估等,然而,在其规划、建设,乃至运行的过程中,常因公民参与度低,而遭遇群体“维权”。因此,从社会组织的角度分析城市邻避危机管理的可行方向具有理论的可行性,同时对现实的城市管理具有一定的指导意义。

二、社会组织介入城市邻避危机管理的理论依据

城市邻避危机管理中社会组织介入的理论依据主要可以从两个研究角度分析,一是城市邻避危机的本质及成因,二是社会组织在化解社会矛盾或社会危机中的作用。首先,从广义角度看,城市邻避危机从属于城市危机范畴,但由于危机本身的特殊性,决定了对其管理无法简单复制其他危机处理手段。一类研究认为,邻避冲突的产生归因于公众无法确切了解公共设施的危害程度,而公民对风险的认知左右了其行为能力,因此,当群体对环境威胁发生的概率以及程度的估算普遍受限的背景下,邻避危机必然产生。另一类研究则认为邻避冲突根植于传统价值观,如M.E. Vittes等人将其表达为一种群体抵制性的情绪化反映,认为认知程度并不是邻避冲突产生的主因,建立在这一假设基础上的管理措施(如宣传教育、经济补偿、参与式管理决策)也无法从根本上解决问题。基于这类研究的政策建议包括,在邻避危机事件中应加强信息公开,因为环境风险可能在信息传播和社会响应的过程中被放大;或是社会矛盾的及时化解,即通过平时冲突的化解,对公众情绪的疏导等将危机终止于萌芽状态;或是强调公众参与,即通过制度化、法律化等手段将公众的利益诉求纳入邻避设施规划建设的决策环节。

其次,学者对于社会组织(social organization)在处理社会矛盾和危机中的作用也进行了一系列的研究探讨。其中,吉德伦、克莱默和萨拉蒙于1992年提出的“政府—非政府关系的类型学理论”阐释了社会组织在社会管理中的作用,即“通过给国家力量没有达到的顾客传送同样类型的服务,来补充国家提供的服务,或是通过提供政府没有提供的服务,来补足政府服务职能”。伍思努提出的三部门相互依赖理论指出,在实践中政府、市场和志愿部门三者之间存在广泛的互动或交换,三者利益冲突与否是决定竞合关系的关键,这也在一定程度上解释了社会组织存在的合理性。以Max WeberEmile Durkheim等为代表的学者认为,由于所掌握和支配的经济资源、组织资源不同,社会分层是客观存在的,由此产生的社会矛盾或冲突的本质是对稀缺资源的争夺或不同目标的追逐。该学派认为社会矛盾或冲突的本质是利益(而非制度规范或价值观)之争,社会组织能够整合个体意愿,从而利用资源和自身优势实现群体目标。Sugrue在其颇具影响力的研究中,论及了工会(unions)、民权组织(civil rights groups),邻里协会(neighborhood associations)等社会组织是城市各种决策的重要参与主体,城市危机亦可以从上述组织与政府机构、个体的矛盾关系中得以解读

第一类研究普遍意识到在城市公共设施建设过程中,利益相关者的得失是否高度相关决定了邻避冲突发生与否。因此,决策过程除应权衡城市(乃至区域或国家)所代表的公众利益,以及个体公民的私人利益得失之外,还应重点关注设施所在区域(或影响范围内)的团体利益,亦即邻避危机的本质是公众利益与团体利益的矛盾,因此,“寻求以最小成本实现公众利益与团体利益的匹配”可以成为破解邻避危机困境的有效途径,从这一角度出发,城市邻避危机管理需要社会组织。另一方面,第二类研究中,社会组织在社会矛盾的处理中具有不可替代的作用,同样也能为城市管理行为的实现提供更多可能。以上通过文献梳理得出的相关结论奠定了本课题的基本理论假设。

三、基于典型案例分析的社会组织参与邻避危机管理过程

(一)城市邻避危机管理案例分析

从实践发展来看,城市邻避危机是相伴于现代工业革命推动的大型城市公共基础设施建设而出现的,此后,一直与城市化发展如影随形。通过梳理具有代表性的邻避危机案例可以解读危机衍生的一般规律,从而判断社会组织介入城市邻避危机管理的现实可行性。为分析社会组织在城市邻避危机管理中的地位和作用,本研究选取了国外具有典型代表性的三个邻避危机管理案例,包括美国费城华埠棒球场规划、日本反对重启核电站事件、以及英国的垃圾焚烧厂项目等。

1.美国费城华埠棒球场规划

(1)案例概况

费城华埠是地处美国费城的唐人街(华裔人士聚居区),其历史悠久,相比于其他地区,华埠的人员构成和经济社会活动较为独特且相对独立。2000年初,费城市长宣布将在费城华埠修建棒球场,考虑到棒球场规划、建设和运行可能对当地传统建筑造成的破坏,对当地住民生活环境带来的负面影响等,华埠居民在得知即将修建棒球场的消息后,采取了群体抵制行动,并一度爆发了游行示威和罢市等市民与政府的正面冲突。华埠地区居民有组织地先后进行了口头反对、书面反对、与市长及相关机构面对面沟通、向有关方面呼吁等集体维权行动等。其中,尤以在反对前期规划无效的情况下,成立了“费城华人反对新建球场委员会”,并在该组织的领导下进行的一系列抵制活动收效显著,最终,费城市政府迫于社会压力等方面的考虑,放弃了此前的规划方案,决定重新选择场地。

(2)社会组织参与邻避危机管理的具体情况分析

在该城市邻避危机管理案例中出现的社会组织是“费城华人反对新建球场委员会”(Stadium Out of Chinatown Coalition, SOCC),该组织是在邻避危机出现时,利益受损方为应对冲突被动成立的。

从组织构成来看,该组织的负责人是经过民主推选产生的(张炳亮和汪其乐先生),其中,张炳亮先生是费城中华公所董事长,汪其乐先生还担任费城华埠发展会董事会主席、费城城市咨询有限公司经理、费城城市规划委员会委员等职务,一个共同特点是二人在费城华埠的华人圈中具有较高的威望,且具有较强的对内组织领导能力以及对外的协调沟通能力。该组织成员主要由当地受棒球场规划建设直接或间接影响的民众构成,如中国移民、美籍华人、唐人街商埠代表、亚裔社区机构等,此外,SOCC还聘请了法律顾问,以期在合法合规的前提下协助组织群体抵制和反对邻避设施建设行动,维护费城华埠住民的合法权益。同时,该组织机构设置也在城市邻避危机发展过程中逐渐健全,成立了多个专业委员会,包括法律委员会、建设委员会、资金筹集委员会、技术研究委员会、通讯与公共关系委员会、政治、行动指导与纳新委员会等,为有效开展分工协作奠定了组织基础。

从组织行动看,自“费城华人反对新建球场委员会”成立之后,费城华埠抵制新建棒球场的邻避运动进入有计划、有组织、有步骤的新阶段。具体行动包括,一是科学调研、充分论证、综合判断新建棒球场可能引起的负面效应,为即将采取的抵制行动提供充分依据。二是理性的、有组织的进行反对,包括华埠商户罢市、住民游行示威行动等,向有关部门施加压力。三是作为费城华埠受影响住民的代言人积极主动地参与利益博弈与谈判斡旋,包括与市政府、市议会交涉,召开记者招待会,与相关部门的协调沟通等。在该组织的领导下,抵制行动的影响力逐渐扩大,住民的呼声和利益诉求也逐渐引起当地政府和相关决策者的重视。

2.日本反对重启核电站事件

(1)案例概况

2012年6月16日,日本政府召开内阁成员会议,决定重启关西电力公司大饭核电站3、4号机组,民众的反核情绪空前高涨,7月29日,呼吁实现“脱离核电”的日本民众在东京日比谷公园举行了万人规模的集会。随后,反核人士组成的游行队伍在东京电力公司总部、经济产业省等周边地区行进,并于当晚手持蜡烛“包围”国会议事堂。当地媒体报道称,这是日本自上世纪60年代反对《日美安保条约》游行后最大规模的示威游行。在该运动中起到较为关键作用的机构是一个当地民众组成的反核组织,该组织的社会影响和采取的一系列行动对日本政府施加了较大压力。

(2)社会组织参与邻避危机管理的具体情况分析

在该项城市邻避危机管理中出现的社会组织是“首都圈反核电站联合会”,该组织主要由各界反核人士组成。

该组织能够具有如此大的号召力和影响力主要基于以下几方面原因:

一是民众反核情绪的持续酝酿,有组织的号召强化和集聚了民间的反核力量。2011年3月11日,日本发生了里氏9.0级大地震,地震导致福岛第一核电站发生爆炸,多个反应堆机组起火,以及核电站核物质泄漏,这起核泄漏事件引发了人们对核辐射的恐慌,此后,社会各界反核的行动不断。2012年3月,在地震一周年之际,日本各地举行了一系列祭奠活动,在此期间,“首都圈反核电站联合会”于东京市中心的日比谷公园举行了名为“东京大行进”的反核游行,数千人参加了这项行动,对地震中的遇难者进行悼念。该组织从2012年4月开始,每周五晚上定期在首相官邸门前组织抗议活动,将民间的反核力量最大程度的吸引进来。

二是该组织在运行方式上充分利用新媒体时代的网络工具,快速高效的传播反核信息。“首都圈反核电站联合会”一般是通过“推特”(Twitter)、“脸谱”(Facebook )等网络工具,在网上发起抗议活动,利用网络传播兼具单向和双向的特点,影响和感召了众多普通市民。从反核游行的参与成员看,最初的反核示威主要由退休人员和大学生构成,慢慢过渡到以市民为主,尤其是大量年轻人参与其中。人们反核的利益诉求也渐趋明晰,即“避免福岛核事故重演,捍卫子孙后代的生存环境”。

事实上,“首都圈反核电站联合会”是日本众多反核力量中的一个。从日本反核运动的实际发展情况看,随着社会组织在邻避危机事件中逐渐壮大,有些组织的行动会超过预先设定的轨道。2012年7月28日,以“立刻废除全国的核电站”为口号的日本版“绿党”在东京正式组建,其前身是由约70名地方议员组成的政治团体——“绿色未来”,口号是立刻废除全国的核电站、摆脱对经济增长的过度重视,实施公平的税收政策,以充实社会保障。随着反核力量的逐渐凝结和聚集,日本的反核已经开始寻求政治参与和实现更高的利益诉求。

3.英国的垃圾焚烧厂项目

(1)案例概况

2013年底,因规模、选址及有可能给周边环境及居民健康造成影响,英国鲍尔弗·贝蒂有限公司一个造价5亿英镑的垃圾焚烧厂项目被迫搁置。英国是工业革命的发源地,在工业化和城市化进程中,同样面临严峻的城市垃圾处理难题。该国是世界上第一个采用垃圾焚烧技术的国家,一般认为,相对于垃圾填满,焚烧方式能够以节省土地的方式实现垃圾减量化和无害化处理,长期以来成为该国主要采用的垃圾处理方式之一。不过,自20世纪80、90年代开始,垃圾焚烧带来的环境污染和健康威胁逐渐引起人们的关注,在个体力量势单力薄的情况下,非政府组织应运而生,成为民众利益的代言人,在垃圾焚烧项目的规划、选址、运营等各个环节发挥重要作用。

(2)社会组织参与邻避危机管理的具体情况分析

在英国垃圾焚烧项目实施过程中起到关键作用的社会组织是“英国杜绝垃圾焚烧组织(United Kingdom Without Incineration Network,UKWIN)”,该组织认为垃圾焚烧的负面影响不仅包括温室气体排放,对人们健康的危害等,焚烧本身也会造成资源浪费和金钱损失。

该组织的顺利运行得益于以下几方面原因:一是组织架构完善。从组织机构看,截至到目前,“英国杜绝垃圾焚烧组织(UKWIN)”在英国拥有一百余个下属组织和分支机构,健全、稳定的组织机构使得对英国任何地区发生的相关危机事件能够做出及时反应。二是作为独立运行组织,所发布的邻避设施相关信息客观详实。虽然从2007年创立到现在仅七年左右的时间,但UKWIN已经建立了自己的官方网站,即http://ukwin.org.uk/。此外,该组织做了大量详实、科学的基础数据考证、收集和整理工作,网站绘制并免费提供专业的垃圾焚烧项目地图,还创建了较为完善的数据库,存储英国现存的、潜在的或是已被禁止的垃圾焚烧项目,实现了对垃圾焚烧厂的地址、运营商、年处理能力等信息的实时发布,形成对地方政府和企业的全过程监督。三是该组织的准入门槛较低,有助于实现反焚烧力量的最大程度整合。该组织是开放的,凡是反对垃圾焚烧的个体或组织都可以加入UKWIN,该组织也在网站实时发布志愿服务的机会,参与志愿服务的类型多样,包括组织研讨会,举行会议,筹措资金等,个体或组织可根据条件灵活选择。四是英国本土对垃圾焚烧项目的决策程序有利于社会组织的介入。事实上,英国乃至世界范围内反对垃圾焚烧的非政府组织有多个,如绿色和平、地球之友等,均不同程度的作用并影响垃圾焚烧决策的制定和实施。到目前为止,英国的垃圾焚烧项目已经形成了较为系统、规范、透明的规划运行过程,其中,“公众问询”是规划初期必不可少的一个环节,涉及的环保信息相对较为公开化,公众对于垃圾焚烧项目的疑问,政府有义务及时做出回应,并接受公众舆论和公众监督,这给社会组织的介入提供较大的空间。从现实发展情况看,“英国杜绝垃圾焚烧组织(UKWIN)”在垃圾处理项目方面的公众影响力很大,相关信息和工作为公众问询提供充分的事实和理论依据。

三个案例中社会组织的具体情况比较如表3-1所示:

表3-1社会组织在城市邻避危机管理案例中的基本情况比较

所在

国家

邻避设施

邻避设施可能带来的负面影响

社会组织名称

社会组织作用

美国

棒球场

对传统建筑物的损毁、设施建设运行带来的噪音、交通拥堵等

费城华人反对新建球场委员会(SOCC),临时组织

在合法合规的前提下,发起有计划、有组织的抵制邻避设施行动

日本

核电站

对自身及后代生命财产安全的威胁

首都圈反核电站联合会,常设组织

宣传邻避设施的危害,计划、组织各种类型的抵制行动

英国

垃圾焚烧厂

温室气体排放、环境污染、资源浪费等

英国杜绝垃圾焚烧组织(UKWIN),常设组织

作为独立运行的民间机构,实时搜集、整理、发布垃圾焚烧项目的相关信息,监督政府和企业行为等

 

以上邻避危机管理案例涉及了不同的国家(或地区),不同的城市邻避设施,但每个案例中均有社会组织的参与,这些社会组织有些是应对邻避危机临时成立的,如费城华人反对新建球场委员会(SOCC),有些是为持续抵制某种邻避危机长期设置的,如日本的首都圈反核电站联合会和英国的杜绝垃圾焚烧组织(UKWIN)。通常,政府或企业与公众之间的直接沟通是有成本的,这种成本将通过时间成本和物质成本两种形式体现。直接沟通还需要邻避设施的规划建设方具有较强的公信力,能够在受邻避设施影响的公众群体内部形成较大的正面影响。此外,公众的参与能力也决定了这种直接沟通是否能顺利实现,作为利益受威胁的一方,公众对威胁程度的认知、对参与决策的程序把握等都影响了直接沟通的效率和水平。当以上条件不能满足或不能完全满足的情况下,以社会组织为中介,实现政府、企业与公众之间的间接沟通,将是邻避危机缓解或化解的有效手段。虽然受各种内外因素的影响,社会组织的行动方式多样,但以上案例所涉及各类社会组织架构完善,在民众中具有较高的威望,所采取的抵制行动较为理性,且合法合规,均在不同程度上影响了邻避设施决策和邻避危机管理的发展方向。 

(二)基于案例分析的城市邻避危机管理的一般规律

通过对典型案例的过程分析可知,“公众参与”和“邻避设施的危害程度”是邻避危机演化的两个关键变量,社会组织的出现并未影响邻避设施的危害程度,但却通过作用“公众参与”,直接或间接影响了邻避危机管理的发展变化。如果以“公众参与”和“邻避设施的危害程度”两个指标为维度,可以将邻避危机用四象限图表示(图3-1),从而比较直观的分析邻避危机的一般规律。

 

如图3-1所示,在城市建设过程中可能出现的邻避设施包括路桥、垃圾处理厂、医院、殡仪馆、监狱或戒毒所、核电站、化工厂等,可能造成的危害或负面影响依次从低到高。根据邻避设施的危害程度和邻避设施建设运行决策的公众参与程度,大体可以把邻避危机划分为四类,一是可避免型邻避危机,主要表现为邻避设施本身危害程度较小,但受传统价值观或不确定性未来预期的影响,公众会产生一定程度的抵触情绪,不过因为在设施规划运行决策过程中实现了公众的广泛参与,因此,往往这类危机可以通过宣传教育、经济补偿等措施予以避免。二是可调和型邻避危机,主要特征是公众广泛参与了邻避设施的规划建设决策,但由于设施本身潜在危害大,或是对住民的财产价值、所处区位的区域形象等负面影响较大,公众(或部分住民)表现出较强烈的抵触情绪,不过,这类危机也常可以通过经济补偿、调整方案等手段解决。三是抵制型邻避危机,这一类型邻避危机的主要特点是,邻避设施本身危害小,但由于设施规划运行的决策过程透明度较差,公众参与度很低,出于对自身权益的维护,公众采取了抵制行动,对于这类危机,如果能够通过经济补偿等手段在适当的时间点予以干预,则能够有效缓解冲突,控制危机局面。第四类是僵持型邻避危机,在这种危机中,一方面邻避设施本身危害或潜在威胁较大,另一方面,设施规划运行过程公众参与度较低,公众不满决策过程及对自身产生的负面影响,一般在抗议无效的情况下,采取较为激进的抵制行动,这类危机一旦出现一般很难通过调和手段解决。

四、社会组织在城市邻避危机管理中的作用

(一)社会组织在邻避危机中的作用

一般认为,城市管理主体的构成主要包括两部分,一是政治性主体,亦即拥有政治权利的城市管理主体;二是参与性主体,亦即不具有正式决策和执行的权利,但对城市发展问题的决策和执行有积极影响作用的群体、组织和个人。社会组织是城市管理参与性主体的重要组成部分,在城市管理相关决策的制定、政策的执行等过程中发挥重要作用。对城市经济、社会、空间、环境等各方面的发展产生影响。

通过对典型案例的分析可以发现,西方发达国家的城市化起步早,发展快,也是目前城市化发展较为成熟的国家之一,由于城市邻避危机事件出现较早,因此,在不断的实践探索过程中,形成了一些较为有效的城市邻避危机处理方法,其中,社会组织的介入是被许多国家普遍采用的方式。具体地,在城市邻避危机管理中,社会组织主要作用是以“中介”的角色实现“利益协调”,同时,在城市邻避设施的规划、建设、运行过程的各阶段表现不同。

首先,在邻避设施的规划期,社会组织作用的重点在于“统一的群体意识的形成与表达”。目前,我国社会管理中的公民参与已得到稳步发展,不过也存在一些尚待解决的问题,如公民参与能力参差不齐,难以形成统一的群体意识;公民参与缺乏稳定的组织保障,制度化参与渠道不足等。社会组织可以有效整合公众的意见、愿望和要求,进而发挥中介组织的作用,为公民参与提供良好的机制和平台。其次,在邻避设施的建设期,社会组织作用的重点在于“监督(邻避设施的建设区位和建设标准等是否合法合规,或是否符合共同决议)”。邻避设施一般建设周期较长,对环境和周边的影响也是渐进显现的,因此,需要对邻避设施进行全过程监督。在英国垃圾处理厂建设过程中,英国杜绝垃圾焚烧组织(UKWIN)以独立第三方的身份,对垃圾处理厂选址、建设、运行的监督,使邻避设施建设做到了全程透明。最后,在邻避设施的运行期,社会组织作用的重点在于“除监督邻避设施的运行是否合法合规外,督促相关补偿等的实现”。对于可避免型邻避危机、可调和型邻避危机和抵制型邻避危机,补偿可能是有效的规避冲突的手段之一,除一般意义上的经济补偿外,补偿还可以采取多种形式,如通过在受影响区域建设公共服务配套设施等途径实现,但由于邻避设施建设运行主体的多元性,规划建设的长周期性,都决定了需要对补偿的实现进行有效监管,社会组织亦可发挥这一作用。

(二)社会组织的介入形式

社会组织介入城市邻避危机管理主要有两种形式,一种是全过程介入,另一种是过程中介入。现阶段,城市邻避危机发展具有内在规律性,“邻避设施评估通过—获准立项—群众质疑—群体抵制—重新评估—公众参与—决定取舍”已经成为邻避危机的主要呈现形式。虽然目前的邻避危机多出现在城市公共设施的规划期,但也有部分邻避冲突中,危机出现在邻避设施的建设,甚至运行过程中,在这一过程中,往往呈现“邻避设施建设/运行—群体抵制—重新评估—公众参与—决定取舍”的发展规律。

城市邻避危机管理行为的有效性取决于政府、企业与公众等利益相关方之间的良好协作,但这种协作如果采用直接途径,往往成本较高,或效率较低。在这一过程中,社会组织可以成为主体之间的沟通桥梁,社会组织能够及时把社会公众对政府的诉求、愿望集中起来,传达给政府相关部门,也可以把政府意愿和对相关问题的处理转达给社会,从而有效弥补政府和市场部门的不足,完成政府部门和市场部门不能完成或不能有效完成的社会职能

五、社会组织在城市邻避危机管理中的路径选择

社会组织的介入为传统的城市管理矛盾的化解提供了新的视角和解决思路。当前,我国的社会组织正处于快速发展时期,如何因势利导的培育和建设社会组织是亟待要解决的问题。本文认为,从城市邻避危机管理角度出发,社会组织的发展路径应坚持以问题为导向,即,在社会组织建设方面,发展具有针对性、差异化的社会组织;在社会组织的运行方面,应注意与其他城市管理主体的协同;在社会组织的发展方面,应对社会组织进行科学合理的引导和监管。具体如下:

(一)社会组织的建设:发展具有针对性、差异化的社会组织

从改革开放到现在,我国的城市化水平以每年一个百分点的速度在提高,未来,随着更多人口和经济活动向城市集聚,基础设施和公共服务设施的需求也将进一步扩大,邻避危机产生的环境背景将更为复杂。通过典型案例分析,从邻避危机的演进过程看,有三个基本特征,其一是围绕的问题多与环保相关,其二是信息传播渠道中网络手段的应用,其三是邻避危机中社区群体的利益诉求。因此,从目前城市邻避危机发生的实际情况看,至少有三类社会组织应该成为未来重点培育和发展的对象。

一是环保类的社会组织,无论是美国华埠棒球场事件,日本重启核电站事件,还是英国垃圾焚烧厂项目事件,环保是所围绕的核心问题之一,在国外成功的邻避危机管理实践中,环保类社会组织都起到重要作用。在我国,一方面,应健全环保类社会组织体系,环保类社会组织的类型应多样化,有些可以是国际环保组织的中国部分,如世界自然基金会(World Wide Fund for Nature,WWF)的驻华机构等;有些可以是我国政府推动建立的社会组织,如现在正在运行,已经颇具影响力的中国环境保护协会,中华环境保护基金会等;有些也可以是民间自发组织形成的社会组织,如自然之友,该组织甚至促成了首钢搬迁等一系列环保危机的化解。应在健全体系、统筹协调的基础上发挥各类型环保社会组织的作用。另一方面,应积极促成环保类社会组织成员的代表性和多元化,除民间热心于环境事业的公众,还可以有相关专业领域的专家,各类企事业单位等,此外,各类成员之间的比例也应该科学合理。

二是网络社会组织,在邻避危机管理中,网络对社会组织的作用是多重的,首先,网络的发展改变了人们的生活方式,借助互联网,人们了解信息的渠道更为多元,在新媒体的广泛应用背景下,基于网络的公众舆论的形成和影响,对左右城市邻避危机的演化起到不可低估的作用;其次,网络可以成为社会组织信息发布、沟通的媒介,尤其需要注意的是,现阶段网络对中青年群体的影响更为直接和广泛;最后,网络同样可以成为政府或相关企业的信息沟通工具和平台,通过网络媒介,能够实现邻避冲突各方的便捷互动。与实体社会组织相比,网络社会组织具有草根性和虚拟性等特点,因此,监管难度也相应增加。在社会组织建设过程中,应适度培育发展网络社会组织,将在引导公众舆论、整合公众意愿等方面发挥不可替代的作用。

三是社区社会组织。回顾近年来国内的邻避危机事件,对环保的担忧和其他心理因素是邻避设施引起群众抗争的直接原因,而社区往往成为利益群体的代言。2011年,国务院办公厅印发《社区服务体系建设规划(2011-2015年)》,提出力争“十二五”期末每个社区拥有五个以上的社区社会组织的建设目标。因此,在我国社区管理体制改革推进和社区社会组织建设过程中,考虑邻避危机事件及其他群体性事件发生的可能性,应以问题为导向关注社区社会组织,尤其是中青年群团组织的培育等。

此外,对相关社会组织的建设等应具有一定的超前意识,注重提升相关社会组织的影响力,除给予必要的财力支持外,还应加强对此类社会组织专业人才队伍的培养,实现社会组织组织机构和运行模式与城市管理各部门的有效对接。在实践中可以尝试探索在某一类邻避设施(如垃圾处理厂选址项目)规划建设中社会组织的介入管理模式,力争能够围绕典型的城市邻避危机管理事件创建出具有良好公众形象、较大公众认知度、公益服务性较强、社会效益较好的社会组织品牌。

(二)社会组织的运行:与其他城市管理主体的协同

现阶段,在我国,城市管理主体中的参与性主体范畴较广,不仅包括民主党派、市人民团体、社会组织,还包括广义的城市住民、旅游者等。城市管理主体的多元化决定了城市管理,尤其是邻避危机管理的复杂性。城市系统能否良性运行,城市管理手段能否达到预期的效果,以及达到预期效果可能付出的成本大小等,均与城市管理主体的协同作用密切相关。未来工作的重点应主要集中在建立社会组织参与城市邻避危机管理的长效机制等方面。具体包括以下两点:

首先,地位上的认同,即建立社会组织参与城市邻避危机管理的长效机制需要在制度和政策层面明确社会组织的地位。2007年底,民政部用“社会组织”的概念取代了“民间组织”,确定了社会组织是社会治理和国家建设的主体之一。然而,从城市管理主体地位角度看,截至到目前,我国的法律体系中对国家机关、政府组织,以及在市场经济体制下,依具体法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家机关组织的法律地位都有较为明确的规定。关于社会组织管理的法律规范主要有行政法规《社会团体登记管理条例》(1998年)、《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998年)和《基金管理条例》(2004年),以及民政部出台的《取缔非法民间组织暂行办法》、《民办非企业单位登记暂行办法》等,但对社会组织地位的规定尚不明确,导致各类社会组织的职能和作用在城市管理实践中未能得到很好的体现。目前社会组织参与社会治理的领域主要集中在扶贫救灾、廉政监督、保护弱势群体等方面,在城市邻避危机管理中,社会组织的作用有待在进一步完善法律体系基础上发挥。

其次,程序上的认同。所谓程序上的认同意指在法律框架下,法律主体遵循法定的时限和时序,按照法定的方式和关系进行法律行为,因此,对社会组织程序上的认同应该建立在相关法律规范基础之上。在对危机管理研究的文献中,越来越多的学者注意到社会组织在社会危机处理和矛盾化解中不可替代的作用,如有研究认为在群体性事件的处理过程中,政府在资源与信息方面的局限性需要社会组织予以弥补,社会组织力量与政府力量相互配合有助于形成全新社会矛盾化解机制等。关于公众参与,2008年1月1日,我国开始实施的《城乡规划法》提出了规划公开的原则,首次明确了规划中的公众的知情权,但受到多重因素的影响,公众参与城市管理的实现还受到很多方面的限制。对社会组织程序上的认同包括诸多层面的具体含义,需要在法律程序上确定社会组织参与城市管理、社会治理的基本方式和过程;需要明确城市邻避设施在规划、建设、运行过程中,公民的知情权、表达权、参与权和监督权如何实现,包括公众利益形成和表达的程序,多元城市管理主体的行为约束等。从法律程序上认同社会组织参与城市邻避管理中的地位,有利于在吸纳各方意见和建议基础上实现对城市邻避设施的科学规划,有利于在城市规划的编制和规划管理中,实现多方利益的协调和平衡,能够最大程度规避城市邻避设施决策可能引发的城市危机,从而实现社会组织与其他城市管理主体的协同,并从根本上解决目前邻避设施规划过程中公众参与缺失或部分缺失的现状。

党的十八届三中全会提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。社会治理是国家治理体系的重要组成部分,社会主体之间良性、共赢的互动合作关系是完善的社会治理体制的重要特征。从这一角度出发,“与其它城市管理主体的协同”是培育和建设社会组织,推进社会组织介入邻避危机管理的关键。

(三)社会组织的发展:对社会组织的引导和监管

城市邻避危机管理需要多元主体的共同参与,对社会组织的引导和监管是保证社会组织正常运行的基础,也是建立完善的社会治理体系的重要方面。尽管社会组织有其他组织或机构无法比拟的优点,能够在城市邻避危机中以中介的角色,成为政府、企业与民众之间信息沟通与“利益协调”的桥梁和纽带,但社会组织本身也存在一些局限性。一是从组织成员方面看,尽管社会组织的成员相对较为固定,但由于准入门槛不高,因此,成员往往较多,且职业、生活背景等相对复杂。二是从组织运行目标方面看,尽管社会组织一般建立在某一固定目标基础上,但实现目标的手段可能因人而异,且在组织运行和事件发展的过程中,组织成员对实现目标的利益诉求也常会发生变化。三是从社会组织的运行方式看,一般情况下,社会组织在成立之初会明确开展活动的基本方式,但对于诸如邻避危机等非常态化事件的处理,社会组织的运行方式常会发生变化,尤其对于应对邻避危机临时成立的组织,或是正处于发展初期的网络社会组织等,其行为方式和运行模式往往具有较强的不确定性。此外,我国的社会组织正处于快速发展期,在相应的体制机制,制度政策相对不够健全的情况下,有必要对社会组织进行全过程的监管,防范社会组织运行可能出现的各种风险。

在引导社会组织在城市邻避危机管理中发挥正向作用的同时,要重视对社会组织的多层次、多维度的监管,健全相关法律制度体系,实现对社会组织合法合规性的认定——动态的社会组织活动监察——对社会组织意见的反馈等全方位的管理,相应的环节涉及了在邻避危机事件中,对社会组织的事前、事中和事后管理,由此构成了社会组织管理的闭合回路。其中,对社会组织合法合规性的认定是对社会组织实施监管的第一步骤,也是对社会组织可能产生问题或带来风险的预先防范。目前在我国,对社会组织主要采取登记设立进行合法性认定的方式,依据1998年10月出台的《社会团体登记管理条例》,具体细则包括,“成立社会团体,应当经其业务主管单位审查同意,并依照条例的规定进行登记,且社会团体应当具备法人条件”。“登记设立”也是被国外(如德国、新加坡、日本等)社会组织管理普遍采用的模式。国家“十二五”规划明确提出,改进社会组织管理,建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制,旨在对现行的“归口登记、双重负责、分级管理”体制进行改革,未来除了可以在地方试行探索基础上进一步完善登记制度外,还应促成登记制度政策与社会组织的结构变化相适应,尤其应关注网络社会组织的发展,将对其登记审核纳入对社会组织的合法合规认定范畴。

对社会组织的动态监察是对其监管的第二步骤,也是对社会组织实施的事中监察和过程管理。推动社会组织信息公开是对社会组织实施动态监察的重要环节,社会组织的信息公开包括向政府及公众公开或开放组织运行信息,使其他组织机构或公众个人可以基于便捷的手段或方法获取信息。对于一些公众关切性强、社会影响大的社会组织应加快促进其财务信息公开,并在关键环节完善相关法律基础上,强调信息公开的法定强制力和约束性。此外,考虑到社会组织开展活动的形式多样特征(诸如在邻避危机中,会以公众传播、社区宣传、信息发布等方式进行),在对社会组织动态监察的过程中,应协调好各级各类监管部门的关系,发挥其在相关环节的作用,如税务机关、登记机关、审计机关、司法机关等部门应通力配合,避免出现对相关问题的重复管理或管理盲区,实现对社会组织管理的系统化和高效性。

对社会组织意见反馈是对其监管的最后环节,由此也构成了对社会组织的全过程监管。对社会组织的监管不仅需要被管理主体,即社会组织的配合,也需要管理主体客观审视并调整管理行为。即将监管初期的制度政策、行为意见等作为初始变量,观察其对社会组织,以及社会组织成员的作用力,对邻避危机事件的影响等,将结果作为重要的衡量标准判断初始阶段管理的成效,并积极调整下一阶段的管理行为。对于城市邻避危机事件,危机管理决策的时效性是左右事态发展的关键变量,在有社会组织介入的邻避危机过程中,对于社会组织反映的意见、利益诉求等,管理主体应以最快的速度做出反应并采取行动,因此,及时、准确、客观的反馈信息,以及顺畅的信息沟通渠道对于实现意见反馈尤为重要。

我国的社会组织建设尽管起步较晚,但伴随着社会管理改革的深入,近年来,社会组织在数量和结构上有了较大的发展。首先,从数量上看,无论是社会组织的数量,还是社会组织内部从业人员的数量,都处于快速发展阶段。截至2013年6月底,全国依法登记的社会组织有50.67万个,其中社会团体27.3万个,民办非企业单位23万个,基金会3713个,从业人员超过1200万人。截止到2011年,仅北京市正式登记注册的社会组织就有7400余家,在街道和社区备案的社区社会组织14800多家,加上各种形式的“草根组织”,共计3万家左右。其次,从结构上看,目前我国已经基本建立了由经济类的社会组织、科学研究类的社会组织、社会事业类的社会组织、慈善类的社会组织和综合类的社会组织构成的较为完整的社会组织体系。此外,在社会组织系统中,国际与国内,政府主导与民间自发组织等各类社会组织较为完备。目前,国际知名的社会组织,如国际绿色和平组织、世界自然基金会等在中国均设有分部或项目联络处;在部管的社会组织中,中华慈善总会、中国社工协会、中国SOS儿童村协会、中华志愿者协会已经具有较强的社会影响力,涉及了慈善类、社区服务类、儿童保护、公益服务等各领域。同时,伴随着公民参与意识和能力不断提高,新媒体的普及和应用,在城市管理领域,公民参与的深度和广度日益增加,也增加了各类主体利益协调的不确定性,对城市管理主体的监管机制的建立提出迫切的要求。

六、结论

现阶段,我国的社会组织正处于快速发展时期,探讨社会组织的职能作用和应用政策具有重要的理论和现实意义。本研究主要从邻避危机管理的视角出发探讨培育和发展社会组织的可行路径和政策措施。通过对美国、日本、英国等国外典型城市邻避危机管理实践的梳理,分析了在有社会组织介入的情况下,城市邻避危机中公众、企业等利益方的多重博弈过程,并总结了邻避危机演化的基本规律,认为“公众参与”和“邻避设施的危害程度”是影响、决定危机发生、发展的关键变量,社会组织通过影响公众参与的认知程度、程序能力等影响城市邻避危机管理。尽管城市邻避危机可以细分为不同的类型,每个类型兼具不同的特点,但在各类邻避危机中,社会组织均可以以“中介”的角色,承担利益协调的作用,通过强化和实现“公众参与”介入管理过程,因此,社会组织建设是缓和、化解城市邻避危机的有效途径之一。

基于案例分析和理论推演,本文认为应该以问题为导向因势利导的培育和发展社会组织。具体地,针对邻避危机管理,本研究从社会组织的建设、运行和监管角度提出了未来发展社会组织参与城市邻避危机管理的具体路径。认为从城市邻避危机管理角度出发,在社会组织建设方面,应集中力量发展具有针对性、差异化的社会组织,尤其在现阶段应有针对性的培育和发展环保类的社会组织、网络社会组织和社区社会组织,并力争能够围绕典型的城市邻避危机管理事件创建出社会组织品牌。在社会组织的运行方面,应注意与其他城市管理主体的协同,认同社会组织的法律地位,以及介入城市管理的基本程序。在社会组织的发展方面,应对社会组织进行科学合理的引导和监管,静态的管理中应加强在登记设立环节实现对网络社会组织的合法性认定的监管,动态管理中注重对社会组织的行为监督,以及结果反馈等。

 

课题组成员简介:陈红霞,中央财经大学政府管理学院副教授;席强敏,北京大学政府管理学院讲师、博士后;王志宝,北京大学政府管理学院博士研究生;张杰斐,北京大学政府管理学院博士研究生)

 
 
 
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