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城乡社区服务类社会组织现状与发展研究

耿云    

摘要:本文以社会福利综合发展观为视角,审视和研习我国社区服务类社会组织的发展。项目组首先在系统界定和梳理城乡社区服务类社会组织内涵和分类后,基于社区公共服务理论、社区参与式治理理论等提出了城乡社区服务类社会组织的分析框架。在此框架下,根据调研情况总结了我国城市和农村社区服务类社会组织的发展现状及其特点,并进一步从法制保障、组织扶持培育、组织能力建设、多元监督机制等方面探讨了城乡社区服务类社会组织面临的问题及其对策建议。为进一步说明,本文附上《北京市朝阳区PJY街道办事处社区服务类社会组织发展现状及对策建议》调研报告。通过这一极具有典型性、代表性的案例,反映我国社区服务类社会组织的实际状况。

关键词:城乡社区;社区服务类;社会组织 

 

随着我国社区建设的深入和发展,城乡社区服务类社会组织在表达社区居民利益、参与社区公共服务、构建社区社会资本、促进政府职能转变等方面的作用日益突显。政府如何培育其发展、规范其行为和提升其能力亦将成为当前社会建设的重要议题。党的十八大提出了“改进政府提供公共服务方式,加强基层社会管理和服务体系建设,增强城乡社区服务功能的要求。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“创新社会治理体制”的“激发社会组织活力”部分明确提出,将城乡社区服务类社会组织列为需要重点培育和优先发展的四类社会组织之一,成立时直接依法申请登记。这些政策必将推进我国城乡社区服务类社会组织及社区服务的快速发展。

    一、城乡社区服务类社会组织的内涵 

    (一)城乡社区服务类社会组织的涵义

党的十八届三中全会报告明确提出了“城乡社区服务类社会组织”的概念,但并没有界定其内涵。界定城乡社区服务类社会组织,首先必须明确三个概念。

一是城乡社区。德国学者滕尼斯最早提出的“社区指的是由同质人口组成的关系亲密、守望相助、疾病相抚、富有人情味的社会团体。经过多年的发展,理论界和实践界在社区的内涵上已经达成共识,它指的是“由居住在一定地域范围内的人群组成的、具有相关利益和内在互动关系的地域性社会生活共同体”。而城市社区和农村社区的差别主要是指地域范围的不同。我国城市社区建设始于20世纪80年初期开展的“社区服务”,农村社区建设起步较晚,主要开始于21世纪以来加快城乡统筹和一体化发展进程中建立新型农村社区管理体制、推进农村社区建设的探索。

二是社区服务。社区服务的定义通常分为广义和狭义两种,广义的社区服务是指以各类社区服务设施为基础,以社区居民、驻区单位为服务对象,以满足社区居民多样需求为主要内容的各项服务,既包括无偿、低偿提供的社区福利性、公益性服务,又包括低偿和有偿提供的社区便民利民的物质、文化、生活服务。狭义的社区服务仅包括具有无偿性、福利性、公益性的公共服务。为此,有学者提出,“社区服务缺乏逻辑严密的理论内涵,建议引入“社区公共服务的概念,上可承接政府公共服务,下可衔接社区内部的自治型服务。从我国社区建设的现实来看契合实际的定义是广义的社区服务,而社区公共服务通常指的是政府公共服务进社区。

三是社会组织。社会组织的基本特征是“不基于政府和不基于利润而设的”,通常具有组织性、民间性、独立性、非营利性、志愿性等特点。从目前来看,社会团体、民办非企业单位和基金会是我国社会组织的三种主要形态。

基于以上分析,本文把“城乡社区服务类社会组织”界定为以城乡社区为活动范围,以社区居民为主要成员或服务对象,以满足社区居民多样化需求为目的而成立的社团、民办非企业单位和基金会。城乡社区服务类社会组织至少包括三个要素:即它以城乡社区为活动范围,以社区居民为成员或服务对象,以及以满足社区居民不同需求为目的。需要指出的是,一些学者此前基于我国城乡社区服务类社会组织发展现实,认为城乡社区服务类社会组织不包括基金会。但自2008年深圳成立第一家专责培育社区公益组织的企业型非公募公益基金会以来,上海、重庆、成都等地开始陆续出现社区基金会,因此,应把社区基金会纳入城乡社区服务类社会组织的研究范畴。

   (二)城乡社区服务类社会组织的分类

根据研究需求,本报告将上述社区服务类社会组织进行了三个不同视角的分类:

    1. 以社会组织与基层政府及居(村)委会关系为视角的分类

从本次调研了解到,根据街道(乡镇)或居(村)委会实际管理的城乡社区服务类社会组织的归属来看,大体包括以下系列:一是传统的党群组织,包括工、青、妇、团、残、老等传统党群组织以及在社区建立的相应协会;二是国家法规规定的各类社会组织,包括民办非企业单位、社会团体、基金会三类;三是政府部门为适应新形势建立的各类起中介、桥梁作用的社会性组织,如街道社会组织联合会、社区社会组织服务中心、乡镇经济组织联合会等;四是在街道(乡镇)或社区(村)备案的各类社区社会组织;五是社会体制改革过程中产生的由政府主办或与政府关系密切的社区服务中心、社区卫生服务机构、社区服务站等;六是通过政府购买等形式与社区发生联系的其他社会组织等。

这种分类较明晰地梳理了各类城乡社区社会组织与政府及居(村)委会的关系,但大量未经备案的社区社会组织游离于这种分类形式之外。

    2.以规范化管理方式为视角的分类

注册或备案是目前民政部门管理社会组织的基本方式之一。从注册或备案的标准来看,城乡社区服务类社会组织可以分为三类:一是正式注册的组织,二是在街道(乡镇)或社区(村)备案的组织,三是未注册也未备案的组织,后两类通常称为“草根组织”。注册的组织指的是在区(县)级以上民政部门按照相关的法律条例提交材料并获得审核通过的组织。2011年2月,北京市在全国率先提出工商经济、公益慈善、社会福利、社会服务类4类社会组织试点“直接登记”,从操作层面降低社会组织的登记门槛。2013年4月,北京市进一步推出了行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织全面实行直接登记。十八届三中全会以来,全国层面逐步推开了行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织的直接登记制度。按照城乡社区服务类社会组织的相关规定,未注册的组织都要在街道(乡镇)或社区(村)进行备案。这类组织只要在党和国家政策允许的范围内活动,通常没有备案的门槛。事实上,目前城乡社区中大量的民间组织既未在民政部门注册,也未在街道(乡镇)或社区(村)备案。

这种分类的划分标准最为清晰,但考虑到我国城乡社区服务类社会组织构成的复杂性,一些性质并不十分清晰的组织如社区服务中心、社区事务受理中心、社区服务站等可能不在这一划分之列。

    3.以社会功能为视角的分类

根据城乡社区服务类社会组织的功能来看,可以分为基本公共服务类、公益慈善类、促进参与和权益维护类、教育培训类、文体活动类、便民利民类等。基本公共服务类如社区服务中心、社区卫生服务机构等;公益慈善类如慈善超市、义工协会、献爱心组织等;促进参与和权益维护类如老年人协会、法律服务协会、妇女维权站等;教育培训类如老年大学、科普夜校、各类培训班等;文体活动类如书画协会、合唱团、舞蹈队、体育组织等;便民服务类如社区服务热线、社区便民菜站等。

这种分类标准较为全面地反映了城乡社区服务类社会组织的生态形式,但相互之间容易存在交叉,组织的性质也不容易区分清楚。

    二、理论依据:社会福利视角下的综合发展观

对城乡社区服务类社会组织的内涵及分类的分析表明,当前对于城乡社区服务类社会组织的理论和实践探索都处于起步阶段,不同视角之间的认识缺乏形成统一认识的理论基础。因此,本文尝试借鉴社会福利视角下的综合发展观来审视我国城乡社区服务类社会组织的发展,以为后续的分析提供理论支持。

20世纪末期以来,美国学者安东尼哈尔、詹姆斯米奇利、戴安娜M迪尼托等人认为:在世界很多地方,近现代的经济发展并没有相应增进全体社会的福祉,而是呈现一种“扭曲发展”的状况。因此,他们提出了社会福利视角下的综合发展观,倡导发展型的社会政策,强调社会发展与经济发展的关联性,主张将社会服务的主体和对象都纳入到相应的组织体系之中。该理念对西方国家的城乡社区发展事业产生了深远影响,福利多元主义的供给模式日益兴起,城乡社区服务类社会组织的作用更加受到重视。综合而言,这种社会福利视角下的综合发展观关于城乡社区服务发展的核心主张主要有:第一,社区民众有权享受与社会经济同步增长的社会福利,民众在社区中享受到的福利服务是社会福利的重要组成部分;第二,将不同层次的服务对象通过一定的组织系统纳入城乡社区服务组织体系,既有助于增进社会和谐,亦有利于增进社会经济的发展;第三,城乡社区的发展应走融合式发展的道路。换言之,由于社区自身资源的局限性,单纯依靠社区自身的力量,很多城乡社区难以走出自身发展的困境,城乡社区的发展需要多元主体的参与;第四,城乡社区服务类社会组织具有重要的社会福利功能,应受到政府及社会各界的支持。需要指出的是,国外并不严格区分城乡社区服务类组织与其他社会组织,一些社区服务类社会组织在特定的领域开展服务,也有一些社会组织面向所有城乡社区开展符合其宗旨的服务。 

基于该综合发展观的视角,结合社区公共服务理论、社区参与式治理理论等,以城乡社区居民对社区服务的需求为出发点,可以将城乡社区服务的内容分为公共服务、公益或互益服务、便民利民服务三种类型。这些服务需求的满足涉及到政府、社区居民委员会、社区社会组织、社区市场组织等多元主体,但可以根据服务的性质进一步明确不同主体的职责。公共服务属于无差别的基础性服务,其服务对象是全体社区成员,由基层政府和公营部门负责提供,也可以通过政府购买、服务外包等方式交由社区社会组织或市场组织提供;公益和互益服务属于福利性或互助性服务,它的服务对象是社区中生活困难的人群或有相互需要的人群,由城乡社区服务类社会组织提供;便民利民服务属于经营性的商业服务,由营利性企业提供,服务对象不限,目的在于便民利民。公共服务属于无偿服务,公益或互益性服务属于无偿服务和有偿服务的结合,便民利民服务属于有偿服务。在这一服务体系中,政府在社区居民委员会、社区社会组织、社区市场组织共同参与的治理体系中具有核心主导地位,对提供公共服务的政府或公营组织负责,对社区社会组织提供财政、政策等方面的支持并发挥着监管作用,对社区市场组织主要发挥监管作用(见图1和表1)。

表1 城乡社区服务内容分类表

服务类型

服务目的

服务对象

服务内容

载体及组织形式

公共服务

基本公共服务均等化

全体社区居民

社区社会福利与社会保障、社区环境卫生、社区人口计生和公共卫生、社区综合治理、社区公共文化等公共服务

社区服务中心、社区服务站、社区卫生服务中心等

公益或互益服务

促进个体间的平等权利

社区老、弱、病、残等特殊对象

社区敬老、助残、帮困、文体等各类公益或互益类服务

义工协会、慈善协会、慈善超市、献爱心组织、法律服务咨询机构、文体组织等

便民利民服务

方便社区居民的生活

有需要的居民

果蔬、修车、修鞋、废品回收、早餐等便民利民服务

社区一刻钟服务圈、社区便民菜站、社区早餐等

  三、城乡社区服务类社会组织的发展现状

我国城乡社区服务类社会组织的发展伴随着我国社区建设工作的发展而发展,地区发展之间的差距以及城市社区与农村社区之间的差距在社区服务类社会组织的发展上体现得十分明显。

    (一)城市社区服务类社会组织的发展现状

     1.城市社区服务类社会组织的基本情况

     (1)数量与类别

从组织数量上看,我国城市社区服务类社会组织近年来增长较快。从民政部统计的登记注册组织数量看,截至2013年底,全国共有社会组织54.7万个。社会团体28.9万个,其中社会服务类41777个,占14.5%;民办非企业单位25.5万个,其中社会服务类36698个,亦占14.5%;基金会3549个。这些组织中的一部分,尤其是社会服务类组织大都针对城市社区开展服务工作。从专门针对社区服务的统计数据来看,截至2013年底,全国共有各类社区服务机构25.2万个,社区服务机构覆盖率36.9%;其中社区服务指导中心890个,社区服务中心19014个,比上年增加3517个,社区服务站108377个,比上年增加20446个,养老等其他社区服务机构12.4万个,比上年增加2.8万个。城镇便民、利民服务网点35.9万个。社区志愿服务组织12.8万个。


 

表2 全国社区服务机构

单位:万个、个

指标

2006年

2007年

2008年

2009年

2010年

2011年

2012年

2013年

社区服务机构

12.5 

12.9 

14.6 

14.6 

15.3 

16.0 

20.0 

25.2 

社区服务中心

8565

9319

9873

10003

12720

14391

16306

19904

社区服务站

 

50116

30021

53170

44237

56156

87931

108377

便民、利民网点

45.8 

89.3 

74.9 

69.3 

53.9

45.3

39.7

35.9

 

从类别上看,注册和备案的社区服务类社会组织要少于未注册和备案的,而注册的组织更要少于备案的,注册的组织中更多的是民办非企业组织。随着政府近年在登记与备案准入方面的逐步放开,进一步出现了正式登记的比例稳步上升,备案组织增多的趋势。例如,截至2011年9月,北京市备案的社区社会组织正式登记的为721家,在街道备案的7736家,在社区备案的约6125家,未登记或备案的为310家(见表3)。与2009年同期相比,正式登记的增加272家,登记比例由3.8%上升为4.8%;街道备案的增加2203,比例由47.4%增加到51.9%;社区备案的增加785家,但比例由45.7%下降为41.1%。未登记未备案的由361家减少为310家,比例由3.1%下降为2.2%。

表3 北京市社区社会组织2009年与2011年的比较:总量与设立方式

截至

日期

总量及组织形式

设立方式

合计

社团类

民办实体类

登记

街道备案

社区备案

未备案

2009.8

11683

10832

851

449

5533

5340

361

2011.8

14895

14147 

748 

721

7736

6125

310

   

   从活动领域看,城市社区服务类组织以文体活动类、志愿服务类、慈善公益类、社区事务类为主,其中又以文体活动类所占比例最大,在很多城市社区都占到50%以上。在上海市的社区里,有68.5%的社会组织是“文化、健身和娱乐”类组织,这类组织旨在满足社区居民的业余生活,大多没有固定的成员,结构松散,活动范围也很有限。据北京2011年的统计,文体活动类的组织占到社区社会组织总数的47%,其次是志愿服务类、社区事务类组织。

(2)经费与场所

城市社区社会组织的经费来源渠道主要有政府财政资助、接受社会捐赠、会员费、有偿服务费等。其中从事社区公共服务的社区服务中心、社区服务站的经费一般来源于政府全额拨款,主要开展社会福利与劳动保障、社区环境卫生与老龄、社区人口计生和公共卫生、社区综合治理与公共文化等基本的公共服务工作;从事公益或互益服务类的社会组织的经费一般来源于政府资助、接受社会捐赠、会员费、有偿服务费等。据北京市2011年的调查,在资金来源构成中,政府资助1846万元,占总收入的24%;服务性收费3394万元,占44%;会费收入29万元,占0.24%;社会捐赠15万元,占0.12%;其他形式自筹1636万元,占13%。其中政府资助的形式主要有硬件支持、资金资助、项目经费、购买服务等;从事便民利民活动的社区组织的经费来源主要为有偿服务收费。

从活动场所来源情况看,主要渠道有街道或社区提供、利用公园或小区空地、有偿租赁、使用自有房产、借用驻区单位场地等。其中以街道或社区提供和利用公园或小区空地两种方式为主,其他方式作为补充。从北京市2011年的情况看,由街道或社区无偿提供活动场所的社区社会组织共7447个,约占50%;主要利用公园、小区空地等公共场所开展活动的5660个,约占38%;有偿租赁场所的298个,约占2%;使用自有房产的299个,约占2%;通过其他方式解决活动场所的1191个,约占8%。从活动场所的面积看,二三四线城市的情况普遍要好于一线城市。例如,北京市规定社区的办公和服务用房总面积要达到350平方米,社区服务站的服务用房面积不少于50平方米,并且相对独立。山东济南市规定社区服务中心、居委会、治安联防站、文化活动中心(站)、居民运动场馆、居民健身设施等在内的社区办公服务用房面积合计不应小于648平方米,建设标准需满足400平方米。一些三四线城市则规定社区服务用房不得少于1000平米。

(3)组织制度与人员

城市社区服务类社会组织的制度建设与组织是否注册、组织规模大小、组织经费多少、组织存续时间长短、组织影响力大小等直接相关。正式注册的组织依据法律规定,需要向审批机关提交组织的章程草案,写明组织的性质和宗旨、活动场所及活动范围、会员的权利和义务、组织结构和负责人的产生、资产的管理和使用原则、提供一定的注册资金等,所以一般组织制度建设相对完善,而备案类或尚未备案的社区组织因无硬性要求,其组织制度建设情况主要与规模、经费、存续时间、影响力等相关。

从人员情况看,随着近年来地方政府培训力度的加大和专业社区社会工作者的加入,城市社区服务类社会组织成员的素质得到了一定程度的提高,但普遍年龄偏大、以女性居多、平均文化程度偏低的格局尚未发生根本性改变。自2006年人事部和民政部联合推出《社会工作者职业水平评价暂行规定》和《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》以来,许多街道和社区持证上岗的工作人员逐年增多。以北京市丰台区宛平地区办事处为例,截至2013年,持有助理社会工作师和社会工作师证的人员比例达到了33%。

    2.城市社区服务类社会组织的主要特点

目前,我国城市社区服务类社会组织的发展与各地区政府的重视及政策扶持力度相关,主要呈现出以下特点:首先,社区社会组织发展模式的特征集中体现在政府主导下的政社合作平台和机制;其次,社区社会组织的发展结构不平衡。这种不平衡具体体现在两个方面,一方面是不同类型的社区社会组织发展不平衡,社区社会组织文体类、教育培训类居多,公益类、维权类偏少,仍以满足居民的娱乐和兴趣爱好为主,在发挥服务于民、服务于社会的建设性功能上还比较薄弱;另一方面是不同经济发达地区的社区社会组织发展不平衡。再次,社区社会组织的发展资源和活动范围主要局限于社区内部,其网络关系相对狭小。

    (二)农村社区服务类社会组织的发展现状

在民政部现行社会服务发展的统计口径中,仍以城市社区服务为主,并未单独体现农村社区服务的发展,但在社会组织分类中列有农业及农村发展类。截止2013年底,该类社会团体数量达到58825个,占全国社团总数的20%左右。由于目前全国层面没有对农村社区服务类社会组织的统计数据公布,从总体上衡量农村社区服务类社会组织的发展有一定难度,但从现行开展农村社区建设和社会服务试点地区的情况可以大致了解其类型和特点。

    1.农村社区服务类社会组织的主要类型

1)按照提供社区服务的主体划分

首先是县乡各级地方政府主导,面向农村提供社区服务的社会组织。2008年全国性的农村社会建设试验开始以来,江苏、山东、浙江等地在农村社区建设中设立了农村社区服务中心,形成了包括多村一社区、一村一社区、一村多社区等模式,其主要目的在于对不同类型的村民居住地供给社区综合服务,旨在把传统农村社区改造成“管理有序、服务完善、文明祥和”的新型农村社区。为农村社区具体提供劳动保障、医疗卫生、治安警务、文化体育、劳动保障、社会救助、司法调解、人口计生等公共服务,同时开展农业经济科技信息、生产资料、市场资源等生产性服务。有的农村社区还设立有便民超市、农资超市等,改善农村公共服务及中心村聚集融合的条件。

第二是农村社区草根组织,例如某些农村地区的老年人协会、专业协会、综合性农协、计划生育协会、红白事理事会、妇女艾滋病预防协会等。在发展过程中,这类组织大多受到地方政府的积极培育与扶持,体现农村“自我娱乐、自我表现、自我教育”的社区发展理念。这类组织的产生过程多由农村政治精英发起,采用中国乡土传统的组织模式,不定期地开展活动。受到政府或社会组织支持的此类组织在发展中呈现出了与现代组织模式趋同的规章制度、领导模式等。

第三,为农村提供社区服务的外来社会组织。如致力于生态环境保护及城乡之间资源整合推广,与农村社区及农合组织广泛合作,推动农村社区可持续发展的城乡NPO发展中心推进以农民合作组织为基础的新乡村建设试验的晏阳初乡村建设中心这些社会组织大多致力于乡村扶贫、农村发展等领域,通过开展小额信贷、教育培训等支援农村社区服务项目。

    (2)按照提供社区服务的内容划分

从提供服务的内容看,农村社区社会组织的划分大致与城市社区相同,既有基于互助和互益性的自我管理和服务组织,也有基于公益性和公共性的服务整个社区的社会组织。但与城市社区相比,农村仍有一些具有自身特色的组织类型。

首先是农村经济合作组织的发展农村经济合作组织在农村治理过程中展现了特殊的合作秩序。截至2013年底,农民合作社已超过98万家,成员7412万户,占农户总数的比例达28.5%,产业覆盖广泛,经济实力提升,作用日益突出农村经济合作组织的发展改变了传统农业生产模式家户分散经营的局面,在降低农户成本、扩大生产规模、提高农副产品生产技术与效益、提高农户生产经营中抗风险能力等方面发挥了有效作用。但从整体发展趋势来看农村经济合作组织的发展呈现出极度不平衡的状态即使是在同一地区的不同乡镇,发展水平也不近相同。大部分农村的合作组织都具有规模小、抵御风险能力弱、社会福利效应小、管理不规范等特征,各地的登记管理制度差别也很大,这种现状使得市场经济发展中的农村经济组织发展不均衡、不规范,难以实现良性运作

其次是宗族组织、家族组织等传统乡村社会组织重新出现。部分农村地区中,血缘和地缘关系纽带仍然占据着重要地位,宗族组织、家族组织等传统乡村社会组织的出现多与地方传统文化相吻合,活动的开展也多以展示传统文化为主,例如修宗祠、唱族戏、举办传统节日活动等。这类组织大多没有登记注册或备案,发展过程中其组织目标也呈现出社会化的发展趋势,有的宗族组织、家族组织的功能从文化层面进入经济甚至是政治层面。其原因主要是农村税费制度改革以后,农村基层政府组织财政资源匮乏,农村公共产品和公共服务供给短缺问题较为突出,传统的村委会等村民自治组织对于村民的联系紧密程度弱化,导致社区凝聚力下降,从而为宗族、家族等非正式组织提供了发挥自助和互助功能的空间。总体而言,这些组织在村民自我服务、社区文化整合等方面发挥了积极作用,只要政府加以引导和实施有效的监督管理,能使之在农村公共事务和社区服务方面发挥一定的作用。

    2.农村社区服务类社会组织的主要特点

总体而言,我国农村社会组织近年来获得了一定发展,但囿于不同地区经济社会发展水平的差异,地方政府在政策支持、制度建设等方面的思路与力度差异较大,各地呈现出不同的发展状况其总体特点主要有:

首先,形成了一定的规模和数量。据统计,目前中国有各类农村社会组织约 200 万个,主要包括各类专业经济协会、老年协会、庙会、灯会、用水者协会以及环境保护协会等。

其次,服务内容体现出较强的农村地域性色彩。与城市不同,当前农村社会组织中,发展较快的是计划生育协会、扶贫互助协会、农业专业经济协会、红白喜事服务队、治安联防队、农村卫生协会和养猪专业合作社、农村用水户协会、农村财务服务中心、畜牧兽医协会等密切结合农村社区服务需求的组织,老年人、妇女、残疾人等特殊群体服务服务性组织、维权类组织、公共事业类组织则相对较少甚至没有。

第三,地区发展差异大,呈现出不同的模式。从社区建设的角度,江西的“一会五站”模式、秭归的“社区理事会”模式、山东的城乡一体化模式、江苏等地的社会服务中心模式、湖北老河口的“资源节约型、环境友好型两型社区”等都具有一定的典型性总体而言,东部地区经济发展水平较高,加之地方政府积极推动,社区服务类社会组织发展相对较快,中西部地区受制于经济社会发展水平相对落后,个别地区由于政府和社会力量的大力支持形成一些典型

    3.农村社区服务类社会组织的典型模式

(1)农村社区服务中心模式

江苏、浙江、重庆等地在农村社区建设中引进城市社区管理模式并进行本土化依托农村社区服务中心整合各类社区服务组织及其服务内容。以下重点介绍浙江诸暨和成都市的做法。

浙江诸暨市在原村两委的基础上,挂出“社区服务中心”的牌子,村党支部书记兼任社区服务中心书记,村主任兼任社区服务中心主任。农村社区服务中心下设党建工作服务组、生产经营服务组公共事业服务组、综合治理服务组、社会保障服务组、计生卫生服务组、文化体育服务组七个组,各组组长由村主职干部兼任,组下设室校队站,其负责人分别由村两委班子成员担任。同时,诸暨市还成立了农村社区共建协调小组,让驻村企业、驻村单位和农村社区通过“契约化”和“双赢机制”共同参与农村社区服务。各行政村通过服务中心提供了七大类四十八服务,同时还可以对代理的十三项公共服务实行“全程办事代理制”,让本地村民、辖区企业和外来人口便捷地享受到公共服务。此外,社区服务中心还扮演着枢纽型组织的角色,整合农村社区草根组织。例诸暨农村社区普遍成立了老年协会、老年体育协会、各支文体队、民兵应对消防队、夜间义务巡逻队等志愿者队伍,开展社区综治、环保、帮扶、教育、文娱等志愿活动。

成都市作为统筹城乡综合改革配套试验区,从2008年开始成都市村级公共服务与社会管理改革,村级公共服务和社会管理专项资金的提出与使用这场改革的代表性举措之一成都市将农村公共服务分为文体类、教育类、医疗卫生类、就业和保障类、农村基础设施和环境建设类、农业生产服务类、社会管理类,并在这7大类公共服务项目下,又细分为59项公共服务项目,并对59项的每一项都明确提出主体是政府提供市场提供还是村自治组织提供。政府主要做好基本的公益性公共服务和社会管理,除此之外的公共服务交给其他主体提供。

(2)农村综合农协模式

农村综合农协是杨团等学者借鉴日韩和台湾地区的经验,提出一种规模合理、兼顾经济社会文化全方位发展的社区公益型农民合作组织。这种组织形式兼顾经济功能和社会功能,旨在通过开发社区内部的组织和力量实现内生性发展推动以经济手段实现社会目标。

例如,山西省永济蒲韩镇农业协会就是这种类型的组织,主要具有两大特点:其一,“综合性乡村社区”治理模式中,该组织首先是社区综合性合作组织,而不是专业经济合作组织。它的多项专业合作组织以蒲韩有机农业联合社的组织形式呈现,组织的功能表现出纵向拓展的网络化发展趋势,如红娘手工艺开发中心、蒲韩社区文化中心、蒲韩社区农民技术学校、青年有机农场等。组织既能独立操作,又能相互合作有利于充分调动和整合社区资源,实现规避风险、稳步发展的目的。,强调经济合作与公共服务构成组织发展的两主线。经济合作的功能主要依托蒲韩有机农业联合社实现。联合社以社区实际种植农作物为基础,社员以原始股民的身份参与最终的利益分配。依靠蒲韩乡村社区组织的运营收入及国内外非政府组织的协助,蒲韩社区文化中心、社区农民技术学校、妇女中心、健康协会等体现公共服务特色的职能得到了纵深发展,实现公共利益的共享及农民综合素质的提升。

    四、城乡社区服务类社会组织的发展经验及面临的主要问题

从对城市和农村社区服务类社会组织的分别分析可以看出,我国城乡社区组织虽然各有特点,但在发展经验和面临的问题方面,城乡之间情况具有较强的相似性,仅有程度的差别。

    (一)发展经验

从我国城乡社区服务类社会组织的发展现状可以看出,近年来城乡社区服务类社会组织进入快速发展阶段,尤其在促进社会协同、拓展公共服务、推动社会服务创新等方面开拓新的空间和局面。就其发展经验而言,主要可以总结为以下几个方面:

第一,地方政府的重视和积极引导。在我国社会发育尚处于初级阶段的客观情况下,社会组织内源性发展动力不足,政府的引导和扶持十分重要。在我国城乡社区服务类社会组织的发展过程中,政府在政策保障与支持、整合辖区资源、提供活动场地、给予资金支持等方面发挥了不可替代的作用。

第二,因地制宜地针对社区居民的实际需求构建组织开展服务。城乡社区服务类社会组织存在的前提城乡社区居民的需求。实践证明,发展较好较快的社区社会组织通常都是结合当地实际、社区需求强烈、社区居民参与意愿强烈的组织。

第三,重视发挥社区精英的作用。目前,我国城乡社区尚未形成参与型的社区公民文化,社区中受到社区居民认可和具有较强资源、组织动员能力的精英人物在社区社会组织的成立和运作等环节中发挥着重要作用。这类精英人物很大程度上充当了居民和政府之间的桥梁和纽带角色。

第四,加强枢纽型社区社会组织的建设。随着城乡社区服务类社会组织数量的日益增多,政府的支持及监管等越来越力不从心,因此,很多城乡社区探索出了一条加强社区社会组织引导和监管的有效路径,即培育枢纽型社区社会组织,充分发挥它们在政府及其它社区社会组织之间的桥梁和纽带作用,达到了通过枢纽型社区社会组织管理其他社区社会组织的目的,有效提高了管理效率。

    (二)面临的主要问题

当前,我国城乡社区服务类社会组织发展过程中,既面临着与其他社会组织发展类似的共性问题,同时也面临着具有自身类型独特性的问题,具体主要体现在以下方面。

    1.城乡社区服务类社会组织发展的法制保障程度有待加强

    当前我国社会组织管理的法律文件普遍立法层级不高,在基本法层面缺乏制度构建。尤其是在城乡社区服务类社会组织大多为备案制的情况下,其法律身份管理、实体权利义务、参与公共服务提供、内部治理规范、资金筹集及使用、志愿者招募与管理、救济申述等多方面缺乏可预见的制度性保障。例如,已有的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律规范中,在“活动资金”和“会员总数”方面的要求过高对于城乡社区服务类社会组织而言很难达到,这就使得这类组织无法去民政部门登记,也因此无法纳入政府的培育与发展体系内从地方政府层面来看,虽然自十八届三中全会以来,全国各地陆续进行了城乡社区服务类社会组织直接登记制度改革,但是截至目前,各地专门针对城乡社区服务类社会组织出台的管理文件较为有限。目前北京、广州等一些经济发达地区已经出台的相关管理文件来看,层次、数量少、配套性差、可操作性不强。

    2.政府对城乡社区服务类社会组织的支持和培育力度有待加强

调研中项目组发现的主要问题集中在以下三个方面

其一,许多地方政府对城乡社区服务类社会组织的重视程度不够。当前,我国正处于社会转型期,一方面群众需求显著增加,另一方面各种社会矛盾突发多发。城乡社区服务类社会组织作为植根于基层的群众自治组织,因其成长历程相对短暂、规模和能力相对弱小,其潜在作用和应有地位还没有被各方面充分认可,客观上导致地方政府重视不够。

其二,政府对城乡社区社会组织的财政支持力度较小,政府购买城乡社区服务类社会组织的服务仍存在一些制度障碍。目前,只有政府主办的社区服务类社会组织(如社区服务中心、社区服务站等)能够获得较为稳定的政府财政支持,其他类型的社区社会组织获得政府的财政支持十分有限,主要体现在街道和社区提供一室多用的活动场地、补贴少量活动经费等方面。近年来,虽然一些地方逐步推动政府向社会组织购买服务,但社区社会组织规模小、实力弱,难以在购买竞争中获胜。例如,课题组调研发现,北京某城郊结合部地区办事处下辖的社区社会组织,在最近5年来多次参与政府购买服务项目的申请,一共仅获批2次,获得的经费支持总计仅9.5万元,与实际需求相比可谓杯水车薪。与此同时,由于政府购买服务在财政经费审批、社工引进和晋升、提高社工待遇等方面缺乏配套政策支持,导致一些社区社会组织即使短期获得政府购买服务资金,也难以实现长期可持续发展。

其三,对城乡社区服务类社会组织的培育和孵化机制仍有待加强。广州、深圳等一些经济发达地区认识到了培育和孵化城乡社区服务类社会组织的重要性,搭建了社会组织孵化平台,例如深圳市福田区建立了社会组织总部基地孵化平台,助力各类社会组织的发展。但全国大部分地区对城乡社区服务类社会组织的孵化仍处于意识萌芽阶段,缺乏相应的理念和举措。

    3.城乡社区服务类社会组织的能力有待提升

    随着城乡社会经济的快速发展,广大居民群众对社区服务的多样化、差异化需求越来越高,城乡社区服类社会组织作为基层公共服务的重要提供者和参与者,迎来了难得的发展机遇,但也面临着巨大的挑战。根据本次调研,挑战主要包括以下六个方面

其一,城乡社区服务类社会组织的独立性不够。作为社会组织的一种,城乡社区服务类社会组织应该具有非政治性、非营利性、民间性、志愿性等特征,但由于社区社会组织在经费、场地等方面对政府的依赖,甚至一些社区社会组织的负责人或牵头人就是社区居委员成员,导致社区社会组织缺乏独立性。

其二,城乡社区服务类社会组织提供的服务内容还十分有限。如前所述,城乡社区服务类社会组织的服务内容涉及社区治安、环境维护、共同治理以及助老托老、幼教服务、医疗保健、心理干预、就业指导、文体服务、家政服务等诸多领域,但目前服务活动在文体领域所占比例最大,在服务品种和服务质量方面与社区居民的需求之间还有较大差距。此外,其服务体系也不完备、服务手段和信息服务相对滞后,也在很大程度上影响了其功能和作用的发挥。

其三,城乡社区服务类社会组织内部治理结构不完善。注册的城乡社区服务类社会组织形式上为法人,但现实中缺乏与社会组织相适应的治理结构,在理事制度、监督制度、财务制度、管理制度等方面都缺乏规范性。备案或未经登记的大量社区社会组织的组织制度建设就更为薄弱。

其四,城乡社区服务类社会组织普遍面临经费紧张、缺少活动场所的困境。除政府主办的部分组织之外,大部分城乡社区服务类社会组织主要依靠政府支持和少量的服务收费、会员费运转。由于政府资助十分有限,而且其支持重点可能随时转移,大部分社区社会组织都缺乏稳定的资金来源而使活动受到很大限制。缺乏活动场所则几乎是大部分社区社会组织(尤其是城市社区)面临的共性问题。

其五,城乡社区服务类社会组织的人力资源素质有待提高。对于城乡社区服务类社会组织而言,普遍年龄偏大、以女性居多、平均文化程度偏低、专业社工缺乏等问题仍将长期存在,急需进行引进、培训、晋升等方面的人力资源综合统筹与长远规划。

其六,居民或村民对社区社会组织的参与积极性有待提高。从根本上来说,社区社会组织发展有赖于公民的积极参与,社区居民才是社区社会组织的真正主体。但当前一些城乡社区居民和村民对社区社会组织认同和参与程度较低,这大大制约了社区社会组织的发展及其功能发挥。

    4.城乡社区服务类社会组织的监管机制有待完善

    本项目研究中访谈了大量社区街道干部以及社会组织领军人物,受访者一致认为,政府监管、社会组织的自律机制以及社会监督是保障城乡社区服务类社会组织健康有序成长的三个主要方面

其一,城乡社区服务类社会组织的政府监管机制不健全。“宽进严管”是各社会组织发展成熟国家的普遍做法。在行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类四类社会组织直接登记实现“宽进”的当下,城乡社区服务类社会组织成立日益简单,但是后续的运营过程管理中,由于社会组织基本法的缺位,使得监管部门职责不明、监管依据不清,很难承担监管主体责任。例如,对城乡社区服务类社会组织的日常监管中,目前要么过度依赖基层党组织,导致党社难分;要么选择性放任,出现监管盲区。再例如,目前的监管方式较为单一,由于与社会组织发展配套的财税杠杆调控机制形成缓慢,因此财税管理、司法对接基本空白,导致民政部门监管压力过大。

其二,城乡社区服务类社会组织的自律监管机制不完善。一方面,在全国或区域层面缺乏城乡社区服务类社会组织的联合或沟通的平台,没有形成统一的内部监督机制;另一方面,由于内部治理结构的不完善和外部监督的缺乏,城乡社区服务类社会组织的自律监督往往会流于形式。

其三,城乡社区服务类社会组织的社会监督机制不通畅。当前,我国城乡社区服务类社会组织的监管主要以政府监管和自我监管为主,社会其他主体缺乏相应的监管渠道和监管机会。

    五、推进城乡社区服务类社会组织发展的政策建议

社区服务类社会组织承载着促进社会多元主体协同治理的基本使命,然与西方国家发达国家社会服务类组织的发展路径不同,中国城乡社区服务类社会组织的发展背景决定了其很难在短期内形成内源性的发展动力,走出自身的发展困境,尤其农村社区服务类社会组织的发展更是如此。城乡社区服务类社会组织的发展,在社会组织管理机制及其法制保障、加大政府培育与扶持力度、提升自身组织能力、构建评估与激励机制方面的需求是一致的。因此,从政策规划的视角,多渠道整合推进城乡社区服务类社会组织参与社会建设十分重要。

    (一)加强城乡社区服务类社会组织法制保障建设

加强社会组织的法制保障建设需要从中央和地方层面共同入手。

从中央层面而言,一要从制度上稳步推进社会组织管理体制改革,理顺各主体在公共服务体系中的地位、职能、关系,为城乡社区社会组织的发展深度松绑;二要适时出台《社会组织基本法》等相关法律,完善社会组织法人制度。《社会组织基本法》应细分社会组织存在形式,完善登记非法人社会组织与登记法人社会组织等组织形式,有序保护社会组织法人制度。同时鼓励地方进行社会组织立法;三要尽快修订《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等法规的有关规定,推行社会组织分类管理,为城乡社区服务类社会组织的发展消减制度障碍。

从地方层面而言,应该鼓励地方政府根据各地的实际情况专门针对城乡社区服务类社会组织制定相应的法规、规章及规范性文件,例如《XX市社会组织条例》、《XX市社区社会组织管理与促进办法》、《XX市社区基金会培育发展工作暂行办法》等,鼓励地方进一步放宽对基层群众服务类社会组织的规模、资金、场地等限制条件,最大限度降低登记准入门槛。积极总结和推广相关成功经验,完善城乡社区服务类社会组织的专项管理制度。

    (二)大力培育和扶持城乡社区服务类社会组织

培育城乡社区服务类社会组织是一个系统工程,不仅需要政府、社区、社会组织等多元主体的共同配合,而且需要与政府职能转变和政府管理方式创新相结合。特别需要强调的是,培育和扶持城乡社区服务类社会组织,既要以扩大城乡社区服务供给目标,也要以城乡社区居民的需求为导向,基于与城乡社区生产、生活服务紧密关联的原则,积极发挥不同类型社会组织在城乡社区服务中的作用。具体而言需要做好以下工作:

其一,全面认识城乡社区服务类社会组织在加强和创新社会管理中的作用。社会管理的重点在基层,基层的主体是社区,而各类社区社会组织是参与基层社会管理(社区治理)的重要主体。广大社区居民实现公众参与、促进社会协同的一个重要渠道就是通过社区社会组织反映各种诉求、达成利益共识,甚至结成某种共同体。各级政府应该充分认识到社区社会组织的重要作用,构建以社区党委为核心、以社区居委会和村委会为“枢纽”和平台,以各类社区社会组织为依托和抓手的伞状治理结构,方能推进社区的多元治理与协同发展。

其二,进一步完善政府购买城乡社区服务类社会组织服务等相关制度。逐步建立政府购买城乡社区服务类社会组织服务的项目立项、经费预算、信息发布、招标方式、项目管理、绩效评估等长效配套机制,将购买、委托、评估、认证、问责等诸环节纳入相应的法定程序,规范政府购买服务的相关行为,为社区社会组织参与提供制度化的渠道,为“购买服务”纳入公共财政体制提供政策依据和切实保证。建立健全政府向社会组织购买服务的奖励、资助机制,将转变政府职能和购买服务常态化、制度化。对于注册比较早、运营状况较好、特色服务比较突出的城乡社区服务类社会组织,在承接政府社会公益项目时给予适当的政策倾斜。

其三,进一步加强和完善城乡社区服务类社会组织的培育和孵化机制。搭建政府、企业与社会的跨界交流沟通平台,充分整合政府、社会组织、基金会、企业、金融机构、媒体等多方资源,加快推进城乡社区服务类社会组织公益孵化平台建设,为社区社会组织提供基本生存条件支持。同时,通过设立城乡社区服务类社会组织扶持基金、重点项目培育基金、种子基金、公益创投基金等方式,用于扶持重点培育发展的社会组织,支持社会组织培育服务品牌,提供公共产品和公益支持。对于农村社区服务类社会组织孵化机制,可以考虑城市社会组织辐射作用,尤其在城郊、城乡结合部地区,充分发挥县乡群团组织的桥梁纽带作用,推动农村社区社会组织能力提升搭建公益慈善和社区社会组织信息沟通、资源共享平台,促进公益服务资源对接。探索成立公募型社区公益发展基金会,通过依法向社会公开募捐,汇集社会资金支持社区公益服务项目发展。

第四,通过税收等财政机制助力城乡社区服务类社会组织的发展。探索支持和扶持符合条件的城乡社区服务类社会组织积极申报公益性捐赠税前扣除资格、非营利组织资格的认定,探索研究公益服务类社会组织税前减免问题,减少社区社会组织的经营成本。为社会组织营造更宽松的发展环境。建立对社会慈善事业捐赠者的普遍回馈机制,激励社会捐赠更多的流入城乡社区社会组织。

    (三)全面提升城乡社区服务类社会组织参与社区管理和服务的能力

对于城乡社区服务类社会组织的长期发展而言,政府培育和助力始终是外因,自身能力的提升才是保证生命力的内因。因此,必须发动各方积极因素,下大力气全面提升城乡社区服务类社会组织参与社区管理和服务的能力。可供参考的具体举措有:

其一,转变政府管理方式,给城乡社区服务类社会组织充分的自我成长空间。政府部门尤其是直接管理社区社会组织的民政系统应该从“权力”本位转向“权利”本位、从“规定”本位转向“规则”本位、从“指令”本位转向“指导”本位。只有政府的“手”不伸得过长、过宽,城乡社区服务类社会组织才能发育出自组织运作的相关能力,逐步摆脱对政府的依赖性。畅通政府与社区社会组织的沟通平台,积极组织座谈会、听证会、论证会等,提升社区社会组织参加公共事务和公共服务提供的能力。 

其二,拓展城乡社区服务类社会组织的服务内容。以增强城乡社区服务类社会组织的服务效能为着力点,创新治理模式,拓展服务领域,促进社区社会组织服务的“特色发展”与社会工作人才“专业优势”有机衔接。积极推行个案、小组、社区等社会工作服务方式,支持和引导城乡社区服务类社会服务组织根据服务对象需要,提供个性化社会服务,形成特色和品牌。鼓励社区社会组织充分竞争,通过竞争提高服务质量。

其三,完善城乡社区服务类社会组织的内部治理结构。针对注册的城乡社区服务类社会组织,出台社区社会组织标准化建设方案,引导社会组织加强内部规范化建设,促进社会组织健康发展。对于备案或未登记的社区社会组织,出台相关指导性文件,引导其不断完善组织内部治理结构。

其四,提升城乡社区服务类社会组织的人力资源素质。城乡社区服务类社会组织的人力资源主要由专职人员和兼职的志愿者组成,应加强对社区社会组织“领军”人物及骨干成员的关注与培养,提高其政治素质和引领社团发展、进步的能力;鼓励社会组织吸纳专业社会工作人员,在社区社会组织发育较成熟的地区可将配备专业社会工作人员作为政府购买服务的基本条件;充分关注、理顺广大志愿者同社区社会组织的关系,把社区社会组织作为志愿者工作实践、服务的平台与基地,同时弥补社区社会组织在人力资源上的不足。对社区公益性就业组织的就业岗位提供人才流入、岗位开发、成本控制、社会保障等方面的制度保障。

其五,加强政策宣传与交流。针对一些居民和村民对城乡社区服务类社会组织认知不足、参与率不高的情况,应从加强政策宣传、开展交流活动、提高服务针对性、发挥积极分子的示范作用等渠道提升居民和村民的自我服务意识,推动他们更多地参与到公共事务和公共服务中来。

    (四)构建多元主体共同参与的城乡社区服务类社会组织综合监督机制

为实现城乡社区服务类社会组织良性、可持续的长远发展,应该探索建立政府行政监管、城乡社区服务类社会组织自律、社会公众监督“三位一体”的综合监管体系。具体措施有:

其一,在以民政系统为主体的政府行政监管方面,适时出台城乡社区服务的服务标准、监督与评估标准,并依据相关制度规范试点开展城乡社区服务类社会组织评估工作,并将评估结果与承接政府职能转移和购买服务相结合,鼓励城乡社区服务类社会组织主动接受监管。强化对社区社会组织的积分管理、信息公开、互助合作等,促进社区社会组织规范运作、健康发展,逐步扩展和推广。

其二,在城乡社区服务类社会组织自律监督方面,以枢纽型社区社会组织为抓手,推动社区社会组织成立自律委员会,推动社区社会组织的自我监管和诚信建设。鼓励城乡社区服务类社会组织建立党小组,逐步完善多层面的自律监督机制。

其三,在社会公众监督方面,将城乡社区服务类社会组织(尤其是注册类组织)纳入全市社会信用体系和市场监管体系建设,建立社区社会组织信息公开平台,畅通社会公众对社区社会组织的监督渠道。


案例研究

北京市朝阳区PJY街道社区服务类

社会组织发展现状及对策建议

 

PJY街道位于北京市朝阳区西南部,占地面积3.4平方公里,东临南磨房乡,西至广渠门南滨河路,南与十八里店乡和丰台区交界,北与劲松街道相接。辖区内共有16万居民,其中常住人口13万,流动人口3万,既是典型的城乡结合部,也是北京市人口密度最大的街区之一。该街道老旧小区数量多,基础设施配套建设滞后;街道直接税源收入少,能用于社会建设的资金更少;流动人口多、人口老龄化明显,低收入家庭多;人口密度大,可开发空间少;人员密集型场所多,管理难度大。基于PJY街道在城市社区中的典型性和代表性,课题组选择了该街道作为城市社区案例进行了深入调研。通过调研发现,PJY街道在社区服务类社会组织建设方面处于探索阶段,具有一定特色,也面临诸多问题和困难,能为城市社区服务类社会组织建设提供一定借鉴和参考。

    一、社区服务类社会组织发展现状

    (一)社区服务类社会组织初具规模,形成一定队伍基础和群众基础

近年来,北京市经济社会发展水平逐年提升,财富的剩余、闲暇时间的增加、受教育水平的显著提高、社会信息量的空前增长以及先进信息技术的应用,给普遍的结社活动奠定了坚实基础。从本次调研了解的信息来看,PJY街道社区服务类社会组织已经初具规模,街道目前有登记的社会组织共计72个,其中枢纽型社会组织6个,已经注册的社会组织2个,其余64个均为草根型社会组织,。上述社会组织覆盖人群规模达到21504人,占街道总人口的13.4%。其中草根型社会组织以覆盖本社区居民为主,辐射周边为辅,一半以上人员规模在30人以下,八成以上覆盖人群在50人以下。

和很多城市社区类似,PJY街道社区服务类社会组织以文体活动类为主,占近七成,包括合唱队、模特队、歌舞队等;促进参与和权益维护类社会组织有16个,占22.2%,包括老年人协会、法律顾问队、治安巡逻队伍、市民劝导队、文明监督队等,公益慈善类有4个,包括敬老助老志愿者队伍、绿化美化服务队等,教育培训类有2个,包括PJY街道老年大学等。

 

   (二)各类社会组织有序运行,草根类社会组织蓬勃发展

根据朝阳区政府社会组织统计标准,可以将街道辖区内的社会组织分为枢纽型社会组织、草根型社会组织和区民政局注册的社会组织三类。

其中,枢纽型社会组织的主要功能是培育孵化、联系服务、资源支撑、沟通反映、人才聚集,与街道各科室、工会、团委、残联等联系密切,每个街道、社区都有相对应的机构或部门。目前PJY街道有6个枢纽型社会组织,成立时间长短和人数规模变化大,但活动周期固定,都定期向各自的组建指导部门汇报,发展情况良好。

PJY街道在区民政局注册的社会组织数量相对较少,只有10来家,包括由文教科负责管理的文体协会和春光美合唱团等。该类型社会组织同草根型社会组织相比,服务内容上更加丰富,组织形式上更为规范,得到了政府更多的支持,积极参与到街道各种活动中,尽管仍然以文体类为主。街道社区不仅免费为其提供了活动场地,也加大了扶持力度,鼓励这些社会组织走出去,为他们出去交流展示的活动提供一定的经费补助。而得益于社区支持的社会组织,也很乐意回馈社区,积极参加社区组织的各项活动,做好宣传工作。

相比之下,草根型社会组织数量最多、覆盖范围最广。这类组织多是社区居民基于自身的需求(以文体类需求为主,还有部分社区管理和服务类需求)建立发展的,前身多为居民的兴趣活动小组。随着发展规模的壮大和政府支持的介入,这些社会组织活动日益增多,获得了越来越大的影响力。例如HWXL社区的厾墨诗书画社,就是由社区居民自发形成,现已有一定的成员规模和社会知名度。在SYXL社区,有巧娘工作室、乒乓球协会等。这些组织一般是免费为社区居民服务,有时会收取一些低额的材料工具费用来补贴机构的支出。随着这类草根组织的发展,与社区居民的关系日益密切,辐射范围不仅是本社区居民,相关的活动照片和创作成果都在社区服务中心里展示,丰富了周边居民的文体生活。据统计,PJY街道的草根型组织中,文体类组织占了73.1%,活动频率也都基本在每周一次及以上。虽然并没有正式登记注册,这类组织大多在街道备案。

项目组在调研中发现,文体类的社会组织需要有固定的场地活动以防产生噪音扰民等问题,社区的文化活动室一室多用,从周一到周日满满地安排了不同社会组织的各种文体活动,还是不能完全满足公众需求。相较于这些蓬勃发展的社会组织,社区能够提供的公共服务空间场所还比较少。

    (三)社会组织建设工作初见成效,购买服务方面有待加强

PJY街道的社会组织建设自2012年开始全面推行,可以看出,PJY街道高度重视社区社会组织建设。从登记备案情况来看,PJY街道64个草根型社会组织中,53个在街道层面有备案,占82.8%,总体看来登记备案工作已经具备一定基础。

在政府购买服务方面,2012年以前街道在申请政府购买社会组织服务上的项目数量为零,到2014年预备申报的10个项目共45万资金投入,投入逐渐增加,发展较为迅速,进步较为明显。但是,这45万的投入仅支持了10个项目,每个项目平均45000元。本次调研走访的宛平城地区也存在类似问题,2013年申请了区里购买社会组织服务资金4.5万元,20145万元,金额更小,覆盖范围更小。各级政府对于购买社会组织服务的资金投入、配套管理和监管还有待加强,而目前社区服务类社会组织自身能力建设也存在不足,尚未充分具备承接这些服务的能力。从供需两方面来看,都需要加强。

    (四)社区居民参与稳步推进,社区自治意识显著增强

街道根据居民需要和区域特征,在社区自治方面积累了一些先行先试的经验,主要体现在居民参与老旧小区物业管理方面。

在居民参与老旧小区物业管理方面,PJY街道根据社区的区域面积,考虑成本费用和人员结构等问题后因地制宜地推动居民互助模式或者是居民自治与专业化相结合的模式。针对规模大、资源多、管理成本较高的老旧小区,采取了居民自管与市场机制相结合的模式。以居民互助为基础,将物业管理中的部分专业服务委托专业物业机构,以向市场购买服务的办法,解决小区准物业管理。对规模小、资源有限、管理成本相对较低的老旧小区,则采取了居民自管与政府扶持相结合的模式。以居民自治为主体,采取居民自管的方式,对停车管理、治安防范等项目进行管理,对于绿化保洁等部分项目由政府帮助扶持。针对PJY街道的众多老旧小区,为了实现四有(有安全防范、有绿化保洁、有维修维护、有停车管理)的目标,街道采用了“1+1+N”的模式,通过建设N支具有公益精神的社区志愿者服务队,实现卫生保洁、治安巡逻等社区服务目标。这些社区志愿者服务队,多是由政府主推并提供适当补助,与居民议事会和自管小组一起在老旧社区推动了准物业互助自管模式的实践。这类准物业的互助自管模式,拓展了街道一刻钟服务圈的服务范围,推进了朝阳区建设小区家园的计划,也是居民积极参与社区自治共建的重要事件。

准物业社区治理模式的实践中,建设居民议事会和自管小组这些自治性尝试,为建立社区议事协商机制打下了很好的基础。居民议事会和自管小组很好地利用了社区本身的社会资源,提供了公益性的社会服务,也强化了社区居民的主体意识,健全了社区共建共享机制。这类准物业模式的推广经验,尤其是其中居民议事会和自管小组联合志愿服务队开展工作的经验,其实也可以运用到社会组织的孵化和管理上。在社会组织的发展过程中,政府也应该采用类似做法,鼓励社会组织建立组织内部的议事协商机制,依托社区资源,根据社区居民需求开展相关活动。

    二、社区服务类社会组织典型个案

    (一)典型个案一:厾墨诗书画社和朝华艺术团民乐团

PJY街道HWXL社区,厾墨诗书画社是文体类草根社会组织的一个典型代表,书画社已经有9周年历史,诗社也有5周年的历史。这个社会组织借用社区服务中心的场地,每周二和周四在固定的时间展开书画培训活动,每次参与人数有20人左右。书画社有专门外聘的老师和内部有经验的学员带领其他爱好者进行书画研讨。不少书画社的社区居民参与时没有任何的书画基础,现在早已超越了初学者的阶段。书画社的资金多是通过成员参加比赛赢得的资金或是由参与者自己购买必要的文具材料,例如书画社的骨干是徐启文老先生,赞助了书画社很多运营的资金,其他的成员也会不定期地上交10-20元的材料费。书画社有专人负责财务制度记录,徐启文老先生等核心成员会开会商议组织的发展,日常也多是由社区志愿者在维护运营。参与的成员除了本社区的常住人员外,也会有其他社区甚至其他区的居民过来参加活动。除了书画社,HWXL社区的朝华艺术团民乐团也是该社区重要的文体类社会组织。因为民乐团负责人之前有组织管理的经验,制定了相关的活动章程和规章制度,民乐团的每次活动都有相关的活动记录,每年也会提交相应的活动计划和总结,在制度管理方面做得比较规范。据社区负责人介绍,HWXL社区有2/3的社区建设经费投入在了这些文体类活动中。

    (二)典型个案二:夕阳红社区养老服务驿站

    SYXL社区,因为该社区共有60岁以上老年人300多人,占常住人口的30%,为了更好地为这部分老人提供养老服务,社区与爱侬家政公司合作,建立了夕阳红社区驿站,为社区的老人提供休息、娱乐、饮食、精神慰藉等多方面的服务。夕阳红驿站,是PJY街道于201210月收回社区三产用房,投资60万元成立的。改建成立的夕阳红驿站,面积达到了310平方米,有功能齐全的室内活动室和室外健身园,建筑面积达三四百平方米。街道设置了五室一桌一站,即:聊天室、书画学习室、图书阅览室、棋牌娱乐室、日间照料室、老年餐桌和政务代办站,解决了基本设施不足的问题。20144月,PJY街道采取政府主导、政企互动、社会参与的方式,引进了朝阳区养老服务指导中心,将驿站委托给民间非盈利组织爱侬家政运营,让老年人享受更规范、更实惠的社区居家养老服务。夕阳红驿站在朝阳区养老服务指导中心的监督管理下,采用投资主体多元化、运营模式多样化、服务对象公众化、管理服务标准化和服务队伍专业化的手段,为社区居民提供养老服务。这种社区与企业合作,社区免费提供场地和宣传支持,企业提供专业化服务用相对实惠的价格服务社区居民的模式,借鉴了社会企业的运营思路。

    (三)两类案例的比较总结

    1. 两类组织发起方式和政府介入扶持时间有差异

根据PJY街道厾墨诗书画社和朝华艺术团民乐团的案例,我们可以看到文体类社会组织的产生大多是由居民自发组织的。居民意识到自己开展文体活动的需要,像徐启文这样比较有经验的文体爱好者牵头组织了社区文体活动。在这类社会组织发展壮大的过程中,政府也开始介入支持,无偿地为社会组织活动提供了活动场地和经费支持。而这些文体类社会组织在得到政府支持后,也更加愿意回馈社区,会定期地开展慰问演出等活动,促进社区的共助共建工作开展。不同于文体类社会组织大多由居民自发创建,像夕阳红驿站这类社区与企业合作管理的社会组织,更多地是社区为了满足社区内众多老人群体的需要而推动创建的。在管理模式上,文体类的社会组织多由有组织管理经验的参与者负责对组织的管理,而政府与企业合作的社会组织项目更多的是由企业人员负责日常运营,在运营方式上更有专业性。

    2.两类组织在场地运用和资金利用上的相同点

虽然这两类组织在组织创立的过程、政府介入扶持的时间和合作方式上有不同特点,但在政府支持的场地运用和资金的利用上有相同点。这两类案例都体现了社区办公和服务用房的规划合理,达到办公空间最小化、居民活动空间最大化、使用效益最优化的要求,总体布局人性化,舒适温馨。这两类社会组织在利用社区各类服务设施的运行、维护及管理上同样制度相对健全、职责相对明确,很好地实现了将政府提供的服务设施 “一室多用,综合利用率高的目标。

    3.现有管理模式和成员性质对将来发展的挑战

这两种管理模式都有潜在的问题,文体类的社会组织太过依赖核心参与者的判断和经验,没有一个对于组织长期的发展规划,也没有一套完善的管理体系,在组织老龄化严重的趋势下,会对组织的长期持续性发展有一定挑战。同时,因为这类组织参与者在人口结构上比较单一,多为老年人,缺少年轻的志愿者,在人员流动性和稳定性上缺少保障,在组织的创新性上也会有所欠缺。由政府和企业联合管理的社会组织,虽然在专业化管理上比较成功,但是因为企业的性质,如何确保长期贯彻所提供的公共基本服务的非营利性和惠民性,也会是组织发展壮大的挑战。

    三、社区服务类社会组织发展中存在的问题

通过典型社会组织发展案例的分析,可以发现政府和社会组织之间互惠互利的特点。这些社会组织发展壮大的过程,体现了政府在资金和场地上支持的作用,这对于一些新的社会组织的发展壮大,具有一定的借鉴意义。

当然这些社会组织也存在一定的问题,集中体现在以下两方面:

    (一)提供服务类型相对单一,促进参与等方面待加强

文体活动类社会组织仍占据绝大多数,当然这类社会组织在丰富社区居民生活、提升社区居民身心健康和幸福感、促进居民参与和社会和谐方面具有非常重要的意义,但我们可以看到,促进参与和维权、公益慈善、便民服务等各类社会组织目前在城乡社区的发展并不充分,而这些都是城乡社区居民极为需要的方面,比如PJY街道为代表的很多城乡社区尚未形成完整的社会组织提供社区服务体系。

    (二)资金、人才、场地仍然比较缺乏,社会组织能力比较欠缺

虽然2012年以来街道在购买社会组织服务方面提供了越来越多的资金支持,街道和社区在人才培训、场地方面也提供了相应的支持,但可以看出,目前仍然未能充分满足社区服务类社会组织发展的需要,导致社会组织能力欠缺现象比较明显。人员尤其是管理人员的培养方面,在居民自发组织的文体类社会组织中,这些社会组织的规划和发展很大程度上是由具有领袖气质的核心成员决定的,而如何提升这些居民的管理层次,如何确保组织有一个可持续性或者创新性的发展,是确保社会组织可以持续地为社区建设服务的重要保障之一。在政府和企业合作管理的社会组织中,企业的参与,也带来了社会组织人员的不确定性。只有可持续的人员培养与能力提升,才能为社会组织更好地开展服务提供必要保障。

    (三)社会组织孵化亟需专业支持,目前尚未形成有效的培育发展体系

如何利用内部、外部资源促进这些社会组织更好的发展,PJY街道已经通过购买惠心社工组织的服务,有了一个关于社会组织孵化的方案雏形,但是仍然处于摸索阶段。通过评估各类社会资源整合的效果,社会组织能得到关于长久持续发展的更多方向性建议。社区、企业和居民之间的互动,如何能为社会组织的发展创造一个良好的环境,也是社会企业发展过程中值得重视的问题。

    四、社区服务类社会组织发展对策建议

    (一)深化对于公共服务合作的认识

与政府一全局的管理模式不同,社会组织具有贴近社会、志愿组合、公民个体基础、参与式等多重特点,在社区服务中具有独特优势。在教育、医疗、社会服务、文化发展等主导型服务领域,能够给居民提供更加多元化的选择;在弱势群体或特殊人群的服务领域,因其分工细致、贴近服务对象的特点而更具效率;在城市流动人口融入城市等自我组织、自我治理等领域,也具有显著优势。基于此,必须认识到,在提供公共服务的过程中,政府与社会组织是一种合作、互补的关系。

    (二)加强社区社会组织能力建设

能力建设方面,街道以往积累的关于准物业模式的经验,尤其是居民议事会和自管小组联合志愿服务队开展工作的经验,可以推广运用到社会组织的孵化和管理上。在社会组织的发展过程中,政府可以采用类似做法,鼓励社会组织建立组织内部的管理机制,引导社会组织依托社区资源,强化与社区居民的联系,根据社区居民需求和区域特征、现有资源开展相关活动。街道内的枢纽型社会组织,也应该加强与草根型社会组织的关系,发挥桥梁平台的作用,与草根型组织共同成长。

    (三)积极主动引入外部资源

在外部资源方面,如何学习借鉴国内外社会组织管理的先进模式,更好地实现社会组织的公益性,也是社会组织可以研究提高的方面。街道应该运用多种资源,创造良好的机制、工作体系合作机制,孵化或引入各类社区社会组织,参与到社区公共事务和服务中来,达到有针对性和精细化的目标。在政府、企事业单位和居民的支持和配合下,发挥社会组织在社区治理中的积极作用。对于那些社区公益性、服务性、互助性社会组织,要使其易于成立、便于活动,活跃社区生活,丰富自治内容,以利于健全居民自治机制、发展居民志愿互助服务和提高居民素质。通过居民互助性社会组织,扩大居民的参与、合作和协商,提升居民自我管理和自我服务的意识。

同时,这些社会组织也应该加强与外部交流,注重自身管理运营机制的建立和相关专业人员的培养,丰富服务内容,提升社区社会组织专业化的服务水平。基于目前党委居委会社区服务站的社区服务体系,建立以社区党组织为领导核心、以社区居委会为主体、以社区服务站等为依托、以社区社会组织为补充、以社区信息综合管理服务平台为载体、驻区单位和组织协同配合、社区居民广泛参与的现代社区治理结构,建立健全针对社会组织的组织、管理、监督、激励体制。

(课题组成员简介:耿云,中央财经大学政府管理学院讲师;闫晶,零点研究咨询集团公共事务部副总监;乔玲玲,零点研究咨询集团公共事务部高级研究经理;邢宇宙,清华大学公共管理学院在站博士后;郭浩然,中国政法大学在读法律硕士研究生;蔡媛青,中央财经大学政府管理学院在读本科生)

 
 
 
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