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社会组织承接公共服务的效能评价及其提升研究

——以湖北省12个乡镇计生服务中心为例

孙 浩

内容摘要:社会组织承接公共服务能加快政府职能转变,其与企业、政府共同构成的网络化合作供给是国家现代治理体系的重要组成。经济效率、质量、满意、参与和能力是效能评价的价值基础,也是社会组织承接公共服务效能评价模型的关键潜变量。课题选取湖北省“以钱养事”改制后的乡镇计生服务中心这种民办非企业社会组织作为调研对象,通过问卷、访谈等调查发现:受访者对乡镇计生服务中心的整体效能评价较高,但对服务中心基础设施和环境的感知质量较低,对未能有效参与服务过程管理和评价不满,认为服务中心获取资源能力有待加强。受访者个人的年龄、教育程度和职业对服务效能评价存在显著性差异。增强社会组织承接公共服务的效能,一要加强顶层设计,发挥多元竞争性供给的制度绩效和优势;二是加大对社会组织投入力度和成长扶持,激发其服务创新力;三是要引入公众评价参与,防止公共服务供给中的“内卷化”;四是要防范社会组织承接服务风险,加强监督和管控,落实契约责任;五是要加强社会组织自身公信力建设,实现社会资本增值和组织的可持续发展。

 

关键词:社会组织 公共服务 效能  质量

 

党的十八届三中全会报告提出,要“推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担”,并以此作为加快实施政社分开,激发社会组织活力的重要举措。2013年7月国务院常务会议专题研究推进政府向社会力量购买公共服务议题,同年11月国务院办公厅出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,因此,研究社会组织承接公共服务的效能水平对评价政府购买公共服务绩效和推进政府职能转变具有重大价值。

一、社会组织承接公共服务理论基础

政府购买社会组织服务与当前世界各国掀起的政府改革实践或新公共管理运动紧密相连。各国政府纷纷将“管理主义”理念引入改革实践,从而带来公共服务多元化、市场化和社会化变革,契约式购买服务成为主要存在形式。

(一)社会组织承接公共服务理论梳理

1.公共治理理论

全球治理委员会认为,“治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程。”20世纪90年代以来,在公共事务管理实践中,非政府部门与政府部门联合起来采取集体行动,形成了相互依存的合作网络关系并分享公共权力。合作网络结构中的多中心公共行动者通过制度化的合作机制,相互调试目标,共同解决冲突,增进彼此的利益。

世界银行将善治定义为以开放的、透明的、负责任的、平等的并能满足民众需求的方式来成功管理国家的资源和事务。合作网络化的治理模式中,政府与其他社会主体是平等关系,通过合作、协商、对话、建立伙伴关系,确立和认同共同目标和借助其他主体的资源来实现依靠自身无法实现的目标,这种模式超越了单纯的市场竞争机制和工商企业管理的方法,符合善治概念各基本要素的内涵特征。

合作网络治理是社会三个部门良性互动的管理过程,是一个政府的政治权利、企业的经济权利和公民社会的社会权利良性互动过程,是使公共利益最大化的社会管理过程,其多中心主体对公共生活的合作管理体现了善治的本质特征,是国家与公民社会的一种新颖关系。其管理机制所依靠的不再是政府的权威,而是合作网络的权威。其权利向度是多元的、相互的,而不是单一的和自上而下的。合作网络型的善治实际上是政府权利向社会的回归,善治过程就是一个还政于民的过程。

2.公共服务政府与市场供给失灵理论

韦斯布罗德基于传统的需求——供给经济学范式,论证了政府与市场供给公共服务的各自缺陷。基于公有产权制度安排的政府供给存在着因信息不完全和不对称带来的政府供给失灵。它一方面表现为政府的无效干预,干预的范围和力度不足或者政策工具选择失当,不能有效弥补和纠正市场失灵,造成公共服务供给不足;另一方面则表现为政府过度干预,超过了正常弥补市场失灵和维持市场机制正常运行的合理需要,抑制了市场的正常自发供给,导致公共服务供给过量和超前。由于政府供给公共服务某种程度上是一个政治过程,其交易成本甚至比市场制度更昂贵,政府政策失灵使其失去成为唯一供给者的合法性支撑。

采用私有产权安排的公共服务市场供给同样存在失灵。首先,市场供给无法克服公共服务的外部性,也会由于信息不完全和不对称导致劣胜优汰的“柠檬市场”现象和“搭便车”问题。其次,公共服务的公共属性也决定了市场化供给会存在效用实现不足和供给不足。最后,公共服务完全私有化会导致资源的重复配置,难以实现社会资源的合理利用。

上述市场、政府失灵的客观存在,恰恰从功能上证明了社会组织存在的必要性,政府、市场和社会组织是公共服务供给中的相互替代性工具。在新制度经济学家看来,公共服务不存在固定的供给实现模式,它是根据技术、产权及制度的变化,在具体约束下来选择最优的供给实现模式。随着技术进步、市场容量等因素变化适合市场供给的条件是不断变化的;构建可塑性产权结构和引入排他装置可以调整和解决“搭便车”问题。

3.第三方治理理论

萨拉蒙指出,政府本身虽是公共服务提供者,但也更多是依靠大量的第三方机构来供给公共服务,“政府为实现自己的目标而将提供公共服务的任务委托给非政府组织来承担,政府负责资金支持,非政府组织负责提供服务。”此时的政府与非营利组织之间不是非此即彼的关系,而是一种合作关系,两者共同分享公共基金和公共权威,协同向社会提供公共服务;这种新型伙伴关系成为第三方治理理论的内核。广义的第三方涵盖了独立于政府,有能力且志愿参与公共服务供给与监督政府运行的组织和个人,包括公民、企业、各类社会组织和民间团体。

第三方治理的提出是基于对传统非营利组织自身优劣势的清晰认知,以及政府与民间势力间的信任和合作互惠发展趋势。一方面由于官僚体制的制约难以实现政府向不同特别是特殊社会群体提供不同的服务,政府通过资助第三部门来完成是一种比较便捷的途径;另一方面,第三部门选择自愿性的制度安排还与契约失灵有关。在一般的契约机制无法帮助消费者监督生产者的行为时,消费者必须寻求一种可以降低监督成本的制度安排,公共服务供给引入第三部门可在一定程度上解决消费中的信息不对称问题。

与此同时,萨拉蒙也看到第三部门服务供给中志愿失灵的一面,他认为“非营利部门存在如下缺陷:对于慈善的供给不足(Philanthropic insufficiency),即缺少资金与使人们利他性地为他人提供福利的激励机制;慈善的特殊主义(Philanthropic particularism),即可能无法覆盖处于需要状态的亚群体,从而降低制度的整体效率;慈善组织的家长式作风(Philanthropic patemalism),即控制慈善资源的人根据自身偏好提供服务,忽视社会需要;慈善的业余主义(Philanthropic amateurism),及由于资金限制而无法吸引更多专业人员加入。”社会的开放性、信任互惠带来政府与非营利组织之间的合作互补。

(二)社会力量承接公共服务供给的效应

政府行政机制、市场竞争机制和第三部门社会事业机制三种不同制度安排在公共服务供给中具有不同的功能边界和分工,三个主体之间是一种互动互补关系。由于三种不同的制度安排和实现机制都具有共同的目标,将其全部放在一个竞争性市场环境中时,多元并存竞争性的制度安排使得社会力量承接公共服务具有特殊效应。

1.梯布效应(Tiebout Effect)

单纯的政府供给会带来垄断,单纯的市场供给会形成不当逐利;而单纯依靠非营利组织也不会带来有效的供给,因为建立在公益和志愿精神基础上非营利性组织是由具有公益心的业余人员构成,在一个日益需要专业性服务技能和素质的公共服务供给领域,专业性的缺失会造成服务供给的志愿失灵。

受经济发展水平、收入状况、地域文化特色、自然条件等因素的影响,公共服务需求表现出多样性和异质性,单一的供给模式没法满足这种多元化的服务需求,只会造成公共服务供求之间的紧张状态。所以,在面对异质性的公共服务需求时,多元并存的所有权制度安排可以让消费者在不同供给者所提供的质量和价格之间自由组合,选择符合自身效用最大化的配置安排,这时的制度安排带来了“梯布效应”,即形成了公众在选择供给主体和供给方式上,具有了类似地方公共物品供给的蒂布特机制,公众可以通过“用脚投票”的方式来间接表达自己的需求,而不同供给主体通过公众的需求表达而自动的调整到服务供给最优的均衡水平。而此时的竞争性私人物品供给领域,是不需要这样多元并存性的所有权制度安排的,因为市场竞争能自动带来具有均衡效应的价格和质量组合。

2.标尺竞争效应(Yardstick Competition Effect

标尺竞争效应是指当消费者的需求具有同质性特征时,多元并存竞争性的所有权制度安排可以互为基准,形成公共服务供给的基本标杆或标尺,没有达到这个标尺的主体会因竞争中处于下风而自动调整自己的供给行为和制度安排,从而将不同所有制安排下供给主体因信息不对称而获得的额外收益挤压出来。

这一点表现在为公众提供大量基础和基本性的公共服务时,政府需要通过授权、分权和委托等方式让渡部分公权力给市场和非营利组织等社会力量。如果政府能够放开公共服务供给领域,降低公共服务供给的市场准入的标准和门槛,为市场和第三部门等社会力量参与供给提供规范性制度保障,社会力量的不同构成主体和组织就会在服务供给体系中找准自己的位置,主动调整自己的供给生产技术和结构,根据服务对象的需求特征创新服务模式,为赢得公共服务供给权而展开竞争。

    二、社会组织承接公共服务效能评价的价值基础

公共服务效能的评价必须从效能的基本内涵出发,立足于当下公共服务供给多元共治的发展趋势,根据社会组织自身的特质、所承担公共服务的范围内容、价值诉求不同来确定其服务效能评价指标。

(一)公共服务效能的内涵

国内学者对服务效能研究主要立足于政府层面,其效能分析往往将政府效能与服务效能等同起来,或者将服务效能放入政府效能分析之中。学者姜仁良认为,“政府效能是指国家行政机关和行政人员为实现行政目标,在行政管理活动中所发挥的程度及其生产效率、效益、效果的综合体现。它一方面体现为政府机关实现行政目标,完成各项工作任务的能力;另一方面体现为政府机关运用其能力、能量,履行其职责,以最终实现行政目标所达成效率、效益和效果。”李斌认为效能“泛指政府选定正确的目标及其实现的程度,其中的‘效’主要是指政府及其公务人员完成职能的效率、效果、效益,‘能’则指政府及其公务人员完成行政目标的能力、能量。”

本课题认为,公共服务效能是指提供公共服务的组织及其人员为实现服务对象需求和自身管理目标,在公共服务的提供、组织和实施等诸多环节中,发挥功能的程度及其产生的效果、效益的综合体现。简言之,服务效能的“效”服务主体及其人员完成职能和服务功能的效率、效益和效果;“能”是组织体和人员为完成服务功能和相关目标的能力、能量。服务效能强调的是能力、效率、效果和效益的有机统一。服务效能不仅包括了对投入产出等数量层面的评价,也包括了对结果、效应和能力等品质层面的评价;这其中既有经济性的量化测度,也包括了伦理性价值判断。

(二)公共服务评价的价值取向演进

公共服务目标的多元性、服务需求的变动性、评估信息的稀缺性、认知的差异性等多种影响因素决定了公共服务效能的综合评估需要厘定其背后隐含的价值取向。价值取向决定了公共服务效能评价体系要素的选择、指标类别的判断、评价标准的确立、指标权重的确定、评价方式的选择和评价结果的运用。

西方对公共服务绩效或效能的评价与公共行政的发展一脉相承,在其早期表现出强烈的效率价值取向。自威尔逊开始,政府公共行政和服务的焦点在于首先弄清楚适当且成功承担的是什么任务,其次要弄清楚如何才能尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。这种以经济和效率为核心的价值取向,忽视了公共服务中所应负的社会责任。为此,以弗雷德里克森为代表的新公共行政学理论,主张将“效率至上”转为“公平至上”,强调核心价值取向是社会公平,力图用“社会效率”代替“机械效率”。新公共管理运动带来了管理的自由化和市场化,强调服务过程与活动应从注重过程、程序和遵照别人的指示办事的内部取向转为关注取得结果和对结果的获得负个人责任,绩效评价主要衡量经济、效率和效果(3E)三个层面;学者弗莱恩后来又加入了公平(Equity),成为4E。但整体上,“公共服务价值理念由注重效率、追求投入产出比的最大化向注重结果和顾客满意程度发展。”

伴随着西方福利国家管理危机、市场与等级制调节机制危机而产生的公共治理,强调通过一种多中心的合作伙伴关系和互动互惠方式来解决现实复杂的公共服务难题。合作网络化的治理新模式背后体现了对于善治核心价值的诉求,主要包括:参与、公信力、积极回应、公平和包容透明、有效用和效率、法治、方向上达成共识等特质。

针对新管理主义可能损害诸如公平、正义、代表性和参与等民主和宪政价值的状况,新公共服务理论代表者登哈特主张公共行政应该建立一个明显具有完整整合力和回应力的公共机构,强化公民权、民主、责任和公共利益。“政府应该像一个民主政体那样运作,其政府绩效评估价值选择的核心理念是公平、民主、公共利益,强调追求民主价值和公共利益的最大化、最优化”。

(三)社会组织承接公共服务效能评价指标的价值取向

公共服务绩效评估价值通常是由多种价值构成的复合体,并随着评估对象、评估环境和评估要求的不同而变化。表1反映了国内学者对于政府绩效多元化价值取向的探索研究。

表1                     政府绩效评价的价值取向

学者

价值取向

马宝成(2001)

增长、公平、民主、秋序

蔡立辉(2002)

效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意度

彭国甫(2004)

可持续发展、民众本位、有限政府、效益、系统

倪星、李晓庆 (2004)

效率与公平并重、效率与民主兼顾、经济增长和社会发展同步

盛明科(2004)

效能政府、公众本位和系统效能价值取向

陈国权等(2005)

实现经济与社会、公平与效率、发展与稳定等多元价值的平衡

藏乃康(2005)

顾客至上、公共责任、投入产出的价值

周志忍(2006)

投入、过程、产出、公众满意、责任

何植民、李彦娅(2006)

以人为本

薄贵利(2007)

促进政府认真贯彻落实科学发展观;促进政府全面履行公共管理和公共服务职能;降低行政成本;提高行政效能和加强政府

藏乃康(2007)

以人为本、公共利益、公平正义

尤建新、王波(2007)

“公众价值”的最大化

周明海(2008)

以人为本、公平正义、权利保障、改善民生

李民、吴永清(2008)

以人为本、公共利益、可持续发展和系统效能

陈振明(2009)

公众满意、公共服务供给情况、社会效益

廖晓明、孙莉(2010)

以人为本、效能政府、可持续发展

卓越(2010)

经济、质量、效率、公平、责任、回应性、服务等

诸大健(2010)

效率、回应性、公平

刘笑霞(2011)

增长、公平、民主、稳定

姜晓萍,郭金云(2013)

科学发展、公平正义、公共责任、公民参与、公民满意

 

综观国内研究和社会组织特殊性,本课题认为,社会组织承接公共服务效能评价的内在价值主要表现在以下几个方面:

1.经济效率价值取向

公共服务效能评价中最基础的部分就是经济效率维度的评判。经济性反映了公共服务的成本消耗程度,一定时期内各种资源投入的多少,数量是否合适,增长比例是否恰当,使用是否科学合理等,综合反映了公共服务获得的资源水准和投入成本。“花较少的钱办更多的事”是这类指标特性的最好诠释。效率性反映的是资源投入与产出的比例关系,即在一定的预算投入内产生了多少结果,它包括了公共服务供给的水准、活动的执行、供给的数量、服务的单位成本。广义的效率性还表现在服务资源投入与配置的制度设计层面,利用转换成本和交易成本两个指标间接刻度制度效率中的供给成本和生产成本。

2.质量价值取向

公共服务能在多大程度上满足需求、多大程度上实现当初的政策预期和个人预期,这些都需要通过质量性价值维度予以评价。质量性价值维度通常由服务供给的决策质量和行为质量两方面构成。前者是指公共服务供给政策制定与选择的程序和方法、服务政策或项目目标的成就程度、服务环境的改善程度等;后者指公共服务内容的及时准确和有效性、供给中的服务承诺实现、服务人员的素质和态度的好坏、服务的响应速度、供给的速度和服务的透明度。

3.公众满意价值取向

公共服务实施的过程本质上是一个公民需要和公共利益实现的过程,公共服务效果和质量始终取决于服务对象,即社会公众的认同、期望实现和满意。社会公众对社会组织提供公共服务是抱怨还是支持,客观上反映了其对服务消费的满意程度。这种满意源于服务消费中所获得的感知价值与预期价值的对比。需要越是能满足,就越是能带来高水平的感知价值,重复消费行为和对服务供给方的支持认可就越多。

4.公众参与价值取向

公众需求的满足和公共服务价值的实现都离不开公众的参与,在一个多元共治的服务体系架构内,公众参与是连接多个主体的重要纽带。在政府向社会购买服务或社会组织承接服务进程中,服务供给方式的变化带来多重委托代理关系,公众的有效参与能有效减少委托代理成本,提高服务资源利用价值,增强社会多主体间的融合认同。

5.能力价值取向

公共服务水平的高低要以服务能力作为基础和保障。能力价值维度突显的是社会组织为其自身提供可持续发展的能力,它赋予了组织承担社会变革的压力,拓展和丰富社会组织的各种社会网络联系,以及隐藏于社会结构中的各种有形、无形资源。能力与社会资源之间的互动是社会组织持续有效承接政府转移公共服务的关键所在。

    三、社会组织承接公共服务效能评价设计

(一)变量选择与测量 

本课题以上述五个价值取向为基础,以公共服务的安排和生产是否满足了服务需求为导向,面向服务对象筛选出服务成本、服务效率、公众满意、公众参与、组织能力这五个要素为公共服务效能评价主要维度和关键变量。

1.服务成本的测量

服务成本是社会组织提供公共服务过程中所发生的各种费用和开支,一般认为这种费用开支与最终消费者的支出负担或者政府购买社会组织所支付的费用相等。当社会组织承接公共服务时,实质上在政府与服务承办方——社会组织之间形成一种交易,传统的政府与消费者之间的供给关系演变为政府、社会组织和消费者之间的多重委托代理关系。此时,消费者面临着因政府购买社会组织服务而带来的交易成本。

卓越将交易成本划分为协调成本、信息成本与监控成本,信息成本是“建立和运转信息渠道所需要的投入,”它包括信息搜寻成本、信息加工与处理成本、信息传递成本、信息储蓄成本与信息服务的提供成本。由于环境的不确定性、人的有限理性和机会主义倾向,使得信息的获取、处理、传播和利用的过程都会产生成本,信息成本是交易成本的主耍组成部分。社会组织承接公共服务的信息成本一方面表现为社会组织与服务对象之间因信息不对称带来的信息成本,另一方面则是政府在购买社会服务中,寻找合适的承接服务组织所增加的信息成本。服务成本不仅包括服务供给所产生的各种有形成本费用支出,还包括社会组织公信力等无形成本。

综合服务成本的内涵与外延,考量其大小的测量题项或潜变量为:①直接消费成本;②信息成本;③监控成本;④形象成本。

2.服务效率的测量

效率是指能量变换过程中输入能量与输出能量的比率。狭义的效率也称为“技术效率”或“生产效率”,它衡量投入与产出比例关系,力图以最少投入获得最大产出。广义的效率还包括配置效率和制度效率。配置效率是指公共服务承办方根据公众的需求提供公共服务的程度;制度效率是指是否存在不断激励社会组织减少成本、提高服务质量和效率,提升承接公共服务范围和程度的动力性制度。

社会组织承接公共服务的效率可从四个方面考虑:一是公共服务的数量,即社会组织承接供给的公共服务数量是否较过去政府的供给量变多,或者从消费者角度来看,社会组织的服务供给带来了更多的服务享受。二是服务供给频率,即社会组织是否为公众提供了更快和更便捷的服务。三是公共服务的质量,即公众是否较过去的政府供给获得了质量更好的服务,质量高低源于公众对服务供给体验中的投入、产出和效果三者的综合评判。四是外部竞争机制,即社会组织承接公共服务的市场竞争程度如何;市场准入门槛是否放宽、承接公共服务的社会组织是否增加等。

综合促进效率提升的内部管理和外部竞争压力两个维度,考量服务效率的测量题项或潜变量为:①服务数量;②服务频率;③服务质量;④竞争程度。

3.公众满意

公众满意是指消费群体发生消费行为后所产生的态度,它是消费者对某一服务可感知的效果或结果与其期望值之间的差异。美国顾客满意度指数模型(ACSI)主要包括了感知质量、感知价值、顾客期望、顾客满意、顾客抱怨和顾客忠诚(信任)这五个关键要素。

模型中的顾客期望用来描述顾客对某一产品或服务的质量期盼,期望一方面反映了顾客先前消费的经历,它也包括像来自于广告或口碑宣传带来的非体验性信息,另一方面也展现了公司在未来实现供给质量方面的能力。感知质量是指顾客针对近来消费物品和服务的质量所给出的一种评价,它通过消费的个性化、定制化以及服务消费的可靠性来衡量。感知价值用来衡量质量和价值之间的关系,它可以用给定价格下的质量和给定质量下价格这两根问题来衡量。顾客抱怨是指某个特定时间段内顾客直接抱怨产品或服务的比例,它与满意度之间呈负相关。顾客忠诚既包括了顾客所声称的未来重复购买的概率,也包括了在不同价格下顾客购买的可能性。

根据Parasuraman, Zeithamal and Berry(1985)的服务质量评价模型(SERVQUAL评价法),用于评价顾客感知质量的服务质量主要包括五个方面:①有形性(Tangibility),它主要代表实际的设施、设备、员工以及外在的宣传沟通材料等可以为顾客直接接触和察觉的特征。②可靠性(Reliability),它代表服务企业可靠并准确地执行己经承诺的服务的能力。③响应性(Responsiveness),它代表企业协助顾客并迅速提供服务的意愿。④保证性(Assurance),它代表员工的知识、礼貌以及传达信任与信心的能力,其特征包括:履行服务的能力、对顾客应有的礼貌与尊重、与顾客有效地沟通以及以顾客利益为本的态度。⑤移情性(Empathy),它代表企业为顾客提供个性化关心的能力,特征包括:平易近人、敏感度高以及尽力了解顾客的需求。

综合用户满意度指标模型相关文献,考量公众满意的测量题项或潜变量为:①感知整体服务质量;②感知质量因子:ACSI模型中将服务、过程、信息确定为感知质量因子。其中,过程或流程通过方便性与及时性予以考量;信息用清晰、可靠评判;服务用礼貌态度和专业服务来衡量。由于政府购买服务或社会组织承接服务是一个正在兴起和发展的过程,故感知质量因子设计中,保留了对工作人员态度和专业性的服务因子;过程因子中除了及时性外,还加入了手续便捷和制度规范化的测度;此外增加了服务环境测度,包括便民和服务环境两方面。③公众服务整体满意;④公众抱怨;⑤公众信任:课题使用服务初衷和忠诚度来描述公众对社会组织服务供给的信任。

4.公众参与

公共服务的多元化、个性化以及直接面向消费者的特性,决定了公共服务离不开公民参与,参与能够有效发现不同群体的差异化需求,进而提升服务效果。公众参与意味着公民能够以合法的途径与方式,以政策主体的身份直接或间接地参与公共政策制定过程,以表达个人意愿和实现自我利益。公共服务从过程来说可分为公共服务的决策环节和公共服务的提供环节。公民参与在决策环节表现为对公共服务提供规则影响能力的不同,在服务供给环节表现为对服务影响和参与的不同。从政策过程来看,政策制定之时就必须考虑执行问题,并突出公民的主体地位,体现对公民参与价值的重视。公民参与应该被视为民主政体中政策执行中恰当而且必要的组成部分

综合相关文献,从服务供给过程环节和实现机制构成来看,考量公民参与的测量题项或潜变量为:①服务需求表达参与;②服务过程反馈参与;③服务质量评价参与。

5.服务能力

社会组织能力建设内容与组织形态、发展阶段和使命目标定位紧密相关。马庆钰将认为非营利组织的核心能力要素包括:内部治理能力( 包括人力资源和财务管理) 、战略管理能力( 包括筹募资源、公益营销及公关能力)、项目管理能力以及公信力管理能力四大方面。从社会组织构建社会资本、实现可持续发展角度来看,社会组织的核心能力包括合作能力、筹资能力和公信能力

综合社会组织能力建设要求,结合社会组织承接公共服务供给实践,考量服务能力的测量题项或潜变量为:①组织规范能力;②筹资能力;③项目管理能力。

(二)问卷设计与发放

1.调查核心对象厘定

本课题研究的主体对象是社会组织,客体对象是服务效能,两者的涵盖面都十分广泛,实证调查研究需要进一步聚焦对象,特别是主体对象。由于湖北省较早就开展了“以钱养事”的行政事业单位公共服务模式改革,传统县级以下乡镇中的“七站八所”逐步改制变换身份成为新社会组织中的民办非企业单位。民办非企业单位按所属行业可划分为教育事业类、卫生事业类、文化事业类、科技事业类、体育事业类、劳动事业类和民政事业类。考虑到公共服务效能评价所需数据资料的可获得性、便利性和有效覆盖性,课题组选取卫生事业类中的乡镇计生服务中心(站)的公共卫生计生服务作为客体对象。

2.问卷开发步骤

问卷设计开发之前进行了公共服务效能相关文献研究,对服务效能的内涵、效能评价的时代背景及内在价值诉求、社会组织承接公共服务效能的构成变量及相关因素等研究成果进行了梳理,据此设计出问卷初稿;然后征求和咨询个别专家和实务工作者对问卷初稿建议,对问卷的结构、内容和语言表述方式等进行修改,在选取周边相关服务人群进行试调查,经过再次修正后形成正式的调查问卷。

3.问卷结构与内容

问卷主要分为两个部分(见附录)。其中,第一部分是被调查者的基本情况,包括性别、年龄、学历、职业及家庭所在地信息,这些内容既是受访者的个体特征,也是影响服务效能的主要因素,调查目标是利用方差分析法分析各个因素与受访者对社会组织效能评价之间的关系。

问卷第二部分是封闭式问卷,共设计了31个问项,其中1个问项属于问卷有效性判别问项,剩余30个问项涵盖了对服务效能的成本、效率、满意、参与和能力5个维度不同潜变量的测量。每个问题的选项根据李克特五点量表法设计有5个选项,根据被调查者对该问题的认同或评价程度,分为完全赞同(或非常好)、比较赞同(或比较好)、不一定(或中等)、不赞同(或比较差)、完全不赞同(或非常差)等五个等级,其程度是依次由高到低。

    4.问卷发放

    学者廷斯利(Tinley, 1987)提出:进行因素分析时,每个项数与预试样本数的比例约为1:5至1:10之间。本课题问卷除去1个甄别问题外,共有35题,共发放了360份,回收330份,收率为91.6%;剔除无效问卷和回答不完整问卷,最终有效问卷数量为318份,有效率为88.3%。

本课题问卷发放调查工作于7月中旬展开,到8月底结束。问卷主要由课题组成员带领研究生和本科生团队采取服务现场调查、上门调查等方式进行。问卷发放地域分布及回收情况见表3-1。

      表3-1              调查问卷地域分布

县(市)名称

乡镇名称

问卷投放量

问卷回收量

有效问卷量

房县

城关镇

观音镇

土门镇

30

30

30

28

26

28

28

26

26

石首市

新厂镇

30

28

26

九合垸乡

30

28

28

咸丰县

甲马池镇

30

28

28

丁寨乡

30

28

25

枣阳市

吴店镇

30

22

20

环城镇

30

29

29

蕲春县

漕河镇

30

25

24

蕲州镇

30

24

22

罗田县

凤山镇

30

24

23

 

    (三)问卷的信度和效度分析

1.信度与效度的检测标准

信度分析是测验所得到结果的一致性或稳定性,而非指测验或量表本身,通过信度分析可以测试资料的可靠性和稳定性,信度值是指在某一特定类型下的一致性。李克特态度量表法中常用的信度检验方法为Cronbach α系数及折半信度。Cronbach α编制测验或量表时, α系数越高,代表量表的内部一致性越佳。内部一致性信度系数指标判断原则见表3-2,其中分层面最低的内部一致性信度系数要在0.50以上,最好能高于0.60,整体量表最低的内部一致性信度系数要在0.70以上,最好能高于0.80。

表3-2                内部一致性信度系数指标判断表

内部一致性信度系数值

分量表

整个量表

α系数<.50

不理想,舍弃不用

非常不理想,舍弃不用

.50≤α系数<.60

可以接受,增列题项或修改语句

不理想,重新编制或修订

.60α系数<.70

尚佳

勉强接受,最好增列题项或修改语句

.70α系数< .80

佳(信度高)

可以接受

.80α系数 <..90

理想(甚佳,信度很高)

可以接受

α≥系数.90

非常理想(信度非常好)

非常理想(甚佳,信度很高)

 

 

效度是指测量能够正确测量的特质程度。效度分析最常用的是内容效度和建构效度。内容效度(content validity)指测验或量表内容或题目的适切性与代表性,即测验内容能否反应所耍测量的心理特质,能否达到测量的目的或行为构念。建构效度(construct validity)指能够测量出理论的特质或概念的程度,亦即实际的测验分数能解释多少某一心理特质。建构效度的检验上最常用的是因素分析,题项间是否适合进行因素分析,可从取样的适切性量数(KMO)值的大小来判断,其判断准则如表3-3。

表3-3                 KMO指标值判断准则

KMO统计量值

因素分析适切性

0.90以上

极适合进行因素分析

0.80以上

适合进行因素分析

0.70以上

尚可进行因素分析

0.60以上

勉强可进行因素分析

0.50以上

不适合进行因素分析

0.50以下

非常不适合进行因素分析

 

2.问卷的信度分析

本信度分析是运用SPSS17.0统计软件分析将置信区间确定为95%,模型为Two-Way Mixed,采用修正项目总相关系数(Corrected Item-Total Correlation,CITC)和Cronbach s Alpha两个指标来检定问卷信度水平。

(1)服务成本信度分析

表3-4显示,服务成本的第1个测量项目修正前总相关系数为0.334小于0.5,删除此项目后剩余3个题项的内部一致性系数为0.824,标准化题项后内部一致性系数为0.826,提高了0.061(0.826-0.765),符合删除标准,予以删除;对应的服务成本测量项目由4个减少为3个。

表3-4                      服务成本信度分析

题项代码

删除前(CITC)

删除后CITC

删除该项目的a系数

(Cronbach' s Alpha if Item Deleted)

Q7

.334

——

——

Q8

.629

.626

.810

Q9

.641

.716

.721

Q10

.687

.712

.730

Cronbach's Alpha(a系数)

0.765(删除前)

Cronbach's Alpha(a系数)

0.824(删除后)

Cronbach's Alpha Based on Standardized Items

0.826

(2)服务效率信度分析

表3-5看出,服务效率的第4各测量项目的修正总相关系数0.413小于0.5,删除此项目后经标准化处理的内部整体信度达到0.850,说明Q14题项应予以删除,服务效率的测量题项减为3个。

     表3-5                         服务效率信度分析

题项代码

删除前(CITC)

删除后CITC

删除该项目的a系数

(Cronbach' s Alpha if Item Deleted)

Q11

.663

.689

.819

Q12

.726

.766

.743

Q13

.688

.703

.805

Q14

.413

——

——

Cronbach's Alpha(删除前a系数)

0.801

Cronbach's Alpha(删除后a系数)

0.849

Cronbach's Alpha Based on Standardized Items

0.850

(3)服务满意信度分析

由于服务满意是一个包括感知质量、服务预期、整体满意、抱怨和信任等因子在内综合性评价,且各因子之间存在着相互作用机理,故此处对服务满意的信度分析需将各潜变量因子予以单独分析。

表3-6                 服务满意因子信度分析

测度因子

题项代码

删除前CITC

删除后CITC

删除该项目的a系数

 

Cronbach's Alpha

(删除前a系数)

Cronbach's Alpha

(删除后a系数)

Cronbach's Alpha Based on Standardized Items

整体质量

评价

Q15

.675

.675

——

0.806

0.806

0.806

Q16

.675

.675

——

0.806

0.806

0.806

感知质量

Q17

.577

.618

.838

0.777

0.855

0.856

Q18

.623

.699

.817

Q19

.744

.788

.793

Q20

.706

.759

.800

Q21

.100

——

——

Q22

.528

.532

.868

用户抱怨

Q23

.802

.802

.833

0.891

0.891

0.892

Q24

.777

.777

.856

Q25

.785

.785

.848

公众信任

Q26

.239

——

——

——

——

——

Q27

.239

——

——

——

——

——

表3-6看出,整体质量评价作为一种整体综合评价有较好的内部一致性;感知质量中Q21题项的修正总相关系数低于0.5予以删除;而公众信任中的Q26和Q27选项的CITC值远低于0.5,说明问卷中这两题项的内部一致性差,应予以删除,故对于用户满意主要通过感知质量、用户抱怨和整体质量满意三个维度因子予以评价。

(4)公众参与信度分析

表3-7看出,公众参与的4个测量项目具有较高的内部一致性,予以保留。

表3-7                     公众参与信度分析

题项代码

删除前CITC

删除后CITC

删除该项目的a系数

(Cronbach' s Alpha if Item Deleted)

Q28

.803

.803

.891

Q29

.844

.844

.876

Q30

.806

.806

.892

Q31

.778

.778

.899

Cronbach's Alpha(删除前a系数)

0.915

Cronbach's Alpha(删除后a系数)

0.915

Cronbach's Alpha Based on Standardized Items

0.916

 (5)服务能力信度分析

表3-8看出,服务能力中第1个测量项目的修正总相关系数小于0.5,删除后整体信度达到0.777,说明Q32题项应予以删除。

表3-8                      服务能力信度分析

题项代码

删除前CITC

删除后CITC

删除该项目的a系数

(Cronbach' s Alpha if Item Deleted)

Q32

.404

——

——

Q33

.601

.646

.641

Q34

.589

.626

.662

Q35

.536

.575

.739

Cronbach's Alpha(删除前a系数)

0.725

Cronbach's Alpha(删除后a系数)

0.768

Cronbach's Alpha Based on Standardized Items

0.777

 

3.问卷的效度分析

根据上述信度分析结果,课题剔除对服务满意总体性评价指标和6个信度不高题项,对剩余24个题项进行因素分析,以检验社会组织承接服务效能的测量效度。开展因子分析的主要方法为主成分分析,因素旋转方法为方差最大法,变量相关性分析方法是巴特利球形检验和KMO检验。

从表3-9中可知,社会组织承接公共服务效能因素分析的KMO检验为0.946,显著性概率P值为0,说明设计的指标和样本量适合做因素分析。

表3-9     服务效能因素分析KMO 和巴特利球形检验

Kaiser-Meyer-Olkin Measure of Sampling Adequacy.(KMO取样适当性度量)

.946

Bartlett's Test of Sphericity(球形检验)

Approx. Chi-Square(近似卡方分布)

4939.240

Df(自由度)

253

Sig.(显著性)

.000

    表3-10和图3-1显示:社会组织承接服务效能可抽取3个主成分,前3个成分的特征值对总方差的累积解释量为64.08%,后面成分的特征值贡献很小,可以忽略。

表3-10                   因素分析主成分解释的总方差

Component

初始特征值

Initial Eigenvalues

提取平方和载入

Extraction Sums of Squared Loadings

旋转平方和载入

Rotation Sums of Squared Loadings

Total

% of Variance

Cumulative %

Total

% of Variance

Cumulative %

Total

% of Variance

Cumulative %

1

11.483

49.928

49.928

11.483

49.928

49.928

6.854

29.801

29.801

2

1.792

7.793

57.721

1.792

7.793

57.721

4.656

20.245

50.046

3

1.463

6.359

64.080

1.463

6.359

64.080

3.228

14.035

64.080

4

.960

4.173

68.254

 

 

 

 

 

 

5

.847

3.683

71.936

 

 

 

 

 

 

6

.779

3.389

75.325

 

 

 

 

 

 

7

.715

3.107

78.432

 

 

 

 

 

 

8

.554

2.410

80.842

 

 

 

 

 

 

9

.466

2.026

82.868

 

 

 

 

 

 

10

.432

1.878

84.746

 

 

 

 

 

 

11

.409

1.777

86.523

 

 

 

 

 

 

12

.372

1.620

88.143

 

 

 

 

 

 

13

.370

1.611

89.753

 

 

 

 

 

 

14

.321

1.398

91.151

 

 

 

 

 

 

15

.308

1.339

92.490

 

 

 

 

 

 

16

.277

1.206

93.696

 

 

 

 

 

 

17

.257

1.118

94.813

 

 

 

 

 

 

18

.240

1.044

95.858

 

 

 

 

 

 

19

.236

1.026

96.884

 

 

 

 

 

 

20

.206

.896

97.780

 

 

 

 

 

 

21

.186

.808

98.588

 

 

 

 

 

 

22

.170

.739

99.328

 

 

 

 

 

 

23

.155

.672

100.000

 

 

 

 

 

 

 

图3-1  社会组织承接公共服务效能因素分析碎石图

 

在因子分析中,通过对载荷矩阵值进行分析,可以得到因子变量与原变量的关系,进而对新的因子变量重新命名。量表的有效性是通过考察观测因子之间因子载荷数检验。根据因素载荷分析的相关理论,观测变量因子载荷值越大,说明此观测变量与公因子间关系越密切。一般认为,因子载荷值大于0.4是有效的。为增强因子载荷量的解释度,利用旋转法对负荷矩阵进行旋转,以改变每个变量在各公因子中的负荷量大小,结果如表3-11。

 

 

表3-11        服务效能题项旋转后成分矩阵

 

Component(主成分)

 

1

2

3

是否达成目标效果更好

.766

.246

.163

工作人员态度

.749

.138

.268

整体质量评价

.740

.233

.296

选择面是否变宽

.733

.202

.189

是否享受到更多服务

.732

.221

.138

反馈信息方便程度

.701

.372

.104

是否较以前得到更好服务

.673

.254

.318

能迅速有效收集信息

.627

.386

.072

获得服务方便程度

.620

.348

.352

服务程序和收费规范程度

.614

.395

.305

发现难易程度

.612

.382

.126

人员业务熟练专业程度

.603

.267

.335

有无专门部门收集服务已经

.374

.792

.039

建议是否会引起重视

.471

.702

.130

事先有无需求调查

.472

.694

.024

有无参加服务质量评价

.484

.683

-.033

服务制度是否完备透明

.194

.652

.431

各种资源运作管理水平

.166

.640

.217

是否有足够财力和资源

.063

.630

.418

服务设施与环境

.325

.458

.286

有无对陌生人抱怨经历

-.161

-.130

-.865

有无投诉想法

-.288

-.211

-.810

有无对熟人抱怨经历

-.384

-.125

-.782

 


四、社会组织承接公共服务效能调查结果分析

课题报告第三部分对社会组织承接公共服务效能的变量结构模型进行了验证,本章将结合问卷调查样本进一步探讨效能综合评价及调查对象在决定效能构成的服务成本、服务效率、服务质量、用户满意、用户参与和服务能力六个方面的具体情况。

(一)服务效能主成因子及综合评价

课题第三部分对问卷各个变量维度得到信度进行了分析,除了服务能力维度的信度是0.777之外,其他变量维度的信度都在0.8以上,整体来看,问卷变量有着较好的内部一致性。而在效度分析KMO检验结果高达0.946,说明问卷变量极适合做因素分析。采用主成分分析法和方差最大法,并以特征值=1为标准抽取因素,在删除掉信度不高的题项后,问卷抽取出3个公因子。

根据表4-1得到的服务效能题项旋转后成分矩阵,第一公因子主要包括11题项,变量特征涵盖了服务质量、服务满意、服务成本和服务效率等多个维度,总体上是一种客观性结果评价,可将该因子命名为服务结果因子。第二公因子主要包括8个题项,变量特征涵盖了服务参与和服务能力维度,这与社会组织供给服务的方式密切相关,可将其命名为服务运营因子。第三公因子主要包括3个与公众抱怨相关题项,可将其命名为服务抱怨因子,且该因子与绩效呈现出负相关关系。

根据上述提取的公因子和成分得分系数矩阵,可将各变量表示为公因子的线性形式或得到公因子的得分表达式:

F1=0.117COS1+0.104COS2+0.142COS3+0.186EF1+0.188EF2+0.184EF3+0.130TQ1+0.163TQ2+0.194Q1+0.099Q2+0.082Q3+0.075Q4-0.042Q6+0.070COM1+0.010COM2+0.103COM3-0.010PAT1-0.072PAT2-0.028PAT3+0.005PAT4-0.160CAP1-0.199CAP2-0.135CAP4

F2=0.019COS1+0.016COS2-0.009COS3-0.092EF1-0.090EF2-0.106EF3-0.076TQ1-0.102TQ2-0.147Q1-0.054Q2-0.021Q3+0.007Q4+0.112Q6+0.041COM1+0.104COM2+0.052COM3+0.210PAT1+0.280PAT2+0.205PAT3+0.206PAT4+0.226CAP1+0.249CAP2+0.245CAP4 

F3=-0.09COS1-0.061COS2-0.085COS3-0.06EF1-0.055EF2-0.033EF3+0.035TQ1+0.016TQ2+0.009Q1+0.053Q2+0.051Q3+0.026Q4+0.054Q6-0.338COM1-0.317COM2-0.391COM3-0.117PAT1-0.104PAT2-0.066PAT3-0.146PAT4+0.128CAP1+0.143CAP2+0.028CAP4

按照各公因子对应的方差贡献率为权重得到社会组织公共服务效能综合评价值为Y=0.779F1+0.121F2+0.10F3

公式中因变量的Y为服务效能,F1、F2和F3分别代表服务结果因子、服务运营因子和服务抱怨因子,3个因子上以结果因子所占权重最高,说明衡量社会组织承接公共服务效能高低关键取决于面向服务对象的最终实质性结果,以结果实绩为代表的客观评价与效能高低的相关程度更高。

表4-1                         成分得分系数矩阵

问卷题项

Component

1

2

3

能迅速有效收集信息COS1

.117

.019

-.090

发现难易程度COS2

.104

.016

-.061

反馈信息方便程度COS3

.142

-.009

-.085

是否享受到更多服务(EF1)

.186

-.092

-.060

是否达成目标效果更好(EF2)

.188

-.090

-.055

选择面是否变宽EF3

.184

-.106

-.033

是否较以前得到更好服务TQ1

.130

-.076

.035

整体质量评价TQ2

.163

-.102

.016

工作人员态度Q1

.194

-.147

.009

人员业务熟练专业程度Q2

.099

-.054

.053

获得服务方便程度Q3

.082

-.021

.051

服务程序和收费规范程度Q4

.075

.007

.026

服务设施与环境Q6

-.042

.112

.054

有无投诉想法COM1

.070

.041

-.338

有无对熟人抱怨经历COM2

.010

.104

-.317

有无对陌生人抱怨经历COM3

.103

.052

-.391

事先有无需求调查PAT1

-.010

.210

-.117

有无专门部门收集服务已经PAT

-.072

.280

-.104

建议是否会引起重视PAT3

-.028

.205

-.066

有无参加服务质量评价PAT4

.005

.206

-.146

服务制度是否完备透明CAP2

-.160

.226

.128

是否有足够财力和资源CAP3

-.199

.249

.143

各种资源运作管理水平CAP4

-.135

.245

.028

 

(二)公共服务效能调查样本的基本特征

表4-2反映出,样本属性特征(性别、年龄、学历、职业、居住所在地)的比例分布比较合理,符合对计生服务这一问题调研特性,样本结构比较理论,对调查对象总体具有代表性。

 

        表4-2                   样本基本属性特征分布

 

属性

分类选项

数目

百分比(%)

性别

265

80.3

52

15.8

年龄

小于20岁

5

 

21-30岁

93

 

31-40岁

146

 

41-50岁

66

 

大于50岁

19

 

小于20岁

5

 

教育程度

初中及以下

91

 

高中

136

 

专科

57

 

本科

32

 

硕士及以上

8

 

职业

政府及事业单位员工

48

 

学生

4

 

企业员工

40

 

农民

113

 

自由职业者

68

 

其它

47

 

居住地

县(市)级政府所在地乡镇(或城关)

185

 

非县(市)级政府所在地乡镇

132

 

 

(三)社会组织公共服务效能各维度评价

1.服务效能的总体评价

整体而言,表4-3显示:接受计生服务的人群对乡镇计生服务中心(站)所提供的服务认为“满意”和“非常满意”的比率占到55.7%和24.5%,约占样本的80.2%,比例比较高,但同时也要看到也有近20%的民众对服务效能评价并不高。

表4-3                               服务效能总体评价

服务效能评价

频数(人)

频率(%)

累积频率(%)

非常不满意

2

.6

.6

不满意

6

1.9

2.5

一般

55

17.3

19.8

满意

177

55.7

75.5

非常满意

78

24.5

100.0

 2.服务成本的总体评价

(1)信息成本

信息成本高低反映出社会组织能够有效和迅速收集处理服务对象的需求,从而快速识别用户和实施目标客户定位。调查结果如表4-4显示,服务对象对计生服务中心能迅速有效收集信息的认同度达到77%,这与当前乡镇计生服务的管理体制和计生人口控制政策密切相关。目前,全省乡镇各村村委都配有妇女委员,其职能就包括了对各类计生服务人群状况的年度调查,即使是村里的流动人口也有每年的计生数据统计,垂直的管理体制和完备的信息库保障了计生服务中心信息获取的快捷和低成本。

 表4-4                        信息收集成本

信息获取迅速

频数(人)

频率(%)

累积频率(%)

不赞同

14

4.3

4.3

不一定

61

18.5

22.8

比较赞同

160

48.6

71.4

完全赞同

94

28.6

100.0

(2)监督成本

监督成本反映服务对象对计生服务中心所提供服务质量不达标的发现难易程度和反馈其改进的难易程度。调查结果如表4-5显示,约有66.4%调查对象认为比较容易发现服务不达标,65%的比例认为针对计生服务不达标的情况能够方便的反馈给政府部门。

在访谈中进一步发现:监督成本较低一方面源于服务供需双方的直接面对和评判;另一方面也与计生服务中心所承担服务的项目类型和难度相关,目前大部分计生服务中心的工作职责主要是计生知识宣传、计生用具发放、计生人群数据统计、计生医疗服务,其中的计生医疗服务受技术人员和水平限制,往往只是提供简单的计生避孕上环服务,复杂的计生医疗服务往往都转移到乡镇卫生院。这样一来,计生服务中心承接的服务内容相对简单,能够形成标准化操作且容易测量,带来较低的监督成本。

表4-5                             服务监督成本

发现难易程度

反馈难易程度

选项

频数(人)

频率(%)

累积频率(%)

选项

频数(人)

频率(%)

累积频率(%)

非常难

2

.6

.6

完全不方便

3

.9

.9

比较难

22

6.7

7.3

不太方便

33

10.0

10.9

不确定

87

26.4

33.6

不确定

79

24.0

35.0

比较容易

151

45.8

79.4

比较方便

129

39.2

74.2

非常容易

68

20.6

100.0

非常方便

85

25.8

100.0

 

3.服务效率的总体评价

服务效率是对服务结果的一种综合性评价,既包括了数量的多少,也包括了结果符合消费者预期和目标程度;同时也涵盖了社会组织供给带来的市场竞争效率,即计生服务中心的服务供给是否给服务对象带来更多元化选择。表4-6显示了公众对服务效率三个维度评价结果:76.9%的受访对象认为计生服务中心这种社会组织较以往的政府实现了更多数量服务的供给;73.6%的受访对象赞同通过社会组织享受计生服务的效果更好;79.6%的受访对象认为社会组织承接服务让其对计生服务供给者选择面变宽了。整体而言,近八成受访者对服务效率持正面积极评价,说明社会组织承接计生服务较传统的政府供给更能带来效率的提升。

表4-6                          服务效率多维度评价

效率类别

服务数量

服务效果

服务竞争度

选项

频数(人)

频率(%)

累积频率(%)

频数(人)

频率(%)

累积频率(%)

频数(人)

频率(%)

累积频率(%)

完全不赞同

1

.3

.3

0

0

0

0

0

0

不赞同

16

4.9

5.2

13

4.0

4.0

9

2.7

2.7

不一定

59

17.9

23.1

74

22.5

26.4

58

17.6

20.4

比较赞同

159

48.3

71.4

147

44.7

71.1

157

47.7

68.1

完全赞同

94

28.6

100.0

95