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社会组织促进社区公共冲突解决:

方法、技术和实现路径研究

李婷婷  李亚

      要:改革开放以来,社区这一地域共同体内的公共冲突日益增多。本文首先分析社区公共冲突及其主流应对方式面临的挑战,接着介绍社会组织促进社区公共冲突解决的协商式方法和技术,接着以美国社区调解中心和国内社会组织社区参与行动服务中心(SSCA)为例探讨社会组织促进社区公共冲突解决的整体运作机制,最后总结研究结论、并就促进社会组织参与和化解社区公共冲突提出几方面的对策建议。

    关键词:社区公共冲突;冲突解决;社会组织;冲突解决技术

公共冲突解决发轫于美国,是一个交叉领域,它以冲突、特别是公共领域的冲突为研究对象,为寻求有效的冲突解决方案提供理论指导与实践指南。由于各种公共冲突频发,近年来公共冲突及其解决也引起了国内学界和实践者的关注。

一、社区公共冲突的主要特征及其主流应对方式面临的挑战

改革开放以来,社区这一地域共同体内的公共冲突日益增多。那些因社区公用设施选址、社会公共空间使用、物业管理纠纷等社区公共资源或公共事务引发的、牵涉社区全部或相当部分居民的冲突,就是社区公共冲突。

(一)社区公共冲突的主要特征

由于我国绝大部分社区居住密度较高且公共资源又相对稀缺,社区公共冲突非常多见。某些社区冲突甚至会升级成为群体性事件,影响了民众正常的生产生活秩序,危及社会稳定。

有学人指出,虽然城市社区内的冲突与矛盾形形色色,但总体而言仍可归为社区阶层冲突、社区权利冲突、社区文化冲突和社区物质利益冲突这四种类型,且利益冲突是社区冲突的主要方面

市场导向的思维观念和行为标准驱使公民更加注重维护自身的权利、要求和主张享有更高水平的公共服务。相较于以往单位制下的熟人社区,陌生人化社区中邻里沟通水平和认同感都大大降低,碎片化的社区仅仅是居住之地的象征、而不再是过去意义上的亲邻共同体,这使得传统用于解决熟人之间冲突的“妥协、各让一步”方法用于处理现今的社区冲突时常常难以奏效。

社区公共冲突更多的是基于利益的冲突,同时也与公民权利意识、群体认同紧密相关。因此,平息冲突事件本身并不是社区公共冲突解决的唯一目的、还应在化解冲突的过程中,促进各方的理解和交流,以及社区内长远关系的改善。社区冲突是社会冲突的缩影,如果不能得到妥善解决,必将引发整个社会的矛盾冲突;反之,探索和试验社区冲突的妥善解决方式也将有助于发掘社会冲突的良性治理机制。

(二)国内主流应对方式及其挑战

应对社区公共冲突的主流方式大致可以归纳为以下几种:

1. 诉诸强力

在公共冲突的应对和解决中,诉诸强力是政府的一张底牌,在应对突发状况时能发挥出较大威力。采取强力方式是当事方直接交锋并得出胜负结果,其基础是各方的硬实力水平,实力强的一方主导最后的裁决,而其他各方则受制于强势一方的支配或约束。

其优点是在紧急情况时,能迅速结束冲突局面,但这种方法的运用往往与政府的合法性、民主的价值等核心政治问题相联系,较为敏感,不恰当的使用势必危及到公权力本身。并且,这种以“拳头”解决问题的方法常常只能获得短期的效果,无法从根本上化解冲突,甚至反而会造成冲突的积压以及利益群体潜在对抗情绪的升级,为其后更大冲突的爆发埋下苦果。因此,这种方法不宜作为经常性的选择,只能作为紧急制动备用。

2. 安抚

安抚主要指“花钱买稳定”式的冲突应对方法。安抚背后依靠的也是强力,但不像前者那样直接和张扬,它主要是通过程度更深、范围更广的政府控制来抑制与消除冲突。

虽然安抚能够起到尽力压制冲突发展、对冲突局面做出掌控的作用,但从根本上说,安抚行为反映了一种对于公共冲突的消极理解,认为冲突威胁社会稳定。因此,这种方法的主要落脚点并非在于真正解决冲突、而在于避免冲突在当时情境中的快速恶化。安抚忽视了冲突本身所带有的认同澄清、自我审评、释放社会压力等重要作用,可能妨碍公民自由与政治表达,不利于社会自身的健康运转。

因此,从保障社会正常秩序的角度看,这种方法与诉诸强力一样,只是在特定情境中有其价值,可以作为应急选项,但不适合冲突的常态管理。

3. 诉讼

相比于前面两种方法,依靠法律法规的裁决解决冲突的司法诉讼的确更有可能保证冲突解决过程中的公正和平等,由司法机关或者准司法机关主持下所达成的协议具有强制执行力。

不过诉讼的缺陷也是显而易见,司法机关作为第三方进行冲突管理,本质上是被动式的,由当事人一方或双方的申请而介入;由于司法权是一种有限的资源,当事方要承担相应的诉讼成本和审判的时间成本,遵守严格的司法程序;且生效判决具有强制性,即便双方不甚满意也必须被严格执行,这对于未来冲突方保持和谐关系存在相当不利的影响。此外,司法权处置纠纷的标准是法律、法规,在制定上具有迟滞性特征,意图通过公诉权的行使化解所有的矛盾与冲突是不现实的。

4. 民间调解

民间调解起初多用于解决私人冲突,后逐渐被用来解决公共冲突。作为一种程序便捷灵活的解纷方式,调解往往并不要求严格遵循程序(法)规范和实体(法)规范,具有较高的自治性和灵活性。在现实调解中,调解者并不总是试图运用现有的法律规范来解决双方的纠纷,也不着眼于认定谁对谁错,而是对双方的观点和要求策划一种妥协和和解的方法、提出一个尽可能让双方都满意的方案来平息冲突。

调解促进当事方之间的沟通、缩小双方不合理的要求和责任范围,帮助冲突双方对冲突的解决做出现实的期望,并提出现实的建议,但这种方法的效果高度依赖斡旋人或调解人自身的经验、智慧与技巧,成功的斡旋或调解往往要求中间人有较强的威信和高于其他各方的价值判断,因此具有强烈的个人化特质,习得性较差。在公共冲突中,如何保证调解方的中立和公正也同样是使用这种方法需要面对和解决的关键问题。

5. 回避

当冲突各方发现问题的解决超出大家的能力范围,或需要付出过于昂贵的代价时,回避、搁置便成为一种“无奈”的明智之举。在一定程度上,回避争议可以暂时性地缓解冲突,使冲突各方把精力放在那些可以解决的问题上。

在许多社区公共冲突中,由于其牵涉的群体庞大,冲突产生发展的机理复杂而相关的法律法规不明、或过往经验不足够借鉴时,采取回避态度能够避免在社会意见高度对立、不良情绪高涨的时间点继续纠缠于核心争议,可能能起到在不知不觉中消解危机的效果。

不过,回避总归不是从根本上解决冲突的方法,长期回避会使误解加深,从而导致冲突加剧。因此,若要长久地解决问题就必须依靠别的方法。

6. “朴素的”对话协商

在现代社会中,协商日益成为解决公共冲突的一种重要方式。协商较斡旋或调解更大程度上发挥了冲突当事方的主观能动性,中间人的作用相对弱化。沟通、对话、合作是协商过程的关键。第三方在整个协商过程中主要起到创造对话平台,保证沟通环境的作用。

协商在多数公共冲突解决中则能够带来更优的结果,不仅当事各方受益,而且还会带来外部利益。这一方法在西方冲突解决研究领域得到了广泛的关注和深入的研究,产生了不少关于如何保证协商成功的洞见,以及如何开展协商过程的经验性理论。

然而,由于国情不同,冲突类型和冲突解决的制度环境也不同,国外的很多方法在国内实践中不能照搬来直接运用,国内的协商实践多处于朴素的讨价还价式对话阶段,仍然缺乏理论的指导、在深度推进和扩散推广中仍存在困难。

二、社会组织在社区公共冲突解决中的活动空间和优势

作为社会生活共同体和社会发展的基本单元,社会转型引发的各种矛盾和问题交汇投射于社区生活中,社区冲突解决和社区发展成为执政党、政府、社会公众共同关注的焦点。采用诉诸强力、安抚方式解决社区公共冲突的主体主要是行政机关,其目标定位是控制冲突,其价值理念是效用和效率;诉诸强力、安抚、诉讼,这三种方式解决冲突的实现路径都是利用行政或法律等正式的权力资源来抑制或压制冲突。

民间调解、协商的实施主体则既可以是政府的行政机构,也可以是受到信任的社会组织,其目标定位是促使冲突各方共同寻找满足各方利益的冲突解决方案,其价值理念更加强调程序公平,其实现路径和手段是通过平等的协商和谈判来消除误解、建立信任,合作解决问题。

同其他冲突应对方式一样,协商当然也是有适用条件的,并非所有冲突都可以通过谈判来解决。要进行谈判,至少必须具备三个前提条件:(1)谈判双方或多方存在着一定的利益冲突;(2)不存在解决冲突问题的固定的或现成的规则;(3)双方更愿意达成一致,而不愿意公开斗争、屈服、破坏相互作用的关系。

物质利益冲突占主导地位、现存法律制度等规范文本存在漏洞和灰色地带、由于居住物理空间的约束对于保持长期良好关系存在需求,通过谈判解决社区公共冲突、保障各方利益、促进理解和交流以及长远关系的改善正是契合了协商方式的核心要义。

虽然传统上的“路径依赖”和目前社会建设方面仍存在的薄弱环节导致我们有时会过度强调政府在管理社会冲突方面的直接职责,但近年来,随着社会组织的发展和对多元主体共同参与公共治理的关注,社会组织逐渐在社区公共冲突解决中扮演了越来越积极的角色。这不仅能够避免本来存在于各社会主体之间的对抗转变为社会主体与政府间对抗等尴尬,保障政府公信力免受不必要的损害,也有利于减轻政府工作的负担,使政府能够凝聚其权力资源用于重大公共事项,促进社会建设和发展。

社会组织参与社区公共冲突的解决作为基层社会治理网络的重要组成部分,不仅是社会组织主动承担社会责任、实现自身发展的内在要求,也预示了公共权力向社会的回归,对于激发社会自身活力与唤醒公共责任意识、推进民主化进程具有重大现实意义。

三、社会组织促进社区公共冲突解决的协商式方法和技术

如前所述,社会组织在促进社区成员就冲突事宜进行平等协商方面具有活动空间和自身优势。要想充分利用这一优势,则不仅仅需要制度层面的保障,还需要具体方法和技术上的支撑。

所谓的“方法”指的是一套能够解决冲突的程序和模式,它为社会组织协商式的冲突解决过程提供一整套的过程指导;而所谓的“技术”是针对这套方法中某个具体环节而言的,它明确了在特定步骤中协商的组织者或协调者应该如何做才有利于目标的达成。

(一)协商式方法和技术的基本理念

现实中社区公共冲突多源自利益层面的冲突,因此协商的一个基本理念就是以实现“共赢”为目标。追求共赢的原因在于,“少数服从多数”的利益分配很难在没有绝对权威(例如法律或政府强制)的情况下稳定地延续下去。社区成员从身份上是平等,社区的公共事务需要尊重到每个成员的习惯和需求,而社区最终的和谐繁荣也有赖于社区成员之间融洽的关系和合作的意愿。因此,任何带有强迫性质的“权宜之计”即便暂时奏效,长远来看对社区本身造成的伤害可能更大。毕竟,社区公共冲突的解决要着眼于长效性的稳定和谐,而非一时的安定假象。

与共赢思维相关,协商式冲突解决的第二个基本理念是“从立场到利益”的转换。举例来说,在邻避设施选址冲突中,“反对在本社区修建垃圾焚烧发电厂”是居民的预设要求,可以视为其“立场”,而探求其背后的原因,是因为居民担心垃圾焚烧发电厂有商业创收,如政府监管缺失,会导致产生高毒性的二恶英,威胁健康,因此“环境安全和健康保障”是居民的“利益”关切。而一旦双方由为单议题的讨价还价转变为思考和讨论背后的利益问题,努力去揭示什么是当事人真正需要的——是安全需求、经济利益,还是某种归属感、自主性或其他,协商就由“非此即彼”的困境一下变得富有余地了。

相应地,协商式冲突解决的第三个基本理念是要依靠当事方的协作。这里涉及社会组织应当在协商中扮演什么角色的关键问题。从前面两条理念容易看出,冲突中的当事人其实需要通过充分的沟通来进一步明确自己的需要和对方的需要,然后进一步商讨共同的解决办法。因此,这个过程切忌第三方“想当然”地为当事人做决定。相反,作为协商组织者的社会组织应该尽可能地促使当事人之间的对话合作变得更顺畅,同时尽力避免对协商过程和协商内容施加不必要的干预。

(二)社会组织促进社区公共冲突解决的两种基本方法

从上述三个基本理念出发,以下介绍两种具体推广意义的协商式冲突解决方法:社区共识会议和问题解决工作坊方法。

1. 社区共识会议方法

共识会议又被称为公民会议,最早被用于讨论科技发展所带来的后果。相比较传统的专家评估,这种模式的突出特点是在事关社会利益的问题上把非专业人士引入到了决策过程中,通过公民与专家的对话是参与者形成观点,并公开发布讨论后的立场。在应对社区公共冲突中,共识会议为相关社会组织提供了很好的协商模式。

社区共识会议大体上包括这样一系列步骤:

首先,负责应对公共冲突的社会组织根据社区冲突现状选择一个合适的会议主题。这个主题最好是化解该冲突的关键所在,既为各方高度关注,又存在着明显的争议和观点分歧。同时,这一主题应该是能够进一步获得相关专业知识的,这样有利于通过邀请外部专家的办法深化冲突方对问题的理解。

接下来,要有一个明确的会议组织团队负责筹备整个会议,包括要求社区居民和专家顾问参与,制定并管理会议程序,确定一名中立且善于把控讨论过程的主持人,对会议全程进行保障,促进与会者充分交流,等等。作为中立第三方的社会组织可以承担起这一角色。

之后,会议组织团队需要要求、组织社区居民和专家顾问分别组成居民小组和专家委员会。居民小组负责议事,专家或顾问委员会提供相应咨询、听证帮助居民小组成员更准确地理解问题。

最后,居民小组通过公开发布他们讨论后形成的声明,并将结论带回到各自代表的群体里。

共识会议方法比较适用于诸如邻避设施选址等涉及较多技术性、专业性问题的社区公共冲突中。这种方法强调专业人士在讨论中对非专业人士提供的帮助和支持,并且会议参与者需要付出比较多的时间成本来学习相关背景知识、在不断讨论中深化自己的认识以保障最终会议结论的深度与质量。

2. 问题解决工作坊方法

另一种行之有效的协商方法是问题解决工作坊方法。该方法更多地聚焦于具体的利益冲突问题,主要通过当地居民代表、特别是冲突方代表的内部协商来化解争端和构建共识。

问题解决工作坊强调的是实现参与者从立场到利益的思维转变,最终以合作者的态度一起寻找现实问题的解决之道。

该方法的实施过程采用的是一种被称为“基于利益协商”(Interest-based Negotiation, IBN)的流程,可以区分为以下几个阶段:

首先是议事规则的制定,这个阶段充分尊重与会者的意见,讨论规则与表决方式由与会者自己制定,主持人在接下来的议事过程中只负责严格执行这些规则。

其后,从“讲故事”到议题、再到利益的识别,与会者将会由会议议题开始一步步在讨论、甚至相互质询的辩论中反思个人的利益究竟是什么。这样的讨论最终将把抽象、立场化的个人观点逐渐转变为一系列共同性的利益目标以及现实的困境,并促使个人把利益具体化,不断细分,为后面的谈判和利益交换创造条件。最终,全部与会者要形成一个“包容性的问题界定方法”,即找到一个包容了多元利益的会议目标。这样,关于冲突解决的沟通与合作有了真正的基础。

随后的阶段强调创造性。与会者先集思广益,形成大量的潜在解决方案,这里特别建议采用头脑风暴的方式形成候选方案的池子(pool)。在必要时,会议可分成更小的组(Caucus)就某一议题进行集中协商,小组形成共识后,再提到全体会议上来。最后,问题解决工作坊形成的是一份所有参与者认可的协议文本。

社区共识会议需要较复杂的筹办组织过程,外部专家和组织者的作用非常明显。相比而言,问题解决工作坊方法则相对简单和直接,“自治”的色彩更浓。因此,除本地代表外,一般只需要一名有经验的主持人为会议议程提供秩序上的维护以及若干协调者(facilitator)辅助与会者更好地交流即可。

(三)社会组织促进社区公共冲突解决的三种主要技术

为保障上述两种方法的有效性,专业的协商技术是需要的。一般而言,协商代表如何产生?协商参与者如何做到理性、真诚的相互倾听与对话?协商过程中遇到复杂而争议巨大的技术性问题时应该如何解决?这是实践者容易遇到但又需要相关技术才能加以解答的三个重要问题。

1. 协商代表产生技术

协商代表的产生是开展公共协商的基础性步骤。通常,民主协商的代表产生机制有以下四种:

第一种方式是选举。其优点是具有程序上的公正性,这样一种仪式感也可能为随后的协商提供积极的氛围,在社区影响下有能力有威望的人也容易被甄别出来;而缺点往往是成本较高,且可能由于人口比例与利益群体比例的失衡而导致协商代表不能很好反映各方利益。当然,选举本身可以采取分利益群体进行的方法:先公开询问居民立场,再从相同立场的群体里选出合适的代表。

第二种方式是随机抽取。其操作一般是先确定特定的编号(例如电话号码、身份证号码、住址编号),再对编号进行随机抽取。显然,这种方法最不具有可控性,另一方面其结果随机性最强,最不容易被视为是被人操纵的产物。当冲突解决需要在冲突方之间进行深入对话时,这种方法并不可取。但如果组织者关注的是那些没有明确利益偏向的“一般群体”,或者协商代表很难用其他方法确定时,这种方法仍然有用武之地。

第三种方式是自愿报名。这样做的好处是那些有意愿也有能力的人选能自然浮出水面,不过前提社区对于协商的参与意愿足够高。这种方法可能带来的另一个问题是难以控制代表的代表性。最终参与协商的代表可能仅仅是那些对于协商有热情的个人。

第四种方式是主办方指定。这样做的好处是作为调解者的社会组织可以根据自己的实际需要选择协商代表,让那些冲突中的关键个人能面对面理性对话。在这个过程中,协商组织者也可以更全面参考社区居民的个人立场、相互关系、教育背景、年龄等各种因素加以权衡。当然,该方式的问题显而易见:整个程序的公正性和合法性容易被质疑。

本文在这里要强调的是,四种方式每一种都有很明显的弊端,但相互之间都有较强的兼容性。例如,当社区居民参与热情高涨时,可以先自愿报名、再由主办方指定;又如,当冲突各方分化明显,但又并不容易在各方中选择代理人时,可以采取先主办方指定参与方、再以随机抽取的方式从各方中均衡产生代表的方式。总而言之,现实中协商代表的产生技术是灵活而多变的。

2. 冲突对话技术

如何在协商中真正做到有效、理性地交流对话也非常重要。参与和协商绝不仅仅只意味着公众的出席,而是要让公众在协商讨论的过程中充当积极的内容贡献者。而如何参与、如何有效地交流对话实际上也是需要学习的。

首先是倾听的技术。理性的协商开始前往往需要让消极的情绪得到释放和疏解,也让参与者在彼此倾听的过程中建立互信。这其中非常重要的方法就是“反馈式倾听”——通过不断地给说话者言语和表情上的反馈促进对话者之间深入的交流。而一旦当对方把思想中的紧张和压抑释放之后,也更容易接受倾听者的诉求。这个过程本身并不复杂,但它的必要性却被人所忽视。在协商中,通过技术人员的强调、指导和适当的预先演练,反馈式倾听能够对协商乃至冲突方矛盾的消解起到明显的作用。

其次是关于真诚的表达。社会上的个人总会自觉不自觉地在人际交往中采用一些策略或手段,而处于冲突中的个人就更难避免了。协商的组织方需要给参与者配备有经验的技术人员帮助他们在交流过程中逐渐走向互信与协作。这种旨在促进参与者更深入地沟通对话和彼此互信、在整个协商中起到润滑作用的工作在国外被称为“Facilitation”。这项工作的质量对于协商的成败起着重要的影响作用。

此外,协商的规则如何制定、应该注意哪些问题也是十分重要的技术性问题。在西方会议和决策中影响深远的“罗伯特议事规则”就是协商组织者值得学习和借鉴的典范。然而,随着时代背景和人们关注问题的不同,协商规则和主持会议的技术也需要与时俱进。例如,近年来冲突解决领域重量级学者Susskind教授就针锋相对地提出了“打破罗伯特议事规则”,并对如何化解地方性公共冲突问题和构建共识提出了新的思考。

3. 联合事实发现技术

所谓联合事实发现,是指由冲突问题涉及到的利益相关者代表、决策制定者及相关专家组成的一个事实调查小组来共同处理事实争议的方法,往往适用于社区规划、环境治理、邻避设施选址等涉及科技复杂性的社区公共冲突情境。其核心要素包括:

第一,组成一个专业的事实发现委员会。同时,该委员会必须包括关键的冲突方,以确保注意力聚焦在正确的问题、达成相关目标并较大地实现各方利益上。

这个由专家、决策者和关键利益相关者构成的委员会提供了一个开放式交流平台,从而可以有效地避免因交流不畅而产生的事实冲突,这样可以确保调查、证据、讨论的合理性,并在合作中实现激发式效果,为解决问题提出新的证据和解决办法。

第二,共享信息和资源。联合事实发现认为把关键证据提供给所有人,将不同的知识和资源聚集到一起,更有可能获得对基于科学、技术知识的问题更深入的整体性理解,为平衡或发现潜在利益和解决方案创造机会,从而使结果更加公平、公正、客观、合理。

第三,最终结果应是共同努力的总和。研究发现的结果应代表小组的所有成果,包括达成的共识及未达成协议的事实问题。

四、社会组织促进社区公共冲突解决的整体运作机制:以美国社区调解中心和SSCA为例 

参与社区公共冲突解决不仅需要社会组织掌握相应的协商式方法和技术,还需要一整套运作机制作为支撑。以下将以美国社区调解中心和SSCA为例,阐述冲突解决过程中社会组织与其他各种主体间的关系架构、主体间的协作机制建设、冲突解决程序安排和具体冲突解决过程。

(一)国外经验:美国社区调解中心的运作机制

在美国,社区调解已经发展得相对成熟,相应的组织建设也颇具规模且数量还在不断增长中。一般每个主要城市和每个州都设立了自己的社区调解中心。

美国的社区调解中心的服务类型包括冲突早期干预、冲突预防、冲突调解以及与冲突有关的培训等。近些年来,社区调解中心的服务项目范围在扩大,解决争端的类型也在增多。

从一些统计资料中可以看出,美国社区调解中心的冲突解决工作是富有成效的。在密歇根州、内布拉斯加州等州,中心的调解率高达70%-80%。服务对象对社区调解中心工作效果的满意度也很高。例如,在北卡罗来纳州,有90%的服务对象接受了调查,其中96%的人对调解过程十分满意。

1. 社区调解中心与其它主体间的关系架构

美国的绝大多数社区调解中心(项目)是非营利组织,可能是独立的机构,也可能是提供社会服务的大型非营利组织联盟下属的项目。据NAFCM2003年的统计数据显示,这些中心有89%是非营利组织,由政府管理的公共机构只占1%。社区调解中心强调保证自身的中立、独立和可信度。主要通过管理(咨询)委员会、员工和志愿者的多样性,来保证公平。概言之,这种脱离于政府与企业的业务独立性是这些机构的重要特征。

在资金来源上,美国的社区调解中心主要靠法庭相关案例的资金,其他方式主要有政府补助金、早期冲突预防服务的入会费;个人、公司捐赠;收取的服务费;特殊项目的经费;社区基金等。来自联邦政府渠道的资金补助很少。

2. 冲突解决过程中主体间的协作机制

美国社区调解中心与其它主体间的协作主要体现在调解案件的转接上。就具体的冲突解决过程而言,社区调解中心的工作是相对独立和自主的。

一般而言,社区调解中心会大量承接来自法庭的调解案件,分担司法机构的工作压力。在NAFCM的一项全国性调查显示,全国有46%的调解中心一半以上案件是从法庭获得,28%的调解中心从法庭渠道得到三分之二的案件。在密歇根和北卡罗来纳州的调解中心,甚至有60%—75%的案件是从法庭渠道获得的。此外,警察局、法院、民间组织、宗教团体、政府机构等机构也会向社区调解中心推荐调解案件。这些机构在业务上均存在一定联系。

当然,这样一种协作和依赖关系客观上对社区调解在冲突解决方法技术上的自主创新造成了制约,社区调解中心没有创造出独立于法庭的处理模式,事实上成为了法庭审判的替代品。同时,调解中心与法庭的紧密联系也导致社区调解中心的中立性存在风险。

3. 冲突解决程序安排

这里以美国华盛顿县(Washington county)的社区调解中心为例介其冲突解决的常规程序。该机构在冲突解决中遵循三大原则:

首先是非评判原则。调解中心的调解员的工作是倾听、提出问题、定义每个当事人觉得重要的议题。在调解过程中,调解员不会判断谁是谁非,也不会偏向任何一方。调解员只是促进协商的推进,共同协议的最后达成。

其次是保密原则。除了涉及到对弱势群体的虐待事项外,其他的事项都会采取保密原则。这意味着在调解中的所有讨论,还有当事人与调解员的单独沟通都会被保密。

最后是当事人自主原则。自主的权利包括是否出席、参与程度、接受任何协定的自由权、选择性的分享信息的自由权、在任何时点上退出调解的自由权。此外,该机构要确保参与者自己决定冲突解决的最后方案。

就调解过程而言,华盛顿县的社区调解中心的步骤简单易行,并体现了当事人自主解决问题和达成共识的原则,调解员在其中起到引导和帮助作用:

第一步,调解员声明协商的规则和程序等,保证整个过程注重公平性、保密性,并要推进共同协议的达成。

第二步,当事人每方讲述事件经过、己方基本议题和期待达成的协商结果,每个人都不得打断其他人的发言,并且需要仔细倾听。在此过程中,调解员会提出问题以便事项得到澄清。并且,调解员会依据需要安排单独会见当事人的环节,分别听取各方的陈述和诉求。

第三步,调解员帮助当事人定义基本议题、主要立场,并且把它们分类。列出主要的话题以供讨论。

第四步,调动当事人的创造力,寻求可能的解决问题的多种途径。

第五步,如果当事人在某些议题上达成一致,可以将解决方案写下来,并且各自在最终的协议方案上签字。协议应以互惠为原则、列明所有共识条款以及后期的监督和控制措施。协议通常具有强制执行的效力。

(二)国内实践:SSCA促进社区公共冲突解决的尝试

社区参与行动服务中心(SSCA)是一家促进城乡社区参与式发展和冲突解决的公益机构,成立于2002年12月。其宗旨是“传播参与式发展理念和方法,推动社区层面的参与式治理。通过运用参与式方法提供社区公共服务、化解社区冲突、解决社区问题,以及在此基础上促进基层协商民主制度建设。

近年来,该组织在促进社区公共冲突解决方面做出了不少尝试。下面以一个SSCA2008年汶川地震后调解绵竹市剑南地区楼房加固争端为例分析一下社会组织是如何利用协商的方法促进社区公共冲突解决的

首先简单交代一下案例背景:“5.12”大地震后,灾区城镇居民均搬入临时搭建的“板房社区”中生活,其原先居住的楼房,大部分被专业鉴定机构鉴定为需要除险加固的危房。绵竹市政府根据房屋被确定的安全等级,对其房屋需要实施除险加固的业主,提供不同金额的政府补偿资金。然而绵竹市剑南镇某社区X栋业主们在对该栋楼房进行除险加固施工方案的选择过程中,出现了较大的分歧。X栋楼房于1998年交付使用,共有门市房业主24户,居住用住宅业主40户。底层为门市房,楼上为住宅,共6层。“5.12”地震之后,该楼被鉴定成为D级(最差状况,但仍然可以进行除险加固维修的楼房)。震后,该栋楼64户业主通过自荐和选举,产生了若干名住宅业主代表和门市房业主代表,共同协商完成除险加固过程中的相关事宜。不同业主代表分别提出了AB两套不同施工方法和不同价格的除险加固方案,双方都认为各自的方案最佳而不能达成一致意见。从20088月开始,到2009211日最后一次全体业主会议,屡次开展的沟通会议(包括居委会主任协调的小型会议)均以双方的争吵和指责不欢而散。楼主加固陷入僵局。受当地政府委托,SSCA在社区居委会的安排下主持了X栋加固方案的协商调解工作。

SSCA在正式开始调解前仔细考察了纠纷事件的来龙去脉、当地政府针对震后房屋除险加固的政策等,对各方争议事项进行了研究和分析并设计了对应的解决方案和调解策略。经过一周左右的准备,SSCA的调解专家(主任宋庆华以及高级顾问舒可心)于2009223日正式开始调解。他们首先实地考察了旧房加固的现场,和部分业主代表、相关机构工作人员进行了沟通,详细了解了两套方案各自的优缺点以及当地居民对不同方案的不同态度。

在对两个不同方案进行反复比对和分析之后,工作人员得出的解决方案是从两个既定方案中分别抽取合理的部分,最终形成一个新的折衷方案。而这种来自两方面的权衡也能给冲突双方妥协的理由。然而,SSCA决定并不主动抛出这一折衷方案。原因有二:首先,作为以冲突调解者,主动兜售新的方案容易引起当地人疑虑,无形中制造新的争议和摩擦;其次,让这个折衷方案在冲突双方的讨论中“自然而然”地产生才是最有助于消解当地业主之间冲突,使最终方案得到广泛认同的最佳路径。此外,两位专家都认为,接下来一个重要的任务是要让双方从比较对抗调整到一个双方都能让步的心理状态。

经过精心的计划和安排,SSCA召集业主进行了一次通过协商解决冲突的会议。为了营造一个和谐、友善的会议氛围,工作人员特意准备了温馨的标语和提示。开场时,居委会主任的介绍拉近了社会组织与当地社区的心理距离。紧接着,SSCA主任宋庆华特意强调了协商的基本原则,包括:“每个人都有发言权”,“所有人的发言都是有效的”,“他人发言的时候别人请尊重和聆听”,等等。而舒可心则提出了重要的会议规则:两个方案的主张者依次对自己提出的方案进行陈述;发言者要面对SSCA的调解者,而不是争论的另一方;双方都只说自己方案的优点,而不说对方的不足。这样有助于避免冲突双方的争斗心理,为会议营造一个公平、友善、务实的环境。

在两个方案的提出者分别做了方案介绍后,业主们开始针对两个方案提出自己的质疑,并请相应方案的提出者给出回应。这个过程不乏激烈的观点交锋,两个方案的问题在所有业主面前也得到了充分暴露。而此时,主持人的作用十分关键——他控制会议秩序,也引导着讨论的走向。此外,主持人也需要力争平衡辩论局面,使两方尽量轮流发言,避免一方压制另一方的情况出现。在这个过程中,当SSCA发现门市业主成为使协商僵持的关键人群时,他们专门与这个群体进行了沟通,帮他们分析如何才能更好地实现他们的利益同时也兼顾其他人群的需求。这个努力推动了共识的构建。

SSCA看到抛出折衷方案时机成熟的时候,他们对业主们的讨论做了总结和梳理,将解决问题的出路落脚到如何重新对两个方案的合理部分进行组合上。最终,在场的全体业主就除险加固方案达成了一致意见,草拟的会议纪要也经在场的业主逐一签字确认。业主、居委会都对会议结果满意。

由于震后仅绵竹市剑南镇就有被鉴定成各种级别且需要进行除险加固维修工程的楼房近1219栋,涉及24305户(套)业主,截止到20092月底,完成或已经开始加固的也仅占全部数量的30%,因此当地政府对本调解的成功表示赞赏并希望能以此促成本市类似冲突的解决。在这个案例中,一次协商解决了之前八个月时间都无法解决的冲突。由此可见协商式方法和技术在解决社区公共冲突方面所具有的巨大潜力。同时,这也证明了社会组织可以利用好自身优势参与和促进社区公共冲突解决,为社会的和谐稳定做出贡献。

五、结论和对策建议

在前述内容的基础上,本节总结了社会组织促进社区公共冲突解决的方法、技术和实现路径的基本结论,并提出几方面的对策建议。

(一)结论

本研究的基本结论包括以下几点:

1. 社会组织可以有效地解决社区公共冲突

相比政府介入和传统的人民调解制度,社会组织能够在社区公共冲突解决中发挥重要的作用。国内外已有不少的成功经验。在美国,社会性的调解组织,如“社区调解中心”,发挥了极为重要的作用。我国近年来此类组织,如前面提到的SSCA、众合冲突解决中心等,也展现出优势,并已积累了一定的成功案例。

在冲突解决过程中,相较于时常受到猜忌的官方机构,社会组织中立性强、专业程度高,更容易发挥其斡旋调解作用;而比之于调解理念错位、指导策略单一、自治性受到侵蚀、对新兴冲突领域关注不够的传统人民调解组织,新兴的专业社会组织少了很多制约,因此也比较容易从较高的起点出发开展工作。

2. 基于现代冲突解决理念的协商式方法和技术是问题解决的关键

传统的应对冲突的方法,如诉诸强力、安抚、诉讼、民间调解、朴素的对话协商等,都有其适用的场合,但也存在各自的局限。它们共同的局限是解决方案从长远看难以得到冲突当事方的真正认同。特别是朴素的对话协商,这种方法达成的解决方案同样没有建立在最大程度激励创造性、寻找共赢之道的基础上。当事方即使暂时达成合意,很容易出现事后反悔的局面。

基于现代冲突解决理念的协商式方法和技术有利于各方真诚对话,有利于深入挖掘彼此的利益诉求、摒弃既有立场,有利于社区公共冲突获得可持续的解决,有利于当事方满意度的提升和关系的重塑。协商式方法与技术和社会组织中立第三方的调解者角色具有良好的匹配性,应作为对传统冲突解决途径的有益补充,在公共冲突解决过程中推广使用。

3. 社会组织介入冲突既需要保持其独立性,亦需政府部门的配合

独立性是社会组织的优势,也是其介入公共冲突、帮助冲突得到解决的前提。然而中国国情下,政府部门、居委会等基层自治组织(在多数居民心目中,居委会也是“政府”)在公共冲突解决中的重要性仍然突出,如启动冲突解决过程、引入调解方、在冲突各方的谈判中为各方输入权力、权威等各式资源。因此,社会组织既要独立开展调解工作,保持社会组织中立的形象,避免当事方的猜忌,也要适当适度地借助基层政府的权威和资源,以促进社区公共冲突的顺利化解。

4. 需要提高“方法”和“技术”的可操作性

前述的协商式方法和技术要想真正发挥作用,必须具备可操作性,易于掌握,易于复制,易于推广,从而成为社会组织的得力工具箱。因此,有必要把这些方法和技术进一步转化为简明、清晰、易懂的指南,在相关社会组织中传播、推广。这些可操作的指南应该是动态改进的:指南用于冲突解决实践,通过实践发现问题,据此完善方法和技术,并更新指南。同时,应积极搭建同行间交流平台和互助平台的建设,分享交流冲突解决的经验,相互促进共同提高,对难点案件也能较好实现资源整合和相互助力。此外,对于冲突解决的方法、技术和策略,也应通过新闻媒体、自媒体、新闻组等宣传平台进行积极的扩散和传播。

(二)社会组织促进社区公共冲突解决的对策建议

基于以上的结论,本文就社会组织参与并促进社区公共冲突解决,提出以下几方面的对策建议。

1. 培育和支持可以发挥社区冲突解决功能的社会组织

相对于无处不在的社会公共冲突,具有专业的冲突解决能力的社会组织发展空间仍极为广阔,应继续培育和大力支持可以发挥社区冲突解决功能的社会组织。

目前,各级政府都致力于建立健全人民调解的网格化工作体系,民政部门也已经重视和加强了对行业协会、商会等社会组织内部矛盾纠纷人民调解机制的建设,然而,在行业协会、商会的治理范围之外的广大社区,处于社区公共冲突解决一线的城乡社区人民调解组织作为群众自治性组织并不属于民政部门定义和管辖的社会组织范围,不能享有社会组织相应的政策优待与扶持。与此同时,更多致力于社区冲突解决工作的草根公益社会组织仍面临着资金、人员等资源匮乏的局面,能力建设任重道远,发展举步维艰,迫切需要得到诸如民政专项建设资金等软硬件的进一步支撑。

2. 将社会组织解决社区冲突纳入政府购买服务

专业型的社会组织需要自我维持和可持续地发展,需要运行和发展的资金。但不同于其它的社区服务――服务者从服务对象那里获取报酬,社区冲突解决具有特殊性,如果社会组织从冲突的当事方那里获得收入,有损其中立性和冲突解决的有效性。特别是长久以来,我国民众已经形成了“调解免费”的观念和认知。

考虑到社区冲突解决具有公益性和正外部效应,政府出资购买,社会组织运用其能力提供服务是一种理想的模式。政府目前在购买社会组织服务中应当加以重视并作为科目列支。与此相关的是,需要对冲突解决的绩效评价指标进行科学合理的设计,而非仅仅以“达成协议”作为唯一的评价指标。

3. 开展多种形式的能力建设活动

面对大量、广泛的社区公共冲突,需要大量的社会组织。它们的能力建设至关重要。工作中积累当然可以,但效率很低,由此,有意识的能力建设和技能推广特别重要。开展能力建设有多种途径,例如:

自主的能力建设:类似的社会组织可以组织自己的交流网络,和相关的研究机构合作,设计培训课程推广协商式方法和技术,开展冲突化解工作经验交流项目,支持和扶助相关研究和实践的新媒体平台建设、促进同行交流。

外部推动型的能力建设:政府部门组织,委托相应的机构,投入相应的资金,可以加速能力建设的进程。

建立资源中心:专业的网站,出版相应的书籍和教材,这也是社会组织能力建设的重要方面,能够为冲突解决知识管理提供支撑,有利于组织学习和持续发展。

4. 建立合理的政府部门与社会组织合作机制

正如结论中指出的,社会组织在冲突解决中需要得到政府的配合和支持,而“社会治安综合治理一票否决权制”等压力式制度设计也使得政府在公共冲突调解持积极态度。因此,建立合理的政府部门与社会组织合作机制将有助于二者优势的共同发挥、促进社区公共冲突顺利解决。

政府具有的信息优势有助于联系并邀请到优秀的调解者,政府的推介也能帮助调解者迅速获得当事方的信任,促成各方(特别是实力占优势的一方)对调解产生兴趣。此外,由于大多数公共冲突都直接或间接与政府相关,政府出面提供资源才有可能促使调解取得预期成效。需要注意的是,调解者在拥有专门的技能的同时,更需要掌握“平衡之道”,要具备独立的价值,如包容、对话、协商、共赢等,并积极地通过实践将这些价值与公共意识传递给政府委托方,而非“被支配”。因此,公共管理者应积极搭建合作工作框架,明确各冲突解决主体的责、权、利分配和各方角色定位,设计不同主体之间的信息等资源的共享和传递机制。

5. 社会组织也需转变调解方式、提高技能

从协商式冲突解决的理念来说,社会组织运用这些方法和技术来促进社区公共冲突的解决首先要需要确立的基本观念就是“让当事方做主”。在冲突解决过程中应始终注重当事方的主体地位、尊重其自主性和创造性。第三方在整个过程中的主要角色是确保各方充分、理性地交流并获得公平感。目前调解者出谋划策的局面仍是主流,可以在今后的实践中,更加重视当事各方的创造性思考。

除此之外,社会组织还需要通过系统、专门的学习掌握协商式冲突解决的方法和技术,提高自身的专业化水平。虽然协商式冲突解决使用的“连贯的探索性提问”、“概括、重述、复述”策略与传统民间调解等的策略存在显著差异,但这些调解模式间并非是完全断裂、不能互相借鉴的,如民间调解实践中使用的说服和共情(感情移入等方法)、宽恕、道歉、引用依赖关系等策略能够使当事人关注于对方的感受、情感上的和谐、对对方的尊重和同情等,这同样有助于促进各方理性对话、和平沟通,因此在保持和改善当事人之间关系上效果显著。冲突解决人员完全可以通过适当的、针对性的培训掌握并在实践中灵活、综合地使用这些策略。

6. 从社区治理的高度认识社区冲突解决 

新的社区公共冲突解决机制既有问题解决的工具性意义,也蕴含着一种新的社区治理理念。协商式冲突解决方法和技术能够促进公众社会责任感的培育。首先,协商式冲突解决方法和技术能够促成各方义务意识的提升,通过第三方的引导和帮助,各方能够在参与纠纷解决的过程中通过对一系列规则和程序的遵守,在平衡己方和对方权责关系的基础上,作出“道德性”妥协;其次,协商式冲突解决方法和技术可以促成各方参与意识的提升,“当事人作主”规则能够增强当事各方和相关方在调解中的参与性;再次,协商式冲突解决方法和技术能够促成各方规则意识的提升,经由对调解程序和调解规则做出精细设计让各方在规则范围内做出承诺、承担权责;最后,协商式冲突解决方法和技术重视使用适当的调解策略,这有助于促成各方理性对话与妥协意识的提升,帮助各方理性对话、和平沟通并保持和改善当事人之间的关系。因此,对于社区公共冲突的协商式解决,应当从社区治理的高度给予重视和关注。

    

    (作者简介:李婷婷,中国民航大学公共事业管理系讲师、北京理工大学公共冲突解决研究中心兼职研究员;李亚,北京理工大学管理与经济学院教授、公共冲突解决研究中心主任。)

 

 
 
 
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