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将社会组织纳入协商民主体系相关问题研究

 

魏志荣 

 

摘要:将社会组织纳入协商民主体系是一项系统工程,不仅需要外在制度和政策的调整,更需要社会组织加强自身建设。当前,社会组织的政治参与意愿较强,但行动上却“望而却步”;对话协商能力参差不齐;协商民主行为增多,但经验不足,掣肘因素较多。社会组织政治参与的困境主要表现为:缺乏相应的法律依据和保障;缺少制度化的政治参与途径;政府“官本位”思想的阻碍;政治参与和协商的能力不足。因此,应建立健全社会组织政治参与的法律制度;在政协中增加社会组织界别;政府要树立合作共治的理念;建设网络协商与对话平台;培育“枢纽型”社会组织;提升社会组织的对话协商能力。

关键词:社会组织;政治参与;协商民主

 

一、研究背景、问题与方法

中共十八大明确提出“健全社会主义协商民主制度”,这不仅是对当前社会利益多元化、社会矛盾多样化的积极回应,同时也是中国民主政治的创新和发展。社会主义协商民主制度扩展了政治协商的主体、层次和内容,这为将社会组织纳入协商民主体系提供了契机。当前,各种群体性事件、维权事件频发,反映了国家与社会互动的脱节。社会组织是国家与社会联系的纽带,不仅能够反映社会利益诉求,同时,也是社会治理的重要力量。截至2014年12底,中国社会组织的数量已经达到了60万个。广东、安徽、云南等省份正积极探索在政协、人大中增加社会组织代表,发挥其参政议政的功能。此时,有必要对将社会组织纳入协商民主体系相关问题进行研究。

本研究拟解决的主要问题有:(1)为什么要将社会组织纳入协商民主体系?社会组织在协商民主体系中将发挥怎样的作用?(2)社会组织政治参与比公民个人直接参与更有效吗?社会组织具有政治参与的意愿和对话协商的能力吗?(3)如何将社会组织纳入协商民主体系?以此对中国社会组织政治参与的现状进行考察,发现社会组织政治参与过程中存在的问题,从而加深对将社会组织纳入协商民主体系的认识和把握;通过对社会组织政治参与意愿、对话协商能力以及协商经验积累三方面的考察,探索将社会组织纳入协商民主体系的有效模式;提出将社会组织纳入协商民主体系的对策建议,为社会治理和民主建设提供有益启示。

本研究采用的主要研究方法有:(1)问卷调查:设计调查问卷,通过实地和依托专业问卷调查网站对相关社会组织进行问卷调查,主要考察社会组织政治参与的意愿,评估社会组织对话协商的能力;(2)结构访谈:对A市和B市的社会组织创新园及其他社会组织的成员进行访谈,对社会组织管理部门及相关政府部门的公务人员进行访谈,探究社会组织政治参与过程中存在的困境及其原因;(3)案例分析:选取有代表性的社会组织政治参与的案例,如环保组织政治参与的案例,从协商民主的视角分析社会组织是如何影响公共政策的,总结成功的经验,分析存在的不足。

二、协商民主视角下社会组织政治参与的现状分析

市场经济、民主政治以及公民社会的发展推动了社会组织的发展,中国社会组织的数量持续增长如果大的政体能够实现这种民主的前提——充满活力的公共领域,具有各种形式社团的公民社会,以及允许个人根据其基本权利诉诸正义的司法制度——那么,对于中国使其庞大的、充满活力的政体民主化之努力来说,这种制度化的、广泛并且深入的公共协商可能会成为一种模式。然而,社会组织具有政治参与的意愿和对话协商的能力吗?中国社会组织政治参与的现状如何?

(一)社会组织的政治参与意愿分析

转型时期,利益不断分化,社会逐渐分层,社会矛盾增多,这些矛盾从根本上说是利益矛盾,是可以通过协商的方式来解决的。社会组织能够深入基层,反映和整合民间利益诉求;能够增加公民政治参与的主动性、连续性和专业性,所反映的问题更容易被关注;以社会组织为载体的政治参与更加有序和理性,更能体现公共利益。将社会组织纳入协商民主体系不仅具有政治和政策合法性,同时也是社会治理的现实需要。

然而,长期以来,中国社会组织介入公共政策的方式主要是开展政策研究、提出政策建议,发挥的是倡导功能。没有发挥政治功能不等于没有发挥政治功能的愿望和诉求。在政社合作共治的社会治理背景下,国家开始给社会组织松绑,相关政策的调整是否激发了社会组织参政议政的意愿,社会组织能否成为真正的协商主体?

对相关社会组织的问卷调查显示:(1)90%以上的社会组织成员关注政治现象;(2)关于政府与社会组织之间的关系,20.34%的人认为是“控制与被控制”的关系,55.93%的人认为是“管理与被管理”的关系,15.25%的人认为是“扶持与被扶持”的关系,仅有8.47%的人认为是“合作共治”的关系;(3)关于政府部门是否会听取社会组织的意见或建议,27.12%的人认为“一般会”,45.76%的人认为“一般不会”,27.12%的人表示“不确定”;(4)作为社会组织成员,47.46%的人表示“非常愿意”进行政治参与,37.29%的人表示“一般”,13.56%的人表示“无所谓”,仅有1.69%的人表示“不愿意”进行政治参与。见表2-1。

2-1                社会组织的政治参与意愿

问题

选项

比例

作为社会组织成员,您是否关注政治现象?

非常关注

47.46%

一般关注

50.85%

不关注

1.69%

您认为当前政府与社会组织的关系是怎样的?

控制与被控制

20.34%

管理与被管理

55.93%

扶持与被扶持

15.25%

合作共治

8.47%

其它

0%

您认为政府部门会听取社会组织的意见或建议吗?

一般会

27.12%

一般不会

45.76%

不确定

27.12%

作为社会组织成员,您是否愿意进行政治参与?

非常愿意

47.46%

一般

37.29%

无所谓

13.56%

不愿意

1.69%

 

可见,社会组织成员关注政治现象,自身具有很强的政治参与意愿,但却对政府与社会组织之间的关系持保守态度,对政府部门是否会听取社会组织的意见或建议持怀疑态度,这种矛盾的心理使社会组织在实际行动上对政治参与“望而却步”。正如访谈中某位社会组织成员所言,“通过一直以来与社会组织的接触,发现会有一些机构在这方面(政治参与)有一定的诉求,大家慢慢的会表达出一些想法或是想要发声,不过真正去表达或参与的很少。”与此形成对比的是公民的个人参与,从历年的信访数据和网络空间的政治表达来看,公民的政治参与意识和能力均有所提升,但政治参与的组织化、制度化水平较低。也就是说,社会组织还没有充分发挥“在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用”。

(二)社会组织的对话协商能力分析

协商民主的最低限度应该通过公民的权利和能力来界定,公民具有发起协商的能力,这种活动不仅需要对源自独立权威的动议作出反应的能力,而且还需要确定某种议程内容,以及因此确保自由以免受他人支配。社会组织具备发起协商以及相应的对话协商能力吗?

从社会组织的分布来看,不同地区、不同类别的社会组织的发展并不均衡。东部经济发达地区社会组织数量较多,发展水平较高,中西部欠发达地区社会组织数量较少,发展水平较低;卫生类、法律类社会团体较少,工商服务类、生态环境类民办非企业单位较少,不能很好地满足社会的需求,从而也使一些社会问题缺乏关注。这不可避免地会导致部分社会组织在政治参与过程中的无能力和脆弱性。因此,在政策上应有所倾斜,使协商过程实现参与主体、讨论话题和不同意见的充分包容和平等。

经费、人员、管理、规模等是社会组织有效运作的重要维度,同时也是社会组织政治参与和协商能力的重要基础。对相关社会组织的问卷调查显示:主要经费来源于“服务收费”的占37.29%,来源于“会费”的占27.12%,来源于“政府资助”的占27.12%,来源于“社会捐赠”的占8.47%。可见,大部分社会组织的主要经费来源于服务收费和会费。正如访谈中某位社会组织成员所言,“大部分社会组织存在资金困难问题,为了生存和发展,都希望得到政府拨款,或者承接政府项目获得资金”。而社会组织从业人员中,54.24%为“专职”,45.76%为“兼职”,兼职人员过多严重影响了社会组织的专业化程度。

从内部管理和运作来看,部分社会组织管理松散,组织涣散,运作过程缺乏透明度,违规使用经费现象时有发生。近年来,各种“丑闻”频发,更是降低了公众对社会组织的信任程度。同时,受多种因素的影响,社会组织的规模普遍较小,缺乏有影响力的社会组织。根据霍普金斯全球公民社会指数(GCSI)指标,“雇员占经济活动人口比重”,中国为0.36%,世界平均值为2.7%,发展中国家和转型国家为1.2%,发达国家为4.7%;“志愿者占经济活跃人口比重”,中国为0.13%,世界平均值为1.6%,发展中国家和转型国家为0.7%,发达国家为2.7%。可见,中国社会组织的发展速度滞后于经济的发展速度。

从总体上看,社会组织参政议政的能力有所提高,但发展的不均衡以及经费、人员、管理、规模等方面存在的问题,制约了社会组织对话协商能力的发挥。只有切实提高社会组织的对话协商能力,才能使其真正代表组织成员的利益和公共利益,才能与其他主体实现平等意义上的协商。

(三)社会组织的协商民主行为分析

在社会组织参政议政方面,中国已经积累了一定的经验。全国总工会、共青团、妇联、工商联、青联、科协、台联、侨联等,在中国人民政治协商会议中很好地发挥了政治协商、民主监督、参政议政的政治功能。目前,已有多个省市在政协中增加社会组织界别,广东省更是在人民代表大会中增加了社会组织类别。这表明社会组织在社会管理和建设中的地位和作用得到进一步确认。

对相关社会组织的问卷调查显示:在向政府部门提出过政策建议的社会组织中,8.47%是通过“人大代表”提出的,1.69%是通过“政协委员”,5.08%是通过“知名人士”, 20.34%是通过“座谈会”, 28.81%是通过“互联网”。可见,社会组织主要是通过座谈会、知名人士、人大代表、政协委员等表达利益诉求或政策主张的,并没有形成制度化的政治表达渠道同时,值得注意的是,互联网的应用降低了参与成本,拓展了社会组织参政议政的渠道,增强了社会组织参政议政的能力,已成为社会组织使用较多的一种参与和表达方式。在没有向政府部门提出过政策建议的社会组织中,15.25%是因为“没有合适的途径”,32.2%是因为“提了也不会起作用”,5.08%是因为“让提再提”,30.51%是因为“不了解相关信息”。可见,社会组织没有提出政策建议的原因,一方面是对政府部门是否会考虑或采纳其政策建议持不信任的态度,一方面是对相关信息缺少必要的了解,又缺少合适的参与途径。见表2-2。

2-2                   社会组织的协商民主行为

问题

选项

比例

如果您或您所在的社会组织向政府部门提出过政策建议,那么是通过何种方式提出的?

人大代表

8.47%

政协委员

1.69%

知名人士

5.08%

座会议

20.34%

互联网

28.81%

其它

35.59%

如果您或您所在的社会组织没有向政府部门提出过政策建议,那么原因是什么?

没有合适的途径

15.25%

提了也不会起作用

32.2%

让提再提

5.08%

不了解相关信息

30.51%

其它

16.95%

 

从总体情况来看,社会组织的政治参与和表达有所增多,有的甚至影响了公共事件的解决和公共政策的制定。以环保组织为例,从“保护藏羚羊运动”到“怒江事件”,从“质疑圆明园湖底防渗工程”到“云南曲靖铬污染事件”, 其在影响公共政策方面可以说已经取得了一定成效。但从协商民主的角度来看,仍存在诸多掣肘因素限制了其功能的发挥:(1)政府部门的谨慎态度。一方面,政府部门担心环保组织的环保行动可能影响地方经济的发展,一方面又担心被环保组织动员起来的公众无法控制,与政府形成对抗,从而使环保组织无法及时有效地介入。(2)专业化程度的有限性。政策制定中涉及的专业知识越来越多,如“怒江事件”中就涉及了生态学、水力学等知识,但活跃在其中的环保组织从业者以记者背景居多,虽然在论战过程中,其言论极具煽动性和感染力,但也时常显得缺乏科学依据和专业分析。因此,很多环保组织是通过舆论和社会压力来影响环境问题解决的,而未真正与政府进行对话和协商。(3)理性化程度有待提高。在政治参与过程中,环保组织往往认为自身代表正义和公理,诉求表达较极端,缺少妥协精神,最终导致无法达成共识。

三、协商民主视角下社会组织政治参与的主要困境

当面临社会的多元性和复杂性,面临公共利益的不断分散时,传统的自上而下的治理模式已经不再切实可行,命令和控制正让位于参与和互动。近年来,中央和地方各级政府不断探索,为社会组织提供了多种政治参与方式,然而,社会组织并未如预期那样有效地参与到政府决策和社会治理中来。基于协商民主的视角,社会组织政治参与的主要困境表现为:缺乏相应的法律依据和保障、缺少制度化的政治参与途径、政府“官本位”思想的阻碍、社会组织政治协商能力不足。

(一)缺乏相应的法律依据和保障

当前,对社会组织政治参与的相关规定,散见于各种会议报告或政府性文件中。如中共十七大报告提出“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能”。十八大报告提出“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道,就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商”。十八届三中全会提出“要改进社会治理方式,激发社会组织活力,创新有效预防和化解社会矛盾体制,健全公共安全体系”。再如环保部的《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》、《关于推进环境保护公众参与的指导意见》,国家文物局的《关于进一步发挥文化遗产保护志愿者作用的意见》等。

已有的关于社会组织政治参与的相关规定或是原则性的,或是位阶较低,并没有上升到法律的高度。对于哪些社会组织可以加入或发起协商、按照怎样的程序进行协商、协商的结果会在多大程度上发挥效力等问题并没有明确的规定。由于缺少法律依据和保障,从而使社会组织的政治参与和协商带有一定的随意性和不确定性。是否要引入社会组织的参与,是否要听取社会组织的意见,更多地取决于政府部门的认知和选择。正如访谈中某位政府部门的工作人员所言,“哪些事务或事件需要社会组织的参与并没有明确的规定,多是根据部门领导的意思来执行的,因为缺少外在强制力的约束,确实存在想协商就协商、不想协商就不协商的现象”。

(二)缺少制度化的政治参与途径

目前,社会组织政治参与的方式主要有:直接参加听证会、恳谈会、议事会,或者间接通过人大代表、政协委员、知名人士等,表达政策意见或建议,但无论是哪种方式都不是一种常态机制。正如访谈中某位社会组织成员所言,“当有了问题,不知道向哪个部门反映,也找不到合适的途径。”可见,一方面,政府为社会组织提供了多种政治参与方式,一方面,社会组织却找不到合适的参与和表达途径。现有政治参与途径的制度化程度低是造成这种情况的主要原因。

由于缺少制度化的政治参与途径,大多数社会组织游离在政府决策和社会治理之外。有的社会组织直接向政府部门领导反映问题,有的通过新闻媒体制造舆论,以引起政府和社会的关注,从而使其政治参与的效果带有一定的偶然性。虽然政府部门愈加重视社会组织政治参与的作用,但在具体操作过程中仍存在着诸多问题。正如访谈中某位政府部门的工作人员所言,“有的把列席会议看作协商,有的把个别交谈看作协商,有的以通知通报代替协商,有的即使有协商,协商的结果能否被采纳也并不确定。” 

可见,以社会组织为载体的政治参与和协商存在制度供给不足的问题。亨廷顿认为,20世纪50-60年代,发展中国家之所以出现普遍的政治动乱,是因为这些国家民众政治参与的扩张过快,政治体系的制度化水平却未相应提高,结果,政治体系不具有组织和疏导日益扩大的政治参与的机制和能力,这种“比例失调”是造成政治动乱的根本原因。虽然该理论并不完全适用于中国,但却对中国民主政治的发展具有重要的启示,因此,有必要探索社会组织政治参与制度化的有效途径。

(三)政府“官本位”思想的阻碍

传统治理模式下,更多的是政府自说自话的独白,没有对话,没有争辩,政府拥有话语霸权,公众受政府话语的支配,接受了信息却无法塑造信息。当前,政府面临的公共问题日益复杂,单凭政府自身已无力应对,政社合作共治已经成为一种趋势。这意味着政府需要与公众进行平等对话,需要倾听来自社会的声音。然而,政府的行为深受“官本位”思想的影响,阻碍了社会组织的政治参与。

中国的社会组织是在特殊的语境中产生和发展的,可以说,大多是政府选择的结果,政府拥有政策、资金等资源,社会组织处于政府的管理和控制之下。一直以来,社会组织被认为是政府的“助手”,处于从属地位。因此,政府部门对社会组织政治参与的认识存在偏颇。主要表现在:一是轻视社会组织的作用;二是由于缺少与社会组织平等对话的经验,加之转型时期社会矛盾增多,所以担心社会组织的政治参与会影响社会稳定。正如访谈中某位政府部门的工作人员所言,“社会组织直接与底层民众联系,具有一定的动员能力,其利益诉求又往往能获得同情或支持,一旦被煽动或利用,政府可能会被社会‘绑架’”。

不可否认,社会组织既可以发挥建设性作用,也可能成为对抗性力量,“拉美现象和“颜色革命”便是最好的诠释。但不应将正当的利益表达视为不稳定因素,而应根据中国的特殊国情,正确理解政府与社会组织之间的关系,正确认识社会组织在社会主义建设和公共事务治理中的作用。政府应摆脱“官本位”思想,纠正认识上的偏颇,增强对社会组织政治参与的信任和信心,以有序吸纳社会需求。

(四)社会组织政治协商能力不足

1.发展的不均衡

根据民政部发布的统计数据,截至2014年12底,以社会团体、民办非企业单位、基金会为统计口径,西藏、青海、宁夏、新疆西部四省份社会组织的数量分别为594个、3146个、4304个、8894个,广东、江苏、山东、浙江东部四省份社会组织的数量分别为46835个、71571个、41162个、38767个。可见,受经济发展水平的影响,东西部地区社会组织的发展并不均衡。同时,不同类型的社会团体、民办非企业单位的发展也是不均衡。正如访谈中某位社会组织成员所言,“我们的组织比较弱小,无法与规模大的、有政府背景的组织比,很难发出自己的声音”。协商民主主张不同利益群体之间进行持续不断地沟通、对话和协商,它强调协商过程的普遍参与。然而,这种资源和能力的不均衡,将会造成弱势群体在政治参与过程中的话语贫困,进而无法全面地反映不同利益诉求。

2.缺少资金支持

社会组织的正常运转与发展需要一定资金。当前,社会组织的资金来源主要有服务收费、会费、政府资助、社会捐赠等。对相关社会组织的问卷调查显示,其经费主要来源于前两者。然而,正如访谈中某位社会组织成员所言,“会费高了,想加入的人就少了,组织就发展不起来,为了扩大组织规模和影响,收的会费一般是比较低的”。受发展水平和能力的限制,真正能够获得服务收费项目的社会组织并不多。同时,政府对社会组织的资金支持也是不够的。调查显示,中国社会组织的收入来源中,只有9.8%来自政府,低于发展中国家的平均数21.6%,更低于发达国家的平均数48.2%。现行的税收政策又使企业对社会组织的捐赠不够热心。因此,大多数社会组织都存在资金困难问题。

3.组织管理松散

由于政企分开、政社分离的时间比较短,因此,中国的社会组织处于初步发展阶段,还很不成熟。很多社会组织的组织结构是不健全的,也没有相应的管理制度。有的虽然设置了相应的部门,但目标、分工、责任、制度等并没有明确的规定。有的甚至没有固定的办公场所,加之很多社会组织成员是兼职的,因此,成员之间缺少必要的联系,这使得应有的会议制度很难得到贯彻。正如访谈中某位社会组织成员所言,“有活动时大家会去,平时一般不在那里,大多通过网络或手机联系”。由于规模比较小,有的社会组织为了节约成本,人事、财务、日常工作等主要由一个人或几个人负责。管理的松散必然带来组织的涣散,从而使社会组织缺乏凝聚力和政治参与能力。

4.人才流失严重

对相关社会组织的问卷调查显示:70%以上的社会组织成员在40岁以下;80%以上的社会组织成员具有大学学历;45.76%为“兼职”,54.24%为“专职”。就兼职成员而言,其流动性较大,这给社会组织带来了不稳定性。就专职成员而言,国家对社会组织从业人员的工资福利、社会保障等并没有统一的规定和相应的政策,因此,不同的社会组织之间存在一定的差别,总体而言,社会组织从业人员的待遇是相对较低的,以至于有的社会组织不得不把一部分收入用于组织成员的工资福利。加之社会认可度低,社会地位不高,职业发展空间有限,因此,社会组织人才流失情况严重。正如访谈中某位社会组织成员所言,“感觉社会组织的地位很尴尬,待遇还不如一般的企业,真的要为自己的将来考虑”。

5.专业化程度低

社会组织本应体现专业化的特征,即以专业化的方法为特定的群体提供服务,以专业化的视角审视发展中存在的问题,并向政府部门提出专业化的政策建议或解决方案。但中国的社会组织一直是“依附”于政府发展,独立发展只是近些年的事,因此,社会组织从业人员的来源比较复杂,专业化程度低。正如访谈中某位社会组织成员所言,“很多社会组织对政府购买社会服务表现出浓厚的兴趣,但成功中标的并不多”。专业化程度低是造成这种情况的主要原因。正如香港某大学社会研究中心主任所说,“内地缺乏专业化的社工教育,对比香港,几乎所有的大学都有社工系,他们接受专门的教育,毕业后大部分进入社会组织工作。如果专业化水平不高,那么,在政治参与过程中只能是表达利益诉求,而无法进行真正的协商。

6.公信力的缺失

近年来,社会组织公信力危机事件频发。如“郭美美事件”引发了对中国红十字会资金使用问题、中国慈善事业公益性问题的质疑,虽然中国红十字会推出了信息平台,公开捐赠信息,但却又引发了对捐赠数据的质疑。由此,公众对社会组织的质疑声不断,从而使社会组织陷入了“塔西佗陷阱”。根据《中国慈善透明报告》的数据,2013年,中国慈善透明指数为43.11(总分为100),其中,透明指数达到60以上的公益慈善组织占29.6%。可以说,信息不透明是社会组织公信力低的重要原因。同时,正如访谈中某位社会组织成员所言,“受惯性思维的影响,公众一般把解决问题或实现利益的希望寄托在政府身上,对社会组织的能力并不信任”。公信力低的社会组织很难真正反映群众诉求。

四、将社会组织纳入协商民主体系的对策建议

社会组织不仅能够扩大群众参与,反映群众诉求,而且是社会治理的重要力量,将其纳入协商民主体系并享有更多的话语权,不仅可以使其更好地协同政府解决多元社会问题,实现国家与社会的良性互动,而且可以丰富民主形式,扩展民主内容,推动社会主义协商民主体系的建设和完善。需要指出的是,将社会组织纳入协商民主体系是一项系统工程,不仅需要外在制度与政策的调整,更需要社会组织加强自身建设。

(一)法律制度:社会组织有序参与的保障

社会组织的健康发展、有序参与和协同治理,离不开完善的法律制度。当前,各种会议报告或政府性文件鼓励社会组织的政治参与行为,但对其政治参与的地位却缺少相关依据,这导致了社会组织政治参与的合法性问题。各种利益诉求的表达将成为一种常规性社会现象,由此提出的挑战是社会的制度和结构能不能容纳这种利益表达方式,以及如何为这种利益表达设立相应的制度安排。将社会组织纳入协商民主体系,法治化和制度化无疑是最好的出路。

首先,应从法律层面明确社会组织的地位和作用,这是其政治参与的前提和基础。如《民事诉讼法》修订案(2012),确立了社会组织的公益诉讼主体地位,这为其更好地发挥作用提供了法律保障。其次,有必要制定《社会组织法》。随着经济的发展、政治的改革和社会的进步,可以预见,中国社会组织的数量和规模将进一步扩展,其在改进社会治理方面的作用将得到进一步发挥,因此,有必要提高社会组织立法的位阶,从法律的高度对社会组织的性质、成立条件、主体资格、权利和义务,以及政治参与的方式等作出总体性规定。 再次,应根据实际情况的变化,修订、补充和完善相关行政法规。

虽然中国社会组织的性质与国外有所不同,但欧盟关于社会组织政治参与的立法和相关制度还是值得借鉴的。2001年,《欧盟治理白皮书》要求欧盟机构设立正式的与公民社会组织对话和咨询的平台;2002年,《欧盟委员会咨询相关团体的基本原则和最低标准》对公民社会组织的对话资格进行了界定;2005年,《欧盟透明倡议》指出,要创造多种机会使利益相关者参与政策形成过程,并颁布了咨询参与者行为标准;2006年,D计划(Plan D for Democracy,Dialogue and Debate)和《欧盟交流政策白皮书》旨在缩小欧盟机构与公民之间的距离,增强欧盟的凝聚力;2009年,《里斯本条约》要求欧盟机构定期与代表性协会和公民社会组织进行公开透明的对话。欧盟公民社会组织的政治参与过程是复杂的,但却成功地推动了欧盟一体化的进程,这为同样庞大的中国政体整合民间诉求和力量提供了启示。

(二)顶层设计:政协中增加社会组织界别

来自不同行业和阶层的社会组织直接联系着社会和基层,蕴含着巨大的能量,将其纳入协商民主体系,可以整合民间诉求,使其成为国家与社会联系的抓手。全国人民政治协商会议体现了国家对社会组织政治参与的制度性安排,但仅限于八大人民团体等政治性较强的社会组织,集中于社会上端,参与范围较窄。中共十八大提出“健全社会主义协商民主制度”。此时,有必要探讨在政协中增加社会组织界别。

随着民主政治的发展和经济社会结构的变化,历届政协的界别数量在不断调整,从建国初的46个、29个到后来的31个、34个。这为在政协中增加社会组织界别提供了依据。目前,已有多个省份积极探索在政协中增加社会组织界别。2011年7月,广东省出台了《关于加强社会建设的决定》,提出“鼓励有条件的市、县(市、区)政协设立新社会组织界别”;11月,惠州市博罗县在政协换届之际,增设了社会组织界别,产生了来自社会组织的3名政协委员。在此基础上,2012年,广东省第十二届人民代表大会优化代表结构,将代表按行业分成15个大类32个小类,其中,增加社会组织作为一大类,分配全省社会组织类省人大代表名额9个,占全体代表的1.1% ,这是社会组织首次正式作为一个类别被列入省级人代会代表类别。

在政协中增加社会组织界别,增强政协的包容性,是将社会组织纳入协商民主体系的尝试,体现了国家对社会的吸纳。但仍处于探索阶段,只限于部分省市,并没有上升到国家制度层面。在实际操作过程中,仍有很多问题需要进一步明确和解决。就协商主体而言,应体现广泛性和公平性,但将所有社会组织都纳入协商之中是不现实的,哪些社会组织有资格参与协商并没有明确的规定;就协商形式而言,应体现多样性,但目前主要是会议协商,而且政府居于主导地位;就协商结果的效力而言,如果协商结果被冷处理,表达等于没表达,那么,这种协商必然会走向形式化,而且是不可持续的。扩大社会组织政治参与的广度和深度,并使之走向规范化和制度化,这些问题都是要解决的。

(三)理念转变:政社合作共治的基础条件

将社会组织纳入协商民主体系不仅体现为在政协中增加社会组织界别,在人大中增加社会组织类别,更体现为治理理念、决策模式和行为方式的转变。政府不应以防范的心理看待和对待社会组织的政治参与行为。虽然差异和多样容易产生矛盾,但并不意味着必然引发矛盾,关键是如何对待差异和怎样看待多样,求同存异,尊重差异是实现协商共识的前提,包容多样是实现协商互补的保证。因此,一方面,政府要有合作意识及信任心态,摆脱话语霸权,一方面,社会组织要有主体意识和责任意识,关注公共问题,两者应及时沟通与对话,促进公共问题的解决和公共利益的实现。

政府应加强信息公开,并在决策过程中引入对话协商机制。如果社会组织对相关事件不知情或缺少必要的了解,对话和协商便无从谈起。当前,社会话语的偏激与非理性与其公共信息的缺失不无关系。信息公开不仅可以使政府与社会组织之间的信息不对称得到改善,而且增加了协商中的信息量,有助于对事件的全面了解,有利于价值偏好的转换,进而促进协商共识的达成。

在正确认识社会组织作用的同时,应加强对社会组织的培育和扶持,增强其独立性,使之真正成为与政府对话合作的一方主体。总体来看,政府对社会组织作用的认识和对社会组织的培育扶持,大致可以分为三个阶段:第一阶段,没有意识到社会自治是社会管理的基石以及社会组织对政府管理的协同作用,对社会组织的培育扶持没有规划和推进,仅限于中央统一部署的某些重点类型的社会组织;第二阶段,逐步认识到社会组织所能发挥的重要作用,把培育扶持社会组织当作社会管理创新的突破口和抓手;第三阶段,充分认识到社会组织所能发挥的特殊功能和巨大作用,把培育扶持社会组织纳入经济社会发展的全局来谋划和定位,采取更大的力度和更多的措施培育扶持社会组织,并把社会组织自身的成长和发展作为重要的政策目标。

(四)创新方式:建设网络协商与对话平台

政府与社会组织政治协商的主要方式是会议协商,受时间、地点和规模的限制,协商的效果受到一定影响。20世纪90年代以来,互联网技术的快速发展不仅极大地改变了人们的生活方式和思维习惯,也带来了信息传播方式和人们沟通方式的变革。当前,互联网的影响已从经济领域渗透到政治领域,从私人领域扩展到公共领域,此时,有必要探索和创新政府与社会组织政治协商的方式。

截至2014年6月底,中国网民数量已达到6.32亿,互联网普及率上升至46.9%,网民人均每周上网时长达25.9个小时。在网络空间,网民更加关注公共事务,积极进行公共表达和参与公共讨论,甚至直接问政于政府,问责于政府。某一公共事件尤其是突发事件一旦在网上曝光,即可引起网民围观,甚至引爆全国舆论。如何使如此分散的网络表达得到整合呢?这里认为,可以建设网络协商与对话平台,充分发挥社会组织的作用,使公众的网络参与和表达组织化、有序化,以预防和化解社会矛盾。虽然很多政府部门建设了网络问政平台、开通了政务微博,但主要针对的是公民的个人表达,以社会组织为载体的对话与协商较少。与此同时,很多社会组织,如环保组织、公益组织等,也开通了官方微博,其活动和动态也是通过官方微博宣传和发布的。因此,有必要实现政府与社会组织在网络空间的对接。

网络空间消隐了现实社会的权利关系,为参与者的平等交流创造了条件,也使参与者有较大的自由,有利于真实意思的表达。中国公众的网络参与和表达是在特殊的语境中发生和进行的,这也决定了中国网络公共舆论的强大能量。以社会组织为载体的网络协商不仅可以扩展协商民主的领域和类型,而且能够克服了传统协商民主实践面临的成本高、效率低以及平等、协商规模等问题,更为重要的是其实现了国家与社会的直接对接,实现了公共舆论与公共决策之间的直接连接,从而可以使协商民主得到更充分的发挥。

(五)最佳载体:“枢纽型”社会组织的培育

协商民主强调参与的公平性,但不同地区、不同类别的社会组织发展并不均衡,虽然每个社会组织都有权参与协商,但将其全部纳入协商民主体系是不现实的,也是不可能的,这决定了将社会组织纳入协商民主体系不能“运动化”或“一刀切”。这里认为,“枢纽型”社会组织可以成为社会组织有序政治参与的最佳载体。

2008年,北京市出台的《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》首次提出了“枢纽型”社会组织的概念;《关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系暂行办法》又明确指出:“枢纽型”社会组织是由负责社会建设的有关部门认定,在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中,在政治上发挥桥梁纽带作用,在业务上处于龙头地位,在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织。在某种程度上,“枢纽型”社会组织是社会组织的再组织形式,它为分散无序的社会组织提供支持和扶助,是各类社会组织整合资源、交流互动、提升能力和公信力的重要助力;构建“枢纽型”社会组织,打造社会组织联合体,为社会组织提供横向的联系和服务,消解社会组织处于原子化状态时的种种不利处境,已成为现阶段实现社会整合的主要路径和现实选择之一。

当前,全国很多城市都相继开始了“枢纽型”社会组织建设的实践和探索。以“枢纽型”社会组织为载体,可以增强社会组织政治参与的合力。由于携带更多的资本,因此,所反映的问题也更容易被关注。同时,有助于弱化不平等因素,消除不平等歧视。其次,可以提高协商的效率。不同的社会组织其政治协商的能力是有差别的,协商的过程可能会减缓议程的建构或相关决策的进展,而以“枢纽型”社会组织为载体,则更有可能达成协商共识或可操作性的意见,必要时辅之以“协商性民意调查”。再次,可以使社会组织的参与和表达更加理性。

德国政府也是通过与国内6大协会协商的方式,将庞大的社会组织网络纳入了其政策的制定过程,以解决社会发展问题。需要指出的是,中国的“枢纽型”社会组织一般都具有较强的行政色彩,要使其真正发挥作用,必须进一步增强其独立性和社会性。在这方面,可参照和借鉴香港的经验。在香港,一些类似“枢纽型”社会组织的机构大多采取了淡化自身的行政色彩、联动企业和公众等社会力量的方式,来充实、提高枢纽型社会组织的实力。

(六)能力提升:有效地参与和协商的前提

1.去行政化

独立和自主是协商与合作的前提,因此,社会组织要去行政化。需要指出的是,去行政化不是简单地取消社会组织的编制、待遇和政府支持,而是要改变其原有的组织结构和运作模式。早在2007年,上海市浦东区就提出,政社合作要保持社会组织的独立性和自主性,逐步在主体、机构、职能、人员、资产、住所方面实现六个分开。主体分开是双方均为独立法人主体;机构分开指双方无行政隶属关系;职能分开指双方职能各自准确定位,各自职责明确;人员分开,政府部门工作人员不兼任社会组织领导职务,社会组织有用人自主权;资产分开,社会组织独立财务核算制度,资产自主运行管理;住所分开,社会组织有独立、固定的住所。

2013年,《国务院机构改革和职能转变方案》明确提出,“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制;逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩,强化行业自律,使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体;重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织,成立这些社会组织,直接向民政部门依法申请登记,不再需要业务主管单位审查同意。”2014年,民间组织直接登记在全国范围内全面展开,双重管理体制终结。同时,各地陆续开展了清理和整顿工作。以山西省为例,2014年5月,山西省就清理了在社团兼职的超龄处级以上领导144人、在职处级以上领导400人。

2.评估分级

社会组织因公益、慈善等得到公众的信任和支持,然而,信息、决策、财务的不透明,组织和管理的松散,及其各种“丑闻”的频发,降低了公众对社会组织的信任度。可以预见,认可度和公信力低的社会组织不可能有充分的动员能力,不可能有效地整合资源,也不可能真正反映群众诉求,将其纳入协商民主体系是不合时宜的。因此,应加强对社会组织的评估和分级,给予具有一定资质的社会组织更多政治表达和协商的机会。

当前,社会团体、基金会实行综合评估,评估内容包括基础条件、内部治理、工作绩效和社会评价,民办非企业单位实行规范化建设评估,评估内容包括基础条件、内部治理、业务活动和诚信建设、社会评价;评估结果分为1A-5A五个等级,5年内有效。就评估结果的有效年限来看,时间显然过长,评估过程应体现动态性,因此有必要缩短有效年限。同时,应加强评估结果的公示和公开,加强评估结果的运用。如在德国,由政府全额出资成立社会事务中央委员会,定期审查受赠机构的财务信息对其进行公信力评估,然后按照不同级别颁发认证,通过这个认证,公众可以清楚地知道自己应该选择信任哪个NGO,并随时了解捐赠的动向。

3.资金扶持

资金匮乏是制约社会组织发展的重要因素。在社会组织自我生存和发展能力不足的情况下,政府应加大对社会组织的资金扶持力度。需要指出的是,资金扶持并不是直接向社会组织注入资金,或简单地向社会组织提供资金帮助,以往社会组织对政府的依附度高,自身生存能力低,与这种“输血式”的资金扶持不无关系。当前,有必要创新政府向社会组织资金扶持的形式,以激发社会组织的活力。

随着行政体制改革的深入,政府职能转移的范围和力度在不断加大,社会组织承接了部分政府职能,尤其是公共服务职能。因此,可以针对不同发展阶段、不同类型和不同需求的社会组织,探索政府购买、委托管理、奖励资助等多种资金扶持方式。一方面,政府应优化财政支出结构,提高公共服务支出的比重;一方面,可以设立社会组织专项发展基金;政府向社会组织购买服务专项资金,在明确政府向社会组织购买服务的标准和条件的基础上,扩大购买的范围。同时,应落实对社会组织的税收减免政策。这种“造血式”的资金扶持方式,必然有利于社会组织的成长及能力的提高,从而使其逐渐成为能够与政府合作与对话的一方主体。

4.人才培养

社会组织的持续和健康发展需要一支专业化的和高水准的人才队伍。只有专业化才能在政治协商中提出专业化的政策建议,才能有利于问题的解决。未来,社会组织将有广阔的发展空间,亟需大量专业人才。教育和培训是人才队伍建设的重要方式,因此,有必要加强高校社会工作专业的建设。目前,虽然很多高校开设了社会工作专业,但培养模式单一,学生的社会实践能力不强。同时,对相关社会组织的问卷调查显示,也仅有42.37%的社会组织成员参加过培训。因此,有必要借鉴国外成熟的社会工作人才培养模式。

同时,相关政策的调整是吸引人才、留住人才的重要保障。一方面,应建立健全社会组织工作人员的社会保障制度。如实行劳动合同,办理养老、医疗、失业等社会保险。一方面,应完善社会组织工作人员的人才配套政策,研究制定相应的职称评定、工资福利等相关政策,以稳定社会组织工作人员队伍。

    

    (作者简介:魏志荣,济南大学政治与公共管理学院讲师,管理学博士、政治学博士后。)

 
 
 
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