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培育发展文化非营利组织的路径研究

潘娜

【摘要】 推进国家文化治理体系和治理能力现代化,亟需在价值、主体、规则三个层面厘清思路、理顺关系、加强设计。当前,在党委、政府、社会、市场四元结构下,各类主体存在身份错置、权责不清、职能空转、监管缺位等突出问题,难以适应现代文化治理改革思路下多元合作的要求,特别是文化非营利组织发育不成熟、分类不合理、资源难汲取,与政府、市场主体相比有较大差距,在一定程度上造成了当前文化发展的结构性失衡。因此,应从主体重构着手,整合相关组织形态、耙梳文化非营利组织分类,打牢文化非营利组织科学发展的基石。

【关键词】 现代国家;文化治理;主体重构;文化非营利组织;

 

一、文化非营利组织与相关组织形态

(一)文化非营利组织:内涵与特征

文化非营利组织,是指以促进文化传承发展和满足公民文化需求为使命,以提供文化公共产品和公共服务为主要业务,不进行利润分配的组织形态。

文化非营利组织是文化公共领域的构成主体,其主要特征体现在四个方面:公益使命、社会性、自主性、非营利性。然而,在实际发展中,文化非营利组织存在着行动逻辑与核心使命相背离、与原则底线相冲突、与服务对象需求相脱节等诸多问题,亟需从主体身份重构入手,切实解决制约文化非营利组织发展的基础性障碍。现实表明,文化非营利组织的主体重构,不仅关乎既有各类型文化非营利组织的重新定位,更涉及相关组织形态的身份转型。

(二)文化非营利组织在现代组织体系中的结构定位

当前,在政府、社会、市场各部门以及各部门之间混杂着多种组织形态:有的组织形态已落后于时代发展,亟需淘汰或转型;有的新兴组织形态缺乏制度空间,成长困难。具体来分析,从社会使命向政治使命延伸,在党政权力机关与非营利组织之间,存在着人民团体、事业单位、公民自治组织等组织形态;从社会使命向经济目标延伸,在非营利组织与企业之间,存在着草根非营利组织、社会企业、社会责任型企业等新兴主体(如图1所示)。

 

按照现代国家治理逻辑和社会创新趋势,非营利组织的主体边界,应当划定在党政权力机关组织系统与市场主体之外。但实际情况却复杂得多。一方面,在政治目标与社会目标中间地带的人民团体、事业单位等组织机构,资源汲取与社会效用严重不匹配,其中有些组织机构已经完成历史使命有待撤销,不少组织机构亟需身份转型,纳入社会组织体系或市场体系;另一方面,在社会与市场部门之间,以社会企业为代表的新兴组织形态缺乏成长空间,社会创新潜力有待政策扶持与制度激活。同时,在非营利组织内部也存在诸多问题:其一,许多在民政部门登记注册的社会组织,与党政权力机关之间存在剪不断、理还乱的关系,主体身份实际上并未确立;其二,大量草根社会组织因找不到业务主管部门而无法在民政部门登记注册,只能进行工商注册,身份扭曲;其三,现行管理条例对社会组织界定不清晰、分类不合理,在一定程度上制约了各类社会组织的发展。

)文化非营利组织的分类

根据国家民政部门管理社会组织的分类标准,文化非营利组织可以分为社会团体、基金会、民办非企业单位三大类别1.社会团体,主要包括:学术性、专业性、联合性社会团体,行业协会、商会等。如中国广播电影电视社会组织联合会(广电总局业务主管)、中国演艺设备技术协会(5A级,文化部业务主管);2.基金会,主要包括:公募基金会、非公募基金会。例如中国文学艺术基金会(5A级,文联业务主管)、中国孔子基金会(3A级,文化部业务主管)等;3.民办非企业单位,主要包括:民办学校、研究机构、艺术表演团体、文化活动中心、图书馆、博物馆、美术馆、书院、画院、纪念馆、收藏馆等。例如,黄河电视孔子学院(3A级,广电总局业务主管)、东方华夏文化遗产保护中心(3A级,文化部业务主管)等。

截止2013年底,全国共有文化类社会组织3.88万个,占全部社会组织总量的7%如图2所示其中,全国共有文化类社会团体27115个,占全国社会团体总量的9.38%;全国共有文化类民办非企业单位11694个,占全国民办非企业单位总量的4.59%;全国共有基金会3549个,文化类基金会尚未见具体统计数据。

 

此外,还有相当一部分文化非营利组织由于找不到业务主管单位而无法在民政部门登记注册,只能选择工商注册。例如,北京农家女文化发展中心,设有农家女实用技能培训学校和打工妹之家因为找不到业务主管单位,只能采取工商注册,但一直以社会使命为核心,自我认定为以促进贫困农村妇女脱贫与发展为总目标的社会公益组织。如果算上这些在工商部门登记注册以及尚未取得合法身份的草根组织,当前文化非营利组织的数量远远不止于此。

(四)文化非营利组织与相关组织形态

1.文化非营利组织与人民团体

“人民团体”(或称“群众团体”),是我国特定的政治和历史条件下形成的特殊的组织形态。当前,学术界对这一组织形态并未予以充分注意,在总体上并没有一个权威的概念界定,内涵与外延不甚清晰。相关部门的法律法规或管理条例,从各自角度规定或涉及到人民团体的性质与职能,但是其中常常有自相矛盾之处。有的人民团体甚至不清楚、不认可自己的人民团体身份。

从功能上来理解,“人民团体”与“社会团体”应该是异名同体,都是人民群众自愿组成、为了实现共同意愿、具有活动章程和组织机构的非营利性社团。而实际上,人民团体与社会团体是完全不同的两个概念,在政治地位、经费来源、人员编制等方面具有本质上的差异。人民团体享有较高的政治地位,具有参政、统战、行政等多重权职,其经费来源由国家拨付行政事业费,组织序列上隶属于各级党政机关,享有正式编制和相应行政级别。因此,人民团体实质上是现存体制下特定的政治概念,是纳入党政权力组织系统内的,联络、团结特定人民群众的枢纽性、联结型组织机构。

当前,全国性人民团体共22个,其中包括列入中国人民政治协商会议界别的8个人民团体和经国务院批准免于登记的14个人民团体。这22个全国性人民团体,除了青联不设实体组织之外,其他21个均是由中央编办确定编制的部级单位。其中,文化类的人民团体主要包括思想政治工作研究会、中国作协、中国文联、新闻工作者协会及其地方、基层各级组织等。这些文化类人民团体在政治待遇、资源汲取、社会动员以及行业管理方面有着得天独厚的优势,在新的历史条件下,有待进一步明确主体身份和定位,拉开与党政组织系统的距离,向整合型文化非营利组织转型,切实发挥桥梁纽带与行业规制的作用。

2.文化非营利组织与事业单位

事业单位是由党和政府举办的,以实现国家事业发展和提供公共服务为主要任务的组织机构。事业单位的组织体系臃肿,失于宏观统筹,缺乏统一管理、有效监督。文化类事业单位,不仅包括国家新闻出版广电总局、文化部、国家文物局等相关文化主管部门管理的事业单位,还包括各个部委、军队、人民团体等直属文化事业单位,隶属关系庞杂。

改革开放以来,随着市场经济的深入发展,国家允许、鼓励事业单位开展经营性活动以弥补事业经费的供给不足,实际上,在“事业单位”的大概念下,微观主体早已高度分化。在“市场化”的改革主线下,大部分有条件开展经营活动的文化事业单位发生了身份转变。新闻出版、广播电视等领域,经营性事业单位基本已经完成“转企改制”,转型成为市场主体。然而,按照党对文化发展提出的“坚持将社会效益放在首位,社会效益与经济效益相统一”的要求,转型成为市场主体的文化企业,实际上无法将社会效益放在首位。追求经济利益最大化是市场主体的本质属性,无形中削弱了事业单位的公共性主体力量。文化事业单位体制改革具有片面性,重市场、轻社会,存在转型过渡、功能失调、价值偏离等突出问题,导致了文化发展在主体结构上严重失衡。因此,党的十八届三中全会《决定》提出“推进有条件的事业单位转为企业或社会组织”,文化类事业单位分类改革的进一步深入,还需要重点明确主体身份与转型方位,使各部门主体能够理顺关系、各归其位、各司其职。

从功能上来看,事业单位与非营利组织基本可以相互重叠,二者之间具有同质性、替代性、竞争性。从使命上来看,事业单位侧重于国家使命,非营利组织侧重于社会使命。从主体方位上来看,事业单位属于政府的延伸,而非营利组织是社会部门的构成主体。从学理上分析,事业单位应当比非营利组织更强调公共性、公益性、透明性。然而,由于体制保障过渡、机制刻板僵化等原因,事业单位普遍存在活性不足、高度行政化、与服务对象脱节、资源消耗与服务效率严重失衡等问题。事业单位系统的工作内容看似充实丰富,实则功能空转、自我满足,远远疏离于社会需求。

3.文化非营利组织与社会企业

目前,关于社会企业的定义十分宽泛,理论界存在争论,有的学者甚至认为难以理清其与非营利组织、传统企业的边界,大致来说可以概括为以下三种观点:非营利组织的商业化;具有社会责任感的企业;介于非营利组织和企业之间的混合组织形态等。

我们认为,社会企业的主体方位位于社会与市场之间,更靠近市场。社会企业并不是非营利组织或传统企业的变形,而是具有独特组织特性的创新型组织形态,是社会创新过程中必然出现的新生细胞,是市场优势与社会使命的“交集”部分。社会企业区别于一般企业、非营利组织和政府机构有三个特征:其一,通过其提供的产品和服务,或者雇佣弱势群体来直接解决棘手的社会需求,服务于公共利益;其二,运营模式具有创造性、营利性、可持续性,有机整合社会效益、生态效益和经济效益;其三,以公共利益为目的是社会企业的基因,超越其他一切目标。比较而言,社会企业具有非营利组织可持续发展最为欠缺的生存能力,不仅能够超越非营利部门资金来源主要依靠捐赠的不稳定性和有限性。更关键的是,社会企业不排斥利润分配,有经济效益作为根本驱动使利益相关方更有积极性,发展更可持续。因此,社会企业比政府部门更高效,比非营利组织更具可持续性和创造性,比一般企业更慷慨。实践表明,社会企业是社会创新过程中出现的富有活力和发展前景的新兴组织形态,能够弥合社会结构断裂、有效解决社会问题、参与化解社会矛盾。在中国,社会企业处于萌芽阶段,尽管尚未发育成熟形成规模,但未来必将有极大的发展前景和发展空间。

就当前我国文化治理而言,文化事业、文化产业的二元发展逻辑实际上形成了“两头大、中间小”的主体格局,社会部门主体受到双重挤压,远远落后于政府、市场部门的发展,动力激励与资源汲取能力愈发薄弱;而政府、市场部门主体之间越来越成为两条平行线,互相之间难以借力,亟需化区隔为整合。社会企业的核心竞争力和生命力就在于能够将社会价值与经济价值有机统一起来,是最适宜承载文化发展的主体形态,应当成为相当一部分文化主体的转型方向。

从宏观上来看,现代国家文化治理横向上突出主体多元、纵向上强调上下互动,文化治理重构需要统筹协调、全面推进,存量调结构、增量拓空间。位于政府、社会、市场中间地带的人民团体、事业单位等具有一定发展历史的组织形态,社会企业、公民自治组织等新兴组织形态等,需要进一步明确功能属性与主体方位(如图3所示)。位于政府与社会之间、政府与市场之间的组织机构,应与党政权力系统保持一定的距离和张力,转型为枢纽型非营利组织,切实发挥桥梁纽带作用;位于社会与市场之间的组织机构,应当在功能上加强融合,在组织形态上鼓励创新,激励社会效益与经济效益相统一。

 

、当前文化非营利组织发展存在的五大突出问题

文化非营利组织已经具有一定的发展规模。但由于管理体制、分类标准、激励机制等方面存在的问题,在一定程度上制约了文化非营利组织微观主体的发育成长,使其远远落后于政府、市场部门主体的发展。

(一)文化事业、文化产业“二分法”的结构性缺陷导致文化非营利组织生存空间狭小

文化事业、文化产业“二分法”的结构性缺陷,使文化非营利组织受到政府、社会部门的双重挤压,导致生存空间狭小。主要体现在以下四个方面:其一,商业文化与公共文化越来越成为两条平行线,互相难以借力,而文化非营利组织发展空间则受到双重挤压;其二,资本的趋利性将导致更多资源向消费娱乐产业聚集,不以赚钱为目的的文化发展不起来,而政府包揽公共文化服务不仅负担重而且效率低;其三,我国幅员辽阔、人口众多,区域文化形态多种多样,不同人群对文化的需求和层次差异巨大,“二分法”缺乏适应性与灵活性,难以满足多样化的文化需求,特别是弱势群体的精神文化需求得不到有效满足;其四,三大部门“两头大、中间小”损伤文化发展的整体性和协同性,群众文化自治能力较弱、志愿参与度较低,影响文化发展后劲。长此以往,将导致群众文化缺乏活力、公共文化服务事倍功半、商业文化过度泛滥、文化价值偏离主流等问题。

 

(二)片面追求“文化GDP”而忽视文化非营利组织的社会价值

发展文化,根本目的是满足人民群众精神文化需求,发扬传承中华民族文明,使其永不断流。切勿因过度关注文化产业,急于推动其成为国民经济支柱性产业而违背了发展初衷。文化产业说到底是以刺激文化消费为根本目标,价值追求具有片面性。中央要求坚持把社会效益放在首位,社会效益与经济效益相统一,然而在当前体制机制下实际上没办法统一。文化非营利组织这一能够推动文化GDP与文化社会价值双赢的组织形态却恰恰被忽视了。当前,打好文化体制改革攻坚战,应将培育发展文化非营利组织放在首位。

(三)文化非营利组织主体身份尚未真正确立

自主性是文化非营利组织的本质属性,也是其与政府合作的现实前提。当前,由于过度依附于政府,文化非营利组织的主体身份难以确立。一方面,文化非营利组织的业务主管单位包括部委、军队、人民团体、事业单位等机构,有的机构甚至干脆“一套人马、两块牌子”,在人、财、物不独立的情况下,自主性无从谈起,专业能力也无法建立。另一方面,草根文化非营利组织因找不到业务主管单位而无法在民政部门注册,只能工商注册或者没有合法身份,由于缺乏政策扶持与有效监管,能力和信誉难以保证。

实际上,文化非营利组织作为与政府、市场并列的社会第三部门,是协同政府文化治理、弥补文化市场缺陷、调和文化价值冲突的不可或缺的组织形态。政府简政放权的行政改革思路,在大方向上正逐步推动着文化非营利组织的身份独立。然而,现实中还存在着上下位法规相互矛盾、相互冲突之处,亟需厘清思路。同时,通过一业多会“去垄断化”,激发文化非营利组织发展活力、增强行业自治的能力。

(四)文化非营利组织分类不合理而难保非营利的原则底线

当前,民政部门对社会组织的概念界定与类型划分过于粗放,导致以下三大突出问题:其一,三分法难以囊括现实发展中全部非营利组织形态,如公民自治组织等;其二,同一类别中的主体形态和功能属性存在较大差异;其三,“民办非企业单位”本身定性模糊、概念不清,在理论上和立法上存在诸多质疑。

民办非企业单位转型自民办事业单位,1998年作为社会组织的形态之一纳入民政部门正式监管,其基本特征表现在:产权归社会所有,与出资人不再有权属关系;利润不能在组织成员之间进行分配;出资人对组织债务负有无限连带责任。通俗一点说,对于出资人而言,赚了钱装不进自己腰包,亏了却要倾家荡产赔付。这种体制框架既不符合逻辑,也不符合人性。

有业界人士认为,目前的政策不仅没给民非更多支持,相反却成了束缚。其中的‘五不’政策,即出资人不享有任何财产权利;不能分红;没有贷款资格;不能设立分支机构;几乎不能免税,在道德绑架的同时,也遏止了社会投资。 在理论界,有学者从法理角度对民办非企业单位制度提出了质疑,认为“‘单位独立财产-设立人(出资人)无限连带责任’的框架压根儿就是一项鼓励以公益之名行营利之实的制度。哪个怀着公益意愿的捐助人愿意设立合伙型和个体型民办非企业单位,从而将自己置于权利义务完全失衡的境地呢?从常理判断,只有贪求单位财产绝对控制权的虚假捐助人才会选择设立合伙型和个体型民办非企业单位。”民办非企业单位面临的各种问题和发展瓶颈,根本原因在于制度框架设计完全违背了权责一致性原则。近年来,有的地方政府意识到制度框架不合理对民办非企业单位发展带来的重重困境,试图通过政策上松动资产所有权以及利润分配的限制以激发出资人动力,但这一做法会严重扰乱非营利组织发展的生态环境,造成失序与混乱。在非营利组织体系框架内,资产的独立性、排斥利润分配请求权的原则底线绝对不能突破。

本文认为,民办非企业单位发展的根本障碍在于主体方位错置。据清华大学公共管理学院NGO研究所在2003年进行的一项抽样调查,中国的民办非企业单位从资金来源上看,已经完全独立于政府,绝大部分民办非企业单位依靠收费收入维持机构的生存。2002年,中国民办非企业单位的日常收入几乎完全依靠收费,收费占总收入的97%。公共部门的支持和私人与慈善捐赠的收入还不到民办非企业单位收入的5% 可见,早在十多年前,民办非企业单位已经秉持着商业生存原则,在还没有一种制度框架能够既满足社会使命又兼顾经济诉求的需求,民办非企业单位只能在这种制度框架下扭曲生存。截止2013年年底,全国登记注册的民办非企业单位25.5万个,其中,教育类民办非企业单位14.52万个,比重接近60%。究其原因,与《民办教育促进法》规定的教育类民办非企业单位利润分配的宽松政策有密切关系。出资人既想服务社会又想赚钱的意愿实际上无可厚非,这种需求正是社会创新需求旺盛的显著表征。解决这一问题,不能放开非营利组织的原则底线,还需要从修正顶层设计入手。重新认识“民办非企业单位”这种组织形态的功能、定位与取向,调整其主体方位:将其从非营利组织系统中剥离出来,转为社会企业,置于社会与市场部门之间,通过理顺关系、摆对位置,合理合法地兼容出资人的社会使命与经济回报双重诉求。

(五)文化非营利组织激励机制体系不健全

党的十八届三中全会以来,各部委联合密集出台了一系列扶持文化产业发展的政策性文件,而相比之下,促进文化非营利组织发展的相关激励政策还较为欠缺,尚未在国家决策层面引起足够重视。同时,文化非营利组织在税收减免方面的优惠政策落实不到位,严重制约了社会资本投入到非营利部门的积极性。

相比之下,即使是在美国这样世界上文化娱乐产业最为发达的国家,其文化非营利部门的数量与作用都要远远超过文化产业。近年来,由于国内理论界的片面理解和过度阐释,引导政府制定了超出文化产业自身发展速度,背离文化内在发展规律的文化产业发展规划,使文化发展泛娱乐化、泛行政化,文化产业充斥着舶来的低端复制模式,与我国深厚的文化底蕴和文化特征严重脱节。在文化产业发达国家正扭转方向,回归文化的公共性与价值理性之时,我国却过度为文化GDP的高速增长添柴加火,忽视了对文化非营利部门的扶助与支持。当前,亟需在顶层设计层面扭正文化发展的价值取向,建立健全扶持和激励政策,把文化非营利部门的发展优先于文化产业,扭转文化主体结构失衡的局面。

 

、培育发展文化非营利组织的对策建议

(一)价值转型:文化“柔治”

在现代国家文化治理转型的关键时期,能否培育文化非营利组织健康快速发展,构建多元主体和谐共治的文化治理格局,核心问题在于执政党的意识形态创新,是否能够在文化治理上秉持张弛有度的“柔治”理念。文化“柔治”的核心要义,是合作主义模式取向:由政府主导,适度竞争,平衡文化发展中活力与秩序、冲突与稳定、多元与一元,分化与整合的主次关系。

文化“柔治”的理念转型,是依据历史与时代双重向度,从新中国文化发展的极端震荡中汲取经验教训,解放思想、实事求是,勇于抛弃不适于时代发展的思想枷锁,继承党在文化治理方面的正确方针政策,如“百花齐放,百家争鸣”和“古为今用,洋为中用”等方针。从本质上来说,文化“柔治”,就是保持政治与文化的张力,核心价值上既能引导,微观发展上又有活力。

长期以来,我国文化治理的主体为政府一元主导。但随着文化艺术发展速度不断加快,产业规模不断扩大,新兴业态层出不穷,政府在管理上越来越表现得力不从心、捉襟见肘,治理主体单一,治理结构不合理。“行政主导资源配置会产生一种本能性的政绩期盼,容易导致追求形式上的热闹、短期内的绩效。需要特别关注的是如何增强社会或民间在文化发展繁荣中的作用。”习近平总书记在省部级主要领导干部全面深化改革专题研讨班开班式上发表重要讲话强调:“必须适应国家现代化总进程,提高科学执政、民主执政、依法执政水平,提高国家机构履职能力,提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力,实现党、国家、社会各项事务制度化、规范化、程序化,不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。”历史和现实表明,文化治理是一项系统工程,不是单靠政府力量就能够实现的,需要整合全社会方方面面的力量协同治理。在这一点上,英国成熟的文化管理制度值得借鉴,政府制定好文化政策和财政拨款,具体管理事务赋权给整合型文化非营利组织管理,充分发挥由这些机构对微观文化主体的评估、拨款与监管功能。 

党的文化治理理念在时代发展中不断修复、完善和创新,在深层价值理念上保持着内在一致性,在具体方针政策和治理形态上与时俱进、优化演展。文化“柔治”的理念转型,将成为党在文化治理上的一次思想飞跃,能够极大地促进现代文化治理体系的形成,促进多元文化主体的蓬勃发展。

(二)主体重构:基于政府、社会、市场三维度的分析

培育发展文化非营利组织,主体身份重构是最基本、最关键的问题,同样也是本课题研究的重点。文化非营利组织的主体重构,应当整体布局、协同推进,在政府与社会、政府与市场、社会与市场三个维度上厘清各类主体的功能与定位,纠正“越位”、“缺位”、“错位”等一团乱麻的混乱失序状况,按照现代国家文化治理逻辑构建党委战略领导、政府有效监管、社会和市场主体多元协同的合作型治理格局,使各类主体形成层次清晰、权责明确、有机互动的和谐系统(如图4所示)。

 

1.从政府与社会维度分析

从政府与社会维度来看,应当在政府与社会中间设立整合型文化非营利组织,使政府与社会之间具有清晰的层次结构。这种转型方向的优势主要体现在以下三个方面:其一,有利于保持政治与文化之间的弹性,使文化的发展更符合内在规律;其二,整合型文化非营利组织的自主性、中间型,能够更好地发挥桥梁纽带作用,使政府意志落实有载体,社会需求传达有渠道,形成良性互动格局;其三,优化政府职能,下放政府不好做、做不好的微观事务,拉开政府与微观文化主体之间的距离,抓大放小,通过赋权、监管整合型文化非营利组织,宏观把握文化发展方向。

(1)将文化类人民团体转为整合型文化非营利组织

文化类人民团体在革命战争年代和新中国成立初期,发挥了意识形态统一战线的重要作用,是文化服务于政治的重要载体,具有广泛的会员群体和文化精英动员能力。然而在新的历史条件下,党对文化与政治的关系问题已经取得了新的认识,解放和发展文化生产力、激发人民群众的文化创造力是当前文化发展的时代主题。人民团体的工作重点,实际上也从意识形态统战转向组织联络文化艺术界开展各类研讨活动,促进文化艺术更好发展。因此,文化类人民团体实质上已经具备整合型中间组织的基本条件,应当进一步明确其功能定位和主体身份,将人民团体从党政序列中剥离出来,置于政府与社会中间,切实发挥好桥梁纽带作用。 

(2)取消文化类人民团体行政级别,纳入民政部门特殊管理

当前,人民团体的实际功能与主体身份极不相称,应从以下两个方面入手,尽快完成主体身份转变。

——取消人民团体行政级别。取消行政级别并不是“去行政化”,而是实现人民团体的功能与身份相匹配。行政级别的泛化有百害无一利,不仅使党政组织体系臃肿、包袱沉重,并且容易造成运行机制单一刻板、效率低下。人民团体作为政府与社会之间承上启下的枢纽型组织,实际上处于党政组织系统的外部,应当尽快取消行政级别,完善法人治理结构,由党政系统领导干部、文化艺术领域专家学者、相关行业代表按比例组成理事会,逐步完善协商决策机制。

——纳入民政部门实行特殊管理。从理论上来说,人民团体作为群众性社团组织,应该统一纳入民政部门社会组织管理体系。但由于其特殊的政治地位,实际上人民团体的主体身份位于党政序列,其机关干部参照公务员管理,既不符合逻辑也不符合实际。不过,将人民团体纳入一般社会组织管理体系确实也不合适。整合型文化非营利组织的主体方位介于党政组织系统与微观文化非营利组织之间,兼具政治性与社会性,应当与党政部门和社会主体保持同样的距离。在现代治理转型初期,在相当长的一段时间内,应当纳入民政部门实行特殊管理。待条件成熟时,应当成立专门联络沟通整合型非营利组织的政府管理部门。

2.从政府与市场维度分析

(1)合理定位政府文化治理功能

在政府与市场维度,政府存在着较为严重的“越位”、“缺位”、“错位”现象。一方面,行政管理部门不该管、管不了、管不好的事务尽揽其中,行政程序繁琐、治理手段单一,使政府和行业之间两相拖累;另一方面,行政管理部门之间壁垒高筑、利益相争,致使本该多领域、跨地区、跨行业融合发展,资源有机配置的文化大市场,被分割成利益的条条块块。例如,由于广电管理部门的利益拉锯,近年来“三网融合”推进缓慢,并且存在舍长补短,基础设施重复建设等资源浪费问题。此外,内容监管手段落后,导致影视娱乐产业与视听新媒体新兴业态陷入“不管就乱、一管就死”的怪圈,阻滞了行业创新活力。究其根本原因,在于:政府与市场之间层次不清,政府直接介入文化产业,职能错位、事倍功半。因此,应当真正全面落实国务院简政放权的改革思路,赋权行业协会参与制定监管规则、协同监管的职能,逐步推动行业自治。

(2)加快行业协会等官办社会团体与行政机关脱钩

行业协会是介于政府与市场之间的整合型非营利组织,是政府与企业沟通的中枢,肩负着协调、服务、监督、自律等职能。然而,文化类行业协会及社团组织,大多为业务主管部门的影子机构,在人、财、物上均不独立,开展的活动多为搞搞座谈、评评奖等无伤痛痒的面子功夫,为文化发展一派繁荣的景象增光添彩。而反映微观主体诉求、组织行业自律、督促政府文化立法等关乎文化发展前途命运的重要职能却被空置了。由于缺乏自主性,行业协会无心触及、也无力触及行业中存在的根本问题。而西方文化产业发达国家,行业协会具有不容忽视的强势力量,特别是在组织行业自律、维护会员权益方面具有突出作用。例如,美国电影分级制度即是非营利组织——美国电影协会制定的自愿分级制度,既避免了由政府官员来审查电影艺术和管束电影工作者,又及时帮助家长做出什么电影适合他们的孩子观看的决定。此外,美国的“儿童电视行动”组织、“家长-教师协会”等社会组织在净化公共电视平台,推动提高儿童节目质量等方面起到了不可小觑的作用。虽然美国没有文化部,但力量强大的文化非营利组织在维护文化公共利益,参与文化治理方面发挥了积极作用,形成了“人人起来负责”的治理氛围。

国务院提出了在2015年底前推进行业协会与行政机关脱钩的改革要求,而如前文所述,在文化领域仍然有业务主管部门制定与国务院改革思路相背离的管理规章,仍然牢牢把握文化社会团体决策主导权,这一做法与现代文化治理精神相悖。诚然,文化具有意识形态特殊属性,文化主管部门的这一做法无非是为了增强意识形态的主导地位,怕出乱子。但实际上这样做只能继续置行业协会于无用之地,对于文化产业良性发展不仅益处不大,还容易阻滞其健康发展。政府的力量毕竟是有限的,仅靠行政管理手段与市场直接对接,按下葫芦浮起瓢,阻滞产业发展活力、造成产业链断裂。当前,应当尽快推动行业协会转为整合型文化非营利组织,在政府与市场之间更好地发挥桥梁纽带作用。

3.从社会与市场维度分析

党对文化发展的要求,始终坚持“把社会效益放在首位,社会效益与经济效益相统一”的原则,然而,以当前的主体形态及结构布局,实际上根本无法兼顾。两个效益相统一要求,从本质上来说就是以商业手段实现社会使命,恰恰与社会企业的本质特征最为契合。当前,继续大胆突破、勇于创新,将符合这一功能定位的民办非企业单位、转企改制的事业单位、国企央企等组织机构统一转为文化社会企业,拓展社会与市场之间的广阔蓝海。

(1)推动文化类“民办非企业单位”、“事业单位”、“央企国企”转为社会企业

经过10余年的实践检验,可以看出民办非企业单位这种体制框架设计,既无法充分实现服务社会的使命,又极大地抑制了经济活力。而转企改制的事业单位、央企国企,虽然成为了市场主体,但始终难以在社会效益与经济效益之间找到平衡点,尚在探索中的文化企业特殊管理股,也只能作为一种制衡机制,而无法在根本上理顺主体定位。当前,从激励文化创新的角度,应尽快将民办非企业单位、事业单位、央企国企转型为社会企业,这不仅能够理顺这些组织形态长期以来权责不对称的扭曲状态,同时能够从市场部门吸纳更多的具有社会责任感的企业转型为社会企业,拓展社会和市场部门之间的潜在增长空间,发挥其直接解决社会问题的优势。

三种形态转型,变动最大的是民办非企业单位。将民办非企业单位转型为社会企业,意味着将民办非企业单位从社会部门中独立出来。其重要意义在于:其一,严格维护了非营利组织排斥利润非配请求权的原则底线;其二,释放民办非企业单位更好地解决就业和做出经济贡献的能力。但是,从社会部门中独立出来并不意味着将民办非企业单位推向市场。社会企业既不属于社会部门,也不属于市场部门,它是一种创新性的组织形态。一般企业的价值诉求无疑是利益最大化,而社会企业的价值诉求是服务社会,解决社会问题,推动社会进步,这是它们的本质区别。这也将社会企业与具有责任感的企业区别来看,具有责任感的企业是在利润最大化的基础上兼顾社会责任,而社会企业是将社会责任作为其组织基因,是高于一切的行为动机。因此,社会企业并不是非营利组织或者一般企业的延伸或变型,它是社会创新过程中的新生细胞。其次,将民办非企业单位转型为社会企业,要明确产权归属问题。当前,民办非企业单位作为社会组织的形态之一,其产权为社会所有,不能进行利润分配。这是制约民办非企业单位发展的最根本原因。社会企业的产权归属仍然归出资人所有。第三,权责一致。社会企业权责平衡的杠杆为社会贡献率与税率挂钩,并实行有限利润分配原则。

推动三类组织转型成为社会企业,并不意味着削弱文化非营利组织的主体规模和成长空间,反而会促进文化非营利组织和文化社会企业的双向互动和优势互补,使其融合发展,共同推动文化公共服务体系的健康发展。

(2)在民政部门成立“社会企业局”,扶助社会企业步入发展正轨

社会企业还是一个新生事物,由于各国体制不同,在管理制度和支持系统方面有较大差别:英国等欧洲国家社会企业主要以政府推动为动力机制,美国社会企业的发展驱动力则来自于公民社会,特别是大学、研究机构、基金会等非营利组织,它们构成了社会企业的支持与合作系统。例如,耶鲁大学的企业家学院、哈佛大学的豪泽公民社会研究中心、斯坦福大学的社会创新研究中心等世界顶尖级学府,不仅是社会创新理论研究的前沿阵地,更是社会企业的孵化器,为社会企业创业者提供了培训、资金、资源等一系列支持项目。另有如斯考尔基金会一年一度专门奖励社会企业创新的“斯考尔奖”(The Skoll Award),阿育王基金会以及绿色回声等组织的社会企业论坛和培训计划等,均为社会企业的成长发育提供了智力支持和资金支持。但是,美国的国情与其他国家有较大区别。美国没有等级社会的历史传统,在身份平等的前提下,形成了小政府、大社会的多元主义为基础的国家治理模式,其公民社会形成的基础当前在我国并不具备。英国支持社会企业的发展模式更值得借鉴。英国政府在2001年成立了社会企业局,相继发布了两项社会企业发展战略。特别是2006年出台的《社会企业行动计划:登上新高度》中明确提出政府在促进社会企业发展上的职责。一方面,在税收方面给予优惠政策,成立各种基金会,为社会企业提供资金保障;另一方面,积极引导商业部门支持社会企业的发展,强化与社会企业的合作。

按照转型原则,社会企业的主体方位应置于社会与市场中间,民政部门与工商管理部门现有制度框架,均无法完全对应社会企业的监管职能。在转型初期,建议根据社会企业社会目标第一原则,在民政部门将原有民非处升格为社会企业局,制定《社会企业暂行管理规定》,尽快推动民办非企业单位、符合条件的事业单位、央企国企向社会企业转型,逐步培育文化社会企业主体规模,完善文化社会企业监管机制。随着条件成熟,建议成立与民政部、工商管理局同级别的社会企业部,推动社会企业成为中国特色社会主义制度下最重要的文化主体形态,补充政府、社会与市场的有限性,有机整合文化发展的社会效益与经济效益。

 

(3)培育第三方监管机构

虽然美国的社会企业的成长机制在我国难以复制,但其在社会企业监管方面的经验却非常值得借鉴。在美国,从政府层面来讲,社会企业是不需要进行资质认证的,但是,非营利部门却自发承担了监管职责,目的是为了推动社会企业更好发展。例如,第三方资质认证组织B Lab。它的监管逻辑是:通过对社会企业进行资质认证,游说政府确立公共政策,建设社会企业数据分析系统三项相互关联的核心业务,强化其平台所整合的社会企业群的社会、商业价值和世界影响力。目前,已经有34个国家、60个行业的1063家受益公司加入B Lab的认证体系,成为具有较高社会和环境效益的社会企业。B Lab对受益企业进行严格的评估,并按评分排名,防止那些将社会责任视为赚钱噱头的企业滥竽充数。同时,B Lab通过游说各州政府推进立法,促使社会企业这种具有更高社会目标、社会责任和透明机制的创新组织形态获得专门的法律身份,优化社会企业发展的生态环境,为社会企业积累社会资本。当然,纳入B Corp认证体系的社会企业,可以享受B Lab提供的服务和支持,从而赢得更多的投资和发展机会。

在社会企业制度体系尚在起步创建阶段,像B Lab这样高质量的第三方评估组织,作为将社会企业、政府、市场三方联结起来的枢纽和中介,对社会企业的发展和创新具有不可忽视的价值。在政府加强监管的同时,应当培育第三方监管机构协同监管,在社会企业发展的初始阶段就采取最严格的标准要求,以免长偏长歪,再付出巨大的改革成本。

(三)推动文化非营利组织专门人才职业化发展

主体转型、机制建构,发展成效最终还是需要落实到人才上面。当前,亟需出台具体扶助政策推动文化非营利组织专门人才职业化发展,落实志愿服务抵税政策及精神荣誉奖励,扩大文化非营利组织社会参与度。可以通过以下四个方面着手推动:

其一,加强社会工作专业高职、本科学历教育,通过减免学费、引导社会投入奖学金等举措培养文化非营利组织后备人才,鼓励高校、科研院所增设文化非营利组织研究专业方向。

其二,规范执业资格认证体系,加强职业培训,逐步实现文化非营利组织专职人员执证上岗。

其三,完善文化非营利组织从业人员薪酬福利体系,出台鼓励政策吸引一批高级管理人才发展文化非营利组织。

其四,落实文化非营利组织志愿服务抵税政策。鼓励离退休人员,特别是具有较高文化艺术造诣的专家学者参与公共文化志愿服务。完善对参与文化非营利组织志愿服务人员的精神荣誉奖励,加强社会认可度。

作者简介:潘娜,中国社会科学院当代中国研究所助理研究员、博士。)

 
 
 
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