欢迎访问中国社会组织公共服务平台
当前位置:首页 理论研究文集

枢纽型社会组织的建设与管理研究

曾富生 徐莉莉 王红

  要:我国社会组织管理体制的变革和社会组织自身存在的问题催生了枢纽型社会组织的出现。在社会管理创新的大背景下,北京和上海进行了枢纽型社会组织建设与管理的探索,它们分别代表了两种模式:即自上而下的政府主导型和自下而上的社会自发型,前者以管理为主,后者以服务为主。两种模式都有值得借鉴的经验,但都处在起步阶段,面临着枢纽型社会组织与政府及其他社会组织之间职能边界的界定、自身能力建设、人才队伍建设等问题。因此,应正确定位枢纽型社会组织与政府及其他社会组织的关系,加强枢纽型社会组织的服务能力建设,加大对枢纽型社会组织的支持力度,强化枢纽型社会组织专业人才队伍建设,加强对枢纽型社会组织工作绩效评估与监管。

关键词:枢纽型社会组织    社会管理    组织生态    政社关系

社会组织是我国改革开放和现代化建设的重要力量,是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带。2006年10月,党的十六届六中全会作出的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出,要健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局;其中社会组织是“社会协同”的主体和基础。在国家“十二五”规划纲要中更是专章规划加强社会组织建设,强调要重点培育、优先发展经济类、公益慈善类、民办非企业单位和城乡社区社会组织类型,并提出了扶持社会组织的政策措施。

在政府推动和社会需求的合力下,我国社会组织得到了长足的发展。截至2012年底,全国共有社会组织49.9万个,比上年增长8.1%;吸纳社会各类人员就业613.3万人,比上年增加2.3%;此外还存在大量未登记的草根组织。这些社会组织在教育、医疗、社区服务、社会工作和个人服务等方面取得了不菲的成就,为我国和谐社会建设贡献了不容忽视的力量。然而,在社会组织持续增长的情况下,我国社会组织出现了一些亟待解决的问题:

一是“官办”色彩较浓的社会组织在实际运作中表现出了越来越多的依附性与依赖性特征,越来越“科层化”,削弱了其本身的独立性和民间性,制约了其提供公共服务的天然优势。

二是许多草根社会组织在实际运作过程中遭遇困难,表现为越来越多的非主流特征和受排斥性,成为社会组织规范管理的盲点。

三是社会组织一定程度上存在着质量不高、能力不强、管理分散、发展无序等问题,存在着与民众和政府沟通渠道不畅、党建工作相对滞后等问题。

针对上述问题,学者和政府进行了大量探索,而枢纽型社会组织就是探索实践的产物。北京、上海、广东、深圳等地进行了积极的试点和推进,成为枢纽型社会组织建设和管理的亮点。

本文从行政管理与社会自治有效衔接的视角出发,在对枢纽型社会组织进行系统检视的基础上,重点分析了北京和上海两地枢纽型社会组织建设和管理经验,并提出相应的对策与措施,具有一定理论意义和实践意义。

一、主要概念界定

   (一)社会组织

“社会组织”一词的提法始于十六届六中全会,在党的十七大报告中正式提出,而在此之前一直以“民间组织”、“社会团体”等称之;在国际上通常的称谓则是“非政府组织”、“非营利组织”、“第三部门”等。有学者认为,“社会组织”的提出,是对传统的非政府组织、非营利组织、第三部门或者民间组织等称谓的改造,是用中国特色社会主义理论深刻认识这类组织的基本属性、主要特征而形成的科学概括。如果忽略各种用词所侧重强调的特征,我们可以将这几个词作为同义词交替使用。目前没有一个规范的定义能获得学术界的一致认可,因而倾向于对“社会组织”的特征进行描述;约翰.霍普金斯大学的塞拉蒙教授对“社会组织”的描述获得了相当一部分学者的认可:(1)正规性,根据法律进行注册,拥有合法身份;(2)独立性,独立于政府机构和政府官员;(3)非营利性,不以盈利为目的;(4)自治性,有自己的管理程序和理念,不受外部控制;(5)志愿性,成员志愿参与组织的活动和管理组织的具体事务;(6)公益性,提供公共服务,致力于公共目的。

(二)枢纽型社会组织

从字面意义上来看,“枢纽”一词意指事物的关键部位和联系事物的中心环节;枢纽型社会组织则是指能起到中枢作用的联合型组织。枢纽型社会组织一词最早出现在2008年9月北京市社会工作委员会出台的《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》这一文件中,随后,北京市在文件《关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》中对这一概念进行了官方定义:枢纽型社会组织是指由负责社会建设的有关部门认定,在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中,在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织。这一定义强调了枢纽型社会组织的合法性和权威性,以及枢纽型社会组织的管理、指导和服务功能。从北京市的做法来看,枢纽型社会组织是由政府认定和授权,具有排他性、垄断性和行业代表性。

在我国社会组织管理体制变革的背景下,枢纽型社会组织的建立是理顺社会组织管理、促进社会组织发展的一种选择。在社会建设创新的环境中,部分地方率先进行社会组织枢纽型的管理尝试,指定一批枢纽型社会组织,是一种尝试性的创新。然而,我们不能仅仅满足于官方对枢纽型社会组织的界定和探索,还应从国家与社会的关系、促进和规范我国社会组织发展和管理的视角进行界定。

在中文里,大多数学者将枢纽型社会组织视作是支持型社会组织的一种,如陆海燕和洪波根据支持型社会组织产生的方式将其归类总结为三类:(1)原有的带有官方色彩的社会组织转型为枢纽型社会组织,如在北京建立的以工人、青年、妇女等人民团体为基础的枢纽型社会组织;(2)政府主动扶持建立起的新型的支持型社会组织,如上海,南京,深圳等各地建立起来的社会组织服务中心、社会组织孵化基地、非营利组织发展中心等;(3)社会自发生成的支持型社会组织,如兴起于北京南都公益基金会、南京市的爱德基金会等。在汉语世界的实践和研究中,社会组织孵化器、支持型社会组织、枢纽型社会组织在不同的文献中出现,其内涵并没有泾渭分明的区分。“孵化器”的称谓是由中山大学公民与社会发展研究中心提出,2001年被认为是中国支持型社会组织诞生的开端,2005 年“NPO 孵化器”概念的提出以及 2007 年上海“恩派”孵化器的诞生被作为重要的时间节点。随着上海“恩派(NPI”社会组织孵化器的推广运行,以及相关引介性研究的传播,支持型社会组织、社会组织孵化器等概念也随之得以传播。

本文在宽泛的意义上使用枢纽型社会组织这个概念。我们认为,枢纽型社会组织是指超脱于具体业务的、具有行业权威、致力于同行业社会组织发展和服务的、联结单个社会组织与政府的、具有自律功能和行业规范功能的中介组织。在这个定义中,枢纽型社会组织更多地是指自发形成和政府认定相结合、具有理顺管理关系、发展和服务社会组织的多重功能。枢纽型社会组织既有政府主导型,也有社会自发型,且社会自发型应成为主流。在这一层面上,枢纽型社会组织与国外常见的几种社会组织类型类似:支持型社会组织(Support Organization)、桥梁型组织(Bridging Organization)、伞形组织(Umbrella Organization)、非营利部门联盟(Meta- organization)、志愿组织联合会(Council of Voluntary Organizations)、社会组织孵化器(NPO Incubator,NI);这些概念有助于从不同侧面帮助我们理解中国本土提出的枢纽型社会组织。

二、我国枢纽型社会组织的系统检视

    我国行政体制的变革催生了培育和管理社会组织的需要,政府逐渐释放出空间和权力,给社会组织的发展和壮大营造了良好的环境。然而,我国社会组织虽然数量庞大,但能力不足、公信力缺乏,一系列的问题使得社会组织在总体上还承担不了政府职能转变而分离出的社会服务重任;又加上大量的草根组织成为管理的盲点。在这样的背景下,枢纽型社会组织作为一种社会管理的创新之举被北京、上海等地提出、建设和管理。本章检视了枢纽型社会组织产生的背景,描述了我国枢纽型社会组织的发展现状,分析了枢纽型社会组织面临的问题。

(一)枢纽型社会组织产生的背景

1. 社会组织管理体制变革的需求

“小政府、大社会”的行政改革目标需要政府职能转变,也需要社会的成熟。政府在这种改革中由包揽一切社会事务的全能者转变成社会事务的宏观调控者、管理者与监督者;政府逐渐从大量的社会事务中解脱出来,一些原来由政府包办的服务始吸收新的社会主体来共同参与提供;此外,政府还在实践中不断完善新的社会主体发展的环境。社会组织的培育与管理随之而成为体制变革的重要内容之一。

十二届全国人大一次会议上通过的国务院机构改革和职能转变方案中明确规定:加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制,逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩,成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织,直接向民政部门依法申请登记,不再需要业务主管部门审查同意。这意味着我国社会组织“双重管理体制”退出了历史舞台,束缚和阻碍社会组织发展的双重管理体制获得全面突破。与此同时,民政部门责任加重,社会组织管理体制变革的问题便凸显出来;而社会组织的枢纽型管理与服务则是一条可供选择的路径。

2. 我国社会组织在发展过程中存在亟需改进的问题

社会组织在我国的总体增长趋势非常显著,并且已逐渐形成了自成一格的行业体系架构与行业生态系统雏形,公益慈善类社会组织正逐步成长并承担起政府转移职能的重任,通过自身的使命愿景和努力回应着弱势群体的需求;作为社会第三方势力的“社会组织”并正努力地加入社会建设的主流进程中,从而推动政府、社会的转型和进步。

从发展的数量上来看,社会组织在我国已经有了长足的突破;从发展的质量上来看,社会组织还存在诸多的问题。由于受到我国非制度性文化观念的渗透和较强的行政化、单位化思维习惯的影响,社会公众形成了对公共意识、民间组织活动的认识偏差,造成社会层面公共精神不足,社会信任机制薄弱。中国的制度性环境中也存在着大量阻碍社会组织发展的因素,社会组织自身发展出现了各种各样的问题,如自身能力不足、公信力不足、独立性弱、人力和财力匮乏等;政府对社会组织的监督和管理工作也做的不到位,使社会组织的发展环境变得混乱。其中,公信力危机、行业乱象、自身能力不足等问题尤为凸显。

3. 枢纽型社会组织的出现

政府需要社会组织得到发展,让社会组织去运作民生保障、社会公益等服务,然而,社会组织自身存在诸多问题,急需专业的培育指导和引导,而政府也无法胜任复杂的社会组织管理和服务工作。因此,如何在大力需求社会组织参与社会建设的情况下做好社会组织的培育、服务和管理工作,成为政府面临的一道难题。在这种情况下,枢纽型社会组织应运而生。

(二)枢纽型社会组织的功能分析

枢纽型社会组织的功能包括:(1)推进和实现政社分开、管办分离,调整和完善现行社会组织管理体制,实现政府管理与社会自治之间有效衔接;(2)提升管理的有效性和针对性;(3)整合资源,为广大社会组织的发展提供保障和支持;(4)加强对社会组织的监管,促进社会组织良性发展;(5)提高社会组织公信力。根据枢纽型社会组织的界定,其功能可以概括为两大类,即综合管理功能和服务支持功能,其中综合管理功能包括政治引领功能、监督和督导功能、信息处理功能,服务支持功能包括资源平台功能、宣传推广功能、能力建设功能。

(三)我国枢纽型社会组织的发展现状及其问题

我国枢纽型社会组织自提出以来,在北京、上海、广东、深圳等地得到了地方政府的热捧,同时像上海恩派(NPI)这样社会自发形成的枢纽型社会组织也在经济发达地区开始出现;但从总体上看,我国枢纽型社会组织的建设与管理尚在摸索阶段,还有诸多问题有待解决。

1. 我国枢纽型社会组织的发展现状

从全国范围来看,2002年成立的上海普陀区长寿路街道民间组织服务中心是我国第一家由政府成立的枢纽型社会组织。而从官方正式提出这一概念的则是北京市,并率先以官方确认的形式认定了一定数量的枢纽型社会组织。截止2011年11月,北京市共有登记注册社会组织近7500家、在街道和社区备案的社区社会组织近14900家,加上各种形式的“草根组织”,共计3万余家。北京市先后认定了两批市级枢纽型社会组织,范围涉及慈善公益、体育、教育、科技、社会、文化、经济等十多个领域。北京全市16个区县还认定了110余家区县层面的枢纽型社会组织,并通过成立街道分会等形式,积极培育发展街道层面的枢纽型社会组织,建立从“市”到“区”再到“街道”的三级社会组织枢纽型工作体系,该体系对北京市市社会组织的工作覆盖率达到80%以上。

2006年上海市民政局提出了“枢纽式管理”。在总结和分析上海社会组织枢纽型管理模式时,曾永和将“枢纽式管理”定义为:在政府管理部门和社会组织之间设立一个组织载体,通过该载体服务和管理一个系统、一个领域的社会组织,行使一部分党和政府授权或委托的职能,并把社会组织的需求、意见和建议向政府管理部门反馈,使其成为“加强党建工作的支撑、完善双重管理的依托、凝聚团体会员的载体和实现合作共治的平台”。事实上,上海市对枢纽型社会组织的理解更多倾向于支持型组织,即淡化行政管理,强调对社会组织的支持、培育和服务,其优秀的代表有“恩派(NPI)”、“静安区社会组织联合会”等等。

除上海、北京以外,各地结合本地实际也先后探索社会组织“枢纽型”管理模式。广东省枢纽型社会组织建设也有所作为,如推动建立以团省委、省总工会、省妇联等人民团体为主体的省级枢纽型社会组织,带动和引领相关领域的社会组织参与社会服务。2010年8月,天津市滨海新区塘沽新港街道成立社会组织联合会,率先开展枢纽型社区社会组织试点建设工作。新区现已成立13个街镇社会组织联合会,2个已完成筹备进入成立阶段。浙江省宁波市海曙区于2010年末建立了全省第一个枢纽型社会组织——宁波市海曙区社会组织服务中心。2011年,温州市出台《温州市社会组织分类归口管理暂行办法》,根据社会组织的种类、特点,以及活动领域和功能作用,建立由人民团体、枢纽型社会组织分别承担业务主管单位职责,对社会组织进行统一分类归口管理模式。2010年深州市发布了《深圳市社会组织发展规范实施方案(2010-2012年)》方案中明确提出了 “整合社会资源,建立支持型适合组织体系,对社会组织予以能力建设、资源和智力支持,培育社会组织发展,引导社会组织提供公益服务”;2012年5月,“深圳妇女社会组织服务基地”正式挂牌,“深圳青年社会组织总部”也正式启用,目标都是培育枢纽型社会组织,来孵化和支持一批有特色、有理想、有实践的社会组织,以填补社会服务领域的空白。2012年6月,山东省青岛市黄岛区灵珠山街道社会组织发展促进会成立大会召幵,这是青岛市首家街道层面的枢纽型社会组织。

而在各地的自行探索中,以培育和服务于社会组织的枢纽型组织值得关注。2007年,上海恩派孵化器项目出现;自2009年开始,恩派公益组织孵化经验向全国多个城市扩展,并获得了政府、部分企业、公益组织业界、媒体和各方专家的关注和肯定。此后,全国各地以支持和服务为主的枢纽型社会组织相继建立。如2009年10月全国首家由政府和基金会联合筹办的南京爱德社会组织培育中心成立。2010年3月,深圳市民间组织管理局启动“社会组织孵化实验基地”。2010年7月,全国首家政府、社会组织、企业合作互动,以培育社会组织为目标的“上海市社会创新孵化园”成立。

2. 我国枢纽型社会组织建设与管理中亟待解决的问题

从目前理论界的探讨来看,枢纽型社会组织在我国还存在许多亟待解决的问题,主要有:(1)如何正确定位政府、枢纽型社会组织与其他社会组织之间的关系;(2)如何加强枢纽型社会组织自身能力建设;(3)如何推动建立健全法律体系,构建法律框架下的社会组织规范运作体系;(4)如何防止枢纽型社会组织垄断资源;(5)如何正确归类,构建符合实际情况的枢纽型管理体系。枢纽型社会组织的数量和类型需要符合现实情况,如果只是按照业务职能进行简单归类管理,必然会有很多社会组织不能被归类或被归类到业务职能有一定差距的枢纽型社会组织管理范围内,会出现一些新的问题;(6)如何加强对枢纽型社会组织培育的重点和阶段的认识。在我国枢纽型社会组织缺乏的情况下,政府主导型是最初、也是最容易推进的,但从总的规律来看,自主发展型是枢纽型社会组织的应然状态,是建设的更高阶段。

三、枢纽型社会组织建设与管理的模式分析——以北京和上海为例

在枢纽型社会组织建设与管理的进路上,北京与上海代表两种不同的模式,即政府主导型和社会自发型;前者党委主导,党政一体,自上而下地指定和授权枢纽型社会组织,并将社会建设和社会管理的党政目标加诸于枢纽型社会组织,在管理与服务两个目标中侧重于对其他社会组织的管理;后者遵从社会组织的发展规律,引导为主,社会自发产生,枢纽型社会组织是社会组织生态生成的必然结果,在管理与服务两个目标中淡化管理,以服务和助力其他社会组织成长为主。

(一)北京市枢纽型社会组织建设与管理的实践探索

1. 北京市枢纽型社会组织的建立与运作

北京市积极构建枢纽型社会组织的初衷主要是社会组织无法登记而带来的弊端和众多社会组织管理的问题。官方对枢纽型社会组织的界定是“同类型社会组织的联合型组织,政府通过这些组织,把性质相同、业务相近的社会组织和行业联合起来,搭建社会组织党建、业务管理、运行保障的合作共治平台,开展‘民管民’服务”。在实际运作中,政府赋予这些社会组织业务主管单位的职责,承担管理和服务一个系统、一个领域社会组织的任务,成为社会组织管理枢纽。2008年,北京市委、市政府出台了《北京市社会建设实施纲要》、《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》等“1+4”文件中,提出了构建枢纽型社会组织工作体系的新思路。北京市通过认定己有社会组织为枢纽型社会组织,从而逐渐建立起市、区(县)、街道(乡镇)三级枢纽型社会组织工作框架。北京市在2009年认定了首批10家市级枢纽型社会组织,包括包括北京市总工会、团市委、市妇联、市科协、市残联、市侨联、市文联、市社科联、市红十字会、市法学会。2010年12月又认定了包括市工商联、市体育总会、市志愿者联合会、首都慈善公益组织联合会等在内的第二批12家市级“枢纽型”社会组织。2011年底认定了第三批包括市对外友协、市民间组织国际交流协会等5家枢纽型社会组织。这27家市级枢纽型社会组织涉及经济、社会、科技、教育、文化、体育、慈善公益等十多个领域,对市级社会组织的服务管理工作覆盖率达到了 85%以上。

截至2012年9月,己经有24000多家各类民间组织与枢纽型社会组织建立了联系。在市级社会组织枢纽型工作体系基本建立的同时,区县乃至街道层面也在根据具体情况构建相应的工作体系,16个区县己经认定了 173家枢纽型社会组织,从而建立起比较完整的分类管理、分级负责的枢纽型社会组织工作网络。

2. 北京市枢纽型社会组织建设与管理的特点

北京市枢纽型社会组织的建设与管理解决了各领域内社会组织登记、发展问题,特别是为草根组织提供了成长空间,在一定程度上改善了当前社会组织的管理体制,具有这些特点:(1)取消了政府部门的直接管辖,促成社会组织的自我管理;(2)构建了有特色的枢纽型社会组织管理模式;(3)推行了分类管理,完善了社会组织的布局和结构;(4)加大了社会组织的培育扶持力度,促进双方的互动合作;(5)促进了社会组织自身的建设。

(二)上海市枢纽型社会组织建设与管理的实践探索

截止到2012年11月底,上海市在册社会组织就已达10692家,其中,基金会近150家,社会团体逾3500家,民办非企业单位逾6600家。针对社会组织如何进行管理与服务成为一个迫切需要解决的问题。上海市在提出枢纽型社会组织概念前,就已经有了这方面的实践探索。早在2003年,普陀区就在全区9个街镇探索性地建立民办非企业单位性质的社区民间组织服务中心,以此为平台来实施民间组织枢纽式管理。而“枢纽型”这个提法正式出现在上海的官方文件中,是在上海“十二五”规划中,该文件明确了“要加强‘枢纽型’社会组织建设,发挥‘枢纽型’组织在社会组织管理、发展和服务中的重要作用”。在2011年上海市制定下发的《进一步加强本市社会组织建设指导意见》中,确定了 “分类建设、分类扶持、分类管理”的基本思路,提出了枢纽式管理的设想。

(三)反思与讨论:政府主导型抑或社会自发型

在枢纽型社会组织建设与管理的模式上,北京模式是自上而下的政府主导型,上海模式是自下而上的社会自发型,它们分别在一定程度上影响着我国其他地方的实践,如广东以北京模式为蓝本,深圳以上海模式为样板;因此,探讨政府主导型与社会自发型这两种模式的异同及其优缺点,有助于全国各地枢纽型社会组织建设与管理的实践。

1. 北京模式与上海模式的相同点

(1)产生背景

无论是北京还是上海,都面临着城市化、市场化、现代化和国际化进程中产生的新问题:阶层分化,社会构成日益复杂;单一的资源供应方式满足不了日益多元的民生需求;体制内化解社会矛盾的方法和力量不够;总之,政府需要社会。然而,当政府转变职能,向社会释放空间和资源的同时却发现现有社会组织无法担当重任。社会公众对社会组织缺乏系统的认识,对其发展的意义、作用,认知度和认同度相对滞后;民生服务类社会组织的比例和机构管理水平低,人员的年龄结构老化,没有形成有影响力的品牌和领军人物;以公信力为核心的社会组织能力建设需要进一步加强;社会组织向党和政府反映诉求的渠道还不够畅通,党建工作覆盖面和有效性也亟待提高。在这样的背景下,主动引导或构建枢纽型社会组织来管理、培育和服务其他社会组织就成为一种可行的选择。

(2)对枢纽型社会组织功能的认识

北京与上海枢纽型社会组织的建设都是在社会建设和社会管理创新的背景下提出来的,因而将管理与服务两个最主要的目标赋予了枢纽型社会组织,普遍认为枢纽型社会组织的功能主要体现在:(1)枢纽型社会组织是党对社会组织进行领导的载体,是社会组织党建的一个抓手,有利于形成社会组织党建工作管理体系,有利于实现“全覆盖、凝聚力、组织化”的大党建工作要求;(2)枢纽型社会组织能改进社会管理方式,实现政府部门由直接、微观管理,变为间接、宏观管理;由分散管理变为管理枢纽有序集中、分类管理;弥补政府部门管理力量不足,进一步增强管理服务的有效性;(3)枢纽型社会组织是培育社会组织、服务社会组织的平台,能增强社会组织的活力和能力,发挥社会组织依法按章自律和自我管理、自我服务的作用,有利于社会组织独立成长发育,健康发展;有利于社会组织按照自身发展的规律,顺应社会需求,不断增强活力,提高能力,真正担负起协助政府参与社会管理和公共服务的重要责任。

2. 北京模式与上海模式的区别

(1) 政府在培育枢纽型社会组织过程中的角色定位

政府需要社会,而社会尚无法接手相关职能,因此,培育社会组织成为各地实践中的重点。从中央到地方,培育和发展社会组织成为共识,北京、上海、广东、深圳、海南省等各地都出台相应文件,并采取了一定措施。北京模式采取的是吸纳现有的工青妇等人民团体,赋予其枢纽型社会组织的地位,通过它们来培育和整合相关领域的社会组织。上海模式采取的策略是以引导为主,支持NPI等枢纽型社会组织的成长,将枢纽型社会组织视作是社会组织生态生成的一个环节,本身并不做过多的干预,与枢纽型社会组织也保持一定的距离。北京模式是一种自上而下的模式,政府成为主导;上海模式则是一种自下而上的模式,政府所起的作用是引导和有限度的支持。

(2)对社会组织发展阶段的认识

一般来说,枢纽型社会组织的发展会经历三个阶段:发展初期,成长期,成熟期。在枢纽型社会组织发展的初期,离不开政府的介入和支持。政府在枢纽型社会组织发展的初级阶段必须发挥主导作用,提供资源支持其发展。中国的公民社会还未发育成熟,社会力量兴办的枢纽型机构发展生存十分困难,时刻面临着关闭的风险。在成长期,政府应着力培养枢纽型社会组织的独立自主能力,逐步退出主导的地位,腾出空间,让枢纽型社会组织实现自我管理和发展。在成熟期,枢纽型社会组织具有了独立的能力,此时让渡出更大的空间让其自我发展;政府将重点放在枢纽型社会组织发展环境的建设之中,不断完善法律法规体系,做好枢纽型社会组织的日常监督和服务评估工作。

在北京模式中,枢纽型社会组织本身就是一些长期处于体制内的人民团体,被看作是政府权力的延伸,其运作体系有可能会加强对社会组织的干预和控制,侵蚀社会组织应有的独立性和自主性。在这种模式中,没有对社会组织发展规律形成一个清晰的认识,取而代之的是一种管控式的、没有发展阶段认识的管理模式。上海模式更多是将枢纽型社会组织视作是社会组织内部自发形成的一种形态,是社会组织发展到一定阶段的必然结果,因而政府所做的不是想着去控制,而是认可这种现实,提供有限支持的基础上与之保持一定的距离。因此,北京模式中的枢纽型社会组织尚处在发展初期,而上海模式的枢纽型社会组织则处在成长期或成熟期。

3. 枢纽型社会组织建设与管理的关键问题

(1)枢纽型社会组织的生成:自上而下还是自下而上?

北京模式通过政府指定生成枢纽型社会组织,上海模式则是在枢纽型社会组织(如NPI出现之后予以默认和支持。北京模式是一种自上而下的模式,上海模式是一种自下而上的模式。那么,在枢纽型社会组织的生成这个问题上,究竟是应自上而下还是应自下而上?

针对这个问题,普遍的一种认识是我国公共权力与公共资源主要还是掌握在政府手中,如果没有任何过渡,政府与其主导的枢纽型社会组织直接脱钩,很有可能让枢纽型社会组织陷入混乱或者灭亡。在我国,与西方国家和社会对立两分法模式明显不同的是,国家和社会关系是建立在国家权力对民众生活渗透的前提下,政府通过基层权力将社会建设同政府治理的目标结合在一起。它使得“支持型社会组织”对政府产生较强的依附性,它并非是完全自发的,自下而上的社会运动。因此,应基于中国的国情,在增强政府主导的枢纽型社会组织自主性的同时,政府一方面要保持合作以使枢纽型社会组织在断奶时能够生存和发展,另一方面要采取新的方式对枢纽型社会组织进行监管,在其去行政化、民间化的过程中能够保持规范健康的发展。

在普遍认识的背后还有其他的一些担忧:自下而上的生成方式是社会组织发展到一定阶段的产物,需要漫长的过程,且与经济发展阶段有一定的联系,无法满足现时社会建设与社会管理的即时需求;自下而上生成的枢纽型社会组织与政府有保持一定的距离,有着自己的独立性和自主性,并不会将政府提出的社会管理或管控的目标作为组织的目标。自上而下的生成方式则会破坏社会组织发展的自身规律,陷入一种拔苗助长式的过度爱护,不利于枢纽型社会组织的正常成长。北京模式中枢纽型社会组织的生成方式在社会管理上有一定的作用,但又有悖于社会组织的发展规律,因为政府将枢纽型社会组织的头衔加诸这些附属于体制的人民团体,并不会自然提升它们的组织能力和服务能力,草根组织和一些社会组织也并不一定会买这些人民团体的账;此外,自上而下的模式将部分管理权力授予这些“不是官僚胜似官僚”的人民团体,这些枢纽型社会组织成为另一个婆婆、“二政府”的可能性加大,增加了管理层级,衍生科层化;此外,它们垄断资源、挤压其他社会组织生存与发展空间的弊端也可能随之出现。

(2)枢纽型社会组织与其他社会组织:管理为主还是服务为主?

在分析枢纽型社会组织的功能时,有学者着重强调其管理功能,如彭善民教授认为,枢纽型社会组织工作体系的核心思路是通过改变治理主体来改良治理方式;并且,政府对社会组织的管理需要突出重点,枢纽型社会组织的管理是政府进行社会管理的一个良好抓手,政府部门抓好了枢纽型组织的管理,就等于抓住了其他社会组织管理的核心。有的学者更强调其服务功能,在这一层面上,枢纽型社会组织等同于支持型社会组织。当然,目前相对被认可的界定是认为“枢纽型社会组织保持了非政府属性,获得政府授权与部分监管职能转移,又获得其他社会组织认可,是兼具有服务与管理功能的支持性社会组织”。

在平衡管理与服务的关系上,管理与服务并重是一种共识。一种表述是两者不可偏废:枢纽型社会组织运作中服务与管理的关系应当是相辅相成,互相包容的;在管理的同时,谨记自身定位,在承担业务主管单位相应管理职能的同时,需要保持自身的服务功能;在服务的同时,也需谨记自身的监管职能。另一种表述从枢纽型社会组织的根本属性出发,认为应当将服务置于管理之前,只有尽责为其他社会组织提供好支持性的服务,才能得到其他社会组织的信任与尊敬,才能行使好管理职能;枢纽型社会组织的优势在于发挥桥梁和纽带作用,目标是实现登记管理机关依法监督下的“以民管民”,但绝不能以行政管理的方法去管理其他社会组织;任何行政化倾向都会背离这一模式的初衷,使其丧失生命力、失去其他社会组织的拥护。服务属性是“枢纽型”社会组织的根本属性,只有立足于“服务”的使命,“抠纽型”社会组织才能体现出其与体制内政府单位之间的不同。

从枢纽型社会组织的本质来看,它的主要职责是为其他组织提供资源链接,信息分享互动交流平台、助力其他社会组织发展、承接政府转移的部分职能。如果是自下而上的社会自发型生成的枢纽型社会组织,其职能不包含管理的内容;但是,我国目前实践中出现的枢纽型社会组织都承载了“管理”的内容,在北京模式中更是首要的职能,而在社会管理创新的语境下又迫切需要社会组织自我管理。因此,在我国国情中,枢纽型社会组织的管理职能必然会被着重强调,如此一来,如何平衡管理与服务的关系、如何处理好与其他社会组织的关系就成为枢纽型社会组织建设与管理的关键问题。

4. 无法统一模式的探索

枢纽型社会组织的建设与管理是社会管理创新的一个改革性的探索,就实践而言,北京与上海走在了全国前列,并可以粗略地归为“自上而下、政府主导的北京模式”和“自下而上、社会自发的上海模式”。北京模式符合党政触角延伸到社会组织进行精细化管理的政府目标,而上海模式尊重了社会组织发展的规律和生态,似乎能代表枢纽型社会组织建设与管理的主流方向。北京模式和上海模式都有值得借鉴的经验,但都处在起步阶段,是一个“进行时”,还需不断地实践探索。不管是北京模式还是上海模式,面临的问题与挑战都很多。

“枢纽型”社会组织虽然是社会组织改革与能力提升的其中一种方式,却不是唯一的方式;社会组织改革可以是自上而下的推动,但也需要尊重社会组织自身发展的规律与生态。枢纽型社会组织的建设与管理也是分阶段的,全国各地省情、市情、县情、乡情、村情等各不相同,地域、经济发展条件、社会环境等影响因素不同,枢纽型社会组织的建设与管理没必要也不可能采用统一的模式。

四、建设和管理枢纽型社会组织的政策建议

枢纽型社会组织的建设与管理尚在实践探索阶段,北京、上海等地走在了前列,但其面临的问题也还很多;共性的问题主要有:枢纽型社会组织、政府、其他社会组织三者之间关系的界定、枢纽型社会组织自身能力建设、人才队伍建设等问题需要秉持政策规范、统筹规划、价值构建、分类管理、资源引导、强化监管、人才培养等原则加以规范和导引。

(一)正确定位枢纽型社会组织与政府、其他社会组织的关系

在全国各地的实践中,枢纽型社会组织具备了或多或少的管理职能,政府也明确将部分权力授权给枢纽型社会组织(“北京模式”体现得更明显),枢纽型社会组织在本质上有别于政府,也有别于其他社会组织;这样一来,枢纽型社会组织发展成另一个 “婆婆”和垄断社会组织资源就有了基础条件。因此,应通过制度和章程防止和避免这两种倾向的出现。具体努力方向有:加快政府职能转变,构建良性的政府与枢纽型社会组织关系;厘清政府与枢纽型社会组织的职能边界;防止枢纽型社会组织的行政化倾向。

(二)加强枢纽型社会组织的服务能力建设

只有有效服务,才能赢得社会组织,才能发挥枢纽型社会组织的作用。枢纽型社会组织应积极为同领域内的社会组织搭建服务平台、创新工作方式、拓展服务渠道、整合有效资源、发挥整体合力、优化发展环境。具体努力的方向包括加强科学管理、强化服务能力、提升资源整合能力等方面。

(三)加大对枢纽型社会组织的支持力度

从国际经验来看,政府通过资助性投入或资助性购买来扶植和培育新生社会组织的发展,往往可以解决社会组织发展所需要的资金问题;从能力建设的角度看,社会组织的发展也离不开政府的培育和支持。政府向枢纽型社会组织所购买的公共服务应该包括两大领域,一是可以购买枢纽型社会组织对其所联系协调的社会组织进行常规性的业务指导和管理服务的职能;二是可以购买枢纽型社会组织对所管理的社会组织所承接的公共服务项目监管服务此外,地方政府要探索枢纽型社会组织税收优惠制度的创新和人员、政策上的支持,为枢纽型社会组织发展提供良好的制度保障。

(四)强化枢纽型社会组织专业人才队伍建设

人才是枢纽型社会组织的一个关键因素。要想做好平台支持服务,首先需要建设枢纽型社会组织自身的人才队伍,只有具备了专业化、职业化、高素质的人才队伍,才能为其他社会组织提供更好的支持服务,才能充分发挥职能作用、有效地参与社会管理。我国目前的枢纽型社会组织中还缺少具有良好业务能力、专业素质和职业精神的年轻、高学历、专业化和创新性人才,这将制约组织的作用发挥和长远发展。

(五)加强对枢纽型社会组织工作绩效评估与监管

政府职能转变之后,政府从部分公共服务的直接提供者变成政策制定者、服务购买者和绩效评估者。为了规范枢纽型社会组织的服务和管理职能,应针对枢纽型社会组织建立起必要的规范化建设指标体系并开展绩效评估,使其工作逐步走向规范化、透明化和科学化。与此相呼应,应建立枢纽型社会组织退出机制,引入必要的竞争和替代机制。此外,还需破解现行政策法规瓶颈,提供政策和法律支持,着力推动建立健全法律体系,构建法律框架下的枢纽型社会组织规范运作体系,同时强化民政部门的指导和监管。

 
 
 
主办方:民政部社会组织管理局(社会组织执法监督局) 版权所有
ICP备案编号:京ICP备13012430号-6
技术支持:太极计算机股份有限公司