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基金会在社会发展和社会组织格局中的

地位与作用研究

李子君   方 枫   任 渝   田艳明

 

摘  要:党的十八大明确提出要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。基金会等社会组织在现代社会组织体制的地位和作用得到不断巩固和加强。基金会的公益性、非营利性、非政府性和基金信托性决定了其独特的发展模式。公益性、非营利性为基金会服务于缩小贫富差距、缓解社会矛盾、维护社会公平等奠定了基础,非政府性为基金会自主发展和灵活运作创造了条件,基金信托性又为基金会发挥金融作用和构建公益信托体系提供了路径。未来基金会的发展既面临机遇,又充满挑战。基金会要与政府努力营造共生文化,形成互动协作关系。基金会的发展亟需政策的引导和扶持,亟待专业化的进步,要注重运作模式和机制创新,迫切需要专业人才的支撑。

关键词:基金会,公益,信托责任,金融作用

    一、引  言

(一)研究背景

党的十八大确定了在新的历史条件下全面建成小康社会、全面深化改革开放的宏伟目标。十八大报告提出:要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。基金会作为社会组织中一个独特的机构群体,它的成长,对我国的社会发展和进步具有重要意义。基金会的公益性、非营利性、非政府性和基金信托性是其区别于其他各类社会组织的基本属性。梳理并进一步明确基金会在社会发展和社会组织格局中的地位与作用具有重要的理论与实践意义。

(二)研究方法

本文以辩证唯物主义和历史唯物主义为指导,充分吸收和借鉴政治学、社会学等学科理论,采取文献分析、案例分析以及比较分析等方法,注重理论研究与实证分析相结合、历史研究与现状分析相结合、综合研究与个案分析相结合。

(三)研究流程

  二、理论基础

(一)马克思社会发展理论

理论强调了人与社会的全面发展,就社会历史领域而言就是人类不断提高自身的主体能力、不断由必然走向自由、不断获得自身解放、追求自身的自由而全面发展的历史活动过程。这与目前我国社会发展中面临诸如经济发展与收入分配、社会公平正义与效率、物质生产与生态环境、社会进步与社会管理等问题的解决思路是内在一致的。科学发展观所坚持的马克思主义关于社会发展的基本原理就是哲学历史观意义上的社会发展理论。

基金会作为现代社会组织的形式之一,从社会发展的视角来看,是权衡社会发展公平与效率的有效组件;从提供社会服务的功能来看,是政府购买社会组织提供社会服务的主体之一;从社会组织的发展阶段来看,其有效的模式探寻与构建须随着经济社会发展的要求而不断完善。

(二)公民社会理论

理论强调了是国家与社会的二元划分,即承认存在着国家与社会、政治与经济的分离,以及在此基础上形成的公共领域和私人领域。公民社会被当作是国家或政府系统,以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和,它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域。

基金会等社会组织作为公民社会中的最积极、最活跃的新角色,可以认为其集中体现了公民社会的功能性。中国公民社会制度环境的特征,典型地体现为宏观鼓励与微观约束、分级登记与双重管理、双重管理与多头管理、政府法规与党的政策、制度剩余与制度匮乏、现实空间与制度空间的共存。

从当前的公民社会理论研究与非政府组织研究所呈现的合流趋势以及内在的一致性,并由此确定的公民社会内涵,民间组织或民间关系是其理论研究所纳入的范畴。因此,以公民社会的视角来看基金会的存在,可以进一步明确作为社会组织在提供社会功能服务与完善社会架构中的重要作用。

(三)失灵理论

1.市场失灵

市场失灵的内涵说明市场发展的失衡常态,主要表现在公共物品的有限提供与外部性问题,集中体现为购买力较弱的群体的需求往往被市场所忽视,从而形成了市场在保证社会公正性方面的失灵。避免与控制市场失灵的有效非市场的代表组织为政府,但政府也存在失灵

2.政府失灵

政府失灵会产生效率的损失。政府要对多数人负责,政府的行动要取得多数人的同意。也就是说政府对于公共物品的提供要倾向于人们的平均需求和偏好,因此它无法对少数人的特殊需求作出反应,也无法对新的需求作出及时的反应。

这就为第三方组织作为社会服务主体之一提供了空间。目前各国普遍采用的方式是允许各类非政府组织的介入和参与。非政府组织以其灵活多变的方式使一些人把他们的资源汇集起来,利用自身的特点以及它们提供公共物品和公共服务志愿性地满足集体或公共利益的目标,使得它们能够在上述方面弥补市场的不足甚至比市场更有效率或者更能体现社会的公正性,同时起到拾遗补缺的作用。

3.技术失灵

新式的发明和制度以技术的创造与安排提供各种问题的解决办法,但这些办法又可能引进新的风险参量,尽管它们本来是为了控制风险的。在这个意义上,风险已经变成了一种结构性的东西,现代技术既不断控制风险又不断增加着新的风险,也就成为了现代科技对社会影响的技术失灵

基金会等社会组织的多样性、非营利性和专业化的运作,为避免技术失灵提供了新的途径因此,技术失灵理论间接提供了各国社会组织生存和发展的论证。

4.志愿失灵

志愿失灵理论又被称作第三方管理理论,是由美国著名的非营利组织研究专家萨拉蒙针对美国的社会现实以及市场失灵、政府失灵和契约失灵理论的局限性而提出的又一重要理论,它强调的是政府与非政府组织的合作与互补,而不是替代。

在萨拉蒙看来,非政府部门与市场和政府一样也有其局限性,这也是作为服务提供者的非政府组织自身所固有的缺陷,如慈善事业的供给不足、慈善事业的特殊主义、慈善组织的家长式作风、慈善事业的业余性,即非政府组织的工作通常由那些富有爱心的业余人员来做,这就不可避免地会影响到服务的质量。显然,非政府组织的弱点恰好是政府组织的优势,政府和非政府组织在各自组织特征方面形成了良好的互补性,政府和非政府组织之间应建立起合作关系,志愿失灵理论同样证明了发展非政府组织的必要性。

5.契约失灵

在市场经济条件下,信息的不完全对称使市场存在天然与后天缺陷,即其在公共物品时存在着失灵,而且在提供私人物品时也存在着功能缺陷。因此,在生产者和消费者之间仅仅依靠契约难以避免出现生产者坑害消费者的机会主义行为现象,造成契约失灵

避免契约失灵与信息不对称的措施具有内在一致性,即引入第三方组织。非政府组织因其服务大众的宗旨,不以营利为目的,主要开展各种公益性或互益性社会服务活动,其运作动机与营利组织不同,尤其是它们不需要在质量上做手脚因而它们在提供产品和服务时,就不存在借信息不对称之机侵占消费者福利的可能。非政府组织克服了消费者无法通过通常的契约方式来监督生产者,成为探寻解决契约失灵方式时的一种机制反应与设计。

(四)治理理论

治理理论是在对政府与市场、政府与社会、政府与公民这三对基本关系的反思中产生的,并且在全球范围内引起了广泛的重视,成为各国公共管理的重要价值理念和取向。

治理理论作为一种新的公共管理理论,着重强调的是政府与社会、政府与市场、公共部门与私营部门和第三部门之间的合作和互动,追求的是一种通过各种力量和资源的整合达到善治的社会体制。治理理论对我们重新认识和理解政府、市场与公民社会间的相互关系以及公民社会组织特别是非政府组织的产生和发展具有重要意义。治理理论研究的问题都是建立在公民社会的基础之上的,其提出实际上是为第三部门亦即非政府组织在理论上谋得了一个合法的地位

(五)理论模型

 

 三、发达国家经验分析

(一)美国的基金会

现代基金会出现在20世纪初的美国,它们已不再是人们所理解的那种救济性福利机构,而是向其他非营利性组织进行资金支持,探究造成社会问题的根源,从而探求从根本上解决这些问题的途径,试图从制度层面构建缩减贫富差距、缓解社会矛盾的再分配模式。它们还通过基金的运作实施项目,或与其他非营利组织共同实施完成相关项目,以此实现基金的保值增值以及公益项目效用最大化。

20世纪50年代以来,随着中产阶级的发展和财富积累趋于均等化,基金会捐赠来源呈多元化趋势,成为兼具散财和聚财双重功能的特色组织。60年代后的税制改革又推动了基金会更加公开透明,基金会也逐步转变为具有很强公共性、开放性和透明性的公益信托机构,内部管理也趋向科学化和专业化。

随着基金会的不断发展,美国对其的管理也在不断变化。美国对基金会等非营利组织的管理总体呈现“轻管制、重监督”的特点。在非营利组织的登记类型和服务领域等方面,政府放松管制,这客观上促进了基金会的蓬勃发展。长久来看,政府和基金会容易形成相互之间的支持和联合。而在免税资格申请和服务宗旨的履行方面,政府则加强监管,并且发动社会公众和媒体的力量监督基金会的运作,这也根本上提高了公益组织的公信力和透明度,也为基金会的长远发展创造了良好的外部环境。

(二)英国的基金会

英国的基金会比美国相比有其不同的特点,基金会往往与政府建立良好的合作关系,在资金来源上对政府的资助依赖较大。当然,这与英国政府对于非营利组织的支持是有关系的。英国政府非常鼓励非营利组织参与公共服务,其中包括模式的引导、运作过程的监管和资金的支持等。英国政府支持非营利组织是通过项目投资的方式来实现,即由政府支付特定的项目和服务费用,通过合同或授权来开展社会服务项目。英国政府还通过授权或贷款的方式,对非营利组织的发展提供专项支持,特别是帮助新设立的非营利组织提高运营和服务能力。除此之外,英国政府也会从战略层面培养与引导非营利组织的发展。

英国政府高度重视与民间公益组织的合作,并视之为重要的合作伙伴。为此,英国政府不仅每年投入巨大的财政资源,而且建立了一整套完备的行政支持体系和独立于政府体系之外的一个庞大的登记—监督体系,努力建立健全各项法规政策,并通过在各级政府与民间公益组织之间签署《政府与志愿及社区组织合作框架协议》,积极推动政府各部门及各级政府与民间组织之间的合作。

(三)经验总结

从美国基金会的发展历程来看,美国经济社会的发展带来的物质的极大丰富,以及由此带来的贫富差距等社会矛盾的逐渐凸显为基金会的发展奠定了基础和条件。基金会尤其是现代基金会作为现代社会组织中一类独具特色的载体,已经从传统的以扶贫帮困转变为具有特殊职能的组织实体。基金会的公益性、专业性、科学性等得到彰显,地位已经从拾遗补缺逐步转变为不可或缺甚时是有机组成,作用也随着专业化的运作不断加强。

反观英国的基金会:首先,英国政府能够认识到政府在从事社会公益服务中的局限性,通过从财政上对民间公益事业进行充分地支持,以推动民间公益事业发展;其次,政府和基金会经过不断磨合,逐步确立了各自的定位和合作关系,并在长期的实践过程中摸索出了一套使政府和公益组织双方共赢的合作规则;再次,政府通过颁布明确的法律规则保证民间公益组织的公开性和透明度,为基金会的良性发展奠定了基础。

总之,西方国家基金会经历了长期的发展,无论是模式上和方式上都较为成熟,这对促进我国基金会的发展具有重要的借鉴意义。结合我国现阶段的实际情况,如何利用多种方式方法促进基金会朝专业化、多样化、公开化、透明化方向发展将成为下一阶段研究的主要内容。

    四、我国基金会发展回顾

(一)计划经济时期

    计划经济时期,基金会等公益组织几乎没有生存的空间,发展也基本处于停滞状态。同时,长期的计划经济体制限制了市场活力,经济发展滞后,长期的物资匮乏等都使得基金会等社会组织丧失了发展的经济基础和物质条件。

(二)转型期

1.我国基金会发展的历程

(1)第一阶段:1981年至1988年孕育阶段

1981年,我国第一家基金会——中国儿童少年发展基金会成立。之后的8年间,基金会发展缓慢,但实现了从无到有的跨越。在此期间,基金会定位比较模糊,具有政府和社会的双重色彩,成为政府和社会的中介桥梁:一是由政府牵头成立,党和政府的离退休领导干部担任负责人;二是从政府部门分离出来,分担政府部分职能,享有行政级别和事业单位编制;三是承接政府转移的职能,从事社会事业,如儿童福利、教育卫生、扶贫济困等。

(2)第二阶段:1988年至2004年曲折发展期

《基金会管理办法》把基金会定性为社会团体而不是最早认为的政府下属机构,这是一次进步。基金会施行“三重管理体制”,既归口的业务管理部门主管、民政部门登记管理和中国人民银行的审批管理,后来,中国人民银行从审批基金会业务中退出。

这一时期,基金会作为政府、市场之外第三部门的作用开始显现,已开始独立承担社会责任,成为促进社会发展的重要支撑力量。基金会在努力适应社会要求,政府也在探索中改进对基金会等社会组织的管理。

(3)第三阶段:2004年至今的迅猛发展期

2004年,《基金会管理条例》出台,这对我国基金会发展具有里程碑意义。条例重新确定了基金会的性质,将其区别于以人群集合为特征的社会团体,而是以资金集合为特征的非营利组织,成为三类社会组织之一。

此后近十年间,基金会在数量、资金规模等方面发展迅速,运作方式也不断创新。民间公益力量在基金会发展中扮演更重要的角色。基金会的独立性、社会性更加明显,在我国社会发展中的作用进一步凸显。作为社会组织的重要一环,基金会加强了社会组织的力量,通过资源的二次分配促进了社会公平。

2.目前我国基金会在社会组织格局中的地位

从社会团体、民办非企业单位和基金会的定义来看,三类社会组织的运作方式和目标宗旨均有重叠之处,区别在于基金会有募集资金的能力。可见,我国基金会的运作模式没有体现基金的本质属性,并且可能使基金会同其他社会组织功能重叠,定位混淆,甚至可能与其他公益慈善组织项目类同,争夺公益资源。这就客观上要求基金会在运作上进行功能和分工的细化。

3.目前政府和基金会的两方合作

两方合作一是双方合作共同开发新的公益项目,二是政府转移公共服务职能,向社会组织购买服务。政府购买是指政府提供的某些公共服务不再由行政系统完成,而是通过契约关系,向其他社会组织购买,以此引入市场机制,提高效率。然而,基金会是专业的资金募集和管理机构,并非专业的提供社会服务的机构。基金会只能成为公益链条的末端,与其他社会组织相比没有发挥特殊的作用。针对这种不足,社会组织实现分工合作,使得各类组织扮演各自专业的角色就显得尤为必要。

    五、研究假设

(一)公募还是非公募?

《基金会蓝皮书:中国基金会发展报告(2012)》指出,截至2011年底,非公募基金会数量首次超过公募基金会。非公募基金会异军突起、快速成长,成为我国基金会发展进程中的一个新特点。

然而,不管是公募和非公募基金会,虽然在筹款方式和运作规则上有所区别,但并没有在社会分工细化上有所体现,这就很容易导致资源重复投入,造成资源浪费甚至效率低下。

公募基金会业务受益人存在广泛性和不确定性,这使得捐赠者对业务公开透明的理解上存在信息上的不对称,这也使得“公益危机”事件时有发生。相比而言,大多数非公募基金会赢得了发展,这与其特殊的管理方式是分不开的。非公募基金会不针对公众募集一定程度上避免了与公众造成的直接冲突,也很大意义上缓和了公众赋予的责任压力;定向捐赠形成的专款专用,也有助于实现业务的公开透明;再加上信息技术和网络技术对各类项目效应的有力推动,非公募基金会逐步在上述有利条件下获得进一步发展。

但非公募基金会比起公募基金会,“官办”优势就显得不明显,不能面向公众募集资金,也限制了其资金的稳定与扩大;加上民间基金会发展极不平衡,好的基金会或者好的项目由于资金等的问题难以为继,这都制约了基金会整体作用的发挥。

因此,如何将公募和非公募基金会相互结合,扭转各自现有的运作模式以发挥各自优势,成为基金会发展值得探讨的课题。

(二)资助还是运作?

受赠是基金会资金的最重要来源,因而科学高效的募集模式就成为其生存和发展的基础。现行的单方面通过受助再开展公益活动,一方面在项目的延续性上存在一定风险,另一方面则直接影响公益组织的可持续发展。此外,我国现有基金会存在地域发展的不平衡。2012年底,民政部登记和江苏、广东、浙江、北京、湖南、福建、上海等东部和发达地区登记的基金会数量均达100个以上,且非公募的数量均超过了公募基金会;而贵州、海南、广西、青海、西藏、新疆等省份基金会的数量均在30家以下。这既与当地的经济发展水平相关,也与各地的鼓励支持程度有关。

基金会的发展不平衡还体现在“官办”基金会和民间基金会之间。“官办”基金会有相对丰富的行政资源,往往能够得到政府在资源和政策上的支持,且成立时间早,积累了诸多相对固定的捐赠来源,实力(主要表现在资金实力)雄厚。而民间基金会普遍面临募集能力弱、社会影响小、规模效应低的发展难题,多数艰难生存或濒临停业。

因此,基金会要不断“内修”,通过“募用分离”等方式实行资助与运作的有效衔接,开创细化分工、相互合作和补充的新格局。

(三)如何保值增值?

    基金会不能从事经营活动,但如果单纯地靠银行利息收入等开展公益活动,势必会影响公益项目的实施效能,而且也不利于基金会以及公益事业的长远发展。所以,基金会一方面要在募集渠道上不断拓展,广泛地扩展社会资源;另一方面需要通过科学高效地运作资金,实现基金的保值增值。基金会本身作为财产的集合,从这点上讲就赋予了其金融属性作用,但目前基金会在金融运作方面还有所欠缺,主要表现为缺乏专业的金融团队。因此,未来基金会的发展就需要在内部机制完善和专业人才培养方面加强提高。

(四)公信力如何提升并保持?

我国基金会伴随着改革开放的发展,从无到有,从有效补充到有机组成。但在08年汶川大地震后,基金会又出现了大起大落的波动,其中公益危机对于基金会公信力的影响非常明显。要保持旺盛的生命力和发展潜力,就要保持良好的公信力,才能汇聚更多的社会资源。公信力如何保持,通过信息披露、保持公开化和透明度是必须的,但这仍然无法完全规避信息的不对称,无法完全扭转公众对基金会的成见,所以未来基金会的发展需要通过构建完整的信托链条以及体系,通过制度化来促进公信力的提升以及保持。

    六、案例探讨

(一)案例1——比尔及梅林达•盖茨基金会

1.基金会概况

比尔及梅林达·盖茨基金会(Bill & Melinda Gates Foundation)(以下简称“盖茨基金会”)成立于2000年1月,其创立者为微软公司创始人比尔·盖茨及其妻子梅林达·盖茨。作为全球规模最大的慈善基金会,其对消除全球性的贫困、疾病控制,进行美国教育制度改革等问题发挥了巨大的作用。

2.基金会定位及资助方向

盖茨基金会通过建立一个制度体系,让这个体系吸引创新者和企业参与,在让这些人获益的同时,又让那些无法充分享受市场经济益处的人群生存境遇得到改善。这种被称为“创意资本主义”的体系,改善了原先的资源配置方式,最终改善全球的不平等现象。盖茨基金会的援助定位也因此投资于那些不被资助的创新项目。

3.捐赠方式及特点

盖茨基金会只接受个人捐赠,不接受来自组织的捐赠,包括公司捐助、企业的捐赠激励计划、非营利组织、基金会、慈善集资团体或政府实体;不允许第三方为盖茨基金或以盖茨基金的名义筹款;只会接受无任何限制的捐赠,即捐赠必须是没有被标记任何特定目的,或包含某些条件和伴随事件的;接受的捐赠只会将其视为基金会的一般资金,不承诺在某段时间内将其捐出,或跟踪捐赠资金的去向,等等。盖茨基金会不会赋予捐赠者参与基金会决策的权力,也不会给予捐赠者与基金会领导或成员接触的权利。

4.运作方式

(1)“投资”策略

盖茨基金会通常以“投资”的眼光来看待慈善事业,其巨大的资金运作是具有相当高技术含量的工作,复杂程度丝毫不亚于商业公司,同样也追求“投资回报率”,但是它和盈利组织的本质区别在于:所获得的收益必须被运用到公益上。作为慈善基金会,这一点就更为明显,它可以把资金用于投资,然后把投资的收益用于公益项目。

同时,美国的大型慈善基金会进行投资活动时,向来十分谨慎,一般很少会涉及风险投资。而是以“多样性”和“保守性”,保证基金会的稳健收入。除了股票之外,盖茨基金会还大量投资于短期投资项目,包括美国政府债券、高等级商业票据及短期贴现债券,还有国内国际共同基金投资、高收益企业证券及国际企业和政府证券等。

(2)人才策略

盖茨基金会的高效运作,还离不开专业的人才队伍。事实上,公益机构的专职工作人员,和企业中的职员一样,不仅是受薪的,而且同样需要有专业技能方可胜任。成熟、规范的知名慈善组织也一样是精英云集之地。盖茨基金会针对不同的任务组建“卓越中心”。中心的概念不仅仅局限于组织内部,而且还包括调动和获取组织外部的资源。基金会所有的项目都有外部资深人士的参与,他们在项目发展、战略规划方面有着过人之处,或者是慈善捐赠等方面的专家。盖茨基金会有自己的科学家委员会,这些专家分布于世界各地的科学团体,可以帮助基金会分析并认清当前的需求,以保障开展项目时做到有的放矢。

(二)案例2——四川省城乡统筹发展基金会

1.基金会概况

四川省城乡统筹发展基金会属地方性公募基金会,业务主管单位是四川省委党校。该基金会坚持做大公益、组织机构与运作模式创新以及理论与实践结合理念,服务四川省公益和城乡统筹事业发展。

2.运作理念

(1)公益理念

该会明确定位,力求做大公益,以助推县域经济发展、推动城乡统筹、参与重大民生项目建设为切入点,与相关机构密切协作,整合各级各类优势资源,并依托开发性金融支持,在有限区域内集中力量,切实推进四川省统筹城乡进程。目前,该会已与国家开发银行四川省分行达成战略合作伙伴关系,双方就推广新型募集方式、创新金融机制、促进公益项目建设和民生资源开发等方面展开全面深入合作。他们的公益项目注重发挥长久效用,既造福当代,更惠利将来。

(2)组织结构与运作模式创新理念

该会认识到募集平台与能力建设的重要性,充分依托国家政策扶持及开发性金融辅助,大力推进新型募集模式。新模式用企业银行存款以及专项公益金融理财产品产生的利息用于捐赠,本金则返还出资方。这种募集方式打破了资金筹措瓶颈,最大程度上调动企事业单位和公众捐助的积极性,解决了企业在捐助过程中的困扰,彰显了捐赠者的社会责任并使其全面有效释放。善款在无负担或者接近零负担的情况下得到有效募集,为大力发展公益事业、促进城乡繁荣提供了保障。

新型募集模式以银行的专业化运作和基金会的公益性为前提,搭建起了一个连接政府、企业、银行的桥梁,创造了一个“银—基—政”三方协作模式,可有序、高效、稳步推进各项事业发展。

(3)理论与实践结合理念

该会设有专家委员会,一方面对城乡统筹以及相关领域进行理论研究;另一方面为公益项目提供科学论证,并指导和监督项目实施,发挥理论与实践紧密结合并相互促进的重要作用。该会与中央党校、清华大学、北京大学、西南财经大学等高校和科研院所就创新金融机制、促进公益发展、推进城乡统筹开展理论与实证研究;与中国特色社会主义理论体系研究中心联合发包多项课题研究,等等。

3.作用的探索

(1)金融属性以及构建公益信托架构的作用

基金会具有独有的公益信托性。为此,该会推出了公益性普惠金融扶持计划。计划以新型募集模式为核心,依托开发性金融辅助优势,保障人人平等享有融资的权益,切实降低融资成本,实现公益目的并促进县域发展。

公益性普惠金融扶持计划的开展,是破解县域发展融资瓶颈的一项积极举措。基金会的金融属性将通过自发设立的金融机构载体进一步确定并扩大,新的金融载体也将承接起基金会公益信托的重要职能。由于金融扶持搭建起了一个政府、企业、银行相互协作的平台,新的金融载体建立起的公益信托不再仅限于捐赠信托,而将引领全社会信托责任全体系的构建。

(2)纽带作用和对社会资源的整合作用

该会与银行的合作并不是单方面的。首先,各级地方政府和企业诸多好的民生项目因得不到资金支持而搁浅,他们热切希望可以通过基金会寻求一条便捷、高效的融资通道;其次,银行业务的开展可发挥基金会对产业项目和地域项目的统筹优势进行资源整合;第三,基金会专家委员会既能为银行的业务开展提供行业和项目的调研可研分析,也能为政府和企业的相关项目提供技术咨询。“银—基—政”三方协作,相互督促,结构稳定且成效显著。

该会在整合各级各类资源,为各方铺路搭桥的基础上,形成了金融服务、政府市场需求、民众诉求多方面交织并相互补充的整体构架,逐步建立起一个新型的公益资源平台,也为基金会公益事业的发展提供了有力的支持。

(3)参与社会建设、促进城乡统筹、维护社会公平的作用

该会在推进重大民生事业发展的同时,积极构建公益链条,设计实施了一系列紧密衔接的公益项目。项目设计注重细分,发挥同一项目中的不同模块进行内生推动;还注重项目间的相互衔接,各个项目自成体系又相互融合,组建起了一套完整的公益生态链条。

(4)拓展民生资源、促进社会发展的作用

该会设计的项目将切实解决县域发展中的难点问题,满足百姓在生产生活中的实际需求。项目地百姓在项目实施过程中得到真正实惠,一定程度上避免了社会矛盾的激化。更进一步,公众在受益过程中会积极主动维护项目运作,支持项目的长期发展,实现了拓展民生资源、促进社会发展的目的。

项目引入价值投资理念,投资回报再用于公益项目。这样既实现了社会公益组织的自我“造血”,保障了公益事业的可持续开展,又引领了一种新的价值取向,增加了广大群众对公益事业的认同感和参与度,从而让基金会发挥的作用又一次回归到拓展民生资源、推动社会进步上来。

(5)支持社会组织发展的资助作用

该会大力推广新型募集方式,打破了募集的瓶颈,自立性得到显著加强。作为公募基金会,该会却几乎不针对公众进行募集,而是采用近似非公募的筹款模式,或者说只是针对不特定的大多数群体进行募集,如此便有效规避了公众冲突。在基金的使用上,该会将资金集体使用在大型的公益民生项目上。除自有项目外,该会还资助更多的社会组织发展,向资助型基金会方向迈进,实现了公募和非公募基金会、公募基金会与其他社会组织的相互衔接和补充。

    七、结论与政策建议

(一)研究结论

1.基金会发展的宏观支持有待进一步改善。第一,要加快制定相关立法,为基金会发展营造完善的法律环境,同时也为规范基金会运行提供法律支撑。第二,要优化和完善基金会发展的制度环境,进一步降低登记门槛,加快双重管理体制的改革步伐。政府要减少对基金会的行政干预,要逐步从管控者向监管者的角色过渡,以此激活基金会的自主活力。第三,要加大基金会的社会融入力度,引入市场竞争机制,实现优胜劣汰,以此保障基金会群体整体质量的提高。第四,要进一步扩大财政资助社会力量从事社会服务的支持力度,引导社会资源更多地加入到公益事业中来。第五,要进一步研究和完善基金会的财税政策,以此改善基金会的资金募集能力,同时引导和激励更多社会资源参与到公益事业中来。

2.基金会要不断提高资金运作能力。随着去行政化以及市场机制的引入,基金会的外部竞争势必日益激烈,这对其的筹款和用款能力提出了更高的要求。要提高资金运作能力,基金会就要打破旧模式的路径依赖,破解筹资瓶颈;就要通过制度创新、机制创新、技术创新,形成一套科学高效、可持续的发展体系,提高资金的运作和使用效率,并坚持公益为导向,创造更多的社会价值;就要多样化经营,多种渠道投融资,实施战略投资管理策略,探索适合基金会发展的资本运作模式。

3.基金会要不断加强自身建设,承担更多的社会责任,通过公益信托责任的构建来引导整个社会信托体系的完善。基金会的自身建设不仅要建立健全完善的内部治理机制,形成内部制衡的组织构架;还要不断提升自身的公信力,积极构建公益信托责任框架,要通过公益链条的完善逐步引导整个社会信托责任体系的建立,从而更好地履行社会责任,实现社会效益的最大化。

4.基金会要明确自身定位,进行分工细化,并在此基础上深化合作,实现群体的多样化、专业化发展。基金会发展趋同的现象制约着群体整个作用的发挥,也造成了资源的极大浪费,降低了资源的配置效率。因此,未来我国基金会的发展需分工合作,如此才能充分结合各自优势,并满足社会对基金会职能的不同需求。

5.基金会发展亟需专业人才的支撑。基金会亟需专业化的管理、运营人才,特别是投融资人才的参与。为了吸引和留住人才,基金会就要在宏观管理制度上进行调整和完善。专业人才的加入,将有利于把基金会打造成一个专业化的公益平台,同时也为探索多种资源投入公益事业提供可能。

总之,十八大以及新一轮的政府职能转变对社会体制改革提出了明确的指导路径,改革的重要任务就是要把基金会等社会组织培育成为公共治理结构中的重要主体。改革也势必要经历政府本位向社会本位的转变,最终形成政府与社会共同承担且社会优先的新局面。在此过程中,政府一方面要减少对基金会等的过多干预,降低基金会成立的准入门槛,另一方面要采取多种政策措施大力培育扶持基金会发展;基金会则要不断提升自身能力,成为科学高效、专业有为、持续贡献的新型平台,充分发挥自身的桥梁和纽带作用。

(二)政策建议

1.政府要加强对基金会发展的宏观支持,创造良好的外部环境

基金会作为联系政府与社会、政府与市场、政府与公民之间的桥梁和纽带,对促进社会和谐发挥着重要作用。基金会的健康发展,离不开政府政策制度的有力支持,离不开赖以生存的良好的外部环境。

第一,政府要提高管理水平,促进基金会科学发展。首先,政府要正确处理权力和责任的关系,积极创新,努力协调利益和风险的关系。要积极探索基金会的多元治理模式,以化解风险、提高效率。其次,要注重与基金会的相互合作,形成合力,共同维护社会公平公正。社会公正的实现,不仅要政府公共权力的保证以及相关制度的完善,而且需要基金会等社会组织积极发挥协同作用。政府和基金会要努力营造共生文化,形成互动协作关系。再次,要以“小政府,大社会”为职能转变目标,努力提高公共服务的均等化水平,进一步完善社会公共服务体系和社会保障体系,加大对基金会等社会组织目前无法有效服务领域的支持力度,形成满足人民群众诉求的公共网络,促进社会全面发展。

第二,改革监管体制,提升基金会发展能力。政府在把部分职能转移给基金会的过程中,政府要从“管理者”向“监管者”转变,要更加侧重于通过制度和法规来引导和规范基金会行为,要从行政隶属关系的管理模式向外部监管的管理模式转变。具体来讲,一要建立健全基金会监管法律体系,除对现有法律法规进行修改完善外,还应对基金会行为相关的外部法律进行修订,构建完善的法律体系。二要加快双重管理体制改革,进一步明确登记机关和业务主管单位的监督职能。民政部门对共性问题进行管理,业务主管单位则对财务监督和审核工作具体负责,试点将基金会的管理情况作为业务主管单位的绩效考核指标等。三要进一步提高基金会评估机构的专业水平,充分发挥其督促引导作用。评估机构在以政府为主导的基础上,进一步批准设立独立的第三方评估机构。在评估指标的设计上,要充分结合各地实际情况,主要针对基金会的治理结构、项目开展、信息披露、财务公开等进行测评。四要引入基金会运作的问责机制,以此保障基金会资金来源、运作和使用的真实性、合法性和有效性,对出现问题的基金会进行市场淘汰,从而提高基金会的整体质量。五要鼓励社会公众和媒体力量对基金会进行监督,避免因信息不对称导致的公益危机,同时也利用市场机制对公信力低的机构进行淘汰,以倒逼的方式促进基金会不断提高自身发展能力。

第三,优化政府对基金会资金的支持方式,引导社会配套资源介入。政府对基金会的资金支持一方面是政府职能转变的需要,另一方面可有效补充社会对公共服务的需求。目前,政府对基金会的支持已经从直接拨款向购买项目或公共服务外包的形式过渡,这样一定程度上规避了基金会对政府资源的过度依赖,对于基金会去行政化、去官僚化有重大的积极意义。同时,仅依靠中央财政进行支持无论从数量上还是实施范围上都有待进一步扩大,因此,需要鼓励和引导社会力量对中央财政支持社会组织参与社会服务进行配套,最终形成全社会共同参与、共建共享的发展局面。

2.完善基金会的内部运作机制,提高发展的内生动力

基金会的内部运作包括内部治理构架、筹资管理、资金运作、项目管理、风险控制等要件和环节。

第一,建立和完善内部治理架构,健全内部责任监督机制。基金会的内部治理架构主要由决策机构(理事会)、执行机构(秘书处)和监督机构(监事会)组成。要充分发挥三者的作用,就要实现决策权、执行权和监督权的分割与制衡,防止内部控制和关联交易等。要实现这个目标,就要建立能够协调内部利益、提高组织内部效率的运行机制。要完善内部责任监督机制,形成“内在化”的自我约束,首要是要构建科学高效的内部监督体系。要构建科学的内部监督体系,就要通过章程或内部规范,明确组织内部机构旳职责和权力以及各机构之间的相互关系,充分发挥理事会、监事会和组织内部工作人员的监督功能,形成职责明确、相互制约和监督有力的内部责任监督体系。同时,要完善信息披露制度,及时、准确地公布组织的财务信息、管理状况、项目完成情况以及其他与利益相关者有关的重大事项的信息。

第二,建立内部绩效评估体系,形成内部激励机制。基金会内部绩效评估体系指标的设计,要重点体现基金会的公益性和社会价值。因此,评估体系要综合考虑到经济、社会、教育、文化等领域的关联性,构建综合性的绩效评估体系,进行多角度、多维度的绩效评估,主要包括财务绩效评价和非财务绩效评价等。

第三,拓展筹资渠道,创新募集模式,提高资金的运作能力。基金会可通过资本运作的方式进行投资,获得投资收益,一方面实现资金的保值增值,另一方为公益项目提供更加稳定、更加丰富的资金来源。要加强基金会与银行等金融机构的合作,利用金融机构成熟的运作模式为基金会资金运作提供技术保障,同时依托基金会的公益平台促进金融机构社会责任的履行。

第四,提高风险管控能力,保障项目科学运作及良性发展。基金会的风险主要集中在资金运作、项目管理和公信力保持等三个方面。资金运作中主要是防范筹资和投资中可能存在的风险,筹资中主要是对捐赠资产的合法性进行甄别和筛选,投资中要进行多元化投资,形成科学、合理的投资组合,分散风险。项目管理则要和专业化的机构进行合作,并接受专家委员会等智囊团体的指导,保障项目实施的科学性和专业性。公信力保持则要以信息披露等措施为支撑,通过接受社会监督保持基金会的公开透明,并通过公益信托责任的构建来保持公信力的稳固。

3.加大对公益专业人才的培养和投入力度,切实提高基金会的综合素质

公益人才的引进和培养一方面要靠社会对公益从业人员的高度认同,另一方面仍然需要靠良好的激励机制。要补缺人才缺乏的短板,就要加强对公益专业人才的培养,重要是投融资人才的培养,而且要增加人力资本的投入,形成高效的人才开发、配置、使用和管理的工作机制。

第一,要加快制定基金会从业人员的评价和保障体系,更好地调动公益人才的积极性和创造性。要加快公益人才的培养步伐,保障公益人才拥有平等的竞争环境,对公益进行更为广泛地宣传和引导,提高公益人才的认知度和荣誉感。要将人才的个人素质、价值体现、社会认同高度结合,如此提高基金会从业人员的整体素质,最终为基金会的发展和更多更大作用的发挥做好人力保障。

第二,要制定专业人才的培养计划,不断提高组织成员从事社会公益事业的专业素质。人才培养不仅要通过技能培训提高专业素养,更要通过道德培训提高诚信责任。基金会的成员更需要有理想、有追求、有坚持的人才的加入。

第三,注重多方面人才的吸引和积累,满足基金会的多元化发展。基金会的运作需要金融、营销、管理、运作等方方面面的专业人才,需要打造一支专业化的团队。在薪酬机制中要加大专业技能的设置权重,探索多种方式加以实现。

(三)下一步研究建议

1.基金会金融政策支持

    基金会发展的目标是通过资金的运作来履行公益职能,但金融政策方面的支持基本属于空白。因此,围绕公益属性,职能部门可通过制定相关政策、法律、法规等为基金会提供相关支持。

2.基金会资金运作模式

    基金会的非营利性决定了其的资金运作模式与营利组织多有不同,不同的基金会之间也会存在差异。因此,有必要也有需要对基金会的资金运作模式进行研究,找出基金会资金的运作规律,从深层次探究基金会可持续发展的路径,促进基金会良性发展,最终促进公益事业的全面繁荣。

3.基金会公益效益量化

    基金会的效益不能单纯以经济效益来衡量,而是主要要以公益效益、社会效益来衡量,这就涉及到公益效益衡量标准的问题。现阶段的量化仅局限于局部进行评估,没有形成系统性的量化体系。因此,需要研究构造一个针对基金会具有普遍适用性的公益效益标准量化体系。

4.基金会公信力保持

公信力是基金会赖以生存和发展的基础,仅仅依靠信息公开化和透明化还是难以规避信息上的不对称,也就不能从根本上保障公益组织公信力的长期保持。如何从制度层面上构建公益信托体系,从而构建全社会的信托责任体系,才应该成为公信力保持的最有效途径,这是值得深入研究和探讨的内容。

 
 
 
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