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地方政府向社会组织购买服务评估监管研究

李东林等

 

  要:本文主要通过文献的方式分析我国地方政府向社会组织购买服务评估监管的现状、取得的成效及经验。并结合国际和国内政府向社会组织购买服务评估监管的经验及政策规划与评估的S-CAD框架分析我国地方政府向社会组织购买服务评估监管当中存在的突出问题。进而提出完善和优化政府向社会组织购买服务评估监管的政策以及工具选择,最后通过国内外几个城市和地区政府购买服务的范例,进一步揭示政府向社会组织购买服务评估监管的理念及实践当中的具体方法及对我国政府的启示。

 

关键:政府购买服务   评估监管   社会组织

 

    一、问题的提出

 

20世纪70年代末以来,行政改革的目标瞄准在如何控制和降低政府的行政成本,提高政府的行政效率,以及提高公共服务的质量和水平,。政府购买服务便是行政改革过程中出现的政府治理的新元素,也是反映政府社会治理能力的一个显著标志。围绕政府购买服务,学术界展开了比较激烈的讨论,取得了较为丰硕的研究成果。总体来看,这些研究成果主要围绕着“什么是政府购买公共服务、政府为什么要采取购买的方式提供公共服务、政府怎样购买公共服务”三大问题,重点研究了四个领域,即政府购买公共服务的内涵与本质属性、政府购买公共服务的理论依据、政府购买公共服务的过程、政府购买公共服务的实践与经验教训。然而,由于这种模式运行的时间较短,在政府的政策制定和评估监管方面还存在着许多突出问题,比较关键的是两个问题,一是在政府向社会组织购买公共服务这一政策的执行中,怎样才能避免政府与相关组织因权钱交易而形成的“非道德联盟”?二是如何才能控制和避免上述风险?这两个问题背后所指向同一个目标,在学术上可以理解为如何监管与评估政府向社会组织购买公共服务。

 

在回答这两个问题之前,首先需要理解政府购买公共性服务和一般的政府采购有什么不同?本研究报告认为政府购买公共性的服务,具体是指由“非政府”的服务供应方向社会公众提供公共服务,而由政府按照市场的价格支付相关费用,购买该种服务方式,从而实现政府履行公共服务职能的行为。而依据《政府采购法》,政府采购分为两类,即货物和服务。服务和货物有很大的不同,货物可以根据规格、技术标准来衡量。而服务的核心是服务提供方提供的智力和体力,既可以有统一的标准,但也一定是因人而异,因此如何测度与监管评估,是一个技术上公认的难题,在测度的标准上争议较大,很难达成共识或测度成本较高,在操作方面脱离目前政府与社会可以承受的现实。所以,政府推行向社会力量购买公共服务,必须且应该建立社会认可的公共服务的制度和标准。政府向社会购买公共服务前还要做绩效和风险评估,这两条是所有服务的基础,如果没有建立起来,风险就会很大。为什么政府购买公共服务会存在风险?究竟存在什么样的风险?本报告倾向于清华大学于安教授的观点:““社会力量提供服务的数量、质量和成本与政府提供的相比,具有灵活性和不确定性,有可能效率更高也有可能不尽如人意。比如,英国推行公共服务社会化的一项重要措施,是把国营铁路交给了公司经营,结果铁路的事故率上升了。因为对服务供应方来说,唯利是图的商业本性和公共服务的持续性要求存在内在冲突。服务质量的稳定性、可靠性程度也受市场价格变动的影响。还有另一种可能是政府与服务提供商形成“非道德联盟”,增加受益人的负担。这些都属于社会力量承担公共服务的风险”。因此,对于如何才能控制和避免这些风险,解决好政府向社会组织购买公共服务监管评估机制的问题成为理论研究者和现实工作者关注的核心问题。基于此,本研究报告认为,推进政府向社会组织购买公共服务的一个重要方面,是建立公共服务购买的监管评估机制,而从学理上如何构建相关机制,以及目前国内地方政府在购买公共服务的具体做法上有哪些具体的成效和经验?还存在哪些不足?如何完善和优化现有的政策工具?对这些问题的回答,将成为本研究报告的主题。

 

    二、文献回顾与本报告研究目标界定与分析

 

(一)现有研究成果中政府向社会组织购买服务的国际经验

 

根据国内较有影响的学者贾西津和韩俊魁等人为亚行提供的研究报告当中有关政府向社会组织购买公共服务的国际经验的主要观点:⑴政府购买公共服务涵盖大多数公共服务领域,特别是教育、公共卫生、文化、社会服务等主要公共服务领域。⑵非营利的社会组织是公共服务购买的重要承接主体。⑶购买类型一般分为长期合作以及短期项目支持两种。⑷在购买方式上,公开竞标是最典型的模式。⑸资金拨付流程有多种形式。⑹对于政府购买公共服务的立法规定健全。⑺公共服务购买有一系列较为严格的操作程序。⑻以结果为导向的监管制度。⑼除签署合同购买服务外,公共财政资金对于非营利组织的支持还有其它几种形式:⑽国际上政府购买公共服务的发展趋势,大致分为内生型和外力型两种模式。⑾服务购买也与向社区地方转移职能、增强地方治理能力的趋势相关。⑿目前各国公共服务购买中体现出的问题与公共服务的难测度性和非营利组织的运作特性有关,主要体现为:短期合同、购买金额小,影响了组织的长期规划发展;非营利社会组织的灵活性与政府严格购买程序之间形成张力的冲突;非营利社会组织活动领域分散,统一的购买标准难以制定,评估体系繁琐;合同签立和运作依赖一定的信任和个体性因素;竞争可能影响社会组织之间的联合等。 

贾西津和韩俊魁等人的研究成果相对比较全面,但针对地方政府向社会购买公共服务的监管评估的研究在亚行的报告中没有进一步深入讨论,北京大学王浦劬教授等在其研究成果《政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析》中也有一定的分析和研究。这些文献成为本课题研究的基础。

(二)本课题研究目标界定与分析

 

    在上述主要文献的基础之上,本课题组还阅读了日本、英国、澳大利亚、韩国及我国香港地区政府向社会组织购买公共服务制度的文献和研究资料,课题组经过小组分析与讨论,确认公共服务购买监管评估大致可以划分为三个层面的问题,第一个问题是政府向社会组织购买公共服务监管评估的法律与规制;第二个问题是项目批复后进入项目管理层面的监管评估;第三个问题是政府是否外聘第三方的独立评估机构对项目进行第三方的独立评估和风险评估。

 

三、政府向社会组织购买服务评估监管的主要国别经验及启示

 

(一)日本政府购买服务评估监管政策及工具对我国构建政府购买服务评估监管的启示

 

  1.日本运用政府购买服务这一新的治理模式配置经济资源和社会资源。日本政府购买公共服务是规制改革的组成部分,它既涉及社会规制改革,又涉及经济规制改革,在社会和经济领域重新界定政府和民间部门的关系,运用新的治理模式配置经济资源和社会资源。2.制定专门的政府购买服务的法律法规。公共服务的购买与货物、工程项目的购买有着本质的差别,有关政府采购的一般法律法规难以满足购买公共服务制度对法律法规的要求。为此,日本政府专门制定了《关于导入竞争机制改革公共服务的法律》,在这一法律中,专门规范了引入竞争机制提供公共服务的宗旨、方针以及政府行政机构的职责、公共团体的职责和民间部门的职责等。3.对于政府购买服务项目的确定实行严格的筛选程序。日本政府制定了严格的筛选程序和操作步骤:包括对公共服务项目进行统计,研讨哪些应进行改革;考虑是否直接民营化,如果不能民营化,考虑进行政府购买;在与相关业务部门充分协商的基础上,内阁府制定“市场化”方案;召开业务说明会,准备竞标工作;进入公平竞标程序,选出提供公共服务的民间部门;对民间部门的“业务运营”情况进行监管。4.设立第三方独立评估监管机构。第三方机构“官民竞标监理委员会”拥有较高的权力和职能,这一机构的设立对于保证竞标过程的透明、中立和公正发挥了重要的作用。

 

(二)香港政府购买服务评估监管政策及工具对构建我国政府购买服务评估监管的启示

 

香港政府引入了服务绩效监控系统(SPMS),根据服务绩效监控系统,服务绩效的评估标准是以政府和接受资助的非政府组织共同签署的津贴和服务协议(FSAs)和通用的服务素质标准(SQSs)为基础。从“服务成果指标”、“服务成果标准”、完成“协议水平”三个方面做了非常具体且明确的规定,便于考核评估,具有很强的可操作性。此合约的内容清楚地说明了各非政府组织的服务目标、服务内容、服务提供情况、服务数量等要求。这种协议也有一定的强制效力,若组织未能符合协议或合约中的要求,可能会面对制裁,例如,停止接受资助,有的甚至被迫退出服务市场。各非政府组织又把这些标准、指标和完成协议水平转化成各个服务提供者的工作任务,层层约束,层层考核,形成一个完整的服务考核管理系统。

 

(三)英国政府购买服务政策及工具对构建我国政府购买服务评估监管的启示

 

    COMPACT的内容主要包括五个方面的准则,即资金与政府采购准则,咨询和政策评价准则,志愿准则,黑人和少数民族志愿及社区部门组织准则,社区准则。其中,政府采购和政策咨询是该机制的核心,在实际运作中,资金又是各个问题围绕的关键。正因为COMPACT的长期目标,它有别于一般购买合同原则,是面向长期伙伴关系建设的。

 

(四)澳大利亚政府购买服务政策及工具对构建我国政府购买服务评估监管的启示

 

1、设立了监督框架,为政府部门和社会组织提供更高的清晰度和更加明确的方向。2、监督协调员的运行方式。部门向每个组织指派一名监督协调员,通常是项目和服务顾问( PASA);进行年度公开评估时,该协调员提出“总体性评论”。对于那些接受多个区域资助的组织,对其的评论就是跨区域的。监督框架预计将能够降低监督的重复性,尤其对那些申请了多个部门资助项目或者多区域资助的组织。3、设置了关键性风险要素。关键性风险要素包括:特别弱势或者法定的群体;部门资助超过500万美元;服务具有高度复杂性;投诉和偶然事件的管理和频率;服务绩效和报告;财务的可持续性和报告。

 

(五)韩国政府购买服务政策及工具对构建我国政府购买服务评估监管的启示

 

韩国《非营利性私人组织支持法》明确规定了政府对社会组织的义务,下设了民间社会关系发展委员会,该委员会担任总理顾问委员会,为21世纪韩国社会组织的发展奠定基础,全面研究和改进激发社会组织积极性的相关问题。委员会成员:22名成员,一位技术专家。其中12名来自社会团体,7名来自学术及相关领域,还有三名来自政府部门。其主要研究范围为关于建立政府和民间社会之间合适关系的事宜;关于制定相关法律条款和社会组织活动制度的事宜;激发社会组织活力的必要事宜;社会组织多年项目的认可等相关事宜。

四、中国地方政府向社会组织购买服务评估监管现状、取得的成效

 

   (一)广东政府向社会组织购买服务评估监管的现状及取得的主要成效

 

1.政府购买服务法律规制层面的评估监管政策及工具

 

依据广东省《政府向社会组织购买服务暂行办法》,其公共政策实施的价值理念,通过开展政府向社会组织购买服务,培育和发展社会组织,支持社会组织承接政府职能转移,进一步推进转变政府职能和提高行政效能。同时针对购买中监管事宜作出如下规定:

(1)购买主体。政府向社会组织购买服务的主体(以下简称购买主体)为:使用国家行政编制,经费由财政承担的机关单位;纳入行政编制管理,经费由财政承担的群团组织;以及依法行使行政管理职能或公益服务职能,经费由财政全额保障的事业单位。

(2)购买范围。除法律法规另有规定,或涉及国家安全、保密事项以及司法审判、行政决策、行政许可、行政审批、行政执法、行政强制等事项外,下列事项原则上应通过政府向社会组织购买服务的方式,逐步转由社会组织承担:社会公共服务与管理事项。教育、卫生、文化、体育、公共交通、住房保障、社会保障、公共就业等领域适宜由社会组织承担的部分基本公共服务事项;社区事务、养老助残、社会救助、法律援助、社工服务、社会福利、慈善救济、公益服务、人民调解、社区矫正、安置帮教和宣传培训等社会事务服务事项;行业资格认定和准入审核、处理行业投诉等行业管理与协调事项;科研、行业规划、行业调查、行业统计分析、社会审计与资产评估、检验、检疫、检测等技术服务事项;按政府转移职能要求实行购买服务的其他事项。履行职责所需要的服务事项。

(3)购买服务目录。广东省政府要求各级财政部门应会同有关部门根据本地区经济社会发展水平、政府转移职能要求、并区分各购买主体相同购买服务需求和履行本部门职责所需的特殊购买服务需求,拟订本级政府每年度向社会组织购买服务目录,报同级政府批准后实施。政府向社会购买服务目录应按规定向社会公布,并可根据实际进行调整。

(4)供应方条件。参与政府购买服务的社会组织应具备以下条件:依法设立,能独立承担民事责任;治理结构健全,内部管理和监督制度完善;具有独立的财务管理、财务核算和资产管理制度;具备提供公共服务所必需的设备和专业技术能力;有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录;在参与政府购买服务竞争前三年内无重大违法违纪行为,年检或年度考核合格,社会信誉良好;法律、法规规定的其他条件。

(5)程序与方式。购买主体应根据当年政府向社会组织购买服务目录,结合同级党委、政府工作部署以及部门预算安排、本单位工作实际等因素,编制年度购买服务计划,经同级财政部门审核后,主动向社会公开所需购买服务项目的服务标准、购买预算、评价方法和服务要求等内容,按规定开展向社会组织购买服务。政府向社会组织购买服务根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国合同法》等有关规定组织实施。重大项目、重大民生事项或党委、政府因工作需要临时确定的重要事项需向社会组织购买服务的,由财政部门委托第三方机构通过公开招标方式组织实施。其余购买服务项目中,属于政府采购范围的,购买主体应按照《中华人民共和国政府采购法》等相关规定,通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式实施;不属于政府采购范围的,除单笔金额较小的项目外,均应通过公开竞争方式实施,具体操作办法由省财政厅会同有关部门另行制订。

(6)资金安排及支付。根据现行财政财务管理制度,购买主体购买服务所需资金从其部门预算安排的公用经费或经批准使用的专项经费中解决。重大项目、重大民生事项或党委、政府因工作需要临时确定的重要事项,按照财政专项资金管理规定和“一事一议”原则,专项研究确定购买服务资金规模和来源。资金支付按以下规定执行:购买服务所需资金从购买主体部门预算安排的公用经费或经批准使用的专项经费中解决的,由各部门依据购买服务合同,按现行的部门预算政府采购资金支付程序支付。购买服务所需资金未纳入购买主体部门预算,但经批准可在部门管理的财政专项资金中列支的,由财政部门审核购买服务合同后,采取财政直接支付方式支付。政府购买服务项目属于重大项目、重大民生事项或党委、政府因工作需要临时确定的重要事项,购买主体应在项目实施前,按照省级财政专项资金管理办法的有关规定向财政部门提出申请,确定资金来源和数额,比照前述规定支付。

(7)组织保障。①明确分工。政府向社会组织购买服务工作涉及面广,各有关部门要按照分工,落实责任。财政部门负责建立健全政府向社会组织购买服务制度,制订政府向社会组织购买服务目录,监督、指导各类购买主体依法开展购买服务工作,牵头做好政府向社会组织购买服务的资金管理、监督检查和绩效评价等工作;机构编制部门负责制订政府转移职能目录,明确政府职能转移事项;发展改革部门负责会同有关部门编制和实施政府投资计划,推动政府投资项目列入向社会组织购买服务计划;社会组织登记管理机关负责核实作为服务供应方的社会组织的资质及相关条件,参与政府向社会组织购买服务绩效评价;监察部门负责对政府向社会组织购买服务工作进行监督,参与政府向社会组织购买服务绩效评价;审计部门负责对政府向社会组织购买服务资金的使用情况进行审计监督,参与政府向社会组织购买服务绩效评价;购买主体负责购买服务的具体组织实施,对社会组织提供的服务进行跟踪监督,在项目完成后组织考核评估和验收。②信息公开。购买主体应按规定公开购买服务的相关信息,提高透明度,主动接受财政、监察、审计等部门的监督及社会监督。③绩效评价。政府向社会组织购买服务的绩效评价,可由财政部门实施或通过引入第三方实施。评价范围包括购买主体购买服务的财政资金使用绩效和承接项目的社会组织的服务绩效两个方面。评价结果作为以后年度预算安排及社会组织承接政府购买服务的重要参考依据。④监督检查。购买主体应建立健全内部监督管理制度。财政、监察、审计等部门应加强对购买服务的监督,对违法违规行为,按规定予以处罚、处分或移交司法机关处理。

 

2.政府购买服务项目管理层面的评估监管

 

在项目管理层面,初步建立了前摄性评估,具体操作中,第一是对服务供应方的基本资质进行评估,其具体条件分别为依法设立,能独立承担民事责任;治理结构健全,内部管理和监督制度完善;具有独立的财务管理、财务核算和资产管理制度;具备提供公共服务所必需的设备和专业技术能力;有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录;在参与政府购买服务竞争前三年内无重大违法违纪行为,年检或年度考核合格,社会信誉良好;法律、法规规定的其他条件。条件合格才能具备项目申请资格。第二是项目设计符合社会需求。第三是澄清性、互动性及监测性评估主要依据S—CAD评估理论评估其公共服务购买政策的目标、手段、结果以及价值之间是否一致的三性分析:一致性(逻辑分析)、充要性(经济分析)以及依赖性(政治/实践)。在这方面,由于广东省的政策目标相对比较明确,然而由于其执行的时间于2012年才开始实施,项目时间太短,效果如何还无法进行专业的分析和判断,目前只是依托合同进行契约式管理,其后续效果还需进一步跟踪研究与分析。

 

3.政府向社会组织购买服务评估监管取得的主要成效

 

    (1)广东购买服务法律规制层面的评估监管体系相对其他省市较为完备。规范了购买服务主体、界定购买服务范围。确立了政府购买服务目录体系《2012年省级政府向社会组织购买服务目录(第一批)》建立经费保障机制。根据现行财政财务管理制度,购买服务所需资金从购买主体部门预算安排的公用经费或经批准使用的专项经费中解决。重大项目、重大民生事项或党委、政府因工作需要临时确定的重要事项,按照财政专项资金管理规定和“一事一议”原则,专项研究确定资金规模和来源。目前,广东省在省级财政设立专门基金,专项用于政府购买服务。(2)树立了较为完善的绩效导向理念。政府购买服务的绩效评价,由财政部门实施或通过引入第三方实施。评价范围包括购买主体购买服务的财政资金使用绩效和承接项目的社会组织的服务绩效两个方面。评价结果作为以后年度预算安排及社会组织承接政府购买服务的重要参考依据。

 

(二)上海向社会组织购买服务评估监管的现状、取得的主要成效

 

1.上海市政府购买服务法律规制层面的评估监管政策及工具

 

上海市在开展政府购买社会组织服务时,一般采取“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的政策工具: 一是建立跨部门的工作协调机制。二是探索多样化的购买服务方式。 三是拓宽购买服务资金渠道。四是扩大政府购买服务范围。五是加强资金监管与绩效评估。上海市在开展购买服务中,十分注重项目绩效评估,初步探索建立了多方参与的项目资金监管模式。普遍开展专项评估,通过内部评估和外部评估相结合,对项目实施效果进行绩效跟踪和多方评估,做到了事前有资质评估,事中有监督管理、事后有绩效评估。上海市通过多方共同监管,保障购买服务工作的公正、透明、规范,确保资金的使用效率和社会效益的最大化:按照“谁购买,谁监管”的原则,明确监管责任单位;建立信息公开制度和社会监督投诉制度;普遍对项目进行覆盖审计和延伸审计,并接受人大、政协监督;建立各部门联动执法机制和四级预警网络。

   2.上海市政府向社会组织购买服务评估监管取得的主要成效

 

(1)提升了社会治理能力和社区治理模式。通过几年来的实践和探索,上海市各级政府部门都尝到了向社会组织购买服务的甜头,购买服务的范围和力度也在逐年扩大。2010年,上海市各级政府通过购买服务、补助等形式为社会组织提供资金37.89亿元;2011年金额达到了41.02亿元;2012年,闵行区用于购买社会组织服务资金达到23亿元,静安区购买社会组织服务资金达到4500万元。(2)满足了公众多样化的公共服务需求。有效降低了政府行政成本,推动了社会组织专业素质能力的提升。

 (三)北京市政府向社会组织购买服务评估监管的现状、取得的主要成效

 

1.北京市政府购买公共服务监管评估的政策及工具

 

在法律层面,北京市政府公共服务购买方面主要依据《政府采购法》。在规制层面,其初期的政策目标主要是和民生有关的内容,其后发展到环保、政策咨询服务等。例如购买领域从之前的扶贫、养老、助残等领域,逐步延展至社区发展、社区矫正、文化、公民教育、环保、政策咨询等方面。北京民政局通过“服务民生行动”购买的服务共有12大项。购买目的主要是改善和创新社会管理、其购买主体、购买模式、购买范围、承接对象、购买资金来源尚在探索之中,并没有一个明确的表述,以致于现在还无法运用明确的手段监管和评估、北京市政府各个职能部门相应的监管职能并未做出明确的规定和说明。部分购买程序不公开,购买服务方面目录、要求等信息在指定的渠道没有公开披露,竞标和投标主要面向与政府相关的“枢纽型”社会组织。政府向社会组织购买服务的资金来源比较多样化。有中央财政资金、地方财政资金、福彩金以及社会建设专项资金等,各区、街道的政府部门还会有一些相应的配套支持性资金,购买服务的方式也不尽相同。民政局系列的项目有两类购买方式。第一,中央财政资金申报项目为定额支付购买,按不同性质设置不同额度,在30万-500万元之间。第二,属于“服务民生行动”范围和利用福利彩票公益金购买的项目有四种购买方式:一是全额购买。二是非全额购买,仅购买服务成本。三是资助补贴。四是项目奖励。社工委对入选的社会组织服务项目采取“以奖代补”的部分购买方式,获得审批项目的社会组织则寻求相应的配套资金支持或自筹不足部分的资金。财政资金先行拨付给全市27家枢纽型社会组织,如市工商联,社科联等。社会组织须先行垫付项目的运行资金,在完成项目后凭发票向其直属的枢纽型社会组织报销。

 

2.北京市政府购买公共服务项目管理层面的监管评估

 

在项目管理层面,初步建立了前摄性评估,具体操作中,北京民政局由市和区县登记管理机关分别对社会组织申报项目的可行性和公益性进行初审、复核。由专家领导小组进行审核,并向社会公示。对评估通过且纳入政府购买服务范围的项目,市民政局与其签订《政府购买服务合同》,并按照合同进行资金拨付。北京社工委的购买服务工作模式基本与民政局类似,不同的是其大部分的流程交由“枢纽型”社会组织完成,包括资金拨付、项目审核、日常管理等,社工委都不直接给到项目实施方。同时,各区的社工委也承担了与枢纽型组织类似的组织工作,负责将本区的项目打包报市社工委进行审批。然而澄清性、互动性及监测性评估主要依据S—CAD评估理论评估其公共服务购买政策的目标、手段、结果以及价值之间是否一致的三性分析:一致性(逻辑分析)、充要性(经济分析)以及依赖性(政治/实践)。在这方面,由于北京市的政策目标并不明确,无法进行专业的评估,只是依托合同进行契约式管理。

 

 3.北京市政府向社会组织购买服务监管评估取得的主要成效

 

目前,随着社会经济的发展,北京市的公共服务已逐步脱离了应付迫切生活需求的阶段,逐步转向关注一些因社会变迁带来的问题,比如养老、青少年教育、住房等问题,以公益性服务为主的社会组织成为政府重要合作对象,分担社会福利和社区服务,公益性服务为主的社会组织成为承担社会福利和社区服务的重要力量。2、法律与规制层面监管评估的制度基础已初步建立。在北京实践中,从2010年至今,政府向社会组织购买服务的工作模式基本属于非竞争式购买。民政局的“服务民生行动”中12大项的内容,及社工委的《2011年政府购买社会组织服务项目指南》5大类40项内容基本都采用项目运作的模式:政府向社会组织发布购买服务的项目指南,规定服务范围、服务方向和服务重点。申请人据此自行设计具体的服务内容和题目,然后向政府提出申请,符合政府条件的将获得政府的购买合同。组团模式是北京市政府在购买社会组织服务的结构化管理创新。该模式的做法是以政府购买项目领域为核心,促进社会组织之间进行资源整合,形成服务合力,共同承接政府购买项目、分摊成本,共同为受助人群提供公共服务。

 

  (四)北上广(北京、上海、广东)政府向社会组织购买服务评估监管存在的比较突出的共性问题

 

1、服务购买制度缺乏法律规制层面的顶层设计和政策网络设计

 

2、各地方政府服务购买制度缺乏较为明确的政策目标与政策价值理念,其实施手段和结果以及政府部门监管职能不明晰,管理缺位,因而难以有效监管评估

 

3、各地方的社会组织提供服务的能力和专业从业人员素质技能难以达到购买方的标准,导致绩效标准难以标准化和实施监管评估

 

4、在引入第三方专业评估机构,完善监督评估体系方面,地方政府的积极性均有待提高。

 

5、此外,还缺乏社会组织的退出机制

 

五、完善地方政府向社会组织购买服务评估监管的政策建议及政策工具选择

 

综上所述,本研究报告结合国内外相关文献和已有的研究成果,提出如下政策建议和政策工具:

 

(一)清晰界定政府购买服务的政策目标是实施评估监管政策的基础

 

本报告认为:中央政府对实施政府公共服务购买的政策目标有四项:第一,提供更好的公共服务,深化社会领域改革的重大措施,有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题,使群众得到更多便利和实惠;第二,加快服务业发展、扩大服务业开放、引导社会的有效需求;第三,推动政府职能转变,提高行政效率,降低行政成本,推进政事、政社分开,建设服务型政府的必然要求,第四,通过公共服务购买培育和引导社会组织的发展,提升社会组织提供公共服务的专业素质和服务技能,惠及民生。

 

(二)进一步规范政府购买服务法律规制顶层设计层面的评估监管

 

中央政府已经深刻认识到推进公共服务购买和监管制度需要在顶层设计层面有效设计政策工具,为此,近日[国办发〔2013〕96号]关于政府向社会力量购买服务的指导意见]已给地方政府实施公共服务购买与监管评估提供了全面的指导。其核心要点如下:

 

1.到2020年,在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度

 

“十二五”时期,政府向社会力量购买服务工作在各地逐步推开,统一有效的购买服务平台和机制初步形成,相关制度法规建设取得明显进展。到2020年,在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度,形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系,公共服务水平和质量显著提高。同时,鼓励各地结合本地区经济社会发展的实际,制定有较强操作性和地方特色的配套政策,建立健全上下结合的政策体系,努力完善与之相应的配套制度,为政府购买社会组织服务提供有力的制度保障。

2.规范有序开展政府向社会力量购买服务工作

 

(1)购买主体。政府向社会力量购买服务的主体是各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位。纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织,也可根据实际需要,通过购买服务方式提供公共服务。(2)承接主体。承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织,以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。承接政府购买服务的主体应具有独立承担民事责任的能力,具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术的能力,具有健全的内部治理结构、财务会计和资产管理制度,具有良好的社会和商业信誉,具有依法缴纳税收和社会保险的良好记录,并符合登记管理部门依法认定的其他条件。承接主体的具体条件由购买主体会同财政部门根据购买服务项目的性质和质量要求确定。(3)购买内容。政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务,突出公共性和公益性。教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域,要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。非基本公共服务领域,要更多更好地发挥社会力量的作用,凡适合社会力量承担的,都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。对应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务,以及不属于政府职责范围的服务项目,政府不得向社会力量购买。各地区、各有关部门要按照有利于转变政府职能,有利于降低服务成本,有利于提升服务质量水平和资金效益的原则,在充分听取社会各界意见基础上,研究制定政府向社会力量购买服务的指导性目录,明确政府购买的服务种类、性质和内容,并在总结试点经验基础上,及时进行动态调整。(4)购买机制。各地要按照公开、公平、公正原则,建立健全政府向社会力量购买服务机制,及时、充分向社会公布购买的服务项目、内容以及对承接主体的要求和绩效评价标准等信息,建立健全项目申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价的规范化流程。购买工作应按照政府采购法的有关规定,采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体,严禁转包行为。购买主体要按照合同管理要求,与承接主体签订合同,明确所购买服务的范围、标的、数量、质量要求,以及服务期限、资金支付方式、权利义务和违约责任等,按照合同要求支付资金,并加强对服务提供全过程的跟踪监管和对服务成果的检查验收。承接主体要严格履行合同义务,按时完成服务项目任务,保证服务数量、质量和效果。(5)资金管理。政府向社会力量购买服务所需资金在既有财政预算安排中统筹考虑。随着政府提供公共服务的发展所需增加的资金,应按照预算管理要求列入财政预算。要严格资金管理,确保公开、透明、规范、有效。(6)绩效管理。加强政府向社会力量购买服务的绩效管理,严格绩效评价机制。建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制,对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。评价结果向社会公布,并作为以后年度编制政府向社会力量购买服务预算和选择政府购买服务承接主体的重要参考依据。

 

(三)借鉴中央财政支持社会组织参与社会服务项目资金使用管理办法加强项目资金管理

 

    地方政府应该借鉴中央财政支持社会组织参与社会服务项目资金使用管理办法加强项目资金管理的办法,有效监管资金的使用。立项单位在资金使用和管理上应遵循合法、专款专用、经济合理的原则,健全内部控制制度,将项目资金纳入单位财务统一管理。

 

    (四)建立科学合理的社会组织退出机制

 

应合理借鉴香港地区、韩国等地的经验,针对各服务机构提供社会服务类别不同,从“服务成果指标”、“服务成果标准”、完成“协议水平”三个方面做了非常具体且明确的规定,便于考核评估,这种协议也有一定的强制效力,若组织未能符合协议或合约中的要求,可能会面对制裁,例如,停止接受资助,有的甚至被迫退出服务市场。各非政府组织又把这些标准、指标和完成协议水平转化成各个服务提供者的工作任务,层层约束,层层考核,形成一个完整的服务考核管理系统。如韩国决算结果:收集不合理的花费可能面临的处罚——如果提交了一份虚假的项目报告,那么提交人将会被判处3年以下(含3年)的监禁,并处以1000万韩圆以下(含1000万韩圆)的罚款。如果滥用政府拨款的资金,将会判处1年以下(含1年)的监禁并处以最高500万韩圆的罚款等。建立信用数据库,凡是参与公共服务的社会组织都纳入其中并对其信用打分排名。在下一轮服务购买的项目评审中,纳为重要考量因素。通过奖惩分明、充满活力的工作手段,逐步建立政府购买服务的长效机制和社会组织的退出机制。

 

(五)建立健全服务购买的动态项目机制

 

重视5 个方面的动态管理。一是要重视合同管理,政府部门要及时与中标的机构订立购买服务合同,明确购买服务的范围、区域、数量、质量以及服务期限、资金支付方式、违约责任等内容。二是要重视过程指导,财政部门和相关业务部门要及时下拨经费,指导、督促服务承接机构严格履行合同义务,按时完成服务项目任务,保证服务数量、质量和效果。三是要重视制度建设,制定具体、翔实、严格的专业服务、资金管理及效果评价等方面指导标准,规范社会服务项目档案管理与信息公开。四是要重视过程监管,按照政府购买服务合同要求,对专业服务过程、任务完成和资金使用情况等进行督促检查。五是要重视社会参与,建立由购买方、服务对象及第三方组成的综合性评审机制,及时组织对已完成的社会服务项目进行结项验收。

 

  (六明确分工、落实监管责任

 

  应界定和明确地方政府各个职能部门所承担的监管职责。具体做法可以借鉴广东的经验:财政部门负责建立健全政府向社会组织购买服务制度,制订政府向社会组织购买服务目录,监督、指导各类购买主体依法开展购买服务工作,牵头做好政府向社会组织购买服务的资金管理、监督检查和绩效评价等工作;机构编制部门负责制订政府转移职能目录,明确政府职能转移事项;发展改革部门负责会同有关部门编制和实施政府投资计划,推动政府投资项目列入向社会组织购买服务计划;社会组织登记管理机关负责核实作为服务供应方的社会组织的资质及相关条件,参与政府向社会组织购买服务绩效评价;监察部门负责对政府向社会组织购买服务工作进行监督,参与政府向社会组织购买服务绩效评价;审计部门负责对政府向社会组织购买服务资金的使用情况进行审计监督,参与政府向社会组织购买服务绩效评价;购买主体负责购买服务的具体组织实施,对社会组织提供的服务进行跟踪监督,在项目完成后组织考核评估和验收。

 

(七)建立健全购买服务的绩效评价机制

 

绩效评价是鉴别购买服务项目成效的重要方式,是连接项目投入和项目产出的关键环节。当前,一些地方和部门在购买公共服务后难以对合同内容进行全面监督,缺乏系统的评价体系和科学的评价方法。尤其在指标衡量方面,注重对投入资金、动员人数、参与案例等方面评估,缺乏对具体项目实施效果、效率和效益的量化评价。因此,建立健全购买服务绩效评机制,重点是探索建立多元参与、全方位的评价指标体系。在实践中,可尝试对购买服务项目的绩效实行360 度评估,尤其重视第三方评估,发挥管理部门、专业机构、行业组织、专家学者、群众代表等各方面作用,对服务机构承担的项目管理、服务成效、经费使用等内容进行综合考评。可坚持过程评估与结果评估、短期效果评估与长远效果评估、社会效益评估与经济效益评估相结合,确保评估工作的全面性、客观性和科学性。可将考评结果与后续政府购买服务挂钩,对考评合格者,继续支持开展购买服务合作;对考评不合格者,提出整改意见,并取消一定时期内承接政府购买服务资格;情节严重者,依法依约追究有关责任。

 总之,应构建从法律规制层面、项目管理层面、第三方独立审计评估层面的监管入手,其核心在于同时运用“政策网络”对“政策共同体”实施多角度、多层级监管评估,才能有效推进政府向社组织购买公共服务,实现地方政府向社会组织购买公共服务的政策目标。

 

 
 
 
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