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西南地区境外非政府组织活动的实证调查与法律规制研究

——基于三十家境外非政府组织活动的调研分析

刘红春  张锡盛  姜昕等

      要:在西南地区的境外非政府组织为了这些区域的扶贫助困、艾滋病防治、禁毒戒毒、少数民族社区发展与社会建设等提供了不少有益的帮助,如带来资金援助、传播先进知识等,总之,它们为解决西南地域内的社会转型与社会管理创新中各领域出现的一些新问题带来了不少新思路与方法。但是,由于西南地区的特殊区位与民族成分,部分组织也开展了一些破坏社会安全与稳定的活动。基于此,本课题研究从基本情况、活动开展与运行现状等方面对西南地区境外非政府组织活动展开尽可能详尽的调查,特别是有关这些组织活动法律规制不足问题的调研,并在此基础上,提出从立法、执法与监管等必备要素方面完善法律规制体系的对策建议。 

 

    关键词:境外非政府组织 实证调查 双重登记管理 法律规制 结论与对策

 

改革开放以来,境外非政府组织逐渐进入西南地区活动。然而,迄今为止,具体有多少个境外非政府组织进入西南地区活动?它们具体的活动状况如何等问题则没有准确的答案。基于此,本课题选取了这些地域的30家境外非政府组织作为样本数据进行实证调研,以期能较为全面、公正与客观的反应出这些境外非政府组织在西南地区活动的全貌。课题调研主要通过参与会议、研讨、互访、项目调研、个案研究与访谈及较为深入的观察等多种方式展开,调研内容涉及组织的内部管理、治理结构、人力资源、筹款及资助、项目管理、社会认可、组织与活动的合法性、与政府和其他非政府组织间的关系等,采用的研究方法主要是定量和定性相结合的方法。最后,在上述实证研究的基础上得出的相关结论与提出针对性对策建议。

     一、基本情况

(一)组织类型及基本背景

经过调查梳理后发现,在西南地区的境外非政府组织大概分为以公益为主的公益和非公益两大类,前者包括教育、卫生、社区、环保与教育等领域的公益;后者包括联谊互动、社会服务与经济贸易等非公益领域。课题研究的境外非政府组织主要是在我国港澳台与国外注册登记或成立,到我国大陆进行各种活动的公益性非政府组织、公益性非政府组织的分支机构以及通过注入资金和项目支持项目的非政府组织。

组织背景方面呈多元化样态(见表1),这种多样化形态的两个表现是:这些境外NGO的来源地比较广和成立时间跨度大,在30家样本数据中,来自美洲地区的有:美国、加拿大等(比例为40%),来自欧洲的有:法国、德国、英国、荷兰、西班牙、瑞士、比利时、意大利等(比例为36.7%),来自亚洲的有:韩国、日本、我国的香港澳门台湾、新加坡等(比例为16.7%),来自大洋洲的有:澳大利亚、新西兰等(比例为6.6%),上述数据总体表明,西南地区的境外NGO基本都来自发达的国家或地区;在成立时间方面,从样本数据中看出,总体上西南地区的境外NGO成立都比较早(1980年以前成立的比例为63.3%),但从表1中可以看出这些境外NGO的成立时间跨度较大。多样化形态的另一个表现是:这些组织的创立者非常多元,既有政府与企业创立的,也有宗教与其他(如个人)创立的,占30家样本数据中主要地位的是企业背景的,共有16家,比例为53.3%,其次是政府背景9家,比例为30%,再次是其他的包括个人等设立的,比例为10%。最少的是宗教背景2家,比例为6.7%。

表1  成立时间与总部所在地(N=30)

项目

成立时间

总部所在地

缔造者

数量比例

成立时间

数量

比例(%)

所在地

数量

比例(%)

类型

数量

比例(%)

1950年以前

2

6.6

美洲

12

40

政府

9

30

1950年1980年

17

56.7

欧洲

11

36.7

企业

16

53.3

1980年—2000年

8

26.7

亚洲

5

16.7

宗教

2

6.7

2000年至今

3

10

大洋洲

2

6.6

其他

3

10

(二)进入时间、活动范围与组织形态

调查显示,随着改革开放与西部大开发的推进,境外非政府组织才较多的进入到西南地区(见表2),样本数据显示至少有70%的组织共21家是该时间段(改革开放与西部大开发)内进入的,包括1989年进入的8家与1999年到2000年进入的13家。在活动范围方面,主要是在一省之内开展活动(比例为70%,包括单独在市、县内开展活动的23.3%),在西南省份之间开展活动的较为少,仅占到了30%,而这些组织也很少在单独的一个市或县内开展活动(比例为23.3%)。

表2  进入时间与活动范围(N=30)

项目

进入时间

活动范围

数量比例

时  间

数 量

比例(%)

范  围

数 量

比例(%)

1989年以前

8

26.7

省之间

9

30

1990年至2000年

13

43.3

一省内

14

46.7

2000年至今

9

30

市县内

7

23.3

样本数据中(见表3)的30家境外非政府组织在西南地区的组织形态都是成立办事机构,云南是设立办事机构最多的地方,一共有12家占到了40%,其中绝大部分都把昆明作为办事机构设立地,一共有11家,占到样本数据的36.7%。整体而言,这些组织办事机构的安排地点由高到低的排序是:云南(比例为40%)、四川(比例为23.3%)、贵州(比例为16.6%)、重庆(比例为13.3%)、西藏(比例为6.7%),导致上述现状并非偶然,是这些组织综合考虑了这些地域的法律政策环境、人文环境、宗教与民族环境等外部因素后的理性选择。并且,由于云南的整体外部环境对于它们进入与活动较为有利,所以成为首先;而西藏由于本身复杂的宗教、民族与政策等因素而成为最次选择。

表3  机构所在地(N=30)

地域

数量

合计

比例(%)

合计(%)

云南

昆明

11

12

36.7

40

其他

1

3.3

四川

成都

6

7

20

23.3

其他

1

3.3

西藏

拉萨

2

2

6.7

6.7

其他

0

0

贵州

贵阳

4

5

13.3

16.6

其他

1

3.3

重庆

重庆

4

4

13.3

13.3

其他

0

0

(三)人员构成

从图表4的样本数据中可看出来:这些组织的员工由国外员工、中国员工与本地员工(指西南地区的中国公民)三个部分构成。总体而言,在西南地区的境外非政府组织员工人数超过15人的非常少,只占到样本数据的6.7%,员工8人以下的为主要状态(比例为76.6%)。样本数据显示整体上,这些组织的员工构成中,我国员工的比例已经超过了50%。特别值得注意的是:西南地区本地的员工占到其员工人数的40%左右,这既是为了满足活动开展的需要,也是这些组织获得社会合法性的重要路径。但在调查中也发现,许多组织由于正式的工作人员不足,而发展了很多西南地区志愿者来协助活动的开展,这些志愿者既有来自各大高校的,也有来自社会上的,但前者是主要的(占到90%以上)。

表4  员工数量与类别(N=30)

项目

国外员工

中国员工

本地员工

员工人数比例

人数

范围

数量

比例(%)

数量

比例(%)

数量

比例(%)

0

0

0

0

10

33.3

1--3人

13

43.3

15

50

17

26.7

4--8人

10

33.3

11

36.7

3

10

9--15人

5

16.7

3

10

0

0

15人以上

2

6.7

3

3.3

0

0

(四)法律政策环境与注册情况

西南地区和全国其他地方的境外非政府组织面临的最大与最难问题都是法律政策环境问题(见表5)。从图表中可发现:虽然在国家层面已经有些涉及这些组织的法律、法规、规章及政策,在省一级还出现了专门的法律规范,但目前不仅全国没有统一协调、总体完整的境外非政府组织法律规范体系,甚至可以看出在法律层面对于它们的立法规制是空白的,而且现有的“零散”法律规范对它们的规制比较空泛。总体而言,目前的法律制度环境是不适宜的,并且在某些方面是“扭曲”的。这不仅导致了真正公益的组织的合法与有益活动得不到法律的支持与保障,也导致了以公益为旗号的组织利用“此漏洞”开展各种违法活动。

                                                                    表5  有关法律政策梳理

类型

名称

时间

内容

制定主体

适用

范围

中华人民共和国公益事业捐赠法

1999年6月28日

公益事业捐赠

全国人民代表大会常务委员会

全国

外国人出入境管理办法

1985年11月22日

外国人入境

全国人民代表大会常务委员会

全国

基金会管理条例

2004年3月8日

涉外基金会的登记管理

国务院

全国

外国人出入境管理办法实施细则

1994年7月13日

外国人出入境管理

国务院(授权公安部与外交部)

全国

云南省规范境外非政府组织活动暂行规定

2009年12月29日

规范境外非政府组织活动

云南省人民政府

云南

卫生部业务主管境外基金会代表机构管理规定

2008年3月27日

卫生部业务主管境外基金会代表机构管理

卫生部

全国

政策

介绍外国文教专家来华工作的境外组织资格认定办理规定

2004年9月30日

外国文教专家介绍规范

外国专家局

全国

从样本统计图表6中可以看到:已经注册并获得合法身份的组织还是少数即只占到43.3%,而没有注册即未获得合法身份的相对较多,占到了56.7%,这就反应出大量的组织并没有获得合法的身份但依旧开展活动。获得注册与合法身份的组织采用的方式是多元的,在已经注册的13家组织中,通过民政部门获得登记注册的组织有8家,其他机构登记注册的为5家(作为主流的民政登记<比例为61.5%>,作为辅助的工商登记等变通注册登记方式<比例为38.5%,由工商登记与其他登记组成>)。在登记注册机构或部门的级别方面(见表6),以省级的登记注册为主,比例为53.8%;其次是在国家层面登记的,比例为38.5%;最少的是市级登记的,比例为7.7%。

表6  注册情况(N=30)

项目

是否注册(N=30)

何处注册(N=13)

注册级别(N=13)

数量

比例

类型

数量

比例(%)

机构

数量

比例(%)

级别

数量

比例(%)

未注册

17

56.7

其他

2

15.4

市级

1

7.7

已注册

13

43.3

民政部门

8

61.5

省级

7

53.8

工商部门

3

23.1

国家级

5

38.5

    二、活动开展与运行现状实证分析

    (一)项目领域与资金状况

表7中的数据表明:扶贫与社区发展领域是项目开展最多的领域,比例为40%。除此外,排在前几位的是:环境与动物保护(比例为33.3%)、我国本土非政府组织能力建设(比例为10%)、卫生保健(比例为6.7%)、赈灾与保健(比例为6.7%)、教育(比例为3.3%)。

  表7  项目领域(N=30)

项目

领    域

教育

卫生保健

扶贫与社区发展

本土NGO能力建设

环境与动物保护

赈灾与重建

数量

1

2

12

3

10

2

比例(%)

3.3

6.7

40

10

33.3

6.7

统计发现,这些组织的资金来源具有多元性(见表8),包括:国外募捐(比例为80%)、向其他非政府组织申请项目(比例为6.7%)、接受本国政府捐助(比例为10%)、其他(比例为3.3%)等,其中排在第一的是国外的募捐,由于法律政策等方面的原因,目前它们在西南地区与我国的其他地区都没有募捐资金的资格(资金来源比为0)。在资金预算方面(见表8)没有超过500万的,较多的是400万到300万之间,占到了33.3%,其次是300万到200万的(比例为26.7%),最少的是100万以下的,有2家(比例为6.7%),这说明它们的资金较为充足。

表8  资金来源与预算(N=30)

项目

来源

年度预算(万)

国外募捐

向其他NGO申请项目

我国募捐

接受本国政府捐助

其他

500400

400300

300200

200100

100以下

数量

24

2

0

3

1

7

10

8

3

2

比例(%)

80

6.7

0

10

3.3

23.3

33.3

26.7

10

6.7

(二)项目运作情况

从项目选择、项目走向与项目评估等三个因素(见表9)对其运作情况做较为全面的梳理。为更清晰的了解选择情况,调研中把项目选择标准分解为七个要素:组织宗旨、对象需求、有关手续、可持续、合作方、负责人喜好、总部规划等。这些要素中最为重要的是组织宗旨(比例为23.2%),其次是有关行政审批手续的难易程度 (比例为20%),再次是项目对象的需求情况与项目本身的可持续性(比例都为16.7%)。这些组织进行项目选择时都是综合考虑上述诸要素后决定的,只是要素的排序不同,一般是:组织宗旨、有关手续、对象需求、可持续、合作方、负责人喜好、总部规划。在项目实施阶段,对于实施过程与实施的结果用“项目走向”指标来“度量”,为更精细的了解实施的阶段、过程与结果,调研中把该指标细化为较大改变、较小改变、没有改变等要素(见表9)。总体上,项目的实施过程、实施结果与项目未来走向与原计划都没有太大出入,因为在项目走向的“较小改变”占到56.7%的比例,其他的“较大改变”比例仅为30%,“没有改变”的为13.3%。因此,可以得出这样的结论:项目总体是稳定的,比例为70%(包括了“较小改变”的56.7%与“没有改变”的13.3%),但也不是一成不变,它们也在依据自身情况与当前实情做适当的调整,这从30%的“较大改变”中可出看出。项目评估一般采用总部评估、自己评估与独立的第三方评估等三种方式进行(见表9),最常用的是总部评估,占到了53.3%(因为此种方式可以更好的评估出项目的结果是否符合组织的宗旨与目标);其次是独立的第三方的评估,比例为26.7%;自己评估仅为20%。这表明:外部评估是主要的(比例为80%<包括“总部评估”的53.3%与“独立的第三方评估”的26.7%>)。

表9  项目运作情况 (N=30)

项目

项目选择

项目走向

项目评估

组织宗旨

对象需求

有关手续

可持续

合作方

负责人喜好

总部规划

较大改变

较小改变

没有改变 

总部

自己

第三方

数量

7

5

6

5

3

2

2

9

17

4

16

6

8

比例(%)

23.2

16.7

20

16.7

10

6.7

6.7

30

56.7

13.3

53.3

20

26.7

(三)组织决策与管理方式

决策方式、汇报要求、汇报时间、员工认同等四个因素是对西南地区境外非政府组织的内部决策与管理方式量化分析的指标(见表10)。经过访谈发现:“理事会决策”是最主要的决策方式,其次是“负责人决定”,这两种方式占到的比例分别是50%和26.6%。“全体会议”和“其他决策管理方式”合占的比例不到三成(比例仅为23.4%)。无论是何种决策方式,都要定期向总部汇报(见表10),以保证组织的目标与宗旨可以得到观察和落实。样本数据表明:要求必须汇报的占到了21家,比例为70%。一般情况没有例外都要汇报的有7家,占到了23.3%,只有2家没有明确要求汇报。因此,向组织汇报已经成为这些组织的长效机制。这里的“定期”可以分为一年、一季度、半年、一月、一周与其他等五种时间点,其中最常见的就是“一个季度”汇报的时间点,比例占到了26.6%,其次依次为:半年(比例为23.3%)、一年(比例为20%)、一月(比例为16.7%)、一周与其他(比例都是6.7%)。这些境外NGO员工对上述决策、汇报等管理方式的认同度非常高,因为样本数据显示员工对此的认同度高达90%,这在另一个侧面表明:这些组织的工作人员对组织及工作的整体认可程度。在实证访谈中也发现,无论是这些组织的本国员工或是我国员工,对组织工作与自己工作的认可度极为高(也占到90%以上),其中一个重要原因是这些工作人员对组织及工作的理念认可与认同。

表10  决策与管理方式(N=30)

项目

决策方式

汇报要求

汇报时间

员工认同

理事会

全体会议

负责人

其他

必须

一般

不用

一年

一季度

半年

一月

一周

其他

认同

不认同

数量

15

2

8

5

21

7

2

6

8

7

5

2

2

27

3

比例(%)

50

6.7

26.6

16.7

70

23.3

6.7

20

26.6

23.3

16.7

6.7

6.7

90

10

(四)和相关主体的沟通与协作

1.与相关政府部门

调查样本显示(见表11):经常与政府有不同程度合作的共有21家,比例为70%;“很少合作”的有6家,比例为20%;只有仅有3家、不到10%不与政府合作。在与政府合作的27家境外NGO中,对合作的满意率达到了81.5%(包括“非常满意”的59.3%与“满意”的22.2%),而且以“与政府合作非常满意”为主,这也进一步彰显出我国政府在“社会管理创新”指导下进行的卓有成效社会组织管理工作,但同时也要看到与政府合作的境外NGO中依旧有5家(17.2%)的对合作不满意,这也提醒政府有关部门需要不断提高社会组织的管理工作。

表11 与相关政府部门  

项目

合作情况(N=30)

关系态度(N=27

经常

很少

没有

非常满意

满意

不满意

数量

21

6

3

16

6

5

比例(%)

70

20

3.3

59.3

22.2

18.5

2.与国际民间组织促进会

西南地区的境外非政府组织尽管地处边疆与边远地区,但依旧需要与我国国际民间组织促进会发生各种各样的关系,因为这是该机构的成立目的。由于资源与能力所限,只能用“合作情况”与“合作态度”两个项目来调查它们之间的合作情形,经过梳理发现(见表12):仅有3家没有和国际民间组织促进会有合作关系,但在细化的调查项目中,“经常合作”的只有9家,比例为30%,剩下的18家都是不固定的合作,这说明:这些组织需要加大与国际民间组织的合作,同样后者也需要主动积极的加强与这些组织的合作力度,否则将背弃其宗旨。在“合作满意度”方面,27家合作过的组织中对合作满意度达到了81.5%(共22家,包括“非常满意”的7家与“满意”的15家),只有5家不到二成的对合作是不满意。

表12  与国际民间组织促进会

项目

与我国国际民间组织促进会的合作(N=30)

与我国国际民间组织促进会的合作态度(N=27)

经常

很少

偶尔

没有

非常满意

满意

不满意

数量

9

13

5

3

7

15

5

比例(%)

30

43.3

16.7

10

25.9

55.6

18.5

3.与本土非政府组织

本土非政府组织包括了官方背景的和草根的,不论是官方背景的或是草根的,都或多或少的与这些组织发生关系。调查的结果表明(见表14):它们与本土的官方背景的非政府组织联系较多,占到93.3%(包括“经常合作”的56.7%、“很少合作”的26.6%与“偶尔合作”的10%),而与草根非政府组织的合作只占83%(包括“经常合作”的46.3%、“很少合作”的16.7%与“偶尔合作”的20%)。特别值得注意的是在“经常合作”的指标中与官方背景非政府组织合作的有17家,比例为56.7%,占到一半以上,而与草根非政府组织合作的只有14家,比例为46.3%,没有占到一半。在合作满意度方面,与草根非政府组织的满意程度明显高于与官方非政府组织的合作,在25家与草根非政府组织合作过的组织中有23家都对合作满意(包括“非常满意”12家与“满意”11家),比例为92%,而在28家与官方非政府组织合作过的组织只有17家满意,比例为60.7%(包括“非常满意”9家与“满意”8家),显然与前者相比明显处于“劣势”,再加上“不满意”的近四成充分说明:官方背景的非政府组织在与境外非政府组织的合作还有许多方面需要提升。总体而言,在这三者的合作都还有很多需要改进的地方。

表14  与本土非政府组织  

项目

与官方NGO合作(N=30)

与草根NGO合作(N=30)

与官方NGO合作态度(N=28)

与草根NGO合作态度(N=25)

经常

很少

偶尔

没有

经常

很少

偶尔

没有

非常满意

满意

不满意

非常满意

满意

不满意

数量

17

8

3

2

14

5

6

5

9

8

11

12

11

2

比例(%)

56.7

26.6

10

6.7

46.3

16.7

20

16.7

32.1

28.6

39.3

48

44

8

4.境外非政府组织之间

西南地区的境外非政府组织之间的合作情况是反应它们在西南地区活动的一个重要“面相”,在课题的调研中,也对这一“面相”作了一些量化的访谈,还是用“合作情况”与“合作态度”来考察(见表15):基本上这些组织之间少有“经常性合作”(仅有5家经常合作,比例为16.7%),剩下的都是“很少合作”、“偶尔合作”与“没有合作”的,一共有25家,比例高达83.3%。但从地域等外部环境而言,这些组织面临很多共性问题,它们之间急需讨论与交流如何解决这些问题。另外,合作过的(这里的数据包括了“经常合作”5家的16.7%、“很好合作”15家的50%与“偶尔合作”4家的13.3%)24家组织对于合作的满意度近九成(共21家,比例为87.5%)。

表15  境外非政府组织之间

项目

境外NGO间的合作(N=30)

境外NGO间的合作态度(N=24)

经常

很少

偶尔

没有

非常满意

满意

不满意

数量

5

15

4

6

8

13

3

比例(%)

16.7

50

13.3

20

33.3

54.2

12.5

(五)社会认可与评价

所谓社会认可度指的是西南地区广大公众,特别是与境外非政府组织接触或是项目对象群众对这些组织、人员及其活动本身的接受与信任程度。这也是这些组织在西南地区社会合法性获得与评价的基础。在课题调研中主要从项目对象群体的理解与满意程度来测量(见表16),这些项目对象群体共35人,涵盖了西南五省区。为了更准确的反映项目对象群体对项目的理解程度,访谈主要围绕“完全理解”、“不清楚但理解”与“不理解”等三个指标进行。访谈的统计结果显示:“完全理解”的有15人,占到了42.9%;“不清楚但理解”的有12人,占到了34.3%;“不理解”的有8人,占到了22.8%。整体而言,项目群体对项目理解是主要的,不理解是次要的,因为理解的占到了77.2%,而不理解的只占到了三分之一不到即22.8%。在项目群体对项目的满意度方面,项目对象群体对项目的满意度非常高,35人中共有33人(包括“满意”的17人与“非常满意”的16人)表示满意,比例达到了94.3%(包括“非常满意”的45.7%和“满意”的48.6%),只有不到一成即2人(比例为5.7%)的人不满意。上述两方面充分证明:虽然西南地区的广大民众文化水平不高,但对这些组织在西南地区的活动给予了极高的认可与很好的评价,这些也进一步促进了它们在西南地区开展活动的积极性。

表16   项目对象群体的理解与满意程度(N=35)

测量项目

项目对象群体的理解程度

项目对象群体的满意程度

评价指标

项目

人数

比例(%)

项目

人数

比例(%)

完全理解

15

42.9

非常满意

16

45.7

不清楚但理解

12

34.3

满意

17

48.6

不理解

8

22.8

不满意

2

5.7

(六)发展趋势

在调研中主要从这些组织对现状与未来的自我判断等角度来探知其发展趋势(见表17)。在自我评价中,对法律环境、人力资源、内部管理与项目效果等四个关键现状描述中,最不满意的是“法律环境”,有12家之多,比例达到了40%,其次分别是:7家对“人力资源”不满意(比例为23.3%),6家对“内部管理”不满意(比例为20%),5家对“项目效果”不满意(比例为16.7%)。上述因素较为全面的反映出这些组织面临与期待解决问题,这同时也是它们在西南地区未来需要解决的问题与完善发展的趋势,即将主要解决法律环境、人力资源、内部管理与项目效果四个方面的问题,这些问题的解决好坏很大程度决定了它们在西南地区的发展前景。另一反映这些组织在西南地区发展趋势的是:它们对自己在西南地区未来发展的判断,样本数据表明:虽然它们在西南地区活动与发展面临着很多阻碍因素,例如法律环境、身份问题等等,但它们对未来的发展依旧抱有巨大的信心。因为,有19家都认为将来有发展,比例为63.3%(包括:认为“发展巨大”的33.3%与“发展稳步”的30%),只有3家(比例为10%)组织对未来的发展没有判断,加上因时而变的8家。总体而言,有八成以上的境外NGO看好在西南地区的发起前景。综上所述,无论从“现状的自我评价”,还是“未来的自我判断”都可以推知:稳步发展中的西南地区吸引着众多境外非政府组织继续开展活动。

表17  对现状与未来的自我判断(N=30)

判断项目

现    状

未    来

判断指标

项目

数量

比例(%)

项目

数量

比例(%)

法律环境

12

40

发展巨大

10

33.3

人力资源

7

23.3

发展稳步

9

30

内部管理

6

20

因时而变

8

26.7

项目效果

5

16.7

没有判断

3

10

    三、实证调查结论与对策建议

(一)调查结论

调查后及数据整理分析发现:西南地区境外非政府组织活动与法律规制有如下特点:发达国家为主要来源国、存在形态“非法化”与“隐形化”多元化的合作对象、分布失衡的广阔活动领域法律制度供给不足、监管制度效果欠佳等,对于发达国家为主要来源的这一结论,前述的数据分析中已经做了解释,下面重点阐释后面五个结论。

1.存在形态“非法化”、“隐形化”明显。在全国性法律层,现行的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》与《基金会管理条例》等法律规范对境外非政府组织进入及活动并无明确规制。因此,大部分早期进入西南境内的组织借用此“空白”顺利开展活动,导致一些地域变成境外非政府组织活动“福地”。调查显示,虽然有一部分境外非政府组织一直在谋求合法身份,但只有不到一半的组织获得法律许可(在访谈数据中占到43.3%)。较大多数的组织依旧未获得法律许可或是不想获得法律的认可(占样本数据的56.7%),它们自身及其活动都处在一种“非法”与“隐形”的状态中,呈现出“非法化”与“隐形化”的形态。例如,通过调研发现,在西南地区的一些少数民族聚居区域,部分境外非政府组织及其活动内容,并未被政府、社会及有关部门了解与掌握。

2.多元化的合作对象。为了能顺利与更好的在西南地区开展活动、实施项目,境外非政府组织必须要在西南地区建立活动支点。然而,由于我国的法律政策环境导致这些组织很难或是不能在西南地区通过登记等合法方式设立分支机构、发展会员与募集资金。因此,这些组织只得寻求与西南地区的相关组织与机构合作即以此为活动或项目支点,以便在西南地区开展活动。正如前面的调查显示,这些组织基于自身的不同具体情况,寻找到的合作对象是多种多样的,从数据统计中看出,西南地区境外非政府组织的多元合作对象包括政府及其各部门、高校及其他科研机构、工青妇等各人民团体、草根组织等。 

3.分布失衡的广阔活动领域调查数据显示:整体上,境外非政府组织在西南地区的活动领域非常宽广,涵盖了少数民族、性别、健康、艾滋病防治、禁毒与戒毒、劳工和移民、法律和权利、儿童福利、灾难预防和救助、教育、环境、小额贷款、非政府组织发展与能力建设、老年人、农村和社区发展、生育卫生、社会政策和经济改革、特殊需要和残障等多个领域。这些领域的活动对项目群体与地域都发挥了不可忽视的作用,产生了广泛影响并得到较好的认可。但是,西南地区地域广大(总面积达二百五十万平方公里)、人口众多、民族成分复杂,区域发展差异巨大,加上境外非政府组织的人力等资源的有限,导致这些组织在西南地区的项目分部严重失衡,具体表现为项目的开展仅分布在这些组织感兴趣的小部分地区。

4.法律制度供给不足。在法律层面目前没有专门的《境外非政府组织管理法》,现有涉及境外非政府组织的行政法规、部门规章、地方性法规等法律规范都存在:位阶不高、范围狭窄、适用性差、衔接缺失等问题。即使少有的西南地区省份专门出台的地方政府规章也或多或少存在上述问题,例如《云南省规范境外非政府组织活动暂行规定》对境外非政府组织及其活动的要求依旧“双重备案”制,从内容上可以看出该制度实际上比旧有的“双重登记”准入制度更为复杂,导致产生了未禁止可进入但难开展活动的尴尬局面。虽然,2013年3月底,国务院发布的《国务院办公厅关于实施任务分工的通知》指出:公益慈善等四类社会组织年底可直接登记,但依旧不包括活跃在国内的几千家境外非政府组织,它们依旧“登记无门”。而且,从国家与西南地区给境外非政府组织建构的法律政策环境梳理中可以看出(见表5),主要是以下四类部门在负责它们的登记与管理工作:民政部门、工商行政管理部门、国家外国专家局与其他有关部门,这些部门之间的各自分工与权限各异,导致这些部门之间各自为政,少有配合,再加上“不承认、不取缔、不干预”的政策等都充分证明:现有的法律制度未能满足境外非政府组织在西南地区开展活动的需要。

5.监管制度效果欠佳。无论是何种类型的境外非政府组织都存在潜在的风险,都需要通过有效的监管制度来引导与预防。但访谈发现:在西南地区,现有的监管制度对这些组织日常监管不仅缺乏对其行为与过程的监管,而且极不严格。例如,作为政府及有关部门对这些组织进行监管主要方法的年检制度,就存在因为检查的内容仅限于组织的工作、活动、财务状况等,而且是一年一次的结果监管,而导致很多组织采取“突击准备”的方式来“应付”,再加上监管部门普遍面临的人力资源匮乏、专业能力欠缺、监管手段单一等现实问题,就更难对它们真正发挥监督作用。而且,对于那些未在民政部及有关部门注册或备案的组织来说,监管制度已经“名存实亡”了。

(二)完善法律规制的对策建议 

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出:“推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。……加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理,引导它们依法开展活动。”以此为指导,探讨如何完善境外非政府组织法律规制,使其更好在西南地区发挥有用性是亟待思考与解决的问题。经过实证调研分析发现:在建构的方向上,应该坚持“实行依法治国,建设社会主义法治国家”的要求。具体从立法、执法与监管等必备要素方面完善法律规制。 

1.完善法律规范,有效供给法律制度有效的境外非政府组织立法不仅是这些组织活动法律规制的起点与一种不可或缺的静态规制措施,还是通过有效的法律规制达到既能为它们来西南地区活动提供便利条件,又能有效避免其活动危害西南地区安全与社会稳定。如上所述,现行有关境外非政府组织活动规制的法律规范在原则、体系、结构、规则等许多方面都存在问题。建议在注重整体性、系统性、协同性的前提下,从登记管理、税收优惠与人事保障制度等三方面完善法律规范。在登记管理方面,建立“先分类后备案制或登记制的”体制,即首先对进入西南地区的境外非政府组织进行分类,具体分为两大类:一是扶贫、抗灾、环保、教育、医疗、慈善等经济和社会发展急需的,二是政治、宗教、人权等敏感领域的;对于第一类除有非常明显危害西南地区安全和社会稳定的外,都应准予备案,并给予社团法人身份,如未经备案的组织皆应作为非法组织加以取缔或禁止进入西南地区活动;对于第二类应在相关业务主管单位同意之后才能到民政部门进行登记,否则不允许它们到西南地区开展活动。在税收优惠方面,建立一整套完善的税收优惠政策体系,国家通过制定税收优惠政策(包括减免等)鼓励这些组织的力量积极参与西南地区社会公益事业,进而促进西南地区的公益事业的发展。在人事保障方面,建立西南地区人事和社会保障制度,推进这些组织工作人员的职业化、专业化,人事、劳动和社会保障等部门应研究这些组织专职工作人员培养、使用、流动、社会保障等专项管理办法,解决它们的人事档案管理、工资福利、社会保障等实际问题。

2.创新引导机制,全面提高执法水平。执法管理是对西南地区境外非政府组织有用性发挥法律规制的最为关键的环节,相较于静态的立法规制,动态的执法更为重要。因此,要创新引导机制,构建一个以登记备案机关为主、业务主管部门与有关部门配合,社会组织、社会公众和新闻媒体参与,集“规制、保障、监督、协调”四位一体的执法网络。一要适当放宽对这些组织活动与境内的对象合作的限制,引导形成以专门领域合作为主模式。建议采取对于境外非政府组织活动、参与人员、经费规模、绩效进行备案控制和指导管理的双重模式,对与其合作的境内机构进行指导管理;二要逐步建立对一些领域如禁毒防艾、扶贫助困等协同治理的规范化、制度化参与机制,可由政府出面提供信息、场地、资金等对从事这些活动的组织提供政策咨询、人员培训、项目指导等方面的能力建设和培养工作;三要建设一批业务能力突出的枢纽型社会组织来联系这些境外非政府组织,形成“点—面”结合,“以点带面”的境内外社会组织配置格局,注意引导和扶持边远地区与少数民族聚集区,特别是藏族地区境外非政府组织活动的发展,并以此逐渐弃除这些组织的“隐形化”、优化并合理分配这些组织及其资源;四要对这些组织工作人员采取合理、必要、适当的管理措施,例如,逐步要求这些组织活动工作人员取得我国社会工作者职业资格并注册,还要进行针对性的定期执业培训。

3.健全监管体系,逐步提升监督效果要通过逐步建立以政府及有关部门监管为主导、行业自律为基础、社会监督为补充的监管体系,并通过合理划分各类主体的权限、分工与配合来逐步提升监管效果。在监管内容方面,要对这些组织的专职及兼职从业人员、活动情况、财务状况等进行监督。在体制建设方面,逐步改革现行双重执法与监管体制,将业务主管单位以及其他各相关部门行使的对于这些组织的监管职能,逐步统一到专门的监管委员会下,建议西南各省都在省级层面试点筹建一个直接隶属于省级政府的境外非政府组织监管委员会,该委员会,一方面统一协调各个不同政府部门之间围绕境外非政府组织执法与监管问题的关系、权责和利益;另一方面,统一信息、统一政令,将所有境外非政府组织执法与监管置于省级统一的行政监管体制的框架内,对于存在违法行为或活动的组织,予以及时处理、清退,确保社会组织群体的“真公益性”。在监管人员专业化方面,从实际出发,总结国内成功做法,借鉴国外有益经验,引进专业机构及有关专家,对监督人员开展具有针对性的教育培训与训练指导工作。

 

余 论

 

在西南地区的经济与社会发展中,境外非政府组织是不可忽视的“客观存在”,特别是在西部大开发与社会转型的大背景下,更需要对它们进行正确的、认真的研究、有效的规制与引导。最终做到:一方面有效的保护其合法权益和互信交流,另一方面要加强对其活动的有效规制和指引,发挥其有利于西南地区经济与社会发展的积极作用,同时有效遏制与消除其消极作用。由于资源、能力、地域等主观与客观原因的限制,研究的结论与提出的建议还有不少需要结合新情况、新问题不断改进与完善的地方。但相信在西南地区社会管理创新实践的大潮中,在有关国家机关逐渐完善的有效规制与监管下,境外非政府组织作为西南地区经济社会发展中具有一定创新力与生命力的力量,必将更好的推动这些地域的整体发展。

 

 
 
 
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