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信息化管理在社会组织服务监督管理体制

改革中的应用研究

雷军环等

 

  课题紧紧围绕新时期社会组织服务监管业务信息化建设要求,以《国家电子政务总体框架》为蓝本,以社会组织服务监管模型为内容,构建了社会组织服务监管系统信息框架。在信息资源规范方法BSP的指导下, 采用“职能区域→业务流程→业务活动”三层结构对社会组织服务监管业务流和数据流进行分析,理清了信息框架的重要组成部分:数据、应用和标准的建设思路。课题从技术的角度,探索了云计算在电子政务中的应用,并构建了社会组织服务监管信息资源的“云服务”模型,为社会组织管理服务监管信息化建设提供有价值的指导和参考。

关键词社会组织 服务监管 信息化  BSP 云计算 

 

一、研究的背景和意义

(一)研究的背景

经过20多年的建设与发展,中国社会组织迅速发育成长。截至2012年底,全国共有社会组织49.9万个,从业人员一千多万,志愿者2500万,涌现了一批社会信誉好、服务能力强的知名社会组织。为充分发挥社会组织在社会各层面的作用,党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》对改革社会组织管理制度提出了核心要求加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制,实行统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。社会组织管理体制的改革开启了现代社会组织发展的新篇章,机遇前所未有:改革登记管理体制,降低了社会组织准入“门槛”,有助于发挥人民主人翁精神;职能转变,简政放权,为社会组织发展提供广阔空间;公平对待社会力量,加大政府购买服务力度,必将促进社会力量提升社会服务水平。

研究的意义

在实行管理制度改革后,怎样加强对社会组织的服务监管成为需要解决的重要问题。双重管理体制的突破,一方面为社会组织掘开了源头活水,另一方面由于统一登记后,登记“门槛”的降低,社会组织申请登记数量将会大量增加, 监管领域由城市扩展至农村,甚至网络空间。登记数量和范围的扩大,必定会带来规范管理和执法监察工作量的增加,这对社会组织管理部门提出日益严峻的挑战。在“十二五”期间,民政部门将积极协调和密切配合有关部门,建立法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的监管体系,它们是社会组织监督体系不可或缺的四环,任何一环的缺失都将导致社会组织发展举步维艰,法律监督是重中之重,政府监督、社会监督、自我监督都要依据相应的法律法规进行。要实现高效的监督,迫切需要解决如下的问题:

一是建立完善的政府联合执法机制。我国现行社会组织行政管理体制赋予了社会组织业务主管单位和登记管理机关极为广泛的权力,这导致了当前我国主管机关对社会组织进行干预的随意性大,越权现象突出。新的社会组织管理体制要求社会组织管理各部门各司其职、协调配合、分级负责,即依据相关法律,落实民政司法、财政、税务、审计等部门的监管职责,按“一件事一个部门负责”的原则进行整合,相同或相近的职责和业务由一个部门来负责,解决职责不清、交叉重叠、行政效率不高的问题,各政府部门要协调配合共同完成对社会组织具有直接法律效力的监督。建立协调配合的联合执法机制是社会组织管理部门需要解决的重要问题。

二是为社会监督提供畅通监督渠道。监管大量社会组织活动需要大量的人力和物力,仅靠政府监管力有不及,加强社会监督是重要的国际经验。公众若要有效参与社会组织监督,首先要为公众提供畅通的信息渠道,政府和社会组织应及时地、全面地、真实地向社会公开组织的基本信息、财务信息、审计信息及活动信息。其次要为公众提供畅通的公众投拆渠道, 公众一旦发现社会组织的违规行为,可以通过互联网、电子邮件等向相关部门举报,各相关部门有一整套比较完善的制度保证公众的举报会得到积极、及时的回应,形成及时调查、及时反馈、及时查处机制,接受社会力量和公众的监督。目前社会组织信息披露不及时、不全面,信息不对称、社会监督渠道不畅通一直是制约我国社会监督作用发挥的主要障碍。

传统的服务监管手段己难以满足目前复杂的监管要求,迫切需要引入信息化手段来提高管理水平和管理效率。本课题正是围绕新时期社会组织监管信息化要求,分析现状,解剖问题,借鉴国内外先进管理经验,理清社会组织监管信息平台建设思路,提出对策,为社会组织监管信息化建设提供有价值的参考。

社会组织服务监管信息化内容初探

社会组织监管信息化作为电子政务领域的重要内容,在建设过程中应以政府信息化及电子政务理论、方法为指导。监管信息化的内容是由社会组织监督管理体系决定的,因此理清社会组织服务监管体系的构成也是课题研究的前提条件。

(一)政府信息化概念及电子政务框架

政府信息化是指政府运用现代信息技术,以行政过程再造为基础,实现政务活动运营自动化、管理网络化、决策智能化,不断提高信息资源开发效率,以提高政府对信息使用的经济效益,促进社会资源更加高效配置的发展过程。

为推进政府信息化的进程,2006年国务院信息化工作办公室印发了《国家电子政务总体框架》,框架由服务与应用系统、信息资源、基础设施、法律法规与标准化体系、管理体制构成,如图1所示。其中服务是宗旨,应用是关键,信息资源开发利用是主线,基础设施是支撑,法律法规、标准化体系、管理体制是保障。《国家电子政务总体框架》是中国在电子政务建设过程中创新顶层设计的新产物,为 十一五期间各地区、各部门更好地推行电子政务指明了方向。

 

课题依托《国家电子政务总体框架》,借鉴国内外信息化经验,制定切实可行的社会组织服务监管信息化框架,推动信息化在社会组织服务监管体系中的应用。

社会组织服务监管模型

我国社会组织监督管理体系正处于改革的关键时期,监督法律法规、方式手段都在探索中。课题通过查阅大量资料,如东北财经大学张鹏程的硕士学位论文《多元合作模式下我国社会组织监管机制研究》、湘潭大学杨雯灿的硕士学位论文《治理视域下非营利组织监督机制研究》,从我国国情出发,借鉴美国的社会监督经验,构建了我国社会组织监管体系模型,如图2所示。课题后续的研究将以该模型为依据,课题研究的方法和思路同样适用于其它的监管模型。

社会组织的监管体系由监管主体、监管内容、监管依据、监督渠道和监管方式等要素组成,它们说明由谁来监督、监督什么、依据什么、通过什么渠道,以什么方式来监督,这些要素缺一不可,共同构成一个完整的社会组织的完整监督机制。

监管主体是指由谁来实施监督,分为政府监督、社会监督及自我监督。

监督依据社会组织监督活动依据什么进行,依据的是法律法规体系,具体体现在宪法、普通法律、行政法规及部门规章等各个方面。

监督内容是指监督什么,包括与社会组织行为合法性有关的所有问题,如法律法规的执行情况、组织经营和业务开展情况、财务管理和经费收支情况等等。

监督渠道是采用什么样的路径进行监督,丰富、畅通的监督渠道是充分发挥社会监督作用的重要条件。政府应构建多元化、立体式的监督服务体系,确保社会监督力量广泛参与,确保公众举报得到积极、及时回应,形成及时调查、及时反馈、及时查处机制

监督方式是监督主体怎样进行监督,不同的监督主体通常采用不同的监管方式,如我国政府监督己初步形成以登记、年检、评估、执法“四位一体”的监督管理工作模式。社会监督主要采用公众监督、媒体监督及第三方评估实施监督,而自我监督主要通过自我评估和自查自纠方式,主动公开信息接受社会的监督。

社会组织服务监管信息化概念及内容

社会组织服务监管信息化是社会组织管理部门用现代信息技术,以服务监管过程再造为基础,实现对外服务和监管活动运营自动化、管理网络化、决策智能化,通过社会组织管理信息资源的采集、加工和有效利用,全面实现社会组织行政管理部门职能整合和监管方式变革。

课题突出强调如何运用信息化技术实现政府与其他社会力量之间的合作来对社会组织进行合理的监管和培育,以区别过去形成的以政府内部登记注册部门和业务主管单位为核心的一元化管理模式。依据图2所示的社会组织服务监管模型,社会组织监管信息化是充分利用信息化技术,在完善的法律法规体系、监督内容体系、监督服务体系的基础上,实现两个方面的信息化:一是政府监督信息化。利用信息技术实现注册登记、年度检查、等级评估及监管执法信息化等。二是社会监督信息化。利用信息技术,向社会采集、整理社会组织的违法信息,发现违法行为交执法机关进行处理。

在明确了社会组织服务监管信息化的基本内容后,可以初步以《国家电子政务总体框架》为蓝本,构建社会组织服务监管信息化框架,将其作为研究的起点,以便与重构监管流程后的框架进行对照。如图3所示。

课题研究的概念及理论依据

课题以《国家电子政务总体框架》为蓝本,以社会组织服务监管模型为内容,初步构建了社会组织服务监管系统信息化框架,但框架是否合理,还需要科学的方法来判断,框架如何实施,也需要科学理论的指导。下面对课题中涉及的主要概念和理论进行介绍。

(一)流程及政务流程再造的概念

流程是将一系列输入信息转化为一系列输出信息的相互关联或相互作用的活动。在活动中加入了工作人员对输入信息的处理意见、看法和处理结果等信息,输出了一些对输入者及各相关方面都有影响的信息。根据流程所涉及范围,可以把流程分为基本型流程和复合性流程。基本型流程是由单一职能单位就可以提供的服务,服务型流程则由两个或两个以上的基本流程组成,这样的工作流程通常有多部门的协作才能完成。

政务流程再造是政府部门借助于信息技术,以电子政务为基础,对政府政务流程进行根本性的反思,并对流程进行彻底的改造、优化以及标准化,旨在提高效率、降低成本、提高服务水平。

信息资源规划概念及内容

社会组织服务监管信息化是复杂的社会-技术系统工程,这是因为服务监管流程通常需要多部门的协作。从纵向看,涉及到省、市、地市、区县、乡镇各级民政部门,从横向看,涉及到财政、税务、审计、司法等行政部门。社会组织服务监管信息化要获得成功,首先就要做好信息资源规划。

信息资源规划是指对企事业单位或政府部门信息的采集、处理、传输和使用的全面规划。规划的结果是“建立两种模型和一套标准”。“两种模型”是指信息系统的功能模型和数据模型,“一套标准”是指信息资源管理基础标准。功能建模描述了系统做什么,数据建模是信息资源建模的主体,是运用信息资料组织技术,将政府多年来所积累的结构不合理、数据冗余混乱的“数据库”进行规范化的重组织工作,从而取消或极大地减少数据接口,实现信息资源管理基础标准之上的数据环境的系统集成。

信息资源规划方法

课题采用信息系统规划方法—企业系统规划法BSP(Business System Planing) 对未来社会组织监管系统的信息资源进行规划。

企业系统规划法(Business System Planning, 简称BSP法)由IBM公司于20世纪70提出来,它通过一整套把企业目标转化为信息系统战略目标和基本技术实现的过程,帮助企业作出信息系统战略规划,是一种能根据企业目标制定出信息系统战略规划的结构化方法。BSP方法基于用信息系统支持企业运行的思想,其核心是需要先自上而下地识别企业目标、识别企业过程、识别数据,然后再自下而上地设计信息系统。BSP的工作原理如图4所示。

为了全面地、本质地、系统地认识系统,课题按照信息工程方法论,采用“职能区域→业务过程→业务活动”三层结构对各个职能域进行业务流和数据流的调研分析,建立企业信息系统的功能模型和数据模型,作为整个信息化建设的逻辑框架。

职能区域是对企业中的一些主要相关业务活动领域的抽象,如注册登记职能域。每个职能域又含有若干个业务过程,业务过程就是我们所说的工作流程,如注册登记过程。每个业务过程都含有若干个业务活动,活动是工作流程中某项具体工作的描述,它是为完成流程的最终目的而执行的最小工作单元,如注册登记过程包括申请、审批、登记、发证、公示5个活动。

分析方法-U/C矩阵

U/C矩阵是信息系统开发中用于系统分析阶段的一个重要工具。它是一张过程/数据类表格,过程为行,数据类为列,按照过程生成数据类关系填C(Create),使用数据类关系填写U(User)。本课题用U/C矩阵验证数据正确性、推导子系统,找出需要共享的数据。

1.用U/C矩阵进行数据正确性检验的原则

(1)完备性原则。每一个数据类必须有一个产生者(即“C”)和至少有一个使用者(即“U”) ;每个功能必须产生或者使用数据类。否则这个U/C矩阵是不完备的。 
  (2)一致性原则。每一个数据类仅有一个产生者,即在矩阵中每个数据类只有一个“C”。如果有多个产生者的情况出现,则会产生数据不一致的现象。 
  (3)无冗余性原则。每一行或每一列必须有“U” 或“C”,即不允许有空行空列。若存在空行空列,则说明该功能或数据的划分是没有必要的、冗余的。 
   2.用U/C矩阵进行子系统划分方法

U/C 矩阵的求解过程也是对系统结构划分的优化过程。具体操作方法是:调整表中的行变量或列变量,使得“C”元素尽量地朝对角线靠近,然后再以“C”元素为标准,划出一个个的方块, 每一个小方块即为一个子系统。划分时应注意:

(1)沿对角线一个接一个地画,既不能重叠,又不能漏掉任何一个数据和功能;

(2)小方块的划分是任意的,但必须将所有的 “C” 元素都包含在小方块内。

 3.确定共享数据的方法 

在划分子系统的过程中,所有数据的使用关系都被小方块分隔成了两类:一类在小方块以内;一类在小方块以外。在小方块以内所产生和使用的数据,放在本系统中处理;在小方块以外的 “U”,表示了各子系统之间的数据联系,这些数据应考虑放在网络上供各子系统共享或通过网络来相互传递数据。


社会组织服务监管业务过程建模

企业过程分析和数据分析是BSP进行信息资源规划的重要步骤。课题按照信息工程方法论,采用“职能区域→业务流程→业务活动”三层结构对社会组织服务监管的业务流和数据流调研分析,建立了社会组织服务监管系统的功能模型和数据模型。

(一)识别社会组织监管系统职能区域

社会组织管理机关监管社会组织的职能,主要体现在三个环节:一是依法核准辖区内社会组织资格,把好社会组织准入关;二是对辖区社会组织进行日常监管,规范社会组织的主体活动行为,维持正常的社会秩序;三是对违法违规行为进行查处。三者构成了对社会组织活动的事前、事中和事后的监管。课题按照这个思路,依据图2 社会组织监管体系模型,将社会组织监管系统职能区域分为:注册登记、日常监督、行政执法三个区域。

注册登记:该职能区域是登记机关赋予社会组织合法性存在的一系列工作的集合,该职能区域的工作流程控制了社会组织生存的起点,它在政府对社会组织的整个管理链条上居于不容置疑的关键环节。

日常监督:该职能区域是监督主体依法实施的旨在促进社会组织健康发展和发挥更大社会效能所开展的一系列工作的集合。

行政执法:该职能区域是受理监督主体对社会组织违法行为的举报、投拆,发现违法行为进行执法的一系列工作的集合。

识别职能区域的业务过程

职能区域确定后,需进一步确定职能区域内的业务过程。每个职能区域通过一组工作完成特定的监管责任。依据图2社会组织服务监管模型、民政理论与实务培训教材,确定了三个职能区域的业务流程,表1给出了职能域与业务过程的对照关系。

表1职能域/业务过程对照表

职能域

业务过程

过程描述

注册

登记

成立登记

成立登记是完成筹备工作的社会组织向登记机关申请成立登记,获得社会组织法人登记证书并依法备案的过程。

变更登记

社会组织按照一定的程序依法变更已经登记或备案事项的过程。

注销登记

社会组织因故需要终止所应履行责任的法定程序,它包括注销登记和注销备案。

分支登记

社会组织向登记机关申请成立分支机构登记,获得社会组织分支机构登记证书并依法备案的过程。

撤销登记

登记机关依法对违纪违法的社会组织撤消其登记的过程。

日常

监督

年度检查

登记管理机关按规定对社会组织一的经营情况进行年度检查,以达到促进社会组织进行规范管理的目的。

等级评估

等级评估是社会组织进行客观、全面的评估,并作出评估等级结论

财政监督

财政机关依法对社会组织的财政资金运行的规范性、安全性、有效性实施的监督

审计监督

审计机关依照《审计法》的专门授权,对社会组织的经济运作情况、财政收支的合法性、真实性、效益性进行监督。

税务监督

税务机根据税法财务制度的规定,对社会组织的纳税及影响纳税的其他因素所实行的经济监督

公众监督

公民对社会组织行为的合法性与合理性进行监督,发现问题进行举报、投诉。

舆论监督

社会利用各种传播媒介和采取多种形式,表达和传导有一定倾向的议论、意见及看法,以实现对社会组织运行中偏差行为的矫正和制约

社会评估

社会评估又称第三方评估,主要指公民个人、社会团体、社会舆论机构、中介评估机构等通过一定的程序和途径,采取各种方式,直接或间接、正式或非正式地评估社会组织绩效。

行政

执法

案件受理

各级民政部门受理来自各监督主体的投诉、举报,进行初查后决定是否立案,并将受理结果及时反馈给监督主体。

案件处理

社会组织执法机关对立案的案件依据现行法规进行调查、取证,对社会组织的行政违法行为进行处罚,对违犯刑律已构成犯罪的社会组织启动司法处理流程。

识别业务过程的业务活动

 一项业务过程包含的元素有活动、数据信息、参与者、逻辑关系、传递的时间等。课题采用跨部门业务流程图,一方面可以系统地、全面地分析系统的功能,了解部门之间的协作关系,同时通过分析业务过程深度挖掘业务过程中的数据信息,为建立数据模型提供充分依据。

下面对跨部门业务流程图中使用的符号进行如下的定义,如表2所示。

 

课题以代表性流程年度检查和案件处理两个流程为例,说明如何用跨部门业务流程图表达业程流程,并从过程名称、功能描述、参与者、输入数据、输出数据、依赖数据、活动描述多个方面描述流程,全方位为业务流程建模。

年度检查的代表性在于年检申请材料中很大一部分来自于注册登记职能域流程所产生的数据,需在数据优化时进行整合。案件处理的代表性在于案件处理过程中,如果案件处理的结果涉及到撤销登记的处罚,就会启用撤销登记流程,这个流程需做成组件,以便多次复用。

表3 年度检查业务流程建模

过程名称

年度检查

功能描述

登记机关对己核准登记的社团进行年度检查

参 与 者

登记机关 社会组织

输入数据

年检申请报告、年检申请材料

输出数据

有年检结论的申请报告、有年检结论的登记证书、年检结果公示信息

依赖数据

各项年检指标

业务活动

 

活动编号

活动名称

活动描述

1

发布年检公告

登记管理机关发出有关年检公告或通知

2

提交年检材料

在规定的时间里按输入数据准备年检材料,有业务主管单位的社会组织提交年检材料给业务主管单位,无业务主管单位的社会组织直接提交年检材料给登记机关。

3

主管部门审查

业务主管部门依据年检制度对年检材料提出年检初审意见。

4

登记机关审核

登记机关依据年检制度对年检材料提出年检审核意见,结果为合格和不合格。 年检不合格发出整改通知书。

5

年检登记

登记管理机关在《社会团体年检报告书》及《社会团体法人登记证》副本上签署年检结论并加盖年检印鉴。

6

发布年审公告

登记机关对年检的结果进行公示。

表4案件处理业务流程建模

过程名称

案件处理

功能描述

社会组织执法机关依据现行法规,对社会组织的行政违法行为进行处罚,对违犯刑律已构成犯罪的社会组织启动司法处理流程。

参 与 者

监督主体

输入数据

案件信息、立案审批表

输出数据

处罚事先告知书、听证告知书、行政处罚决定书、结案审批表

依赖数据

相应的法律法规

业务活动

活动编号

活动名称

活动描述

1

确定管辖

确定案源所属管辖区域,将案源移交给有管辖权的部门。

2

初步审查

对案源材料进行初步审核,对违法事实不存在/违法情节不构成行政处罚的,终止调查。

3

审批立案

存在违法事实,填写立案审批表,报主管领导审批。

4

调查取证

执法人员调查、检查,收集证据,写出调查终结报告提出初步处理意见,行政审批科根据认定的违法事实和法律依据提出处理意见。

5

听证程序

对于停止活动、撤销登记、较大数额罚款的处罚送达听证告知书

6

听取陈述和申辩

送达处罚事先告知书,告知当事人拟处罚的事实、理由和依据

7

作出处罚决定

对明确违法行为的社会组织下达行政处罚决定书

8

送达行政处罚决定书

行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人,当事人不在场的,应在7日内依照民事诉讼法的有关规定送达。并填写送达回证表。

9

执行

当事人限期提交整改报告。撤销登记的当场收缴登记证书、公章、财务凭证、挂牌等,并予以公告。

10

结案归档

填结案审批表,一案一卷,经批准查阅

 

跨部门业务流程图

识别数据类

数据类是指支持企业过程所必要的逻辑上相关的数据。识别数据类的方法有实体法和过程法。课题采用过程法,通过分析每个过程的输入数据和输出数据类,整理出数据类。首先让我们来看一下业务流程年度检查的输入和输出数据,如表5所示。

 

表5 年度检查流程的数入和输出数据

流程名称

输入数据

输出数据

年度检查

ü 年检申请报告

ü 年检申请材料

 

ü 有年检结论的申请报告

ü 有年检结论的登记证书

ü 年检结果公示信息

在年度检查流程中,由于年检申请材料过多,没有显式的表示出来,分析人员须进行进一步的分析。课题分析《广州市社会组织年检指引》,得知其年检材料分为两部分,一部分是电子文档,包括上年度工作总结下年度工作计划、财务会计报告、注册会计师审计报告、企业所得税汇算清缴鉴证报告、单位情况表、会员名册(含分支机构)、关于换届情况报告举办经济实体情况表。另一类是电子扫描件,包括银行基本存款账户开户许可证明、税务登记证副本、组织机构代码证副本住所证明社会组织《章程》上年度年末银行结余对账单执业许可证。如此众多的数据,需运用数据库规范理论进行设计,取消冗余数据,得出表6所示的“年度检查”涉及的数据类。

表6年度检查流程涉及的数据类

序号

数据类

说明

1

年检申请报告审批表

记录业务部门、民政部门对社会组织的审批意见

2

年检申请附件表

记录社会组织以电子文档的形式提交的各种类形的附件,一般是doc或pdf之类的电子文档。

3

年检审批信息

存放业务主管部门和民政部门对社会组织年检的意见。

4

单位情况表

这三张表的信息由注册登记流程创建,按照数据创造一致性原则,一个数据仅有一个生产者的原则,在年度检查流程中只要拿来使用即可。

5

会员名册表

6

举办经济实体表

7

证书信息表

存储证书信息及电子扫描件信息。

接下来分析案件处理流程所涉及的数据类。案件处理流程的输入和输出数据,如表6所示。

表7年“案件处理流程的数入和输出数据

流程名称

输入数据

输出数据

案件处理

ü 案件信息

ü 立案审批表

ü 调查取证信息

ü 处罚事先告知书

ü 听证事先告知书

ü 行政处罚决定书

ü 送达回证表

ü 结案审批表

 

在案件处理流程中,除送达回证表,其他的输入输出数据都转化成了数据类,送达回证表的信息以是否送达当事人状态存储在了行政处罚决定书信息表中,分析结果如表8所示。

表8案件处理流程涉及的数据类

序号

数据类

说明

1

案件信息表

案件受理中心对案源信息初审、整理后,移交给行政执法部门的案件及相关信息。

2

立案审批表

需进行立案审查的案件需填写立案审批表,报主管领导审批。

3

调查取证信息

执法人员在调查取证过程中所形成的信息。

4

处罚事先告知信息表

包含告知进入听取陈述和申辩程序的当事人拟处罚的事实、理由和依据信息。

5

听证事先告知信息表

包含告知进入听证程序的告知当事人拟处罚的事实、理由和依据信息。

6

行政处罚决定书信息表

包含行政处罚决定书信息及处罚书是否送达当事人状态

7

结案审批信息表

包含结案审批信息

最后将所有流程所涉及的数据类汇总,去掉重复的数据类,就可以得出社会组织服务监管系统所涉及的全部数据类。上面的2个流程己经得到了14个数据类。

系统优化及标准化体系建立

分析完业务过程和数据类后,需要对其进行正确性检验及时发现前段分析和调查工作的疏漏和错误,对数据做进一步的整合,发现共享的数据、需要优化的流程,进行系统功能模块的划分。

(一)数据正确性检验

为了简化问题的说明,课题选择了成立登记、变更登记、年度检查、公众监督、案件受理、案件处理六个流程来说明数据正确性检验方法,如表9所示。可以验证表9中的U/C矩阵符合数据正确性检验的三个原则。

表9  U/C矩阵示意

 

登记信息

法人信息

单位信息

人员信息

证书信息

分支信息

经济实体信息

变更登记信息

年检申请报告审批表

年检申请附件表

年检审批信息

公众

监督信息

案件信息

立案审批表

处罚事先告知信息表

听证事先告知信息表

行政处罚决定书信息表

结案审批信息表

成立登记

C

C

C

C

C

C

C

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

变更登记

U

U

U

U

U

U

U

C

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

年度检查

U

U

U

U

U

U

U

U

C

C

C

 

 

 

 

 

 

 

公众监督

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

C

 

 

 

 

 

 

案件受理

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

C

 

 

 

 

 

案件处理

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

U

C

C

C

C

C

 

进一步分析表9所列数据类中的数据,发现广州市社会组织年检申请附件表中要求的附件在实际的工作流程中由社会组织以电子文档的形式提供,年度检查流程将其创建到系统中,但实际上这些附件由不同的工作流程产生,如社会组织的登记信息、单位信息等在年检前己由注册登记的相关流程将它们存放在系统中。还有一些附件来自于其它的职能部门,如单位会计师审计报告、企业所得税汇算清缴鉴证报告上年度年末银行结余对账单,分别是来自于审计、税务和银行三个职能部门,按照一条数据只有一个出处的原则,审计、税务和银行应考虑将这些数据的获取做成公共服务,以方便其他部门的使用。

划分子系统

在信息系统的建设过程中,通常会把一个完整的系统分成许多小的子系统,以便整体规划、分步实施。很多的情况下信息系统分析设计人员是按照自己的想法,以及对各业务之间的联系的感性评估而划分子系统的,但有科学方法的指导,分析的过程就更加严谨。U/C 矩阵的求解过程也是对系统结构划分的优化过程,按照其子系统划分方法社会组织服务监管系统被分为表10所示的三个子系统。

 

在上面的划分中,年度检查与公众监督都是为促进社会组织健康发展和发挥更大社会效能所开展的工作,但他们性质有所不同,前者是具有直接法律效力的监督,后者是不具有直接法律效力的监督,按着这种思维方式,可以进一步将监督检查子系统分为年检评估子系统和社会监督子系统,这样整个系统就划分为了四个子系统。

在表10的子系划分的过程中,落在子系统范围之外的“U”是需要共享的数据,可以看出数据与数据的共享与依赖性比较强,这是因为监督检查子系统要依赖注册登记数据为监督检查子系统的功能执行提供依据,而监督检查和注册登记子系统又为行政执法子系统的功能实施提供依据,因此各子系统的数据公开在社会组织信息化监管工作中占有非常重要的地位。

信息系统标准化体系建设

信息系统标准化体系是实施社会组织服务监管信息化的重要保障,它由数据标准化和流程标准化两大部分组成。数据标准化是信息化建设最基础的工作,是信息化系统整体化和数据共享的基本保证。流程标准化使不同地区、不同办事人员、执法人员对于相同的办事要求,能得出相同或相近的办事结果,减少人为因素的影响,促进社会组织管理部门依法行政水平的提高。通过对社会组织服务监管业务流程的梳理,课题认为社会组织服务监管信息系统的标准化应包含以下的内容:

1.数据标准化方面

一是建立统一户口身份。以往,社会组织监管信息分散在各个登记部门,各个管理部门,传统的行政管理和人工数据的处理方式,使各级部门互相独立,互不通气。通过完善社会组织监管系统,能有效整合信息资源。当社会组织核准成立后,由计算机自动生成该组织的唯一标识码,建立该组织的“信息户口”,此后该组织的所有信息,包括:历次变更信息、历次年检情况信息、社会监督信息、案件处理信息等均由系统自动归入该组织户口中,并随着日常业务的处理过程不断积累丰富。因此通过建立社组织户口实现社会组织管理系统内部上下级及不同业务部门之间的信息共享,把社会组织管理业务结合成一个密切相关的整体,实现对社会组织建立、发展和消亡的全过程管理。

二是建立分类的政策法规库。在进行登记、年检、评估、监督和执法的过程中,各执行主体要依赖相关的法律法规进行工作。比如目前社会组织案件的处罚依据和数额大都由人工判定,每个人掌握的法规尺度不一样,办案的结果就会不一样,很容易发生“大事化小、小事化了”的情况。通过信息化建设,建立统一的分类政策法规库和违法行为字典库,统一办案标准。办案人员对某些违法行为进行定性时,必须在违法行为字典库中选择相关的法律法规,这样就可以避免主观性的因素在里面。为方便查找,政策法规和违法行为字典应进行分类管理。

三是建立标准的信息资源目录。信息资源目录是按照信息资源分类体系对信息资源核心元数据的有序排列。信息资源核心元数据是描述信息资源各种属性和特征数据的基本集合,包括信息资源的内容信息(例如摘要、分类等)、管理信息(例如负责单位等)、获取方式信息(例如在线获取方式、离线获取方式等)。信息资源目录是信息资源共享和开发利用的基础设施,通过信息资源目录可以实现对信息资源的发现和定位,促进信息资源的管理和整合。2007年,民政部信息中心编制了民政业务信息资源目录,可在此基础上进一步修订和完善。

2.流程标准化方面

在社会组织监管方面,流程标准化主要是指登记注册、年度检查、等级评估、案件受理、案件处理流程的标准化。从两个方面进行:

一是制定统一工作流程。民政组织管理部门依据相应的法律法规,统一规范工作过程,减少人为因素的影响。例如登记注册流程,管理部门应依据有关登记的法律法规,建立受理、审查、核准、发照等环节的工作流程,并根据相关的法律法规,将社会组织相关资料及所需提交的文件设计成字典库,提升登记注册工作的规范化水平。

二是建立“一审一核”制度。为保证服务工作的严谨性,系统应对每个工作人员的操作进行记录,通过系统能够查询使用者的操作过程、工作进度和工作量,避免一些人为原因而产生问题,减少工作人员执法的随意性。

通过对社会组织服务监管系统子系统和标准化体系的分析,对系统存储数据及功能做了进一步有归类和细化,图3所示的社会组织服务监管系统信息化框架(1)可演化社会组织服务监管系统信息化框架(2),可以看出(2)比(1)在数据和应用方面更加具体

 

 

社会组织服务监管信息系统实施

课题按着两个模型、一套标准的思路,对社会组织服务监管信息化建设的功能、数据及标准制定进行探究,并构建了其信息结构。接下来探索如何用技术手段具体地的开展这些工作。

(一) 建设基础及面临的问题

十一五期间,民政信息化建设取得显著成效,基本建成了满足现有应用系统和全国民政网站群运行的基础支撑环境,信息化标准体系初步形成,业务应用系统不断发展。在充分肯定民政信息化取得巨大成就的同时,我们也清晰地看到存在的问题。问题反映在多个方面,但集中起来看,主要有“三难”,即资源共享难、互联互通难、业务协同难。信息化过程中存在着资源浪费严重在花费巨资采购大量的计算机、应用软件的同时,又有很多的计算资源闲置,得不到充分的利用, 经济发展落后的地区,由于资金有限,无法获得必要的资源,阻碍了其信息化的进程,技术和体制目前还难以支持资源的有效共享,信息孤岛阻碍信息的交流共享等一系列问题。如果用现有的技术和体制实现基于统一户口、信息充分公开、多方参与、协调配合的社会组织服务监督体系还是有相当大的难度。

云技术在电子政务中的应用

2012年云计算的广泛应用,为电子政务建设开辟了全新的路径和解决方案。云计算通过互联网访问,将大量本该运行在自己计算机和服务器上的应用和服务,交由云端服务器进行处理。它在技术层面构建了统一的政府底层IT基础结构, 将其应用于电子政务信息资源共享领域具有十分重要的价值。云计算分为以下几类:

(1)基础设施即服务(IaaS)将硬件设备等基础资源封装成服务供用户使用,如虚拟主机/存储/网络/安全/等资源。有了这个服务,用户就无需购买服务器、网络设备、存储设备,只需通过互联网租凭即可搭建自己的应用系统。

(2)平台即服务(PaaS)。提供应用服务引擎,如互联网应用编程接口/运行平台等。用户基于该应用服务引擎,可以构建该类应用。

(3)软件即服务(SaaS)。用户通过标准的Web浏览器来使用Internet上的软件,客户端软件通过标准的Web服务来使用Internet上的服务用户不必购买软件,只需按需租用软件。

2013年2月20日,工业和信息化部印发《基于云计算的电子政务公共平台顶层设计指南》,以推动云计算在电子政务的应用,避免电子政务基础设施重复建设和投资浪费,进一步提高电子政务发展质量。这无疑为社会组织服务监管信息化建设指明了技术方向。

社会组织服务监管信息系统云服务模型

根据政务信息资源整合概念框架,课题构建了社会组织服务监管信息系统 “云服务”模型,如图6所示,基于不同的信息资源管理层次,对相应的信息资源整合,形成了基础云、支撑云、业务云和公共云四个平台的搭建。

基础云在基础设施和数据资源两方面为社会组织服务监管信息系统提供支撑。在基础设施方面,基础云通过虚拟化技术,整合服务器资源、网络资源,在云端搭建系统所需的各种运行资源环境,为上层环境提供统一的操作系统和数据库系统。有了这个服务,各级民政部门就不再需要单独自建、更新和升级技术环境,所有的数据都统一存在云端,为信息资源的共享、分析和决策提供了充分保障。

支撑云通过融合政府各个部门的业务和数据,实现业务的整合和数据的共享。如审计部门通过提供获审计报告服务,实现跨职能部门业务数据的共享。有了这个服务,各级民政部门可直接将这些服务嵌入自己研发的系统,节省了开发时间和开发资源。

业务云封装了社会组织服务监管信息系统子系统的业务功能。用户可直接使用这些功能,将这些功能链到所在的门户即可。

公共云为社会组织监督主体提供了统一门户。有了这个服务,各级民政部门可以直接使用整个社会组织服务监管系统,不再需要任何的软件开发、系统维护人员。

 

社会组织服务监管信息系统云服务模型整合了信息化管理中基础资源和应用资源,并且以服务的形式对外发布,从而满足政府和公众不同用户的需要,解决资源在各级民政部门分配不均匀的问题,最大限度地提高了社会组织管理信息资源的使用效率,为社会组织管理信息资源的进一步整合和共享提供保证。

结束语

通过对这个课题的研究,笔者迫切感到信息化技术对强化社会组织服务监管和完善行政执法的必要性和重要性,作为从事软件技术的民政人,能用所学的软件专业知识解决民政领域的信息化问题,感到无比的骄傲和自豪。为了研究好这一论题,课题组成员阅读大量关于社会组织服务监管业务的研究论文及杂志,借助于多年企业信息化经验、民政部信息中心挂职煅炼经验、美国访学所见所闻,完成了课题的研究。本课题形成以下主要观点是:

1.将信息化技术应用于社会组织服务监管领域,是适应中国社会发展的需要,是对原始监管手段的重大创新,必将引起传统监管方式和行政执法模式的重大变革,推动社会组织服务监管质量的全面提升。

2.社会组织服务监管信息化应以《国家电子政务总体框架》为蓝本,以业务梳理为关键,以信息资源开发利用主线,以健全法律法规体系、标准化的数据标准和业务流程为保障。

3.社会组织服务监管信息化应充分利用云技术,减少基础设施的重复投资,软件的重复开发,公开、共享、复用应为社会组织服务监管信息化建设理念。

社会组织服务监管信息化是一个新的而又迫切需要找到合适解决方案的课题,课题组成员由于对业务接触的时间不长,很多的问题可能没有考虑清楚,在后续的工作中将会做更多、更深入的研究,这是一项非常有价值、意义的研究。

 
 
 
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